Observación (CEACR) - Adopción: 2019, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Brasil (Ratificación : 1952)

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La Comisión toma nota de las siguientes observaciones relativas a los asuntos examinados por la Comisión en el presente comentario: i) las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), recibidas el 20 de mayo de 2019; ii) las observaciones conjuntas de la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Internacional de Trabajadores de la Construcción y la Madera (ICM), la Internacional de la Educación (IE), la IndustriALL Global Union (IndustriALL), la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FIT), la Unión Internacional de Trabajadores de la Alimentación, Agrícolas, Hoteles, Restaurantes, Tabaco y Afines (UITA), la Internacional de Servicios Públicos (ISP) y UNI Global Union, recibidas el 1.º de septiembre de 2019; iii) las observaciones de la Confederación Nacional de la Industria (CNI) y de la Confederación Nacional del Transporte (CNT) recibidas el 1.º de septiembre de 2019; iv) las observaciones de la Nueva Central Sindical de Trabalhadores (NCST), recibidas el 10 de septiembre de 2019, y v) observaciones conjuntas de la CUT y la CSI recibidas el 18 de septiembre de 2019.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 30 de agosto de 2019, que contienen las intervenciones de los empleadores durante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de 2019 (en adelante, la Comisión de la Conferencia).

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

La Comisión toma nota de los debates celebrados en el transcurso de la Comisión de la Conferencia, en junio de 2019, sobre la aplicación del Convenio por el Brasil. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) siguiera examinando, en cooperación y consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, el impacto de las reformas y decidiera si hacían falta adaptaciones apropiadas, y ii) preparara, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, una memoria que se presentará a la Comisión de Expertos, de conformidad con el ciclo ordinario de presentación de memorias.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. En observaciones anteriores, la Comisión observó que, en varias quejas examinadas por el Comité de Libertad Sindical (casos núms. 2635, 2636 y 2646) relativas a actos de discriminación antisindical, el Gobierno había indicado que, «aunque la libertad sindical está protegida constitucionalmente, el ordenamiento jurídico nacional no tipifica las conductas antisindicales, y esto impide al Ministerio de Trabajo y Empleo tomar medidas eficaces de carácter preventivo y represivo para el control de conductas tales como la del caso denunciado». En observaciones anteriores, sobre la base de la información proporcionada por el Gobierno, la Comisión había expresado la esperanza de que, en el marco de la Junta de Relaciones Laborales (CRT), se pudiera redactar un proyecto de ley para establecer expresamente recursos y sanciones suficientemente disuasorias contra los actos de discriminación antisindical.

La Comisión observa que el Gobierno afirma que: i) la libertad sindical está protegida por la Constitución; ii) si bien la legislación ordinaria no contiene una sección sobre los actos antisindicales, sí dispone en cambio de una sección sobre los derechos de los afiliados a un sindicato, y iii) dentro de esta sección, el artículo 543 de la Consolidación de las Leyes del Trabajo (CLT) asegura la estabilidad en el empleo de los representantes sindicales y el artículo 543, 6), prevé una sanción administrativa para el empleador que impida a un trabajador ejercer sus derechos sindicales, sin perjuicio del derecho de este último a obtener una indemnización. La Comisión toma nota asimismo de la indicación de la CNT de que el nuevo artículo 510-B de la CLT asigna al comité de representantes de los trabajadores la función de prevenir cualquier discriminación, incluida la discriminación antisindical en la empresa. La Comisión toma nota de estos elementos. A este respecto, la Comisión constata que: i) las sanciones administrativas aplicables a las violaciones del artículo 543, 6), de la CLT están actualmente establecidas en la medida provisional núm. 905, de noviembre de 2019 (una medida legislativa adoptada por el Presidente y que puede permanecer en vigor por un período máximo de ciento veinte días sin la aprobación del Congreso Nacional); ii) las multas aplicables a los actos antisindicales prohibidos por el artículo 543, 6), de la CLT son las relativas a las violaciones de la legislación laboral en general; iii) su cuantía oscila entre 1 000 y 100 000 reales, dependiendo de si las infracciones son de naturaleza leve, media, grave o muy grave, y iv) la legislación no especifica qué tipo de infracciones son aplicables a los actos de discriminación antisindical. Recordando la importancia fundamental de garantizar una protección eficaz contra la discriminación antisindical, la Comisión pide, al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la legislación establezca expresamente sanciones específicas suficientemente disuasorias contra todos los actos de discriminación antisindical. La Comisión pide al Gobierno que indique cualquier novedad a este respecto.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Articulación entre la negociación colectiva y la ley. En sus comentarios anteriores, señalando que en virtud de la ley núm. 13467, aprobada el 13 de noviembre de 2017, el nuevo artículo 611-A de la CLT introdujo el principio general de que los convenios y acuerdos colectivos prevalecen sobre la legislación, permitiendo de esta forma que, a través de la negociación colectiva, no se dé efecto, dentro de los límites del respeto a los derechos constitucionales a que se refiere el artículo 611-B de la CLT, a las disposiciones legales protectoras de los derechos de los trabajadores. La Comisión recordó que, si bien pueden ser compatibles con el Convenio disposiciones legislativas de ámbito específico relativas a determinados aspectos de las condiciones de trabajo que prevean, de manera circunscrita y motivada, su derogabilidad por medio de la negociación colectiva, una disposición que establezca la derogabilidad general de la legislación laboral por medio de la negociación colectiva sería, en cambio, contraria al objetivo de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecida en el artículo 4 del Convenio. Sobre esta base, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara, en consulta con los interlocutores sociales representativos, las medidas necesarias para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT, a fin de enmarcar de manera más precisa las situaciones en las que las cláusulas sobre excepciones a la legislación podrían negociarse, así como el alcance de estas últimas.

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas formuladas por la CSI, la ICM, la IE, IndustriALL, la FIT, la UITA, la ISP y la UNI Global Union en las que se denuncian los efectos negativos que se derivarían de la posibilidad general de dejar sin efecto, mediante la negociación colectiva, las disposiciones legales de protección de los derechos de los trabajadores. La Comisión observa que las organizaciones sindicales internacionales consideran que la nueva articulación entre la negociación colectiva y la ley establecida por la ley núm. 13467: i) cuestiona radicalmente los pilares sobre los que se establecen los mecanismos de negociación colectiva y constituye un ataque frontal a la negociación colectiva libre y voluntaria garantizada por Convenio; ii) crea las condiciones para la competencia a la baja entre los empleadores para la reducción de los derechos de los trabajadores, y iii) tiene un efecto disuasorio sobre el ejercicio de la negociación colectiva que habría conducido a una reducción del 39 por ciento en la tasa de cobertura de la negociación colectiva en el país. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CUT, según las cuales: i) las medidas que permiten negociar a la baja las condiciones de trabajo no fomentan el ejercicio de la negociación colectiva, y ii) la reforma ha dado lugar a una reducción significativa del número de convenios y acuerdos colectivos suscritos. La Comisión también toma nota de las observaciones de la NCST a este respecto.

La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la CNT y de la CNI en el sentido de que los artículos 611-A y 611-B de la CLT: i) garantizan un alto grado de libertad de negociación colectiva para establecer condiciones de trabajo favorables para todas las partes; ii) se ajustan a las disposiciones de la constitución brasileña, que prevén la posibilidad de derogar determinados derechos mediante convenios colectivos, y a la jurisprudencia del Tribunal Supremo Federal, que subraya la necesidad de respetar los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, y iii) son conformes a los convenios pertinentes de la OIT, tal como se desprende del examen realizado por la Comisión de la Conferencia, que no encontró motivos de incompatibilidad con el Convenio.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, que básicamente reitera las posiciones expresadas en sus memorias anteriores. La Comisión observa que el Gobierno afirma que: i) la reforma legislativa de 2017 refuerza el papel y el valor de la negociación colectiva al aumentar su ámbito de acción material, lo que se ajusta plenamente a los objetivos de los convenios pertinentes de la OIT y es particularmente necesario en el contexto de una legislación laboral excesivamente pormenorizada; ii) la primacía otorgada a los acuerdos y convenios colectivos sobre la propia ley refuerza la seguridad jurídica de la negociación colectiva, un elemento esencial en vista de la injerencia tradicional del Poder Judicial brasileño y responde a una demanda histórica del movimiento sindical brasileño; iii) el artículo 611-A de la CLT no exige en modo alguno que los sindicatos suscriban acuerdos que dejen de lado las disposiciones legales protectoras de los derechos de los trabajadores, de modo que los interlocutores sociales pueden optar por seguir rigiéndose, cuando ello redunde en interés de las partes, por las disposiciones legales; iv) la reforma protege al mismo tiempo 30 derechos contenidos en el artículo 611-B de la CLT y de los que la negociación colectiva no puede prescindir; v) ninguna de las 30 acciones judiciales entabladas en el plano nacional contra la ley núm. 13467 se referían a la negociación colectiva; vi) una situación en la que la negociación colectiva sólo podría dar lugar a beneficios adicionales para los trabajadores desalentaría la participación de los empleadores en la negociación colectiva; vii) tras un descenso del 13,1 por ciento en 2018, el número de convenios y acuerdos colectivos concertados comenzó a aumentar en los cuatro primeros meses de 2019 para acercarse a los niveles anteriores a la reforma; viii) como se señala en un estudio detallado de la Fundación Instituto de Investigaciones Económicas (FIPE), el contenido negociado es favorable a los trabajadores y abarca más temas que antes, lo que demuestra que no se ha producido el hipotético efecto disuasorio del artículo 611-A sobre la negociación colectiva, y ix) el Banco Mundial, la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han acogido con satisfacción la reforma de la legislación laboral. Por último, la Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en el sentido de que: i) no existe una base textual para que la Comisión sostenga que el objetivo general de este Convenio así como del Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) sería promover condiciones de trabajo más favorables que las previstas en la legislación, y ii) la utilización de los trabajos preparatorios de los convenios llevada a cabo por la Comisión presenta un carácter inapropiado.

La Comisión toma nota de los diversos elementos proporcionados por el Gobierno, así como por los interlocutores sociales nacionales e internacionales. En primer lugar, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, contrariamente a la posición expresada por las organizaciones sindicales, el número de acuerdos y convenios colectivos firmados está a punto de alcanzar los niveles anteriores a la reforma legislativa de 2017. La Comisión subraya la importancia de seguir disponiendo de información completa a este respecto, tanto sobre el número de acuerdos y convenios suscritos como sobre su contenido. La Comisión observa también que el Gobierno y las organizaciones de empleadores reiteran que los artículos 611-A y 611-B de la CLT promueven la negociación colectiva en el sentido del Convenio, garantizando una mayor libertad para las partes en las negociaciones y, al mismo tiempo, que muchos derechos no puedan excluirse mediante el ejercicio de la negociación colectiva.

A este respecto, la Comisión recuerda que, sobre la base de la información detallada proporcionada por el Gobierno, la Comisión observó en sus observaciones anteriores que: i) la posibilidad de dejar de lado las disposiciones de protección de los derechos de los trabajadores mediante la negociación colectiva introducida por la ley núm. 13467 no es absoluta, ya que el artículo 611-B de la CLT establece una lista restrictiva de 30 derechos basada en el contenido de la Constitución brasileña, que no puede ser excluida por medio de convenios colectivos o acuerdos, y ii) no obstante, la facultad de dejar de lado la legislación mediante negociación colectiva, prevista en el artículo 611-A de la CLT, es muy amplia en la medida en que, por una parte, este artículo se refiere explícitamente a 14 puntos que abarcan muchos aspectos de la relación laboral y, por otra, a diferencia de la lista del artículo 611 B, esta lista sólo tiene carácter indicativo («entre otras cosas»), por lo que la posibilidad de excluir las disposiciones legislativas de carácter protector mediante la negociación colectiva se establece como un principio general.

La Comisión recuerda que considera que, si bien pueden ser compatibles con el Convenio disposiciones legislativas de ámbito específico, relativas a determinados aspectos de las condiciones de trabajo, que prevean de forma circunscrita y motivada su derogabilidad por medio de la negociación colectiva, en cambio, una disposición que establezca la posibilidad general de dejar de lado las disposiciones de protección de la legislación laboral por medio de la negociación colectiva sería contraria al objetivo de promover la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio. Al tiempo que subraya la importancia de lograr, en la medida de lo posible, un acuerdo tripartito sobre las normas básicas de la negociación colectiva, la Comisión reitera su petición al Gobierno de que, en consulta con los interlocutores sociales representativos, adopte las medidas necesarias para revisar los artículos 611-A y 611-B de la CLT a fin de enmarcar de manera más precisa las situaciones en las que las cláusulas sobre excepciones a la legislación podrían negociarse así como el alcance de estas últimas. Tomando nota también de las indicaciones del Gobierno sobre el aumento del número de acuerdos colectivos y convenios firmados durante el primer cuatrimestre de 2019, la Comisión pide al Gobierno que siga facilitando información sobre la evolución del número de acuerdos colectivos y convenios celebrados en el país, incluyendo acuerdos y convenios que contengan cláusulas derogatorias a la legislación, precisando la naturaleza y alcance de las mismas.

Articulación entre la negociación colectiva y los contratos individuales de trabajo En sus observaciones anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para garantizar la conformidad con el Convenio del artículo 444 de la CLT, que permite a los trabajadores, con un diploma de enseñanza superior y que perciben un salario de al menos el doble del límite máximo de las prestaciones del régimen general de la seguridad social, la posibilidad de derogar mediante sus contratos individuales de trabajo las disposiciones de los convenios colectivos aplicables.

La Comisión observa que el Gobierno afirma a este respecto que el artículo 4 del Convenio no se refiere a los contratos individuales de trabajo y que reitera que el artículo 444 de la CLT se refiere a un grupo muy pequeño de trabajadores, generalmente altos directivos que representan sólo alrededor del 0,25 por ciento de la población. La Comisión toma nota asimismo de la posición de las organizaciones patronales CNI y CNT, que consideran que las disposiciones del artículo 444 amplían las posibilidades de negociación para los trabajadores afectados. Por último, la Comisión toma nota de la posición expresada por las organizaciones sindicales nacionales e internacionales que piden la derogación de esta disposición.

La Comisión recuerda una vez más que la obligación de promover la negociación colectiva establecida en el artículo 4 del Convenio requiere que los derechos y garantías establecidos en los convenios colectivos aplicables, no puedan ser dejados de lado por medio de la negociación individual de las cláusulas de los contratos de trabajo, en el entendido de que éstos últimos siempre pueden prever condiciones de trabajo y de empleo más favorables. La Comisión reitera asimismo que este principio también se expresa explícitamente en el párrafo 3 de la Recomendación sobre los convenios colectivos, 1951 (núm. 91). Si bien subraya una vez más que los mecanismos de negociación colectiva pueden tener en cuenta las necesidades e intereses específicos de las distintas categorías de trabajadores que pueden, si lo desean, estar representados por sus propias organizaciones, la Comisión recuerda que este Convenio es plenamente aplicable a los trabajadores cubiertos por el artículo 444 de la CLT en la medida en que, en virtud de sus artículos 5 y 6, sólo pueden excluirse de su ámbito de aplicación los miembros de la policía y las fuerzas armadas (artículo 5) y a los funcionarios públicos adscritos a la administración del Estado (artículo 6). La Comisión reafirma, por consiguiente, que el Convenio no permite la exclusión de su ámbito de aplicación con base en el nivel de remuneración de los trabajadores. Por consiguiente, la Comisión reitera su petición al Gobierno de que adopte, previa consulta con los interlocutores sociales representativos interesados, las medidas necesarias para que el artículo 444 de la CLT se ajuste al Convenio. La Comisión solicita al gobierno que proporcione información sobre cualquier progreso a este respecto.

Ámbito de aplicación del Convenio. Trabajadores autónomos o independientes. En sus comentarios anteriores, basados en las observaciones de los sindicatos que alegaban que la ampliación de la definición de trabajadores independientes resultante del nuevo artículo 442-B de la CLT tendría el efecto de excluir a una categoría importante de trabajadores de los derechos reconocidos por el Convenio, la Comisión invitó al Gobierno a celebrar consultas con todas las partes interesadas con miras a garantizar que se permita a los trabajadores por cuenta propia o independientes a participar en la negociación colectiva libre y voluntaria, al mismo tiempo que se especifiquen los ajustes adecuados que deben introducirse a través de los mecanismos de negociación colectiva para facilitar su aplicación a estas categorías de trabajadores.

La Comisión recuerda que, independientemente de la definición de trabajador autónomo o independiente que se desprende del artículo 442-B de la CLT, todos los trabajadores, incluidos los trabajadores autónomos e independientes, están cubiertos por las disposiciones del Convenio. Al respecto, la Comisión saluda las indicaciones del Gobierno de que cabe deducir del artículo 511 de la CLT, que reconoce el derecho de los trabajadores autónomos a organizarse, que estos también gozan del derecho a la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión también toma nota de la posición coherente expresada por la CNT y la CNI. Al mismo tiempo, la Comisión toma nota de la petición formulada por la CSI y las siete federaciones sindicales mundiales para que se adopten todas las medidas necesarias con miras a garantizar el acceso efectivo de los trabajadores autónomos e independientes a la negociación colectiva libre y voluntaria. La Comisión invita al Gobierno a que facilite ejemplos de convenios o acuerdos colectivos negociados por organizaciones que representen a los trabajadores autónomos o independientes o, al menos, cuyo ámbito de aplicación abarque estas categorías de trabajadores.

Articulación entre los diferentes niveles de la negociación colectiva. Habiendo tomado nota de que, de conformidad con el artículo 620 de la CLT, en su tenor modificado por la ley núm. 13467, las condiciones establecidas en los acuerdos colectivos (celebrados a nivel de una o más empresas) siempre prevalecen sobre las que figuran en los convenios colectivos (celebrados a un nivel más amplio, como un sector o una profesión), la Comisión pidió al Gobierno que señalara cómo garantizaba el cumplimiento de los compromisos contraídos por los interlocutores sociales en el marco de los convenios celebrados a nivel sectorial o profesional y que proporcionara información sobre cómo incidía el artículo 620 del CLT en la utilización de los acuerdos y los convenios colectivos y en el índice general de cobertura de la negociación colectiva en el país.

La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a señalar a este respecto que el objetivo del artículo 620 de la CLT consiste en permitir la celebración de acuerdos lo más próximos posible a la realidad cotidiana de los trabajadores y de la empresa. La Comisión observa también que la CNI y la CNT consideran que la primacía otorgada, en todos los casos, a los acuerdos colectivos sobre los convenios colectivos más amplios se ajusta plenamente a las disposiciones del Convenio en la medida en que éste no establece ningún orden de preferencia o jerarquía entre los distintos niveles de negociación.

La Comisión reitera que con arreglo al artículo 4 del Convenio la negociación colectiva debe promoverse a todos los niveles y que, según el principio general establecido en el párrafo 3, 1), de la Recomendación núm. 91, todo contrato colectivo debe obligar a sus firmantes, así como a las personas en cuyo nombre se celebre el contrato. Observando la falta de respuesta del Gobierno a este respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que: i) indique cómo se garantiza el respeto a los compromisos contraídos por los interlocutores sociales en el marco de los convenios celebrados a nivel sectorial o profesional, y ii) facilite información sobre las repercusiones del artículo 620 de la CLT sobre la utilización en cada caso de los convenios colectivos y los acuerdos colectivos, así como sobre el índice general de cobertura de la negociación colectiva en el país.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria. Sometimiento de los convenios colectivos a la política económica y financiera La Comisión recuerda que, durante años, ha insistido en la necesidad de derogar el artículo 623 de la CLT, que declara nulo y sin valor las disposiciones de todo acuerdo o arreglo que sea contrario a las normas que rigen la política económica y financiera del Gobierno o a la política salarial en vigor. A este respecto, subrayando que el artículo 4 del Convenio exige la promoción de la negociación colectiva libre y voluntaria, la Comisión recordó que: i) las autoridades públicas podrán desarrollar mecanismos de discusión e intercambio de puntos de vista con objeto de alentar a las partes negociadoras a tener en cuenta voluntariamente las consideraciones relativas a la política económica y social del Gobierno y la protección del interés general, y ii) las restricciones a la negociación colectiva en materia económica sólo deberían ser posibles en circunstancias excepcionales, es decir, en casos de dificultades graves e insuperables, con el fin de mantener los puestos de trabajo y la continuidad de las empresas e instituciones. A falta de respuesta del Gobierno sobre esta cuestión y observando que la reforma de la legislación laboral de 2017 no ha suprimido el artículo mencionado, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación en el sentido indicado y que, en su próxima memoria, proporcione información sobre las medidas que haya adoptado a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.