Observación (CEACR) - Adopción: 2016, Publicación: 106ª reunión CIT (2017)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Colombia (Ratificación : 1976)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 30 de agosto de 2016, de las observaciones de la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recibidas el 1.º de septiembre de 2016, de las observaciones conjuntas de la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), recibidas el 5 de septiembre de 2016, de las observaciones conjuntas de la CTC, de la Confederación General del Trabajo (CGT) y de la CUT, recibidas el 7 de septiembre de 2016. La Comisión toma nota de que estas observaciones, que incluyen denuncias de actos de violencia contra dirigentes sindicales y afiliados, se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación y en la solicitud directa correspondiente.

La Comisión toma nota de las respuestas del Gobierno a las observaciones de la CSI, de 2014, del Sindicato de Trabajadores de las Empresas Municipales de Cali (SINTRAEMCALI), de 2014, y del Sindicato de Trabajadores de la Electricidad de Colombia (SINTRAELECOL) del mismo año.

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) y de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 23 de agosto de 2016, que se refieren a cuestiones tratadas en el marco de la presente observación y, especialmente, a las reglas aplicables al ejercicio del derecho de huelga.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de carácter general de la OIE, recibidas el 1.º de septiembre de 2016.

Derechos sindicales y libertades civiles. La Comisión recuerda que desde hace varios años ha venido ocupándose, al igual que el Comité de Libertad Sindical, de alegatos de violencia contra sindicalistas y de la situación de impunidad. La Comisión toma nota con preocupación de que la CSI, la CGT, la CUT y la CTC alegan que si bien han disminuido los homicidios de sindicalistas, se habrían producido, según las cifras mencionadas por las organizaciones sindicales, 130 homicidios de sindicalistas en el quinquenio 2011-2015 (en comparación con 275 homicidios para en el quinquenio 2006-2010) y, en el mismo período, habrían aumentado el número de atentados (77) y casos de hostigamientos (269) contra miembros del movimiento sindical. La Comisión toma nota, adicionalmente, de que las organizaciones sindicales manifiestan que: i) a pesar del importante fortalecimiento de la capacidad de la Fiscalía General de la Nación para investigar los crímenes cometidos contra sindicalistas, no se han producido avances significativos en la lucha contra la impunidad, 87 por ciento de los homicidios de miembros del movimiento sindical no habiendo dado lugar a condenas; ii) según las informaciones proporcionadas por la Fiscalía General de la Nación, en comparación con el quinquenio 2006-2010, disminuyó entre 2011 y 2015 el número de sentencias dictadas por año en relación con los actos de violencia cometidos contra miembros del movimiento sindical; iii) en 2016, el Consejo Superior de la Judicatura redujo de tres a uno el número de jueces dedicados exclusivamente a los casos de homicidios de miembros del movimiento sindical, y iv) las medidas de protección de los miembros del movimiento sindical siguen siendo insuficientes, tienden a ser desmejoradas y no toman suficientemente en consideración los riesgos asumidos por las mujeres sindicalistas. Las centrales sindicales añaden finalmente que el Estado colombiano ha empezado a reconocer la dimensión y naturaleza de la violencia antisindical, con la aprobación, y la implementación de la ley de víctimas y que se encuentra pendiente la instalación de la mesa de concertación de alto nivel para impulsar el proceso de reparación colectiva al movimiento sindical y lograr los acuerdos a este respecto.

La Comisión toma nota también de que la OIE y la ANDI destacan los esfuerzos de las instituciones públicas tanto en materia de protección de miembros del movimiento sindical como en relación con la lucha contra la impunidad.

La Comisión toma nota adicionalmente de que el Gobierno informa que: i) desde el 20 de julio de 2015, fecha del cese al fuego unilateral por parte de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en el marco del proceso de paz, se ha logrado una reducción sustancial de los actos de violencia cuyo impacto en toda la población beneficia también a los miembros del movimiento sindical; ii) el proceso de paz en curso contempla varias iniciativas que incluyen, entre otros elementos la creación de una unidad especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones criminales que atentan contra defensores de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos; iii) el Estado colombiano mantiene sus importantes esfuerzos por asegurar la protección de los miembros del movimiento sindical objeto de amenazas; iv) el presupuesto de la Unidad Nacional de Protección (UNP) asignado para la protección de líderes sindicales fue de 18,5 millones de dólares de los Estados Unidos en 2015; v) cerca de 600 sindicalistas se benefician actualmente de medidas de protección; vi) no ha habido casos de homicidio de sindicalistas cubiertos por el programa, así como tampoco de aquellos cuya protección fue removida tras actualizar la evaluación de riesgo; vii) se mantienen los esfuerzos de la Fiscalía General de la Nación y de los tribunales colombianos por luchar contra la impunidad en materia de violencia antisindical, y viii) las 2 411 investigaciones existentes por delitos contra sindicalistas han conducido a que se profieran 700 sentencias condenatorias con 574 personas condenadas. La Comisión toma nota adicionalmente de que el Gobierno manifiesta que confía en que la culminación del proceso de paz y la aplicación de las medidas previstas contribuya a vencer la impunidad por medio de la confesión de los crímenes y que el decreto núm. 624, de 18 de abril de 2016, crea y reglamenta la mesa permanente de concertación con las centrales sindicales CUT, CGT, CTC y la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) para la reparación colectiva al movimiento sindical.

Al tiempo que observa con preocupación los alegatos de persistentes actos de violencia contra miembros del movimiento sindical, la Comisión toma debida nota de los esfuerzos del Gobierno y de las demás autoridades en materia de protección y de lucha contra la impunidad. La Comisión se refiere a este respecto a las recientes recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2761 (380.º informe, párrafo 274) en las cuales el Comité de Libertad Sindical: i) se insta al Gobierno a que siga tomando todas las medidas necesarias para que todos los actos de violencia antisindical sean esclarecidos y que los autores materiales e intelectuales de los mismos sean sometidos a la justicia, y ii) se pide al Gobierno que facilite una evaluación interinstitucional de las estrategias de investigación utilizadas por las autoridades públicas en los casos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que siga informando de las medidas tomadas en concertación con las organizaciones sindicales para establecer una reparación colectiva del movimiento sindical por las violencias cometidas en su contra.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones conjuntas, la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Confederación General del Trabajo (CGT) alegan que, como resultado de la lectura conjunta de los artículos 5 y 353 del Código Sustantivo del Trabajo (CST), sólo se reconoce el derecho sindical de las personas que cuentan con un contrato de trabajo, motivo por el cual las sentencias judiciales y resoluciones del ministerio denegarían este derecho a: i) los 300 000 aprendices, en la medida en que el artículo 30 de la ley núm. 789, de 2002, determina que los aprendices no son parte de una relación laboral; ii) los más de 800 000 trabajadores que ejercen sus funciones en el marco de un contrato de prestación de servicios, de naturaleza civil; iii) los trabajadores desempleados, y iv) los trabajadores jubilados. Adicionalmente, la Comisión toma nota de que estas observaciones alegan que, si bien el uso de esta figura se ha reducido, la legislación aplicable a las cooperativas de trabajo asociado sigue sin prever el derecho sindical de sus miembros.

Las organizaciones sindicales afirman que los mencionados obstáculos jurídicos aunados a las dificultades prácticas encontradas por otras categorías de trabajadores, tales como los trabajadores informales y los trabajadores contratados por empresas de servicios temporales, tendrían el efecto de mantener la tasa de sindicalización de la mano de obra del país a un nivel muy bajo. A este respecto, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 2 del Convenio, todos los trabajadores, sea cual sea la modalidad jurídica bajo la cual ejercen sus funciones, deben gozar de la libertad sindical y que la legislación no debería impedir que las organizaciones sindicales afilien a los jubilados y desempleados si lo estiman conveniente, especialmente cuando éstos han participado en la actividad representada por el sindicato. A la luz de lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios acerca de las observaciones de las centrales sindicales y que proporcione cifras sobre la tasa de sindicalización en el país para el año de la próxima memoria, así como para los dos años anteriores.

Artículos 2 y 10. Contratos sindicales. La Comisión observa que la CUT y la CTC siguen denunciando que la figura del contrato sindical, contemplada en la legislación colombiana, y según la cual una empresa puede firmar un contrato con una organización de trabajadores estipulando que la organización, por medio de sus afiliados, realizará una obra a favor de la empresa, pone seriamente en peligro la aplicación del Convenio en su conjunto. La CUT y la CTC alegan específicamente que: i) al convertir al sindicato en empleador de sus afiliados y en intermediario laboral, el contrato sindical desnaturaliza el papel de las organizaciones sindicales, tal como lo demuestra la creación de miles de falsos sindicatos, y pone en riesgo la legitimidad del movimiento sindical en su conjunto; ii) la legislación aplicable al contrato sindical no prevé normas que garanticen el ejercicio de la libertad sindical por parte de los afiliados, y iii) la expedición del decreto núm. 36, de 2016, por el Ministerio de Trabajo no resuelve de manera satisfactoria los problemas antes mencionados. A este respecto, la Comisión observa que el Gobierno manifiesta, en su memoria relativa al Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que: i) el contrato sindical es una figura legal regida por el Código Sustantivo del Trabajo (CST); ii) la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre los artículos del CST relativos al contrato sindical, declarando su constitucionalidad, y iii) para resolver los abusos, del decreto núm. 036, de enero de 2016, fortalece la reglamentación del contrato sindical y asegura que el sindicato que haya suscrito el contrato responde por las obligaciones directas que surgen del contrato. Al tiempo que toma debida nota de la adopción del decreto núm. 036, de 2016, para evitar que el contrato sindical sea utilizado para obviar la aplicación de la legislación laboral, la Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios a las alegaciones de la CUT y la CTC relativas al impacto del contrato sindical sobre la aplicación del Convenio.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones sindicales de organizar sus actividades. En sus observaciones conjuntas, la CGT, la CUT y la CTC denuncian la ausencia de regulación legal de las garantías sindicales y facilidades de las cuales deberían gozar las organizaciones sindicales en la empresa (tiempo libre, permiso sindical, derecho a acceder a los lugares de trabajo, derecho a establecer comunicaciones con los trabajadores y a difundir informaciones). Las centrales sindicales manifiestan que, en ausencia de legislación, las organizaciones sindicales deben emprender arduas luchas para obtener el reconocimiento de dichas facilidades en las convenciones colectivas. Añaden que las dificultades que caracterizan el ejercicio del derecho de negociación tienen el efecto de que numerosas organizaciones sindicales no logran establecer dichas facilidades, motivo que acelera la desaparición de las mismas. La Comisión invita al Gobierno a que proporcione sus comentarios sobre las observaciones de las centrales sindicales y que informe sobre el número de convenciones colectivas por sector que prevén facilidades para el ejercicio de la libertad sindical, la naturaleza de las facilidades contempladas y el número de trabajadores abarcados por dichas convenciones.

Derecho de las organizaciones de determinar su estructura. La Comisión toma nota de que la CUT, la CGT y la CTC denuncian que, en el artículo 391-1 del CST, sólo se permite la creación de subdirectivas de las organizaciones sindicales en los municipios, negándose con esta disposición la posibilidad de crear subdirectivas en regiones o departamentos donde la organización sindical tenga afiliados. Las mencionadas centrales sindicales afirman que, en virtud de dicho artículo: i) ciertos jueces han ordenado la disolución de subdirectivas de ámbito regional o departamental, y ii) las organizaciones sindicales de orden nacional no podrían constituir una subdirectiva o seccional en la misma localidad en la cual tienen su domicilio nacional. La Comisión pide al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

Artículos 3 y 6. Derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades y formular su programa de acción. Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace numerosos años se refiere a la necesidad de tomar medidas para modificar la legislación en relación con: i) la prohibición de la huelga a las federaciones y confederaciones (artículo 417, inciso i), del Código del Trabajo) y en una gama muy amplia de servicios que no son necesariamente esenciales en el sentido estricto del término (artículo 430, incisos b), d), f) y h); artículo 450, párrafo 1, inciso a), del Código del Trabajo; Ley Tributaria núm. 633/00, y decretos núms. 414 y 437, de 1952; 1543, de 1955; 1593, de 1959; 1167, de 1963; 57 y 534, de 1967), y ii) la posibilidad de despedir a los trabajadores que hayan intervenido o participado en una huelga ilegal (artículo 450, párrafo 2, del Código del Trabajo), incluso en casos en que la ilegalidad resulte de exigencias contrarias a las obligaciones del Convenio.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) en relación con el artículo 417 del CST que prohíbe a federaciones y confederaciones convocar huelgas, debe ser tomada en consideración la sentencia núm. C-018, de 2015, de la Corte Constitucional, en la cual la Corte recuerda que «los sindicatos tienen como objetivo principal representar los intereses comunes de los trabajadores frente al empleador, lo cual se manifiesta primordialmente en la integración de comisiones de diferente índole, en la designación de delegados o comisionados, en la presentación del pliego de peticiones, en la negociación colectiva y la celebración de convenciones colectivas y contratos colectivos, en la declaración de huelga y la designación de árbitros», mientras que «las federaciones y confederaciones son uniones sindicales de segundo y tercer grado, que desarrollan funciones de asesoría de sus organizaciones afiliadas ante los respectivos empleadores en la tramitación de sus conflictos y frente a las autoridades o terceros de cualesquiera reclamaciones»; ii) por medio de la sentencia núm. C-796, de 2014, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la prohibición por el artículo 430 del CST de la huelga en el sector de los hidrocarburos, y iii) el Ministerio se encuentra realizando un análisis jurídico con el objeto de presentar a la Comisión Nacional de Concertación y Políticas Salariales un compendio de actualizaciones normativas del CST, teniendo en cuenta las recomendaciones de la OIT.

La Comisión toma nota de las observaciones de la ANDI y de la OIE relativas a la reglamentación de la huelga en los servicios esenciales en las cuales se destaca que las sentencias núms. C 691 08 (inconstitucionalidad de la prohibición de la huelga en la explotación de sal) y C 796, de 2014 (posibilidad de la huelga en el sector de los petróleos siempre que no se comprometa el normal abastecimiento de combustibles en el país), de la Corte Constitucional se encuentran en perfecta armonía con la Constitución y los pronunciamientos de la OIT.

Respecto de la prohibición de que las federaciones y confederaciones puedan iniciar una huelga, la Comisión recuerda que, en virtud del artículo 6 del Convenio, las garantías de los artículos 2, 3 y 4 de dicho instrumento se aplican plenamente a las federaciones y confederaciones, las cuales, por consiguiente, deben poder determinar libremente su programa de acción. La Comisión subraya adicionalmente que, en virtud del principio de la autonomía sindical, expresado en el artículo 3 del Convenio, no corresponde al Estado determinar el papel respectivo de los sindicatos de base y de las federaciones y confederaciones a los cuales pertenecen. A la luz de lo anterior y con base en los artículos 3 y 6 del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para suprimir la prohibición del derecho de huelga a federaciones y confederaciones contenida en el artículo 417 del CST.

En relación con el ejercicio del derecho de huelga en el sector de los hidrocarburos, la Comisión toma nota de que, en el marco del caso núm. 2946, el Comité de Libertad Sindical (375.º informe, párrafos 254-257) había tomado nota con interés de la sentencia núm. C-796/2014 de la Corte Constitucional. La Comisión observa con satisfacción que la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia considera que: i) el derecho a la huelga es una garantía asociada a la libertad de asociación sindical y al derecho a la negociación colectiva, también protegidos por la Carta Política en el artículo 55 y en los Convenios núms. 87, 98 y 154 de la OIT, y ii) el concepto de servicio público esencial contenido en el artículo 56 de la Constitución de Colombia debe ser interpretado con fundamento en los convenios de la OIT, en la medida en que la suspensión del abastecimiento normal de combustibles derivados del petróleo podría poner en riesgo derechos fundamentales tales como la vida y la salud. La Comisión toma nota con interés de que la Corte Constitucional concluye adicionalmente que: i) debe analizarse necesariamente en qué contextos la interrupción de las labores de «explotación, refinación, transporte y distribución de petróleo y sus derivados, cuando estén destinadas al abastecimiento normal de combustibles del país, a juicio del Gobierno», conduce a poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población, y aquellos eventos en los que no, con el fin de definir el margen mínimo donde sería posible ejercer el derecho de huelga en este sector específico de los hidrocarburos, y ii) exhorta al Poder Legislativo de Colombia a que, en el término de dos años aborde la cuestión del derecho de huelga en este sector específico de hidrocarburos. La Comisión, al tiempo que saluda las orientaciones de la sentencia núm. C 796/2014, pide al Gobierno que informe sobre las medidas tomadas para llevar a cabo los desarrollos legislativos solicitados por la Corte Constitucional en relación con el ejercicio del derecho de huelga en el sector de los hidrocarburos. La Comisión pide adicionalmente al Gobierno que informe sobre los avances en la discusión por la Comisión Nacional de Concertación y Políticas Salariales del compendio de actualizaciones normativas del CST, elaborado a la luz de las recomendaciones de la OIT.