Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144) - Ecuador (Ratificación : 1979)

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La Comisión toma nota de la información suplementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión examina la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria del Gobierno recibida este año, así como sobre la base de la información de la que disponía en 2019. La Comisión toma nota igualmente de la misión de asistencia técnica llevada a cabo a solicitud del Gobierno por la Oficina en diciembre de 2019 con miras a colaborar a que los mandantes tripartitos concluyan una hoja de ruta que les permita reforzar el diálogo social e ir dando respuestas concretas a los comentarios de los órganos de control.

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Unión Nacional de Educadores (UNE) y por la Internacional de Servicios Públicos (ISP), recibidas el 29 de agosto de 2019, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas, incluidas en su memoria suplementaria de 2020. Asimismo, toma nota de las observaciones de la ISP, recibidas el 28 de septiembre de 2020, las observaciones de la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores (CEDOCUT), y la Asociación Sindical de Trabajadores Agrícolas Bananeros y Campesinos (ASTAC), recibidas el 1.º de octubre de 2020, relativas a la aplicación del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que envíe sus respuestas al respecto.

Tripartismo y diálogo social en el contexto de la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en su memoria suplementaria en relación con las consultas tripartitas celebradas el 12 y 25 de junio de 2020 en el marco del Consejo Nacional del Trabajo y Salarios (CNTS). El Gobierno indica que el objetivo de tales consultas era presentar las directrices emitidas por el Ministerio del Trabajo para mitigar los efectos de la pandemia, así como recibir propuestas por parte de los representantes de los trabajadores y empleadores para preservar el empleo durante la emergencia sanitaria. El Gobierno informa de que los miembros del CNTS acordaron la conformación de una comisión técnica con la participación de dos representantes del sector empleador y dos representantes del sector trabajador con miras a elaborar propuestas destinadas a garantizar la sostenibilidad del empleo y de las empresas y hacer frente a la situación que atraviesa el país como consecuencia de la pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota, sin embargo, de que la ISP sostiene en sus observaciones que, desde marzo de 2020, en el marco del estado de excepción decretado, el Gobierno ha adoptado numerosas medidas administrativas y ha promulgado diversos decretos ejecutivos sin que se celebraran consultas tripartitas al respecto. La ISP denuncia que tales medidas provocaron la erosión de los derechos de los trabajadores, y en especial de los trabajadores del sector público. A este respecto, se refiere, entre otras medidas, a la introducción de la posibilidad de disminuir la jornada de trabajo y la remuneración de los trabajadores del sector público, así como a la supresión de diversos puestos de trabajo en dicho sector. Además, la ISP se refiere a la aprobación de la Ley Orgánica de Apoyo Humanitario para combatir la crisis derivada de la COVID-19 y sostiene que la misma introduce reformas regresivas al Código de Trabajo. Por su parte, la ASTAC y la CEDOCUT sostienen que las organizaciones de trabajadores no fueron consultadas previamente a la aprobación, el 17 de septiembre de 2020, del Acuerdo Ministerial Nro. MDT 2020-185, que contiene una nueva forma de calcular el salario básico unificado y establece la posibilidad de congelarlo en 2021. La ASTAC y la CEDOCUT destacan la necesidad de adoptar medidas para garantizar la representación del sector trabajador y empleador en las instancias tripartitas, así como su participación real y efectiva en la producción normativa (ver párrafo 5, c), de la Recomendación sobre la consulta tripartita (actividades de la Organización Internacional del Trabajo), 1976 (núm. 152),). En este contexto, la Comisión recuerda la amplia orientación proporcionada por las normas internacionales del trabajo y alienta a los Estados Miembros a que fomenten y participen en consultas tripartitas y en un diálogo social más amplio como base sólida para la elaboración e implementación de respuestas eficaces a los profundos efectos socioeconómicos de la pandemia. La Comisión solicita al Gobierno que envíe información detallada y actualizada sobre las consultas tripartitas celebradas en relación con las medidas adoptadas para hacer frente a los efectos socioeconómicos de la pandemia. Asimismo, invita al Gobierno a que proporcione en su próxima memoria información detallada sobre las medidas adoptadas para fomentar la capacidad de los mandantes y fortalecer los mecanismos y procedimientos tripartitos, de conformidad con el artículo 4 del Convenio y los párrafos 3 y 4 de la Recomendación núm. 152. Se invita asimismo al Gobierno a enviar información sobre los desafíos y las buenas prácticas identificadas.

Artículos 1, 2 y 3, párrafo 1, del Convenio. Procedimientos adecuados. Elección de los representantes de los interlocutores sociales en el Consejo Nacional del Trabajo y Salarios (CNTS). En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que enviase información sobre las consultas realizadas para establecer procedimientos que aseguren consultas tripartitas efectivas. Asimismo, solicitó al Gobierno que enviase sus comentarios respecto a las observaciones de la ISP y la UNE, en los que señalaron que no se les reconocía como organizaciones representativas de las y los trabajadores del sector público. Además, la ISP y la UNE consideraban que el Gobierno había optado sistemáticamente por desconocer a las organizaciones de trabajadores que podrían ser un obstáculo a la implementación de sus reformas y que, en cambio, este había intervenido directamente en la constitución de organizaciones que legitimaran su accionar. La ISP y la UNE sostuvieron que el Gobierno no había realizado consultas efectivas con ellas y que no había dado respuesta a las varias propuestas presentadas sobre la creación de un espacio de diálogo bipartito para el sector público integrado al que era anteriormente el Consejo Nacional del Trabajo. En su memoria de 2020, el Gobierno indica que, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo Ministerial MDT-044 de 30 de enero de 2016, se introdujeron modificaciones al artículo 10 del Acuerdo Ministerial Nro. MDT 2015 0240 de 20 de octubre de 2015 que regula la organización, conformación y funcionamiento del CNTS. En particular, se sustituye el término «centrales sindicales de personas trabajadoras legalmente reconocidas» por «centrales, confederaciones, frentes, organizaciones y/o uniones de personas trabajadoras más representativas en el ámbito nacional.» El Gobierno indica que, por consiguiente, la CNTS está compuesta por aquellas organizaciones de trabajadores más representativas en el ámbito nacional. A este respecto, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2020, la ISP denuncia la ausencia de un procedimiento adecuado y la falta de voluntad política para determinar cuáles son las «organizaciones más representativas», de manera que en la práctica no existe una institución para la consulta tripartita sobre las normas internacionales de trabajo. Además, la UNE y la ISP reiteran que continúan sin ser reconocidas como organizaciones representativas del sector público, así como tampoco sus organizaciones afiliadas. En su respuesta, el Gobierno indica que el Ministerio del Trabajo cuenta con un registro de organizaciones de trabajadores, en el que el nivel de representación está determinado por el número de trabajadores a los que representa dicha organización según los registros institucionales. La Comisión recuerda que el término «las organizaciones más representativas de empleadores y de trabajadores», como prevé el artículo 1 del Convenio, «no significa solamente la organización más numerosa de empleadores y la organización más numerosa de trabajadores». En el párrafo 34 de su Estudio General de 2000, Consulta tripartita, la Comisión aclara que «si en un determinado país existen dos o más organizaciones de empleadores o de trabajadores que representen una corriente importante de opinión, incluso si una de tales organizaciones puede ser más numerosa que las demás, todas ellas pueden ser consideradas como las «más representativas» para los fines del Convenio. El Gobierno correspondiente deberá esforzarse por obtener el acuerdo de todas las organizaciones interesadas en el establecimiento de los procedimientos consultivos.

En relación con el procedimiento de selección de los representantes ante el CNTS, el artículo 10, párrafo 1, del Acuerdo Ministerial de 2015 dispone que el Ministro de Trabajo convoca «a las organizaciones de empleadores y de trabajadores para que, a través de un elector designado por cada una de ellas, se elijan los representantes principales y suplentes del CNTS». Si no existiera acuerdo, el Ministro de Trabajo podrá convocar una segunda elección. A este respecto, la Comisión observa que, la ISP y la UNE denuncian que no obtuvieron respuesta por parte del Gobierno a la postulación que presentaron a la conformación de nuevos representantes del CNTS celebrada en 2018. Ante ello, el Gobierno indica que la ISP no ha sido considerada como miembro del CNTS, debido a que no cumple con los requisitos establecidos para formar parte del mismo. Por último, la Comisión toma nota de que la ASTAC y la CEDOCUT denuncian la introducción de diversas reformas legislativas en los últimos años que obstaculizan la celebración de consultas tripartitas, y en particular la representación de las organizaciones de trabajadores libremente elegidas por sus organizaciones, en diversas instancias tripartitas nacionales, tales como el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS) en la que el sector trabajador carece de representación desde mayo de 2018. La Comisión toma nota también de que la ASTAC y la CEDOCUT se refieren al «Informe sobre las violaciones de los derechos sindicales» de la Confederación Sindical Internacional (CSI), en el que se señala que, entre 2013 y 2015, se produjo una pérdida de representación y una desinstitucionalización del diálogo social y del tripartismo. Asimismo, en el señalado informe se denuncia la aparición de organizaciones de trabajadores paralelas a las existentes, cercanas al gobierno. Por último, la Comisión toma nota de que la Hoja de ruta presentada por la misión de asistencia técnica efectuada en diciembre de 2019 propuso, como un elemento central, la inclusión de todas las organizaciones sindicales representativas en el CNTS. La Comisión destaca que garantizar la participación de todas las organizaciones sindicales representativas en el CNTS constituiría un elemento primordial para la realización de consultas efectivas y la aplicación del Convenio en general. A la luz de las observaciones de las organizaciones de trabajadores, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que todas las «organizaciones más representativas» de empleadores y trabajadores del país puedan formar parte del CNTS y de los demás órganos consultivos de naturaleza tripartita, tales como el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), en conformidad con el párrafo 5, c), de la Recomendación núm. 152. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para obtener el acuerdo de todas las organizaciones interesadas, incluyendo organizaciones de trabajadores elegidas libremente por sus miembros, en el establecimiento de los procedimientos consultivos en relación con los criterios empleados para determinar la representatividad entre esas organizaciones.

Artículo 5. Consultas tripartitas efectivas. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno relativa a las consultas tripartitas celebradas sobre las normas internaciones del trabajo entre junio de 2019 y de 2020. El Gobierno indica que en febrero de 2019 se celebraron consultas tripartitas, en el marco de mesas de trabajo establecidas al efecto, sobre los comentarios a realizar al proyecto de Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (núm. 190) y de la Recomendación (núm. 206) durante la 108.ª sesión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Además, el Gobierno informa de que, con base en el apoyo manifestado por los interlocutores sociales el 19 de septiembre del 2019, se envió un informe técnico al Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana para que se adoptaran las medidas necesarias en relación con la ratificación del Convenio núm. 190 y la Recomendación núm. 206. Por otro lado, el Gobierno informa de que diversas instituciones nacionales están participando en la elaboración de un informe sobre la posible ratificación del Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930. El Gobierno indica que, una vez finalizado el informe, este será remitido a la Asamblea Nacional y otras instancias nacionales para debatir sobre su posible ratificación. La Comisión observa, no obstante, que el Gobierno no indica si se prevé la celebración de consultas tripartitas en relación con la posible ratificación del Protocolo. En lo que respecta a las consultas celebradas acerca de las memorias sobre convenios ratificados, el Gobierno indica que una vez que dichas memorias son enviadas a la Oficina, estas son puestas en conocimiento de las organizaciones de empleadores y trabajadores, a través de los representantes de estos sectores ante el CNTS. A este respecto, la Comisión llama la atención del Gobierno sobre el hecho que «para ser ‘efectivas’, las consultas deben efectuarse necesariamente antes de tomar la decisión definitiva, cualquiera sea la índole o la forma de los procedimientos que se sigan. […] Las consultas efectivas suponen, pues, en la práctica, que los representantes de los empleadores y de los trabajadores dispongan con suficiente antelación de todos los elementos necesarios para formarse una opinión al respecto» (véase Estudio General de 2000, Consulta tripartita, párrafo 31).

La Comisión toma nota, sin embargo, de que la UNE y la ISP sostienen que no han sido consultadas en relación con las normas internacionales de trabajo ni respecto a la solicitud de asistencia técnica efectuada por el Gobierno a la Oficina en relación con la reforma del Código de Trabajo, ni sobre otras reformas a la legislación laboral introducidas en el seno del CNTS. Por su parte, el Gobierno indica que durante 2019 ha mantenido diálogos con organizaciones de trabajadores acerca de las propuestas que contienen las reformas laborales y sus beneficios. Asimismo, en su memoria complementaria de 2020, el Gobierno informa de que el 25 de mayo de 2020, celebró una reunión con diversas organizaciones de trabajadores del sector público afiliadas a la ISP, en la que se abordaron temas tales como la visita de la misión técnica de la OIT al país y el proceso de ratificación del Convenio núm. 190. Por último, el Gobierno informa de la celebración de consultas tripartitas a lo largo de 2019 en el marco del CNTS en relación con la revisión y aprobación de las reformas laborales y la fijación salarial para 2020. Además, se refiere al establecimiento, en virtud del Acuerdo Ministerial MDT-2018-0008, de cuatro mesas permanentes de diálogo social, entre ellas la mesa permanente del sector público. El Gobierno indica que, el 15 de junio de 2018, la ISP solicitó la participación en la mesa del sector público, de la que acusó recibo mediante oficio número MDT-2018-0535 de 18 de julio de 2018. La Comisión solicita al Gobierno que continúe proporcionando información actualizada indicando el contenido específico y el resultado de las consultas tripartitas celebradas sobre todas las cuestiones relacionadas con las normas internacionales del trabajo cubiertas por el artículo 5, 1), a)-e), del Convenio. Asimismo, a la luz de las observaciones de la UNE y la ISP, la Comisión solicita al Gobierno que envíe información detallada sobre la manera en que se asegura que todas las organizaciones más representativas participan en tales consultas. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre las consultas realizadas con los interlocutores sociales sobre la manera en que se podría perfeccionar el funcionamiento de los procedimientos requeridos por el Convenio, incluyendo la posibilidad de establecer un calendario para la elaboración de memorias con antelación suficiente para que los interlocutores sociales puedan realizar sus aportaciones al respecto (artículo 5, 1), d)).