Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) - Letonia (Ratificación : 1992)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de la información complementaria proporcionada a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020).

Artículo 1, 2), del Convenio. Discriminación basada en la ascendencia nacional. Requisitos exigidos para un empleo determinado. Durante varios años, la Comisión ha expresado su preocupación por las repercusiones discriminatorias que los requisitos lingüísticos de la Ley sobre la Lengua del Estado, de 1999, pueden tener en el empleo o en las oportunidades laborales de los grupos minoritarios, en particular la considerable minoría de habla rusa. Recordó que el artículo 6, 2), de la Ley dispone que los empleados de instituciones, organizaciones y empresas privadas y los trabajadores por cuenta propia utilizarán el idioma oficial, si sus actividades afectan a los «intereses legítimos del público» y observó que este requisito afecta a un gran número de puestos y ocupaciones (seguridad pública, salud, moralidad, atención de la salud, protección de los derechos de los consumidores y los derechos laborales, seguridad en el lugar de trabajo o supervisión de la administración pública). La Comisión pidió al Gobierno que considerara la posibilidad de confeccionar una lista de ocupaciones para las que se exige el uso del idioma oficial en virtud del artículo 6, 2), de la Ley sobre la Lengua del Estado, a fin de limitarlo a los casos en los que el idioma es un requisito inherente al puesto de trabajo. La Comisión observa que, según los datos de enero de 2017 de la Oficina Central de Estadística (CSB), la distribución étnica de la población letona incluía el 25,4 por ciento de rusos. Lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha adoptado medidas para limitar la lista de ocupaciones para las que la ley exige el uso del idioma oficial. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en su memoria y en la información adicional de que, entre 2017 y 2020, se han introducido varias enmiendas en el Reglamento núm. 733 del Gabinete de Ministros, de 2009, en el que se prescribe el nivel requerido de dominio del idioma letón para cada profesión u ocupación, de conformidad con el artículo 6, 5), de la Ley. El Gobierno indica que básicamente dichas enmiendas tienen por objeto: 1) armonizar las profesiones y ocupaciones enumeradas en el reglamento con los títulos y códigos de profesiones incluidas en la clasificación de las profesiones, y 2) prever un periodo de transición hasta el 1.º de julio de 2021 para las personas cuyo dominio del idioma estatal para el desempeño de sus funciones profesionales y de oficina se haya incrementado por lo menos en un nivel. A ese respecto, el Gobierno recuerda que, tras aprobar con éxito el examen de idioma letón, las personas recibirán un certificado de competencia para demostrar al empleador y a las instituciones educativas su capacidad de comunicarse en letón. Sin embargo, si una persona no logra dominar un nivel de los cursos de idiomas, perderá la oportunidad de solicitar el siguiente nivel y solo tendrá una segunda oportunidad de solicitar el mismo nivel una vez al año. La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno sobre los diversos programas y cursos de aprendizaje del idioma letón que han impartido a niños y adultos algunos municipios, la Agencia Estatal de Empleo (SEA) y la Agencia de la Lengua Letona (LVA). A ese respecto, observa más particularmente que, entre 2016 y 2018, 587 nacionales de terceros países recibieron capacitación en idioma letón para facilitar su integración en el mercado laboral, en el marco del Proyecto del Fondo de Asilo, Migración e Integración, ejecutado por la LVA. Toma nota además de la declaración del Gobierno de que uno de los objetivos del Plan de aplicación de la política nacional de identidad, sociedad civil e integración para 2019-2020 es fortalecer la alfabetización en idioma letón en la sociedad.

En su información complementaria, el Gobierno indica que se ha iniciado un cambio gradual al letón como único idioma de instrucción y, a tal fin, en 2018 se introdujeron enmiendas en la Ley de Educación, de 1998, y en la Ley de Educación General, de 1999. El Gobierno afirma que la aplicación de la reforma relativa al idioma de instrucción contará con el apoyo de los nuevos materiales de enseñanza y aprendizaje, incluida la capacitación de los maestros, a fin de ayudarles a aplicar con éxito el nuevo contenido educativo basado en las competencias en letón. A ese respecto, la Comisión toma nota de que, en 2018, la LVA puso en marcha un proyecto que tiene por objeto prestar apoyo a 3 500 maestros para 2021, incluidos los pertenecientes a minorías étnicas, con miras a ayudarlos a desarrollar sus conocimientos de idioma letón con fines profesionales. No obstante, toma nota de que, en sus observaciones finales, el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial (CERD) y el Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (CEDAW) expresaron su preocupación por la reforma educativa que generará restricciones indebidas en el acceso a la educación en lenguas minoritarias. El CERD también expresó su preocupación concreta por el artículo 6 de la Ley sobre la Lengua del Estado, que puede dar lugar a una discriminación directa e indirecta contra las minorías en el acceso al empleo en instituciones públicas y privadas (CEDAW/C/LVA/CO/4-7, 10 de marzo de 2020, párrafo 33; y CERD/C/LVA/CO/6-12, 25 de septiembre de 2018, párrafo 16). La Comisión desea recordar que la discriminación basada en la ascendencia nacional puede producirse cuando la legislación que impone el uso de un idioma estatal para el empleo en las actividades de los sectores público y privado, se interpreta y aplica con criterios demasiado amplios y, como tal, afecta de manera desproporcionada y adversa a las oportunidades de empleo y ocupación de los grupos lingüísticos minoritarios. Además, recuerda que, para entrar en el ámbito de la excepción prevista en el artículo 1, 2), del Convenio, en cuanto a los requisitos exigidos para un empleo determinado, toda limitación relativa al acceso al empleo debe ser exigida por las características de ese empleo concreto y en proporción a sus requisitos inherentes. Esa excepción debe interpretarse de manera restrictiva para evitar una limitación indebida de la protección que debe proporcionar el Convenio (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 764 y 827 a 831). A la luz de lo elevado que sigue siendo el número de puestos y ocupaciones para los que se exige el uso del idioma oficial en virtud del artículo 6, 2), de la Ley sobre la Lengua del Estado, la Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para evitar toda limitación indebida de las oportunidades de empleo y ocupación para cualquier grupo, limitando el número de ocupaciones en las que se considere que el dominio del idioma letón es un requisito exigido para un trabajo determinado. Pide asimismo al Gobierno que siga proporcionando información sobre las clases de letón y las actividades realizadas para garantizar que su legislación nacional, incluida la reforma en curso relativa al idioma de instrucción, no cree en la práctica una discriminación directa o indirecta en el acceso a la educación y el empleo para los grupos minoritarios, en particular la gran minoría de habla rusa.

Artículos 1, 2), y 4. Discriminación basada en la opinión política. Requisitos exigidos para un empleo determinado. Actividades perjudiciales para la seguridad del Estado. Durante varios años, la Comisión se ha referido a los requisitos obligatorios establecidos en la Ley de la Administración Pública del Estado de 2000, que dispone que, para poder postularse como candidato a un puesto de la administración pública, se requiere que la persona en cuestión no sea o no haya sido «miembro permanente del personal, de los servicios de seguridad del Estado, de los servicios de inteligencia o contrainteligencia de la URSS, de la República Socialista Soviética de Letonia (SSR) o de algún Estado extranjero» (artículo 7, 8)), o «miembro de organizaciones prohibidas por ley o por decisión judicial» (artículo 7, 9)). La Comisión señaló a la atención del Gobierno el hecho de que la Ley se aplica a cualquier puesto de la administración pública estatal y a los empleos de servicios específicos, cualquiera que sea el nivel de responsabilidad, y pidió al Gobierno que enmendara los párrafos 8 y 9 del artículo 7 de la Ley o que tomara medidas para estipular y definir claramente las funciones a las que se aplican esos artículos. La Comisión toma nota de la declaración reiterada del Gobierno de que el propósito de esas restricciones es impedir que entren en la función pública personas que no son leales al Estado y que podrían constituir una amenaza para la seguridad nacional. El Gobierno añade que, en abril de 2019, el Ministerio de Justicia preparó un informe sobre la necesidad y la conveniencia de las restricciones impuestas por la Ley de la Administración Pública del Estado a los ex empleados del Comité de Seguridad Nacional de la República Socialista Soviética de Letonia, y concluyó que esas restricciones debían mantenerse a fin de «garantizar una administración pública del Estado leal, profesional y políticamente neutral, que asegure el funcionamiento legal, estable, eficiente y transparente de la administración pública». Observando que en el informe del Ministerio de Justicia se destaca que, sin embargo, sería más apropiado que un país democrático evaluara las circunstancias individuales de cada caso y adoptara una decisión basada en una evaluación del grado de cooperación en el pasado, la naturaleza del trabajo, etc., la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que no se dispone de esa información y que, por lo tanto, sería imposible aplicar esa recomendación. En lo que respecta al número de personas despedidas o cuya solicitud ha sido rechazada de conformidad con los párrafos 8 y 9 del artículo 7 de la Ley de la Administración Pública del Estado, el Gobierno declara que tales datos no están disponibles por ahora. Aunque comprende las preocupaciones del Gobierno y toma nota de sus explicaciones, la Comisión señala nuevamente a la atención del Gobierno el hecho de que la Ley de la Administración Pública del Estado se aplica a cualquier puesto de la administración pública estatal y a los empleos de servicios específicos, cualquiera que sea el nivel de responsabilidad. Recuerda que para entrar en el ámbito de aplicación de la excepción prevista en el artículo 1, 2), relativa a los requisitos inherentes a un determinado puesto de trabajo o en el artículo 4 relativo a la seguridad del Estado, toda limitación relativa al acceso al empleo debe interpretarse estrictamente a fin de evitar toda limitación indebida de la protección que el Convenio trata de garantizar. Más concretamente, recuerda que criterios como la opinión política pueden tenerse en cuenta como requisito inherente, en virtud del artículo 1, 2), solo para determinados puestos que entrañen responsabilidades especiales directamente relacionadas con el desarrollo de la política gubernamental. Además, para que las medidas no sean discriminatorias en virtud del artículo 4 del Convenio, deben: 1) afectar a un individuo en razón de actividades de las que se sospeche o se demuestre justificadamente que ha emprendido, convirtiéndose tales medidas en discriminatorias cuando se adoptan simplemente en razón de la pertenencia a un determinado grupo o comunidad; 2) referirse a actividades que puedan ser calificadas como perjudiciales para la seguridad del Estado, y 3) estar suficientemente bien definidas y ser precisas para garantizar que no se conviertan en un instrumento de discriminación basada en motivos de opinión política. Además de estas condiciones sustantivas, la aplicación legítima de esta excepción debe respetar el derecho de la persona afectada por las medidas a recurrir a un tribunal competente conforme a la práctica nacional (véase el Estudio General de 2012, párrafos 832 a 835). La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para enmendar los párrafos 8 y 9 del artículo 7 de la Ley de la Administración Pública del Estado, a fin de limitar su ámbito de aplicación a funciones y cargos específicos de la administración pública del Estado, de conformidad con las disposiciones del Convenio. Pide al Gobierno que comunique información sobre los progresos realizados a ese respecto. Entretanto, la Comisión pide al Gobierno que facilite todos los datos disponibles sobre la aplicación en la práctica de los párrafos 8 y 9 del artículo 7, incluyendo el número de personas cuya solicitud ha sido rechazada en virtud de esos artículos, los motivos de esas decisiones y las funciones de que se trate, así como los recursos presentados contra esas decisiones.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.