Repetición

Artículo 3, 1) y 2) del Convenio. Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. Conciliación. En referencia a su comentario anterior, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que aprobó la Ley núm. 66/2018, de 30 de agosto de 2018, que regula el trabajo en Rwanda (el Código del Trabajo), por la que se revisa la Ley núm. 13/2009, de 27 de mayo de 2009 (el Código del Trabajo de 2009). La Comisión toma nota, en particular, de que en los artículos 102 y 103 del Código del Trabajo se establece que los inspectores del trabajo son responsables de mediar en los conflictos laborales individuales y colectivos. Además, el Gobierno indica que en el artículo 3 de la Orden Ministerial núm. 001/19.20, de 17 de marzo de 2020, relativa a la inspección del trabajo se dispone que las responsabilidades de la inspección del trabajo incluyen la conciliación de conflictos laborales. A este respecto, la Comisión observa que en los artículos 10 a 16 de la Orden se describe el procedimiento que debe seguirse para la resolución de los conflictos laborales en los que medien los inspectores del trabajo. La Comisión observa que el Gobierno no aprovechó la revisión del Código del Trabajo que se realizó en 2018 para adaptar su legislación a los requisitos del artículo 3, 2) del Convenio. La Comisión recuerda que el tiempo que los inspectores dedican a la conciliación puede ir en detrimento del desempeño de sus funciones principales, definidas en el artículo 3, 1) del Convenio, en particular si los recursos con los que se cuenta son limitados. Además, la Comisión señala a la atención del Gobierno en esta línea la orientación que contiene el párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), en el que se especifica que las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en conflictos del trabajo. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que: i) adopte las medidas necesarias para eximir a los inspectores del trabajo de toda función de mediación en relación con conflictos laborales individuales y colectivos; ii) modifique el marco jurídico a tal efecto, en particular los artículos 102 y 103 del Código del Trabajo y los artículos 3 y 10 a 16 de la Orden Ministerial núm. 001/19.20, de 17 de marzo de 2020, y iii) mantenga informada a la Oficina de los progresos realizados a este respecto.

Artículo 12, 1), a). Facultad de los inspectores del trabajo para entrar a cualquier hora del día o de la noche en todo establecimiento o lugar de trabajo sujeto a inspección. En relación con su comentario anterior, la Comisión toma nota de que en el artículo 6, 2), 1) de la Orden Ministerial núm. 001/19.20, de 17 de marzo de 2020, relativa a la inspección del trabajo, se establece que, si un inspector del trabajo presenta una identificación, este podrá entrar en una empresa de su jurisdicción en el horario de trabajo, sin previa notificación, para inspeccionarla. La Comisión observa que en la nueva Orden Ministerial se sigue limitando la facultad de los inspectores del trabajo para realizar visitas de inspección al horario de trabajo de la empresa. La Comisión toma nota de que, desde hace muchos años, viene solicitando al Gobierno que adapte las disposiciones de la legislación nacional al artículo 12, 1), a) del Convenio. Recuerda una vez más que los inspectores del trabajo deberían estar autorizados para entrar en los establecimientos o lugares de trabajo sujetos a inspección a cualquier hora del día y de la noche. En este sentido, la Comisión se remite una vez más al párrafo 270 de su Estudio General sobre la inspección del trabajo, 2006, en el que se hace referencia, por ejemplo, al momento apropiado de las visitas necesarias para efectuar controles técnicos en los que se requiera parar las máquinas o el proceso de fabricación, o para constatar si existen condiciones abusivas de trabajo nocturno en un establecimiento que oficialmente solo funcione de día. Por lo tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adapte su legislación al artículo 12, 1), a) del Convenio, con el fin de garantizar que la facultad de los inspectores del trabajo para entrar en los establecimientos se amplíe a cualquier hora del día o de la noche, independientemente del horario de trabajo de los lugares de trabajo sujetos a inspección.

Repetición

Artículos 4, 6, 7, 10, 11 y 16 del Convenio. Aplicación del Convenio en el marco de la descentralización de la inspección del trabajo. Organización y funcionamiento del sistema de inspección del trabajo. La Comisión se refiere a sus observaciones anteriores en las cuales expresaba sus preocupaciones por las repercusiones de la descentralización de la administración pública en la organización y el funcionamiento del sistema de inspección del trabajo. A este respecto, la Comisión señaló que las modalidades de esta descentralización, caracterizada por una insuficiencia general y crónica de recursos, conlleva el riesgo de que no exista una única política en materia de inspección del trabajo en todo el territorio, en términos de: i) planificación de las inspecciones y de comunicación entre las inspecciones del trabajo de los diferentes distritos; ii) contratación y formación de los inspectores del trabajo, y iii) atribución de recursos humanos y presupuestarios. Sobre este último punto, la Comisión tomó nota anteriormente de que la atribución de recursos presupuestarios a los inspectores del trabajo se coordina por la autoridad central en colaboración con los distritos.

En su memoria, el Gobierno indica que la asignación de las partidas presupuestarias destinadas a los distritos se determina sobre la base del número de establecimientos identificados en cada uno de esos distritos durante el censo efectuado por el Instituto Nacional de Estadística de Rwanda (NISR) en 2011. Sin embargo, el Gobierno también indica que el Ministerio de Administración Pública y Trabajo otorga a los distritos una asignación presupuestaria de 2 millones de francos rwandeses (aproximadamente 2 877 dólares de los Estados Unidos) para atender las necesidades de los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones, incluidas las de conciliación. Por otra parte, el Gobierno señala que en el marco de la adopción del presupuesto nacional, se celebran anualmente consultas con las partes interesadas.

Además, la Comisión toma nota de que en el contexto de las reformas administrativas, la contratación de los inspectores del trabajo se realiza ahora en el ámbito de cada distrito, con arreglo a los procedimientos locales de contratación. Según la memoria del Gobierno, cada uno de los 30 distritos dispone actualmente de un inspector del trabajo y la coordinación se realiza a nivel nacional por dos inspectores del trabajo en jefe. Por último, en la aplicación del artículo 2 de la resolución ministerial núm. 07, de 13 de julio de 2010, los inspectores reciben orientaciones y apoyo técnico del Ministerio de Administración Pública y Trabajo, aunque el seguimiento cotidiano de sus actividades depende de la autoridad y el control del prefecto o del alcalde del distrito.

En vista de esta situación, la Comisión desea subrayar nuevamente la importancia del principio de sujeción del sistema de inspección a una autoridad central, afirmado en el artículo 4 del Convenio, que facilita el establecimiento de una política uniforme en todo el territorio y permite una distribución razonable de los recursos disponibles entre los servicios de inspección mediante la utilización de criterios idénticos a través del territorio, garantizando de ese modo la misma protección a todos los trabajadores cubiertos. La Comisión observa que el censo efectuado por el NISR en 2011 con objeto de determinar el número de establecimientos en cada distrito constituye una evolución positiva hacia la implementación de un registro de empresas que permita ofrecer a los inspectores del trabajo indicaciones sobre las necesidades de la inspección y sobre los establecimientos destinatarios de esas inspecciones, y de ese modo, favorecer una mejor planificación de las visitas de inspección. No obstante, la Comisión observa que persiste la incertidumbre en cuanto a la adecuación de los recursos presupuestarios disponibles y las necesidades de la inspección del trabajo, especialmente en relación con el número y distribución de inspectores del trabajo en el territorio y los recursos materiales puestos a su disposición para garantizar el desempeño efectivo de sus funciones, como lo requieren los artículos 10, 11 y 16 del Convenio. Además, la Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno no proporciona información sobre las medidas adoptadas para garantizar la uniformidad, en el territorio nacional, de las condiciones de contratación y formación de los inspectores del trabajo, así como para garantizar una situación jurídica y condiciones de servicio uniformes, de conformidad con los principios establecidos en los artículos 6 y 7 del Convenio.

La Comisión pide al Gobierno que tenga bien proporcionar informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar la coherencia del funcionamiento del sistema de inspección del trabajo en el ámbito nacional y, en particular, sobre:

• a) la unicidad de las condiciones de contratación y formación de los inspectores del trabajo, y la uniformidad, en el ámbito nacional, de su condición jurídica y sus condiciones de servicio;
• b) la coordinación y supervisión de las actividades de los inspectores de trabajo de distrito por parte de los inspectores del trabajo en jefe, y
• c) la planificación, en el ámbito central, de las visitas de inspección, incluida toda iniciativa destinada a establecer un registro nacional de empresas.

La Comisión también pide al Gobierno que clarifique la manera en que se establece el presupuesto asignado a los inspectores del trabajo de cada distrito, indicando, en particular, si se trata de una cuantía fija (2 millones de francos rwandeses), como da a entender la memoria del Gobierno, o si se tienen en cuenta las necesidades específicas de cada distrito en materia de inspección (número, naturaleza, importancia y distribución geográfica de los lugares de trabajo sujetos a inspección, número y diversidad de las categorías de trabajadores empleados en esos establecimientos, número y complejidad de las disposiciones legales que deben hacerse aplicar, etc.), y en caso afirmativo, según qué criterios.

Artículos 1, 4, 6, 7, 10, 11, 16, 19, 20 y 21 del Convenio. Aplicación del Convenio en el marco de la descentralización de la inspección del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión expresó su preocupación en relación con la descentralización del sistema de inspección del trabajo, dado que parece acompañarse de una disminución de los recursos humanos y presupuestarios. La Comisión tomó nota de que una descentralización del sistema de inspección del trabajo sólo puede ser aceptable en virtud del artículo 4, si las unidades del nivel descentralizado disponen de los recursos necesarios para el desempeño de las funciones de inspección del trabajo dentro de su jurisdicción (Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, párrafo 140). Subrayó que una descentralización, caracterizada por una insuficiencia general y crónica de recursos, conlleva el riesgo inmanente de que, tanto el volumen como la calidad de la inspección se vean afectados negativamente, al igual que la capacidad de los inspectores de cumplir con sus obligaciones de presentación de informes a la autoridad central, como prevé el artículo 19, con el fin de permitir una evaluación general del sistema de inspección del trabajo, a través del establecimiento de informes anuales, en virtud de los artículos 20 y 21. En particular, la asignación presupuestaria parece ser gestionada en el plano de las prefecturas, de modo que las decisiones sobre la asignación de recursos a nivel descentralizado están sujetas a la autoridad local, lo cual determina que no exista una única política en materia de inspección del trabajo en todo el territorio, en términos de planificación de las inspecciones y de comunicación, contratación y formación, y de asignación de recursos materiales tales como los medios de transporte y las instalaciones de las oficinas. La gestión de los recursos en el ámbito local, de esta manera, parece, por ejemplo, quedar reflejada en el hecho de que la contratación de los inspectores del trabajo se hace a nivel local, y los inspectores se sitúan bajo la supervisión del prefecto o del alcalde a nivel de distrito, como indicó el Gobierno en sus memorias anteriores. La Comisión tomó nota con anterioridad de que, incluso cualquier instrucción o política de orden técnico del Ministerio de Trabajo, con miras a garantizar una única política en todas las provincias, es susceptible de quedar en letra muerta, en la medida en que el presupuesto asignado a la inspección del trabajo depende de la decisión del prefecto local o del alcalde. También señaló que la atribución de recursos presupuestarios adecuados es esencial para garantizar que el personal de inspección del trabajo sea independiente de cualquier influencia exterior indebida, como exige el artículo 6.

En este contexto, la Comisión toma nota de las indicaciones formuladas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios, según las cuales se asigna un presupuesto adecuado a los inspectores del trabajo en los distritos, y la asignación presupuestaria se realiza con la coordinación de la autoridad central, en cooperación con los gobiernos locales. El Gobierno añade que los inspectores del trabajo de distrito están obligados a rendir informes a la autoridad central, a saber, el ministerio a cargo del trabajo, y que este último asumió una función de coordinación técnica, realizando la supervisión en cuestiones éticas, dando una orientación en materia de políticas y aportando apoyo técnico. También toma nota del sitio web del Ministerio de Administración Pública y Trabajo, con algunos documentos en materia de las políticas en relación con la reforma de la administración pública en Rwanda, como el marco de políticas para la reforma de la administración pública de Rwanda.

La Comisión solicita al Gobierno que comunique más información sobre los criterios que toman en cuenta los gobiernos locales para la asignación de recursos a la inspección del trabajo. En particular, solicita al Gobierno que aclare si se dedica una partida presupuestaria específica sólo a la inspección del trabajo, a nivel de distrito y/o en el ámbito estatal. Solicita además al Gobierno que precise de qué manera se resuelven las discrepancias que puedan existir sobre la utilización de los recursos presupuestarios entre los gobiernos locales y la autoridad central en el área de la inspección del trabajo, y si la autoridad central está investida del poder de decisión final en estos casos.

Solicita al Gobierno que transmita todo texto legal que sirva como base y que considere de utilidad en este sentido, a efectos de informar a la Oficina sobre la naturaleza de la cooperación descrita en la asignación presupuestaria.

Además, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre la situación en materia de recursos del sistema de inspección del trabajo, incluso sobre el número de inspectores desglosado a nivel de distrito y a nivel central, los medios de transporte y las oficinas disponibles para los inspectores del trabajo en cada uno de los distritos.

Por último, la Comisión le solicita que mantenga informada a la Oficina acerca de la evolución de la reforma de la administración pública, y que describa su posible impacto en la situación jurídica y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo, y sobre la organización del sistema de inspección del trabajo.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

Artículos 1, 4, 6, 7, 10, 11, 16, 19, 20 y 21 del Convenio. Aplicación del Convenio en el marco de la descentralización de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de la Ley núm. 13/2009, de fecha 27 de mayo de 2009, sobre la Regulación de las Relaciones de Trabajo en Rwanda, que contiene disposiciones sobre las funciones y las atribuciones de los inspectores del trabajo.

En sus comentarios anteriores la Comisión expresó su preocupación por el riesgo de fragilidad que para el sistema de la inspección del trabajo suponía la descentralización de sus funciones y responsabilidades, si este proceso no venía acompañado por la transferencia de los correspondientes recursos, así como por medidas encaminadas a garantizar una situación de equidad en la protección a los trabajadores interesados de todo el territorio.

La Comisión toma nota de que, según la memoria del Gobierno: i) el presupuesto del Estado para los inspectores del trabajo de distrito se ha descentralizado y que las decisiones al respecto se toman a ese nivel; ii) los inspectores del trabajo de distrito, actualmente en la proporción de un inspector por distrito, se encuentran bajo la supervisión del prefecto o el alcalde; iii) la inspección del trabajo sigue «dependiendo» de la Dirección Nacional del Trabajo (artículo 157 de la ley núm. 13/2009, de fecha 27 de mayo de 2009), que se compone en realidad de un único inspector nacional del trabajo y tiene la obligación de ayudar a los inspectores del trabajo en aspectos tales como el desarrollo de las capacidades, la supervisión técnica, la formación, el transporte, las instalaciones logísticas y la comunicación; iv) la contratación de los inspectores del trabajo tiene lugar a nivel de distrito.

La Comisión observa nuevamente con preocupación que esta reforma contradice gravemente las disposiciones del Convenio, en particular, algunas importantes disposiciones, como son los artículos 1, 4, 19, 20 y 21, ya que el único inspector del trabajo de cada distrito depende de una autoridad local, la cual carece de las competencias específicas necesarias para supervisar técnica o éticamente el desarrollo de las actividades de la inspección del trabajo.

En relación con los artículos 10 y 11 del Convenio relativos a los recursos humanos y a los medios materiales para garantizar el desempeño efectivo de las funciones del servicio de inspección, la Comisión reitera que, de acuerdo con el párrafo 140 del Estudio General de 2006, solamente será aceptable la descentralización del sistema de la inspección del trabajo (mediante la designación de una autoridad central en cada unidad constituyente de un Estado federal), según estipula el artículo 4, si estas unidades cuentan con recursos presupuestarios suficientes para el desempeño de las funciones de la inspección del trabajo dentro de sus respectivas jurisdicciones. En este caso, la descentralización de la inspección del trabajo significa su desmantelamiento, ya que el marco de la situación se caracteriza por una inadecuación general y crónica en la asignación de recursos, existiendo el riesgo de que los recursos disponibles difieran sustancialmente de una provincia a otra, lo que influye no sólo en el volumen y la calidad de las actividades de inspección, sino también en la capacidad de los inspectores y de las oficinas de inspección local para cumplir sus obligaciones de presentar un informe al Ministro, según establece el artículo 19, de modo que la autoridad central pueda ejercer su prerrogativa de supervisar, a efectos de una evaluación general, la publicación de un informe anual, en virtud de lo dispuesto en los artículos 20 y 21. Por último, cualquier instrucción de carácter político o técnico del Ministerio del Trabajo a los inspectores provinciales con miras, entre otros fines a garantizar la coherencia de la inspección entre unas provincias y otras, corre el grave riesgo de convertirse en letra muerta si el presupuesto asignado a la inspección del trabajo depende de la decisión de un prefecto o alcalde local.

La Comisión hace hincapié asimismo en que la asignación de recursos presupuestarios suficientes es esencial para garantizar que el personal de la inspección del trabajo se compone de funcionarios públicos cuya situación jurídica y cuyas condiciones de servicio garanticen la estabilidad en su empleo y los independicen de los cambios de gobierno y de cualquier influencia exterior indebida (artículo 6).

La Comisión solicita al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias sin demora para el establecimiento de un sistema de la inspección del trabajo bajo el control de una autoridad central y dotado con los recursos correspondientes con arreglo a una evaluación de sus necesidades (número y distribución geográfica de los establecimientos sujetos a la inspección del trabajo, número de los trabajadores ocupados en ellos, principales sectores de actividad, etc.) en el marco del presupuesto nacional y, cuando sea necesario recurriendo a la cooperación exterior. La Comisión solicita al Gobierno que comunique un informe detallado a la OIT sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.