National Legislation on Labour and Social Rights
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Artículo 2 del Convenio. Inserción de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas. La Comisión ha venido formulando comentarios a lo largo de muchos años sobre el persistente incumplimiento de adoptar la legislación de aplicación que da efecto al requisito básico del Convenio, esto es, la inserción de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, para garantizar que los trabajadores implicados en la ejecución de contratos de adquisiciones públicas (sean trabajos, bienes o servicios) gocen de unos salarios y de otras condiciones laborales que no sean menos favorables que los fijados mediante convenios colectivos, laudos de arbitraje o leyes o reglamentaciones nacionales por un trabajo del mismo carácter en el mismo área. La Comisión lamenta tomar nota de que en su última memoria, el Gobierno no comunica ninguna nueva información, ni parece preparado para la adopción de alguna medida encaminada a armonizar su legislación sobre adquisiciones públicas con la letra y el espíritu del Convenio. Ante esta situación, la Comisión se ve obligada a reiterar que el simple hecho de que el Código del Trabajo y sus reglas agrupadas en cumplimiento del Convenio se aplican a los trabajadores empleados con contratos celebrados por autoridades públicas, no es suficiente para alcanzar el nivel de protección requerido en el artículo 2 del Convenio. En lo que atañe a otros instrumentos legales a los que el Gobierno ha venido refiriéndose en sus memorias, los mismos apuntan, en su mayor parte, a regular el proceso de licitación y selección en las adquisiciones públicas, pero no guardan una relación directa con los asuntos que aborda el Convenio. Por último, la ley de la República núm. 6685, que apunta a promover el empleo de la mano de obra local, tampoco satisface los requisitos del Convenio. Al respecto, la Comisión recuerda que, si bien el Convenio requiere la inserción de cláusulas de trabajo que abarquen los salarios, las horas de trabajo y otras condiciones laborales en todos los contratos celebrados por autoridades públicas a los que se aplica, no excluye del proceso de licitación a la aplicación de otros criterios sociales en las etapas anteriores a la selección y posteriores al otorgamiento de los contratos, por ejemplo, medidas de acción afirmativas con miras a promover el empleo de las mujeres o de los grupos vulnerables o a perseguir objetivos de política social más amplios, como la promoción del empleo para los trabajadores desempleados de larga duración, para los jóvenes, para los discapacitados o para los inmigrantes, etc. La inclusión del requisito de satisfacción de criterios adicionales en contratos celebrados por autoridades públicas, no exime al Gobierno de su obligación de incluir cláusulas que garanticen a los trabajadores las condiciones prescritas en el Convenio. Por consiguiente, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte, sin más retrasos, todas las medidas necesarias para dar pleno efecto al Convenio. A tal fin, el Gobierno puede acogerse a la asistencia técnica de la Oficina y puede asimismo hacer uso del Estudio General de 2008, Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas y de la Guía práctica de la Oficina, cuyas copias ya han sido transmitidas al Gobierno.
[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]
Artículo 2 del Convenio. Inserción de cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya facilitado, en su última memoria, ninguna información nueva en respuesta a repetidas solicitudes de la Comisión para que tome medidas con miras a garantizar la aplicación de las disposiciones fundamentales del Convenio. El Gobierno admite que la legislación nacional carece de disposiciones específicas que exijan la inclusión de cláusulas del trabajo en contratos públicos, y hace nuevamente referencia al Código del Trabajo y a la Ley sobre la Reforma de la Contratación Gubernamental, de 2003, y a sus correspondientes reglamentos de aplicación, a los que considera que protegen suficientemente los derechos de los trabajadores empleados en la ejecución de contratos de obras públicas. A este respecto, la Comisión se refiere a los párrafos 41-45, 98-104 y 110-113 de su Estudio general de 2008, sobre Cláusulas de trabajo en los contratos celebrados por las autoridades públicas, en los cuales se analiza el significado y propósito del artículo 2 del Convenio y explicó por qué la aplicabilidad general de la legislación laboral nacional en relación a la ejecución de contratos de obras públicas no satisface lo establecido en el Convenio. En estas circunstancias, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a adoptar sin demora todas las medidas necesarias para dar efecto a las disposiciones del Convenio. La Comisión recuerda asimismo que la OIT permanece atenta a ampliar su asistencia técnica si el Gobierno así lo requiriese.
A efectos prácticos, la Comisión adjunta una guía práctica, elaborada por la Oficina, que está basada principalmente en el Estudio general antes mencionado y que ayuda a entender los requisitos del Convenio y su aplicación en la legislación y en la práctica.
[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2009.]
Durante los últimos 25 años, la Comisión ha venido solicitando al Gobierno que adoptase medidas para garantizar la plena aplicación del requisito básico del Convenio, a saber, la inserción de cláusulas de trabajo en los contratos públicos, tal como se establece en el artículo 2 del Convenio. La Comisión recuerda que, a través de la orden ministerial de febrero de 1983, se dio efecto a los requisitos del Convenio pero que las cláusulas de trabajo que posteriormente se incluyeron en los contratos públicos sólo requerían que los contratistas cumpliesen con la legislación del trabajo en relación con los salarios mínimos, las horas de trabajo y otras condiciones laborales. Con posterioridad, el Gobierno informó que, debido a un cambio de prioridades de la legislatura, no podían tomarse medidas para dar curso a los comentarios de la Comisión, aunque en memorias más recientes el Gobierno se ha limitado a señalar que los trabajadores empleados en la ejecución de contratos de obras públicas están lo suficientemente cubiertos por el Código del Trabajo y sus reglamentos de aplicación. Además, el Gobierno se refiere a la legislación sobre la contratación pública en vigor, incluida la Ley sobre la Reforma de la Contratación Gubernamental (Ley de la República núm. 9184), de 2003, y sobre la Aplicación de las Reglas y Reglamentos de la República (Ley de la República núm. 9184), de 2003, que sin embargo, no contiene disposiciones sobre los aspectos sociales de la contratación pública.
A este respecto, la Comisión se ve obligada a recordar que el simple hecho de que la legislación general del trabajo sea aplicable a los trabajadores empleados en el contexto de contratos públicos, de ninguna manera exime al Gobierno de disponer la inclusión en los contratos públicos de las cláusulas de trabajo previstas por el Convenio. El hecho de incluir estas cláusulas garantiza la protección de los trabajadores en los casos en los que la legislación sólo establece condiciones mínimas de trabajo (por ejemplo, tasas de salario mínimo) que pueden superarse mediante convenios colectivos generales o sectoriales. Además, aunque los convenios colectivos fuesen aplicables a los trabajadores empleados en la ejecución de contratos públicos, la aplicación del Convenio mantendrá todo su valor en la medida en la que sus disposiciones están elaboradas para garantizar la protección específica que necesitan estos trabajadores. Por ejemplo, el Convenio requiere la adopción, por parte de las autoridades competentes, de medidas tales como la publicación de anuncios para garantizar que los postores tienen información previa sobre las condiciones de las cláusulas de trabajo. Asimismo, requiere que se coloquen avisos en sitios visibles de los lugares de trabajo a fin de informar a los trabajadores sobre las condiciones de trabajo que les son aplicables. Por último, dispone sanciones en el caso de incumplimiento de las condiciones de las cláusulas de trabajo, tales como la denegación de contrato o la retención de los pagos debidos al contratista, que pueden ser más eficaces que las establecidas por la legislación general del trabajo en caso de infracciones. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte, a la mayor brevedad, todas las medidas necesarias a fin de poner la legislación nacional de conformidad con el Convenio. Asimismo, pide al Gobierno que especifique si la orden ministerial de 16 de febrero de 1983, que establece la inclusión de cláusulas de trabajo en los contratos gubernamentales, y da efecto a las disposiciones del Convenio, sigue en vigor.
Por último, la Comisión aprovecha esta oportunidad para referirse a su Estudio general de este año que contiene una visión panorámica sobre las prácticas y procedimientos de contratación pública en la medida en la que conciernen a las condiciones de trabajo, y realiza una evaluación general sobre el impacto y la pertinencia actual del Convenio núm. 94.
[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2008.]
En relación con sus observaciones anteriores, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no había podido hasta ahora adoptar las medidas necesarias para dar efecto a las disposiciones del Convenio. La Comisión ha venido puntualizando durante muchos años que, con miras a dar efecto al Convenio, el Gobierno tiene que promulgar una legislación que prevea la inserción de cláusulas de trabajo en los contratos públicos, a efectos de garantizar a los trabajadores interesados: salarios, horas de trabajo y otras condiciones laborales no menos favorables que aquellas establecidas para un trabajo similar, en la profesión o en la industria de que se trate, en la misma región, ya sea mediante convenios colectivos, ya sea mediante laudos arbitrales o a través de la legislación nacional.
La Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere, en su última memoria, a la ley de la República núm. 6685, que se dirige a promover el uso de la mano de obra de los indígenas en la ejecución de proyectos de obras públicas, y al decreto presidencial núm. 1594, de 11 de junio de 1978, que prescribe las políticas, las directrices, las normas y las reglamentaciones para los contratos de infraestructuras del Gobierno. Sin embargo, la Comisión tiene que observar que ambos instrumentos no contienen disposiciones relacionadas con los niveles salariales, con las horas de trabajo y con otras condiciones laborales de los trabajadores ocupados en la ejecución de contratos públicos, con lo cual son rigurosamente improcedentes a la hora de la aplicación de este Convenio. Por consiguiente, la Comisión propone firmemente que el Gobierno adopte, sin más dilaciones, las medidas necesarias para armonizar su legislación con las exigencias del Convenio, que podrían adoptar posiblemente la forma de normas y reglamentaciones que serían promulgadas conjuntamente por el Ministro de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones, por el Ministro de Obras Públicas por el Ministro de Energía y por el Director General de la Dirección Nacional de Economía y Desarrollo, con arreglo al artículo 12 del mencionado decreto presidencial. Al recordar que está a disposición del Gobierno la asistencia técnica de la Oficina, para asistirlo en el efecto que ha de darse al Convenio, la Comisión solicita al Gobierno que comunique, en su próxima memoria, toda evolución positiva a este respecto.
Además, la Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando, de conformidad con el artículo 6 del Convenio y con la parte V del formulario de memoria, información actualizada y detallada sobre la aplicación práctica del Convenio, incluyendo, por ejemplo, copias de los contratos públicos que contienen cláusulas de trabajo, informes o estadísticas oficiales relacionados con la ejecución de la legislación pertinente (por ejemplo, el número y la índole de las infracciones observadas y de las sanciones impuestas) y cualquier otra información relativa al cumplimiento práctico de las condiciones prescritas en el Convenio.
La Comisión toma nota de la indicación que figura en la memoria del Gobierno, según la cual el Código de Trabajo abarca a los trabajadores empleados por contratistas públicos. Toma nota también de que la orden departamental núm. 19, s. 1993 (directivas que rigen el empleo de los trabajadores en la industria de la construcción) y la orden departamental núm. 13, s. 1988 (salario mínimo de los trabajadores de los contratistas de servicios) que se adjuntan, están relacionadas con la reglamentación general de las condiciones de empleo en la industria de la construcción y en el sector servicios.
La Comisión destaca que, para dar efecto al Convenio, es necesaria la adopción de medidas que contemplen la inclusión, en los contratos a que hace referencia este Convenio en el artículo 1, de las cláusulas que garanticen a los trabajadores interesados condiciones de empleo no menos favorables que las establecidas para un trabajo de igual naturaleza en la profesión o industria interesada de la misma región, de conformidad con el artículo 2, 1) y 2). La Comisión espera que el Gobierno adopte en un futuro cercano las medidas necesarias con esta finalidad y que consulte con las organizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores, como establece el artículo 2, 3), en la determinación de los términos de las cláusulas que deban incluirse. La Comisión solicita al Gobierno que indique todo progreso realizado en ese sentido.
La Comisión solicita también al Gobierno que comunique la información solicitada en virtud del punto 5 del formulario de memoria, incluido el número de contratos a que se refiere este Convenio, el número de trabajadores cubiertos por esos contratos y el número y la naturaleza de las infracciones observadas.
En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la respuesta transmitida por el Gobierno. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que existen actualmente otras prioridades legislativas determinadas por las condiciones internas e internacionales, lo que no ha permitido un desarrollo positivo sobre los puntos planteados por la Comisión en relación con la aplicación de este Convenio y en particular con lo previsto por los artículos 1 y 2 del Convenio. La Comisión espera que el Gobierno podrá en un futuro no lejano adoptar las medidas correspondientes para dar aplicación a este Convenio y que consultará a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, tal como lo prevé el artículo 2, párrafo 3), del Convenio, al adoptar esas medidas.
En relación con la solicitud de información formulada por la Comisión de conformidad con el Punto V del formulario de memoria, la Comisión toma nota de que según el Gobierno las violaciones que han sido cometidas por empresas contratantes han sido registradas por el Departamento del trabajo y del empleo. De igual manera toma nota de que no se han establecido aún los mecanismos de control de los contratos a que se refiere este Convenio, aun cuando se indica que, en 1981, se ha adoptado un Memorándum entre el Departamento de trabajo y de empleo y el Departamento de trabajos públicos y de autopistas a fin de prever el estricto cumplimiento de lo dispuesto por el Convenio en los contratos celebrados para efectuar trabajos públicos o servicios. La Comisión espera, en todo caso, que el Gobierno podrá proporcionar informaciones relativas al número de contratos a que se refiere este Convenio y al número de trabajadores cubiertos por esos contratos, así como sobre el número y naturaleza de las infracciones observadas.
1. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a sus comentarios anteriores indicando que la legislación que debería adoptarse para dar efecto al Convenio aún no lo ha sido, pero que se continúa trabajando para adoptarla. El Gobierno añade que habida cuenta de la legislación existente en el país, en particular de las disposiciones del Código Civil y del Código de Trabajo, los trabajadores que trabajan conforme a los contratos públicos quedarían protegidos. La Comisión recuerda que para dar aplicación a las disposiciones de este Convenio es necesario adoptar medidas que prevean la existencia, en los contratos a que se refiere este Convenio en su artículo 1, de cláusulas que garanticen a los trabajadores interesados condiciones de trabajo no menos favorables que las previstas para un trabajo de igual naturaleza en la profesión o industria interesada de la misma región, de acuerdo con lo que prevé el artículo 2, párrafos 1 y 2. La Comisión espera, en consecuencia, que el Gobierno tomará las medidas necesarias para adoptar la legislación antes mencionada en un futuro próximo e indicará los progresos alcanzados a este respecto. La Comisión desea también renovar su esperanza de que el Gobierno consultará a las organizaciones de trabajadores y de empleadores, tal como lo prevé el artículo 2, párrafo 3) del Convenio, al adoptar las medidas antes indicadas.
2. La Comisión recuerda también que en su observación precedente había solicitado al Gobierno que comunicara indicaciones generales sobre la manera en que el Convenio es aplicado en la práctica proporcionando información sobre el número de contratos públicos y de trabajadores protegidos, de conformidad con lo que se solicita en el Punto V del formulario de memoria sobre este Convenio. La Comisión espera que el Gobierno trasmitirá también esa informaciones.