Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Guatemala (Ratificación : 1952)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala, ambas recibidas el 1.º de septiembre de 2021 y relativas a cuestiones examinadas en el presente comentario. La Comisión toma también nota de las respuestas del Gobierno a las mismas. La Comisión toma igualmente nota de los comentarios del Gobierno a los puntos planteados en 2020 por las centrales sindicales nacionales acerca del impacto de la pandemia de COVID 19 sobre la aplicación del Convenio.

Seguimiento por el Consejo de Administración de los avances alcanzados en la ejecución del programa de cooperación técnica «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo»

La Comisión recuerda que: i) a raíz de su decisión de noviembre de 2018 (decisión GB/334/INS/9) de cerrar el procedimiento de queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando la violación del Convenio por el Estado de Guatemala, el Consejo de Administración había solicitado a la Oficina que elaborara un programa de cooperación técnica para impulsar los avances en la aplicación de la hoja de ruta adoptada en 2013 en el marco del seguimiento de la referida queja, y ii) en su 340.ª reunión (octubre-noviembre de 2020), el Consejo de Administración acogió con satisfacción la adopción del programa de cooperación técnica denominado «Fortalecimiento de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical en Guatemala para la efectiva aplicación de las normas internacionales del trabajo» y pidió a la Oficina que le presentara un informe anual sobre la ejecución del programa en sus reuniones de octubre-noviembre, durante los tres años de duración del programa (decisión GB/340/INS/10).

La Comisión toma nota de las discusiones que tuvieron lugar durante la 343.ª reunión del Consejo de Administración (octubre-noviembre de 2021) respecto de la ejecución del referido programa y de la decisión del Consejo de Administración de tomar nota de la información proporcionada por la Oficina al respecto (decisión GB/343/INS/7).

Derechos sindicales y libertades públicas. La Comisión lamenta tomar nota de que, desde el año 2005, ha venido examinando alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma también nota de que el Comité de Libertad Sindical ha examinado en su reunión de octubre de 2021 el caso núm. 2609 que agrupa las denuncias de actos de violencia antisindical, incluidos un número muy elevado de casos de homicidios de miembros del movimiento sindical acaecidos entre 2004 y 2021 (véase el 396.º informe, octubre de 2021, caso núm. 2609, párrafos 307-348).

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la situación de las investigaciones y procesos judiciales relativos al homicidio de 96 miembros del movimiento sindical, indicándose que: i) se han dictado a la fecha 28 sentencias de las cuales 22 condenatorias (relativas a 19 homicidios, tres casos habiendo dado lugar a dos sentencias condenatorias cada uno), cinco absolutorias, y una por medida de seguridad y corrección; ii) siete órdenes de aprehensión están vigentes; iii) tres casos están en fase de juicio oral y público; iv) se extinguió la persecución penal respecto de seis casos en los cuales fallecieron las personas imputadas, y v) los demás casos se encuentran todavía en fase de investigación. La Comisión toma también nota de la indicación del Gobierno de que 13 expedientes bajo investigación habrían dado lugar a avances en 2020. La Comisión toma nota por otra parte de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las medidas de seguridad tomadas a favor de miembros del movimiento sindical en situación de riesgo, según las cuales: i) se llevaron a cabo 55 análisis de riesgos a miembros del movimiento sindical a lo largo del año 2020, brindándose una medida de seguridad personal y 47 medidas de seguridad perimetral, y ii) entre el 1.º de junio y el 31 de agosto de 2021, se llevaron a cabo 19 análisis de riesgos a miembros del movimiento sindical, brindándose 15 medidas de seguridad perimetral.

La Comisión toma también nota de que el Gobierno se remite a sus respuestas enviadas en el marco del caso núm. 2609. La Comisión toma debida nota a este respecto de las informaciones detalladas proporcionadas por el Gobierno acerca del papel activo desempeñado por la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical (en adelante la Comisión Nacional Tripartita) y su subcomisión de cumplimiento de la hoja de ruta en el monitoreo de la respuesta penal a los actos de violencia antisindical. La Comisión toma especial nota a este respecto de las reuniones de alto nivel mantenidas por la Comisión Nacional Tripartita con la Fiscal General y con el pleno de la Corte Suprema y que la Subcomisión de Cumplimiento de la hoja de ruta solicitó específicamente a las autoridades competentes: i) la investigación exhaustiva de todos los casos de homicidios de miembros del movimiento sindical, poniendo énfasis en una serie de 36 casos de especial relevancia; ii) la reactivación de la Mesa Técnica Sindical del Ministerio Público y la Mesa Técnica Sindical Permanente de Protección Integral del Ministerio de Gobernación; iii) la agilización de parte del organismo judicial de los juicios en instancia relativos a homicidios de miembros del movimiento sindical); iv) la asignación de una unidad de análisis criminal a la Agencia Fiscal de Delitos contra Sindicalistas, y v) el fortalecimiento de la colaboración entre el Ministerio Público y el Ministerio de Gobernación en los casos de solicitud de medidas de protección de parte de miembros del movimiento sindical.

La comisión toma debida nota de estas informaciones. Observa también que, a pesar de las dificultades causadas por la pandemia del COVID-19, dos nuevas sentencias condenatorias se dictaron en 2021 en relación con homicidios de miembros del movimiento sindical. Al mismo tiempo, la Comisión toma nota con profunda preocupación de: i) las indicaciones del Gobierno de que el Ministerio Público registró seis nuevos casos de homicidios de miembros del movimiento sindical en 2020, y ii) las observaciones de las centrales sindicales nacionales y de la CSI que denuncian el asesinato, el 7 de mayo de 2021, de la Sra. Cinthia del Carmen Pineda Estrada, dirigente sindical del Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala (STEG), así como otros actos graves de violencia antisindical cometidos en 2020 y 2021. Al tiempo que toma nota de las respuestas del Gobierno en relación con las investigaciones realizadas sobre estos actos, la Comisión recuerda nuevamente que los derechos sindicales solo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas, y que incumbe a los Gobiernos garantizar el respeto de este principio.

Con base en los elementos anteriormente descritos, al tiempo que toma debida nota de las acciones que sigue tomando el Gobierno, de los resultados reportados y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión expresa nuevamente su profunda preocupación por las alegaciones de nuevos homicidios y otros actos de violencia antisindical cometidos en 2021 y la persistencia de un alto nivel de impunidad ya que la gran mayoría de los numerosos homicidios de miembros del movimiento sindical registrados sigue sin haber dado lugar a sentencias condenatorias. Resaltando la importancia de las iniciativas solicitadas por la Subcomisión de Cumplimiento de la hoja de ruta, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que siga tomando e intensifique con urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo de manera que se evite la comisión de cualquier nuevo acto de violencia antisindical. En relación con las acciones concretas requeridas al respecto, la Comisión se remite a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609.

Cuestiones de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para:

– modificar el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
– modificar los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
– modificar el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
– modificar el artículo 4, incisos d), e) y g), del Decreto núm. 71-86 modificado por el Decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga;
– modificar los artículos 390, inciso 2), y 430 del Código Penal y el Decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas, y
– asegurar que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

La Comisión recuerda adicionalmente que, en sus comentarios de 2018, 2019 y 2020, había tomado nota de: i) el acuerdo tripartito alcanzado en febrero de 2018 sobre la reforma de cuatro de los seis puntos antes mencionados (relativos a los requisitos para ser elegido dirigente sindical, al arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, a las sanciones en caso de huelga previstas por varias disposiciones legislativas y a la aplicación de las garantías del Convenio a varias categorías de trabajadores públicos); ii) la remisión, el 7 de marzo de 2018 de dicho acuerdo tripartito a la Comisión de Trabajo del Congreso de la República para que se deje de lado el examen del proyecto de ley 5199 que no contaba con el apoyo de los interlocutores sociales y para que, en su lugar, se adopte una reforma legislativa basada en el referido acuerdo tripartito, y iii) el acuerdo tripartito alcanzado en agosto de 2018 sobre los principios que deberían guiar las reformas sobre los demás dos puntos de la lista antes mencionada, relativos, por una parte, a los requisitos para la creación y funcionamiento de los sindicatos de industria y, por otra parte, a las condiciones de votación de la huelga.

La Comisión toma nota de que en su última memoria, el Gobierno se limita a: i) señalar que las reformas legislativas solicitadas por la Comisión forman parte del plan de trabajo de la Comisión Nacional Tripartita y de su subcomisión de legislación; ii) volver a recordar que el proyecto de ley (núm. 5199) dirigido a atender las observaciones de la Comisión había sido presentado al Congreso de la República el 27 de octubre de 2016, pero que los interlocutores sociales expresaron el deseo de dejarlo de lado y continuar la discusión para llegar a un consenso sobre las reformas a realizar, y iii) indicar que en la reunión de 22 de abril de 2021 de la Comisión Nacional Tripartita, el Gobierno presentó un proyecto de iniciativa de ley basado en los consensos tripartitos sobre los 4 puntos antes mencionados que ya habían sido remitidos al Congreso de la República el 07 de marzo de 2018, realizándose un amplio diálogo sobre la exposición de motivos del proyecto de iniciativa.

Al tiempo que toma nota de la información proporcionada por el Gobierno, la Comisión observa con profunda preocupación la falta de avances concretos en la adecuación de la legislación al Convenio, a pesar de las reiteradas peticiones de los distintos órganos de control de la OIT y del Consejo de Administración en este sentido y de los serios impactos de las disposiciones legislativas cuestionadas sobre el ejercicio efectivo de la libertad sindical. A este respecto, la Comisión recuerda que, en su anteriores comentarios, ha venido tomando nota con preocupación de la indicación de las organizaciones sindicales de que la conjunción: i) de la imposibilidad de crear sindicatos de industria que resulta de los requisitos del artículo 215, c), y ii) de la imposibilidad, en las pequeñas empresas que representan la casi totalidad de las compañías guatemaltecas, de afiliar a los 20 trabajadores requeridos por el artículo 216 del Código del Trabajo para la creación de cualquier sindicato, conllevaba que la gran mayoría de los trabajadores del país no tuviera ningún acceso al derecho de afiliación sindical. Al tiempo que destaca la importancia de que las reformas legislativas en materia laboral sean consultadas con los interlocutores sociales y que, en la medida de lo posible, puedan dar lugar a un consenso tripartito, la Comisión subraya que, en última instancia, le corresponde al Gobierno la responsabilidad de tomar las decisiones necesarias para el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado adquiridos por medio de la ratificación de los convenios internacionales del trabajo. La Comisión urge por lo tanto al Gobierno a que adopte sin demora las medidas necesarias para poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio. La Comisión espera recibir a la brevedad informaciones específicas sobre los progresos tangibles alcanzados a este respecto.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En sus anteriores comentarios, la Comisión había invitado nuevamente al Gobierno y a las organizaciones sindicales a que avanzaran de manera sustancial en su diálogo sobre la agilización del proceso de inscripción de los sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que está fortaleciendo el registro público de sindicatos de la Dirección General de Trabajo por medio de la construcción de una herramienta informática que permitirá agilizar los procesos. La Comisión toma también nota de que se desprende del documento GB/343/INS/7 sometido al Consejo de Administración en su reunión de octubre-noviembre de 2021 que: i) la Oficina brinda asistencia al referido proyecto de fortalecimiento del registro público de sindicatos; ii) según lo informado por el Gobierno, de 52 solicitudes de inscripción de sindicatos recibidas por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social en 2020, 28 habían dado lugar a una inscripción, 16 habían sido rechazadas y 8 seguían en trámite, y iii) de 39 solicitudes de inscripción recibidas entre el 1.º de enero y el 16 de septiembre de 2021, 12 habían dado lugar una inscripción, 9 habían sido rechazadas y 18 seguían en trámite. Constatando que se desprende de las cifras proporcionadas por el Gobierno que más de un tercio de las solicitudes de registro examinadas en los últimos dos años han sido rechazadas y que un número significativo de expedientes de registro de sindicatos siguen en trámite varios meses después de su presentación, la Comisión alienta nuevamente al Gobierno a que, con la asistencia técnica de la Oficina y en diálogo con las organizaciones nacionales representativas, avance en la agilización del proceso de inscripción de los sindicatos.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. La Comisión recuerda que la referida campaña constituye uno de los compromisos adquiridos por el Gobierno por medio de la hoja de ruta que adoptó en 2013. En sus anteriores comentarios, la Comisión había instado al Gobierno a que, con el apoyo de los interlocutores sociales y del programa de cooperación técnica elaborado por la Oficina, tomara todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización adquiriera una visibilidad sustancial en los medios de comunicación masivos del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se encuentra a la espera de la aprobación del Programa Operativo Multianual del Programa de Apoyo al Empleo Digno con el apoyo de la Unión Europea, que incluye acciones concretas para atender los temas de libertad sindical y negociación colectiva en el marco de los Convenios correspondientes de la OIT. Al tiempo que observa que la respuesta a las emergencias causadas por la pandemia de COVID 19 puede haber dificultado la toma de acciones a este respecto, la Comisión lamenta la falta de iniciativas concretas en cuanto a la difusión de la campaña de sensibilización. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que tome medidas para la efectiva difusión de la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva en los medios de comunicación masivos del país.

Lamentando, a pesar de la existencia de la Comisión Nacional Tripartita y de la asistencia técnica brindada por la Oficina, la ausencia de progresos concretos en los últimos tres años, la Comisión insta al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para remediar a la brevedad las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.