Caso individual (CAS) - Discusión: 2011, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

Un representante gubernamental expresó que Panamá recibió con mucha satisfacción el informe de la Comisión de Expertos en el que tras su examen de las memorias comunicadas destaca a Panamá entre los «Casos de Progreso», respecto de la aplicación del Convenio núm. 87. Su Gobierno reconoce la importancia de la Comisión de Expertos, y prueba de ello es la entrega, el 1.º de junio de 2011, de todas las memorias solicitadas y entre ellas, la del Convenio. Por lo anterior, manifestó que su Gobierno ha recibido con desconcierto la noticia de que Panamá se encuentra en la lista de los 25 casos a ser examinados por la Comisión. Indicó que Panamá, una vez más, cuestiona los procedimientos y la falta de transparencia como lo ha reiterado su Gobierno de forma individual y a través del Grupo de Países de América Latina y el Caribe (GRULAC), por la forma como se realiza la selección de los países y el desequilibrio en relación con los que son invitados a comunicar informaciones a la Comisión sobre los casos que son de su atención. Su Gobierno reconoce y valora la Comisión de Aplicación de Normas e indica que a través de un espíritu cooperativo, basado en información objetiva y fiable y en la igualdad de trato para todos los miembros de la Organización, es posible dar a conocer las debilidades, los esfuerzos y las buenas prácticas en la implementación de los convenios ratificados.

Refiriéndose a la observación de la Comisión de Expertos, indicó que se habían atendido sus solicitudes a través de las siguientes iniciativas legislativas: ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010, que modifica artículos del Código del Trabajo y dicta otras disposiciones, la cual reforma los artículos 493 y 494 del Código del Trabajo, referidos a los efectos de la huelga; ley núm. 30 de 5 de abril de 2011, que deroga el artículo 7 de la ley núm. 29 de 2010, que restringía el derecho a la negociación colectiva durante los primeros seis años de operación de las empresas; ley núm. 32 de 5 de abril de 2011, que establece un régimen especial, integral y simplificado para el establecimiento y operación de zonas francas y dicta otras disposiciones (que atiende a las observaciones que le han formulado al Gobierno de Panamá sobre la aplicación del Convenio). Respecto al resto de observaciones que ha formulado la Comisión de Expertos a Panamá, informó de lo siguiente. En lo que respecta a la personería jurídica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), su personería jurídica o el reconocimiento jurídico deben ser concedidos por el Ministerio de Gobierno, como lo ordena la Constitución de la República de Panamá para las organizaciones de trabajadores del Sector Público. No le compete al Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL). El Pleno de la Corte Suprema de Justicia, al resolver la acción de amparo de garantías constitucionales interpuesta por el SINTUP, en la cual impugnan la no concesión de la personería jurídica por el MITRADEL, decidió no admitir la acción de amparo de garantías constitucionales, por lo que el reconocimiento de la personería jurídica de este sindicato es a través del Ministerio de Gobierno. Respecto de las acusaciones que formulan los trabajadores que aseguran ser víctimas de persecuciones y asesinatos, su Gobierno valora el principio de libertad sindical y el principio de la vida humana. En ese sentido, el Gobierno Nacional de manera puntual y responsable, ha estado brindando información a la OIT sobre los mencionados procesos penales dentro del Órgano Judicial, en aras de clarificar ante esta Organización los hechos denunciados. Estos órganos han expedido y el Gobierno de Panamá ha remitido a esta Comisión los fallos emitidos por el Órgano Judicial sobre estos asesinatos, que inclusive han resultado en condenas contra los culpables. Respecto al artículo 2 del Convenio destacó las siguientes medidas: a) se ha modificado el antiguo artículo 174, ahora 179, y el artículo 178, ahora artículo 182, del Texto Único de 4 de agosto de 2008, que versa sobre la Carrera Administrativa, e informó que la Dirección de Carrera Administrativa de Panamá conformó la Comisión compuesta por los trabajadores y trabajadoras de las Asociaciones de Servidores Públicos que hay en el país para evaluar los diferentes temas relativos a los convenios internacionales ratificados por Panamá; b) respecto a las medidas que se han tomado para que se reduzca el número mínimo necesario para que los trabajadores (40) y los empleadores (10), puedan constituir sus organizaciones, informó que los interlocutores sociales de Panamá están conformes que con la cantidad mínima de 40 miembros se pueda formar un sindicato. Esta es la posición más aceptada por las principales Confederaciones, Federaciones y Centrales Obreras de Panamá. Con relación a la cantidad requerida para conformar una asociación de servidores públicos, es de 50. En efecto, el Gobierno está examinando la posibilidad de considerar este tema, como parte del estudio de la Comisión que ha conformado la Dirección de Carrera Administrativa para la adecuación de la ley a la norma de los convenios internacionales; c) respecto a la solicitud que se hace al Gobierno para tomar medidas que garanticen el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y sobre la petición de modificar la legislación para que las federaciones y confederaciones de los trabajadores puedan declarar la huelga y realizar huelgas en contra de políticas económicas y sociales del Gobierno y también huelgas no vinculadas a un convenio colectivo, informó que la Ley del Texto Único de Carrera Administrativa no contempla impedimentos para que los trabajadores que no pertenecen a las asociaciones de servidores públicos participen en huelgas o declaren una huelga; d) respecto de los señalamientos de la Comisión de Expertos sobre el artículo 3 de la ley núm. 68, que modifica el artículo 493, en su párrafo 1, del Código del Trabajo, informó que la fuerza de policía no interviene en el desarrollo del proceso de huelga, sino únicamente para preservar y proteger a las personas y las propiedades y no para suspenderla de acuerdo con el resultado de una discusión tripartita realizada por una mesa de diálogo en octubre de 2010.

Respecto del derecho de las organizaciones de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con el articulo 3 del Convenio, informó lo siguiente: a) en cuanto a la solicitud que reitera la Comisión de Expertos de tomar las medidas necesarias para modificar la legislación nacional en el sentido de permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a la función de dirigente sindical, por lo menos tras un período razonable de residencia en el país de acogida, declaró que se tendría que modificar la Constitución Nacional, pero que, sin embargo, los trabajadores extranjeros gozan de todos los beneficios que surgen o emanan de las convenciones colectivas de las empresas donde laboran. Además pueden participar como afiliados a los sindicatos, respetando así los derechos que puedan derivar de la relación laboral; b) respecto de la solicitud de la Comisión de Expertos de modificar el artículo 180-A de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, en la que se impone a los servidores públicos por vía legislativa el pago de una cuota ordinaria a la asociación que tuvo mejoras laborales, informó que los interlocutores sociales interpretan el descuento de la cuota como una conquista sindical, y han manifestado que su supresión atentaría contra sus conquistas sindicales. Sobre el derecho de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y formular su programa de acción manifestó que: a) su Gobierno es de la opinión de que la intención del artículo 452 del Código del Trabajo es la de evitar que, producto de las negociaciones que tengan las partes en conflicto, se interrumpa una obligación constitucional que tiene el Estado de brindar a los ciudadanos los servicios públicos básicos, los cuales deben ser garantizados por la ley; por lo que el arbitraje es un mecanismo de diálogo para evitar la continuación de la huelga que pueda producir pérdidas económicas al Estado y a los ciudadanos del país; b) la Comisión de Expertos ha pedido al Gobierno que tome medidas para que en caso de huelga se garantice el derecho de entrada en la empresa a los trabajadores no huelguistas. Frente a esto el Gobierno indica que este artículo fue producto del consenso tripartito alcanzado en la mesa de diálogo en octubre de 2010, por lo cual tiene la aprobación de todos los interlocutores sociales de la República de Panamá. Con relación al derecho de negociación colectiva de los servidores públicos, consagrado en el artículo 6 del Convenio precisó lo siguiente: a) en cuanto al disfrute del derecho de negociación colectiva de los trabajadores municipales y los de instituciones descentralizadas, no hay distinción entre los servidores públicos: todos son funcionarios de la Administración del Estado, tanto los que prestan servicios en el Estado central como los que lo hacen en los municipios autónomos. Por lo tanto, la Ley de Carrera Administrativa se aplica a todos los funcionarios públicos sin distinción alguna; b) sobre el aspecto de los convenios colectivos de funcionarios de la administración del Estado o funcionarios municipales o de instituciones descentralizadas, la Ley de Carrera Administrativa prevé que sus reivindicaciones se realicen por medio de quejas. Además, existe un proyecto de ley que reglamenta la carrera administrativa municipal, que contempla los mecanismos de solución de conflictos de los funcionarios municipales a través de quejas o pliego de peticiones.

Los miembros empleadores señalaron que el caso había sido seleccionado siguiendo criterios habituales. Recordó que había sido analizado en anteriores ocasiones, la última en 2009, por iniciativa del Grupo de los Empleadores, pero que esta vez la situación ha cambiado sustancialmente gracias, en parte, al esfuerzo de la Comisión y a la nueva actitud mostrada por el Gobierno. Estos esfuerzos han sido reconocidos por la Comisión de Expertos, que en su último informe tomó nota con satisfacción de los progresos realizados. Quedan puntos pendientes de modificación como el hecho de que los trabajadores no puedan entrar a la empresa en los casos referidos por la Comisión de Expertos o que la entrada de los directivos esté supeditada a no poner en marcha el proceso productivo. Sin embargo, los empleadores reconocieron los pasos dados y reiteraron que este caso no había sido incluido a propuesta de los empleadores.

En cuanto a las restantes observaciones de la Comisión de Expertos, se refirieron en primer lugar al derecho de los trabajadores de la función pública a constituir organizaciones sindicales y a afiliarse a las mismas, y a que las restricciones a este derecho en Panamá derivan de una ley de 1994 y de la Constitución, y subrayaron que el Convenio es aplicable a todos los trabajadores, incluidos los funcionarios públicos, excepto la derogación permitida en el artículo 9 del Convenio, relativa a las fuerzas armadas y la policía. Hicieron hincapié en que es de esperar que este aspecto se resuelva finalmente en futuras reformas en la regulación. Indicaron que en su intervención oral, el representante gubernamental se refirió a la modificación de la Ley de Carrera Administrativa pero que no resultaba claro si modificaba ese punto o no y esperaban que esas informaciones surgieran durante el debate. Respecto de la exigencia de un número determinado de trabajadores para formar una organización sindical, que la propia Comisión de Expertos considera excesiva y no apropiada, y respecto de la exigencia de la nacionalidad panameña para formar parte del equipo dirigente de una organización sindical, se trata de puntos de mejora futura sobre los que se viene insistiendo y los empleadores esperan que puedan modificarse. Por último, manifestaron que les parece destacable la cuestión señalada por la Comisión de Expertos, en relación con el descuento de las cuotas sindicales durante la vigencia de un convenio o acuerdo colectivo. Es curioso que por un lado la Comisión de Expertos considere que la imposición legal a funcionarios no afiliados es contraria al Convenio, y por otro lado considere que la misma obligación aplicada a los trabajadores no funcionarios es válida, siempre y cuando no resulte en un monto que condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse al sindicato de su elección. Desconocen las razones reales que justifican este doble tratamiento e insistieron que, como empleadores, mantienen las dudas respecto a prácticas que impongan cuota a todos los trabajadores, máxime cuando los convenios colectivos se apliquen a la totalidad de ellos. La libertad sindical o de asociación no impone una contribución a una determinada organización sindical o empresarial. En cuanto a las consideraciones formuladas por los expertos sobre el derecho de huelga, reiteraron que del Convenio no puede deducirse un desarrollo interpretativo de las limitaciones y el alcance del mismo. Respecto de los actos de violencia mencionados en el informe, indicaron que el Gobierno se había referido a esta cuestión en su exposición oral, y esperaban que pueda seguir proporcionando información. Para finalizar, subrayaron que constatan que sigue habiendo puntos pendientes de reforma en materia legislativa a fin de armonizarla con el Convenio, sobre todo en lo que se refiere a la prohibición de sindicación de los funcionarios públicos y a la imposición de cuotas sindicales a los trabajadores no sindicados. No obstante, recalcaron que, a diferencia de 2009, se pueden notar importantes puntos de mejora en la regulación que deben ser tenidos en cuenta y esperan que durante el debate se concrete más cuándo y bajo qué forma el Gobierno piensa acometer las reformas pendientes.

Los miembros trabajadores señalaron que, según las informaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), Panamá ha estado sometido a un clima de inestabilidad y violencia durante todo el año 2010. Desde hace muchos años, este clima de violencia se constata en las conclusiones de esta Comisión. Cabe recordar que el caso de la aplicación del Convenio por Panamá ha sido examinado en cinco ocasiones en el curso de los diez últimos años. Panamá ha sido objeto de 57 quejas ante el Comité de libertad sindical; las últimas fueron presentadas por la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Público (FENASEP), el Consejo Nacional de Trabajadores Sindicados (CONATO) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP). El informe de la Comisión de Expertos se refiere a la situación del SINTUP y del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC). Respecto del año 2010, se informa del asesinato de 6 sindicalistas, 700 casos de heridas y 101 arrestos, y el derecho de libertad sindical es violado en todos los sectores de actividades.

Los miembros trabajadores recordaron que, al final de su trabajo en 2009, esta Comisión tenía la esperanza de que la situación evolucionara con motivo del cambio de Gobierno. Sin embargo, las últimas informaciones llevan a pensar que nada ha cambiado. Los puntos mencionados por la Comisión de Expertos en su último informe se refieren, una vez más, a la compatibilidad con el artículo 2 del Convenio con la ley núm. 9 sobre la Carrera Administrativa y la ley núm. 44 de 1995 que contiene la modificación de ciertas disposiciones del Código del Trabajo. Recordando que el Gobierno había comunicado la existencia de dos anteproyectos de ley de modificación, los miembros trabajadores lamentan que no se hayan hecho progresos. En cuanto a la aplicación del artículo 3 del Convenio, el informe de la Comisión de Expertos hace hincapié en que el Gobierno reitera la necesidad de una adaptación de la Constitución nacional. Cabe preguntarse la razón por la cual ninguna reforma se ha iniciado en este sentido, puesto que el problema se presenta desde hace largo tiempo. Además, la Comisión de Expertos destacó en varias ocasiones la necesidad de modificar el artículo 180A de la ley núm. 24 de julio de 2007 para suprimir la obligación de los funcionarios no afiliados a las organizaciones de pagar cotizaciones. Si el Gobierno estima que ha adoptado medidas adecuadas relativas al ejercicio del derecho de huelga, los miembros trabajadores tienen una opinión diferente. Este derecho, que es un corolario del derecho de las organizaciones sindicales a ejercer libremente sus actividades y formular su programa de acción, está, en efecto, inscrito en la Constitución del país, pero su ejercicio es difícil debido a los obstáculos siguientes: 1) la huelga debe aprobarse por la mayoría absoluta de los trabajadores de la empresa afectada; 2) una huelga sólo puede declararse si se refiere a un diferendo relativo a una convención de la empresa; 3) las federaciones, confederaciones y las centrales nacionales no disponen del derecho a llamar a una huelga; 4) en los servicios públicos. La ley prevé un servicio mínimo muy amplio y dispone además que pueden imponerse procedimientos de conciliación y de arbitraje; 5) en los servicios considerados como esenciales, el Gobierno tiene la posibilidad de reclutar al 50 por ciento o más de los efectivos; y 6) las huelgas están prohibidas para los trabajadores que dependen de la Autoridad del Canal de Panamá, en las Zonas Francas de Exportación y en las empresas creadas recientemente. Todos estos obstáculos han sido señalados en el informe de la Comisión de Expertos. Los miembros trabajadores constatan que los puntos planteados no son nuevos, y lamentan que la puesta en conformidad de la legislación con el Convenio se enfrente siempre al mismo argumento del Gobierno: que es difícil, incluso imposible, iniciar un proceso de modificación legislativa que suponga un diálogo y un consenso previos entre los trabajadores y los empleadores. Observando que las organizaciones sindicales no pueden evidentemente iniciar una negociación en la que saben previamente que se les denegarán sus derechos, los miembros trabajadores llaman al Gobierno a no seguir utilizando ese argumento para justificar el hecho de no dar seguimiento a las recomendaciones ya formuladas por esta Comisión en 2009.

El miembro empleador de Panamá manifestó su sorpresa por la inclusión de Panamá en la lista y recalcó enérgicamente que esa inclusión no responde ni a un pedido de los empleadores de Panamá ni de la Organización Internacional de Empleadores (OIE). Afirmó que, en su gran mayoría, los problemas relacionados con el Convenio fueron superados, sobre todo en lo que respecta al sector privado. Panamá es uno de los países de la subregión que lleva adelante con ímpetu su política de generación de empleo, que es uno de los ejes principales de esta Organización. El Gobierno tiene toda la voluntad política de efectuar los cambios necesarios. Se refirió a la ley núm. 30/2010 indicando que, con las medidas adoptadas, se cumplía con el caso núm. 1931 y recordó la historia de dicho caso. Su Gobierno suspendió los efectos de la ley y creó una gran mesa de diálogo tripartito. El tema que motivó que Panamá fuera llamado seis veces fue el cierre de las empresas, impidiendo que los directivos y los trabajadores no huelguistas pudieran entrar en el lugar de trabajo. Ahora no se cierran las empresas y es posible entrar. Además, subrayó que tanto el Gobierno actual como los gobiernos anteriores han pedido asistencia técnica a la OIT y que dicho pedido no ha sido atendido. En 2006 una misión visitó el país en relación con el caso núm. 1931, y sus integrantes ni siquiera pudieron realizar una sola reunión porque el sector laboral no quería cambiar ni un punto ni una coma de la ley laboral. El origen de estos problemas es que sigue vigente la legislación laboral de 1972, época en la cual las circunstancias eran otras. En ese momento, la economía del país se basaba en la industria. Hace más de 15 años que ya no es así. Hoy el sector servicios tiene mucho mayor peso en la economía que la industria. Solicitó asistencia técnica de la OIT para que de manera tripartita se modifique el Código del Trabajo. En cuanto al sector público, el Gobierno acaba de designar una comisión de notables para recibir propuestas de modificación de la Constitución y manifestó que respalda el hecho de que pueda haber sindicatos en el sector público y que los extranjeros puedan participar en la comisión directiva de esos sindicatos. Señaló que el sector laboral debería presentar sus proyectos de reforma. Para terminar, reiteró firmemente la solicitud de asistencia técnica.

El miembro trabajador de Panamá manifestó que, en poco tiempo, se cumplirá el primer año del espantoso episodio conocido como masacre de Bocas del Toro, cuando un pueblo humilde fue agredido de forma salvaje por protestar contra la ley núm. 30, conocida como «ley chorizo», que pretendía liquidar la libertad sindical, conculcar el derecho de huelga, y desconocer las convenciones colectivas, entre otras cosas. Como consecuencia de una lucha popular con altísimas consecuencias para el pueblo, fue derogada. El Gobierno reconoce solamente dos muertos, Antonio Smith y Virgilio Castillo, pero una comisión nombrada por el mismo Gobierno reconoció cuatro muertos y otros informes como el de la Defensoría se refieren a diez muertos, la mitad de ellos eran niños y casi todos indígenas, más de 500 heridos, de los cuales 70 se quedaron ciegos, parcial o totalmente, a consecuencia de disparos de perdigones recibidos en la cara. También hubo cientos de detenidos sobre los cuales aún pesan expedientes amañados, y persecuciones, arrestos y amenazas de muerte contra los dirigentes sindicales. En 2 años, este Gobierno ha causado más muertes que las acontecidas en los últimos 22 años. Hizo hincapié en que se niega el derecho de organización a amplios sectores de trabajadores, se rechazan solicitudes de personería jurídica, y no existe derecho de sindicación para los empleados públicos, los trabajadores bancarios, los trabajadores de la Zona Libre de Colón, del sector educativo, puertos, call centers, entre otros. A los trabajadores del Canal no se les reconoce el derecho de huelga. En algunas instituciones se ha instalado un régimen de terror y persecución, concretamente en la Caja de Seguro Social donde se despidió a Gabriel Pascual y Juan Samaniego por oponerse a arbitrariedades para justificar su privatización. Hay intentos de juicios amañados contra representantes de la Junta Directiva de esa Caja, y en el sector educativo se ha destituido a representantes de los trabajadores. Manifestó que otra cuestión es que el Gobierno pretende criminalizar la protesta social con leyes como la ley núm. 14 o «Ley carcelazo», que envía a la cárcel a los manifestantes; y la de espionaje telefónico o «Ley Pinchazo», habiéndose intervenido los teléfonos de los dirigentes sindicales durante las dos últimas presidencias. Finalmente pidió que se esclarezcan los asesinatos de Boca del Toro, que se produjeron durante las protestas por falta de reglamento de seguridad en la construcción, y que se permita el ejercicio del derecho de huelga en el Canal y los demás derechos reconocidos por el Convenio para que todos los trabajadores del sector público y privado puedan ejercer los derechos de libertad sindical.

La miembro gubernamental de los Estados Unidos señaló que en el contexto del Acuerdo de Promoción Comercial Panamá – Estados Unidos pendiente y sus fuertes protecciones de los derechos fundamentales de los trabajadores, su Gobierno está cooperando estrechamente con el Gobierno de Panamá para resolver los asuntos relativos a ciertas áreas de su legislación laboral. Tomó nota de que la observación de la Comisión de Expertos había sido un marco de referencia esencial en estas actividades. Indicó que la Comisión de Expertos ha comentado durante muchos años las disposiciones legales que restringen los derechos de los trabajadores y empleadores a constituir y afiliarse a organizaciones de su propia elección y organizar sus actividades en plena libertad. Felicitó al Gobierno por las medidas recientemente adoptadas para enmendar y fortalecer un número de leyes laborales clave e instó al Gobierno a continuar en la vía de una reforma legislativa, que involucre plenamente a la sociedad civil, con inclusión de los sindicatos interesados en todas las etapas. Con esto, el Gobierno tendría que seguir las recomendaciones detalladas de la Comisión de Expertos y recurrir a la asistencia técnica proporcionada por la OIT. La asistencia regular de la OIT puede brindar un estímulo constante para lograr un consenso tripartito sobre las medidas legislativas recomendadas por la Comisión de Expertos. También instó al Gobierno para que adopte las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores en Panamá puedan ejercer su derecho de libertad sindical en un clima libre de violencia y en el cual los derechos humanos fundamentales sean respetados y plenamente garantizados.

El miembro trabajador de la República Bolivariana de Venezuela se refirió a la violación por el Gobierno del derecho de los funcionarios públicos a la estabilidad en el empleo con la adopción de la ley núm. 43 de 2009, que eliminó retroactivamente la estabilidad de 35.000 empleados públicos y llevó a la destitución de 25.000 de ellos, así como a la eliminación de la Junta de Apelación de la Carrera Administrativa, que era el organismo encargado de juzgar los despidos en el sector público. Los dirigentes sindicales del sector público están siendo despedidos continuamente sin seguir los procedimientos legales vigentes, siendo ignorado su fuero sindical y negado su derecho a la huelga. Se refirió al caso de los sindicatos del Canal de Panamá, a los que mediante sentencia de la Corte Suprema en abril de 2009 les fue negado el derecho de huelga, a pesar de que la Constitución reconoce ese derecho y Panamá ha ratificado el Convenio núm. 87 y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). La Comisión de Expertos ha señalado las violaciones del derecho de sindicación en el sector público y las amenazas, el acoso y los despidos masivos de que son objeto los sindicalistas. Los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 de 1994, disponen todavía que no puede haber más de una asociación en una institución y que las asociaciones pueden tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. Como indica el Gobierno, aun cuando la ley núm. 9 de 1994 ha sido modificada por la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009, los artículos 174 y 178 no han sido modificados, en clara violación del artículo 2 del Convenio. El Gobierno de Panamá indica que para adecuar la legislación al Convenio se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución, lo cual corresponde a los máximos gobernantes del país. De modo que el Gobierno está jugando al gato y el ratón, siendo pública y notoria su negativa a reconocer el derecho de sindicación. La Comisión de Expertos también ha señalado que la ley ha reconocido el derecho de los funcionarios públicos a establecer asociaciones, pero que ese derecho no se ejerce en la práctica. El derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y a formular libremente sus programas está recogido en el Convenio e incluye el derecho de huelga. Pero en la práctica se está negando este derecho a los trabajadores del sector público. La Comisión de Expertos ha recordado que el derecho de huelga debe limitarse solamente en el caso de los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. También hizo referencia a los comentarios de la Comisión de Expertos en relación con la prohibición de que las federaciones y las confederaciones declaren la huelga, la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, y la ilegalidad de las huelgas cuando no están vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. Todo ello no deja margen para la libertad de sindicación, de negociación colectiva y de relaciones de trabajo en Panamá.

El miembro gubernamental de la Argentina, hablando en nombre de los miembros gubernamentales de la Comisión que son miembros del GRULAC, se centró en algunos elementos de la declaración formulada por el representante gubernamental, lo que constituye un progreso en la aplicación del Convenio. En su informe general, la Comisión de Expertos expresó su satisfacción por las medidas adoptadas por el Gobierno de Panamá de cara a la aplicación del Convenio e incluyó a Panamá entre los casos de progreso. Subyace en esa clasificación del informe general de la Comisión de Expertos el hecho de que el Gobierno de Panamá ha adoptado medidas, que incluyen iniciativas legislativas, como las leyes promulgadas en 2010 y 2011, que atienden las observaciones y recomendaciones de la Comisión de Expertos y de la Comisión de Aplicación de Normas: las enmiendas al Código del Trabajo y los cambios significativos en las políticas y prácticas nacionales, como el establecimiento de la Comisión Especial para la Mesa de Diálogo, en octubre de 2010, con el objeto de impulsar un ambiente de diálogo que dio como resultado varios acuerdos tripartitos. Asimismo, el decreto ejecutivo de mayo de 2001 condujo a la expedición de los permisos de trabajo a los extranjeros, que se beneficiaron de los procesos de regularización extraordinaria, realizados por el Servicio Nacional de Migración. En relación con la observación de la Comisión de Expertos sobre las divergencias entre la legislación y la práctica, animó al Gobierno de Panamá y a los interlocutores sociales a continuar con su diálogo constructivo para lograr acuerdos concertados, especialmente en lo vinculado con los ajustes que han de hacerse para armonizar la Ley de Carrera Administrativa y la legislación nacional en materia de asociaciones, sindicatos y el número de personas que las conforman, con el Convenio. Como conclusión, instó a la OIT a continuar trabajando con Panamá, proporcionando cooperación técnica en materia de libertad sindical, y a respaldar al Gobierno en su propuesta de crear el Consejo Superior del Trabajo, el cual cuenta con apoyo tripartito.

El miembro trabajador de Colombia, insistió en la importancia del reconocimiento de la libertad sindical sin tantas restricciones para construir un auténtico Estado Social de Derecho. Expresó su preocupación por el hecho de que en Panamá las garantías para el desarrollo del sindicalismo en un clima de respeto sean escasas. Prueba de ello es la baja tasa de sindicalización, debida a los enormes trámites burocráticos que son necesarios para que los sindicalistas puedan asumir la función que les corresponde en defensa de los derechos de los trabajadores. Solicitó al Gobierno que tome las iniciativas pertinentes para que los sindicatos puedan ejercer sus derechos plenamente, evitando el intervencionismo estatal. Concretamente solicitó: la eliminación de la restricción de un mínimo de 40 trabajadores para constituir un sindicato; la inscripción automática, evitando situaciones como la del sindicato de la salud, que lleva varios años solicitando su registro, y el desconocimiento de un fallo de la Corte para inscribir a una organización de Balboa y Cristóbal, y que los trabajadores adopten el modelo de estatuto que ellos consideren oportuno. Indicó que las recomendaciones de la Comisión de Expertos, deben ser atendidas sin más dilaciones por el Gobierno, con el apoyo del sector empleador, teniendo en mente el fortalecimiento de la democracia. Proteger la libertad sindical en un estado social de derecho es la mejor inversión que un gobierno puede hacer. Prueba de ello es Suecia, en la que uno de los secretos para su desarrollo es el tripartismo claro y transparente. Valorar la libertad sindical como lo ha manifestado el representante gubernamental no puede seguir siendo retórico, se necesitan hechos concretos plasmados en la legislación y la práctica.

El miembro trabajador de Honduras señaló que la Comisión de Expertos se refiere a las siguientes cuestiones: la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación, en las empresas de reciente creación y a los servidores públicos; la prohibición del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones; el sometimiento de los conflictos a arbitraje obligatorio en el transporte privado y la fijación de un servicio mínimo de 50 por ciento del personal en dicho sector. Sin embargo, tal como ha manifestado el Comité de Libertad Sindical, la huelga sólo puede ser restringida en aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. El mismo Comité y la Comisión de Expertos han señalado en numerosas ocasiones que el transporte público no es un servicio esencial a menos que se trate de un servicio de carácter trascendental, el cual sólo se verifica en condiciones particulares o cuando la huelga se extiende demasiado en el tiempo. Además, la calificación de la huelga debe ser realizada por un órgano independiente distinto de la autoridad administrativa que carece de objetividad. En cuanto a los servidores públicos, señaló que no todo dependiente de la administración pública debería ser considerado como funcionario público. En efecto, la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. En lo que respecta a la prohibición del derecho de huelga a las federaciones y confederaciones, consideró que se trata de una limitación arbitraria tendiente a evitar las huelgas generales, las cuales, según los órganos de control, son legítimas. Del mismo modo, la imposición de arbitraje obligatorio es arbitraria y contraria al derecho de huelga. El exceso de reglamentación de la huelga tiene, en definitiva, el único objetivo de anular el derecho a la huelga.

El representante gubernamental señaló que el actual Gobierno de Panamá tiene plena conciencia de su responsabilidad con el sistema multilateral y no pretende evadir las responsabilidades contraídas por hechos acaecidos en administraciones anteriores. Por ello, ha decidido tomar las disposiciones necesarias para corregir los efectos de dichos hechos. Panamá reconoce la importancia de la libertad sindical que constituye uno de los principales cimientos para el logro de una paz duradera. El Gobierno se refirió a la promulgación, en el mes de mayo, del decreto ejecutivo que regulariza la expedición de los permisos de trabajo a los extranjeros mediante un proceso extraordinario llevado a cabo por el Servicio Nacional de Migración. De este programa, conocido como «Crisol de Razas», se beneficiaron más de 13.000 trabajadores migrantes. Las políticas económicas y de desarrollo del Gobierno Nacional han generado crecimiento económico, impulsado por un importante plan de inversiones sociales y de infraestructuras. Se pretende crear un panorama atractivo para las inversiones extranjeras sin limitación a la libertad sindical de los trabajadores ni al derecho de sindicación y de negociación colectiva. El Gobierno reconoce que subsisten desde hace años divergencias entre la legislación y la práctica y señala que todavía no se ha concretado la misión de asistencia técnica de la OIT para atender los asuntos en materia de libertad sindical. Sin embargo, se han producido algunos avances positivos sobre este particular. En este sentido, se está trabajando para establecer un Consejo Superior de Trabajo. El Gobierno espera poder contar con la OIT para seguir trabajando juntos. Deben destacarse las libertades y derechos con los que cuentan los sindicatos en Panamá: participan en la Comisión de Salario Mínimo que regula lo relativo a los salarios en todo el país; participan en el Instituto Panameño de Estudios Laborales (IPEL), en materia de capacitación sindical; reciben apoyos económicos por parte del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, para gastos educativos (en el último bienio se les otorgaron 2.154.800 dólares de los Estados Unidos). En definitiva, los dirigentes sindicales en Panamá, participan en todos los temas de la vida económica, social, política y laboral, con pleno ejercicio del derecho a la libertad sindical. En materia de jurisdicción del trabajo, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral agiliza los casos de reintegro por violación al fuero de libertad sindical cuando existen sindicatos en formación; y mantiene un constante interés en impulsar todos los procesos en los que es competente. Con respecto a los servidores públicos se ha establecido una Comisión conformada por la FENASEP y demás asociaciones de servidores públicos con la intención de examinar los diversos temas relativos a los convenios internacionales ratificados. Existe también, un proyecto de ley para regular la carrera administrativa municipal. Asimismo, a través de la Mesa del Diálogo que derogó la ley núm. 30 de 2010, se democratizó la participación de las Confederaciones Sindicales. Por medio de la modificación del artículo 1066, se permite la participación del Consejo Nacional de los Trabajadores Organizados (CONATO) y la Confederación de Unidad Sindical Independiente (CONUSI), lo que se evidencia con la participación sin intervención del Gobierno de las organizaciones sindicales en esta Conferencia, siguiendo su propia reglamentación. Concluyó indicando que en Panamá existen 144.679 trabajadores sindicalizados que se rigen por el Código del Trabajo, de ellos, 124.097 son hombres y 20.582 son mujeres. Estos trabajadores se encuentran afiliados a 398 sindicatos, 50 federaciones, 6 confederaciones, 3 centrales, y a otros tipos de asociaciones.

Los miembros empleadores se refirieron a cinco cuestiones. En primer lugar, es importante reconocer los esfuerzos realizados por el Gobierno para adaptar la legislación al Convenio, y para garantizar la libertad de asociación, la libertad de empresa y el libre acceso a estas empresas. En segundo lugar, deben reconocerse los esfuerzos para promover el diálogo social, aunque el mismo no haya dado frutos concretos todavía. En tercer lugar, existen todavía temas pendientes como el derecho de sindicalización de los funcionarios públicos, para lo cual debería modificarse la legislación, y la imposición de cotizaciones a los trabajadores para que puedan beneficiarse de los convenios colectivos acordados. En cuarto lugar, debe seguir pidiéndose al Gobierno que modifique el Código del Trabajo, para lo cual sería necesario que cuente con una asistencia técnica de la OIT eficaz y que se refuerce el diálogo social, aunque sobre este último punto existe una responsabilidad compartida. Por último, se debe pedir al Gobierno que continúe proporcionando información detallada sobre los actos de violencia a fin de que se pueda valorar de modo adecuado la evolución de la situación.

Los miembros trabajadores subrayaron que el caso de Panamá es uno de esos que aparecen periódicamente en la lista de casos individuales por violación del Convenio sin que los asuntos cambien con el curso de los años. En 2009, la Comisión, en sus conclusiones, expresó su confianza en que el nuevo Gobierno, pondría en práctica las medidas que se había decidido aplicar. Tomando nota de que el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica, los miembros trabajadores observaron que, en 2005, la Comisión había lamentado que la asistencia técnica propuesta al Gobierno en 2003 no se hubiera concretado y que no se hubiera registrado ningún progreso significativo en cuanto a la aplicación de las disposiciones del Convenio. No obstante, el Gobierno se había comprometido a aceptar una misión de asistencia técnica y a resolver los problemas mediante el diálogo con los interlocutores sociales, y la Comisión expresó su firme esperanza de que tomaría las medidas necesarias con la asistencia técnica de la OIT, y en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, a fin de que las organizaciones de empleadores y trabajadores puedan disfrutar plenamente de los derechos y garantías consagrados en el Convenio sin injerencia de las autoridades públicas. Pese a que, en 2006, se envió a Panamá una misión de asistencia técnica, la situación no ha cambiado. En este contexto, los miembros trabajadores indicaron que el mero hecho de solicitar la asistencia técnica no constituye una garantía suficiente y solicitaron el envío al país de una misión de alto nivel de la OIT, a fin de resolver, junto con los interlocutores sociales, los problemas que plantea la aplicación del Convenio.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que la Comisión de Expertos desde hace muchos años se refiere a graves restricciones legales relativas al derecho de los trabajadores y de los empleadores a constituir libremente las organizaciones de su elección, al derecho de elegir libremente a sus representantes y al derecho de organizar su administración y actividades. La Comisión observó que la Comisión de Expertos tomó nota de alegatos sobre actos graves de persecución y violencia contra sindicalistas.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales se han realizado modificaciones legislativas positivas en ciertas cuestiones mencionadas por la Comisión de Expertos o ha habido acuerdos; una comisión de notables se ocupa de las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos sobre la eventual reforma de normas constitucionales. Añadió que ciertas cuestiones legales en el sector público cuestionadas por la Comisión de Expertos han sido sometidas a una comisión paritaria o podrían serlo. Destacó que las asociaciones de servidores públicos tienen el derecho de huelga. En cuanto al descuento de cuotas por beneficio de negociación colectiva a los trabajadores no sindicalizados, el representante gubernamental indicó que las organizaciones sindicales se oponen a suprimir ese descuento. Se han comunicado a la Comisión de Expertos las sentencias judiciales contra culpables de actos de violencia contra trabajadores. Por último, recordó que no se ha concretado la misión de asistencia de la OIT solicitada por el Gobierno.

La Comisión tomó nota con preocupación de los alegatos sobre asesinatos y otros actos graves de violencia contra sindicalistas, así como de actos antisindicales en relación con el empleo. La Comisión tomó nota de que el Gobierno ha enviado una respuesta al respecto a la Comisión de Expertos que examinará y evaluará estas cuestiones en su próxima reunión.

La Comisión apreció el progreso realizado por el Gobierno en relación con ciertas cuestiones puestas de relieve por la Comisión de Expertos, incluida la modificación de la legislación de manera que actualmente el personal de dirección de la empresa puede penetrar en sus instalaciones durante la huelga. La Comisión lamentó sin embargo, a pesar de los esfuerzos mencionados por el Gobierno, no poder constatar todavía progresos significativos en lo que respecta a otras modificaciones importantes solicitadas en la legislación, cuyas restricciones afectan tanto a los trabajadores y a sus organizaciones como a los empleadores y a sus organizaciones.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, con carácter urgente y con la asistencia técnica de la OIT e intensificando el diálogo social al respecto, un proyecto de disposiciones específicas para modificar la legislación y ponerla en conformidad con el Convenio, incluyendo las deficiencias en materia de derechos sindicales en el sector público y las cuotas obligatorias a trabajadores no sindicalizados, así como respecto a las disposiciones que restringen los derechos de las organizaciones de empleadores a realizar sus actividades.

La Comisión insistió en la responsabilidad compartida del Gobierno y los interlocutores sociales en el reforzamiento del diálogo social. Al tiempo que recordó que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, la Comisión pidió al Gobierno que facilite más información sobre los actos de violencia contra trabajadores y sindicalistas alegados.

La Comisión pidió al Gobierno que envíe una memoria para su examen en la próxima reunión de la Comisión de Expertos en 2011, explicando las medidas adoptadas. En virtud de los diferentes puntos de vista manifestados en la Comisión con respecto a situaciones legales y de hecho relacionadas con el Convenio, se invitó al Gobierno a que acepte una misión de la OIT que preste asistencia para un diálogo social efectivo sobre estas cuestiones, la cual debería presentar un informe a la próxima reunión de la Comisión de Expertos.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2009, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

Un representante gubernamental dijo que su Gobierno mantiene el firme compromiso y la responsabilidad que dimanan de los convenios ratificados por Panamá. En relación con los comentarios de los órganos de control al Gobierno para que, en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para poner la legislación nacional en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98 sobre los principios de libertad sindical, señaló que durante su administración mantuvo la disposición para que los interlocutores sociales, a través del diálogo tripartito, llegaran a un acuerdo sobre la adecuación de la legislación nacional a los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno, en consulta con estos sectores, presentó ante la Asamblea Nacional dos anteproyectos de ley que forman parte de las recomendaciones de la misión de asistencia técnica de la OIT que tuvo lugar del 6 al 9 de febrero de 2006 en Panamá. Igualmente, el órgano ejecutivo reglamentó los artículos 398, 400, 401, 403 y 431 del Código del Trabajo adecuándolo a los Convenios núms. 87 y 98 relativos a la libertad sindical y a la protección del derecho de sindicación. En este orden, es importante señalar que el Gobierno actual, en el proceso de transición al nuevo Gobierno, ha señalado claramente la importancia de adecuar la legislación nacional a los convenios fundamentales de la OIT con miras a respetar los derechos de los trabajadores en la creación del trabajo decente. Habida cuenta de que el Gobierno actual ha llegado al término de su mandato, es interés del Gobierno que continúe el diálogo social y la consulta tripartita con miras a consolidar la democracia en Panamá.

Los miembros empleadores dijeron que es la séptima vez que se examina este caso en esta Comisión. El caso reviste gran importancia para los miembros empleadores. Las observaciones de la Comisión de Expertos giran en torno a varios elementos que guardan relación con el derecho de los empleadores y los trabajadores a constituir organizaciones y afiliarse a ellas, y el de las organizaciones a organizar libremente sus actividades y formular sus programas de acción. Subrayaron a este respecto: 1) la importancia de que la unidad del movimiento sindical no sea impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, por ser contraria al Convenio núm. 87; 2) la exigencia en el Código del Trabajo de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y una organización de trabajadores en la empresa; 3) la denegación a los servidores públicos del derecho a formar sindicatos; 4) la exigencia de ser panameño para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato; y 5) el descuento de las cuotas sindicales del salario a los servidores públicos no afiliados a los sindicatos que se benefician de las mejoras laborales logradas en un convenio colectivo.

Además, la Comisión de Expertos incluye una serie de consideraciones en torno al derecho de huelga; los miembros empleadores reiteraron que considerase que del Convenio núm. 87 no puede deducirse una interpretación de las limitaciones y el alcance del derecho de huelga, y sigue manteniendo esa posición. Los miembros empleadores estiman que el pilar básico sobre el que se asienta la libertad de asociación es la libertad de la empresa para organizar sus recursos. Es inherente a esa libertad la ausencia de coacción directa o indirecta.

El artículo 493 del Código del Trabajo de Panamá, modificado en el año 1972, obliga al cierre inmediato de las empresas, establecimientos o negocios afectados por una huelga. Es una disposición única sin parangón con ninguna otra regulación del mundo. Se trata de un cierre policial o de un cierre impuesto por las autoridades públicas. De esta manera, una vez iniciada una acción colectiva, las autoridades administrativas del trabajo proceden de inmediato a sellar las puertas de los establecimientos o negocios de los empleadores, incluso las que dan acceso a las oficinas administrativas y gerenciales. Las autoridades administrativas del trabajo instruyen a la policía para que «garanticen el cierre y protejan debidamente a las personas y las propiedades». En otras palabras, actúan de acuerdo con la regulación panameña, impidiendo que los empleadores entren en sus negocios. Tanto la Comisión de Expertos como esta Comisión y el propio Comité de Libertad Sindical han reiterado que esta disposición constituye una injerencia importante e inadmisible, contraria a las disposiciones del Convenio núm. 87. Una regulación que obliga a las empresas a cerrar cuando se produce un conflicto: 1) desnaturaliza completamente su capacidad para organizar sus recursos; 2) atenta contra su derecho de propiedad y el derecho al libre acceso a la misma; 3) limita la libertad de movimientos del empleador; 4) impide la buena gestión de su negocio, incluso en perjuicio de los intereses de los trabajadores; 5) interfiere de manera inaceptable y excesiva en la capacidad de negociar voluntariamente, viciando o distorsionando cualquier negociación, máxime si además se obliga a la empresa a pagar los salarios durante ese período; 6) puede incluso dañar la supervivencia de la propia empresa de manera irreversible; y 7) incluso interviene en la libertad de los trabajadores de no apoyar una acción de esa naturaleza. La esencia del derecho de asociación y de libertad sindical radica en su carácter o naturaleza voluntario.

Este caso se ha tratado nada menos que siete veces en esta Comisión, la última vez en 2005, año en que los miembros empleadores declararon que nada había cambiado desde que la Comisión examinó el caso en 2003. En su momento, los miembros empleadores indicaron que los comentarios realizados en 2003 podrían repetirse literalmente, dado que la cuestión de las sanciones continuaba siendo motivo de grave preocupación. Lo mismo se puede decir este año. La Comisión de Expertos también lo reconoce así, y hace referencia a divergencias importantes que persisten desde hace muchos años y que califica como «graves». El Comité de Libertad Sindical también consideró que esta disposición atenta contra la libertad de trabajo de los trabajadores e ignora las necesidades básicas de la empresa, como el mantenimiento de las instalaciones, la prevención de accidentes y el derecho de los empresarios y el personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades.

En sus últimas conclusiones de 2005, esta Comisión deploró la falta de progresos que se observan en este caso desde hace muchos años, e instó al Gobierno a que tomara las medidas necesarias con la asistencia técnica de la Oficina. Una misión de asistencia técnica visitó Panamá en 2006, siguiendo la predisposición del Gobierno para tratar de solucionar el caso. Los miembros empleadores insistieron en que el Gobierno de Panamá no puede seguir escudándose en la falta de asistencia técnica, en la falta de mayoría suficiente en el Parlamento, ni tampoco en la inexistencia de un consenso entre los interlocutores sociales. El cumplimiento de las disposiciones de un convenio fundamental corresponde a los Estados y la implicación de los representantes empresariales y sindicales no puede constituir una exigencia de consenso entre los mismos en todos los puntos de divergencia. Los miembros empleadores desearon conocer el grado de compromiso del Gobierno para concretar con hechos futuros su determinación en la resolución de este caso.

Los miembros trabajadores señalaron que según un análisis reciente de la CSI sobre la situación de los derechos sindicales en Panamá, el pasado año se vio marcado por la intensificación de la persecución de los sindicatos, el asesinato de dos sindicalistas del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC), la represión de diversas manifestaciones y la emisión de órdenes de arresto contra sindicalistas. Las empresas constructoras recurrieron a nuevas estrategias para no celebrar convenios colectivos. El informe de la Comisión de Expertos se refiere igualmente a la situación en el seno de SUNTRAC y cita actos de violencia muy graves en contra de los dirigentes sindicales de esta organización, así como un caso de detención arbitraria, confirmando de este modo el análisis de la CSI.

En el plano jurídico, la ley reconoce el derecho de constituir sindicatos y de adherirse a los mismos, pero bajo ciertas condiciones, a saber, que exista una sola asociación por institución, que los sindicatos no tengan sino una filial en cada provincia y la exigencia de contar con 40 afiliados para crear un sindicato local. La Comisión de Expertos recuerda que no le incumbe al Estado imponer la unidad del movimiento sindical interviniendo por vía legislativa, que es contraria a los artículos 2 y 11 del Convenio. Ocurre lo mismo con la fijación de un número mínimo de miembros, lo que ciertamente no se justifica a nivel de empresa. La Comisión de Expertos destaca igualmente ciertas cuestiones relativas al derecho de los funcionarios públicos a constituir sindicatos.

El derecho de las organizaciones a elegir libremente sus representantes también está sujeto a restricciones. En efecto, todos los miembros de la comisión directiva de un sindicato deben ser de nacionalidad panameña, lo que constituye un obstáculo a la libre elección de los representantes sindicales, en particular en los casos en que los extranjeros están en mejor posición para defender sus intereses, como ocurre con los trabajadores migrantes. También existen prácticas contrarias al espíritu del Convenio en la ley núm. 24, de 2007, en lo que respecta a las cotizaciones sindicales las cuales tienen repercusiones en la negociación colectiva. Para que una huelga sea legal debe ser votada por la mayoría absoluta de los trabajadores de esa empresa. La huelga para pedir mejores condiciones de trabajo en relación con un convenio colectivo o para protestar contra la violación repetida de los derechos, no está autorizada. Tampoco está autorizada la huelga para pedir el aumento del salario mínimo o para reivindicar el reconocimiento del sindicato. Las federaciones, confederaciones y centrales nacionales no pueden convocar una huelga. Un decreto ley adoptado en 1966 limitó el derecho de huelga al imponer un procedimiento obligatorio de arbitraje y conciliación, y al enumerar una serie de categorías de trabajadores a los cuales les está prohibido recurrir a la huelga, enumeración que puede ser ampliada por el Ministro del Trabajo. El Gobierno puede poner término a una huelga en el sector público imponiendo el arbitraje obligatorio. Además, la ley exige que los funcionarios públicos aseguren un servicio mínimo y faculta al Gobierno para que movilice a estos efectos al 50 por ciento de los trabajadores que desempeñan funciones en los servicios esenciales, entre ellos, los trabajadores del transporte, no incluidos en la definición de servicios esenciales establecida por la OIT.

El ejercicio del derecho de huelga plantea por consiguiente problemas, por lo que los miembros trabajadores comparten a este respecto la preocupación de la Comisión de Expertos cuando constata, con pesar, la no conformidad de la legislación y la práctica nacionales con el Convenio desde hace muchos años. A estos efectos el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, deberá adoptar todas las medidas que se impongan.

Un miembro empleador de Panamá declaró que no iba a comentar los casos a que hicieron referencia los miembros trabajadores pues no figuran en los comentarios de la Comisión de Expertos, por lo que no correspondía tomarlos en cuenta. De las cuestiones mencionadas por la Comisión de Expertos consideró que la más dramática es la referida al cierre de empresas en caso de huelga y subrayó la falta de recursos disponibles contra tal cierre. Explicó que en la práctica la policía cierra la empresa, sella la entrada y no permiten que entren trabajadores ni empleadores. Esto tiene consecuencias gravísimas, por cuanto afecta a la empresa, pero también a los trabajadores y la principal es que obliga a los no huelguistas a participar en la huelga aunque no lo deseen. Además, permite el cierre en caso de conflicto cuando los trabajadores aleguen violación a la ley, pero no se exige que la violación esté comprobada. Ni siquiera en la etapa de conciliación se investiga si los alegatos son ciertos. Esto lesiona el debido proceso y es una grave irresponsabilidad.

Se refirió además a la obligación de pagar los salarios caídos por cierre de la empresa. La Comisión de Expertos ya ha dicho que el pago de los salarios caídos por motivos de huelga debe acordarse entre empleadores y trabajadores. Indicó que estos casos y otros mencionados por los miembros empleadores tienen en común que el Gobierno alega que no puede modificar esas situaciones por falta de mayoría legislativa y de consenso. Indicó que la Comisión de Expertos ha sido sumamente paciente pero que esa paciencia debe tener un límite, porque de lo contrario, se perderá la confianza en los órganos de control.

Un miembro gubernamental del Uruguay intervino en nombre del Grupo de Países de Latinoamérica y el Caribe (GRULAC) destacando la ratificación por Panamá, el 6 de febrero de 2009, del Convenio sobre el trabajo marítimo y se refirió extensamente a las consecuencias positivas de la ratificación de este Convenio. Además, mencionó la ratificación en 2008 del Convenio núm. 167. Esto muestra el compromiso de Panamá con la OIT. Observó que se habían invitado a siete países del GRULAC a presentarse ante la Comisión de la Conferencia a pesar de que colaboran con los mecanismos de control y hacen esfuerzos por la plena aplicación del las normas internacionales del trabajo. Por último, realizó un llamamiento a los empleadores y trabajadores de Panamá — para continuar el diálogo con el Gobierno y alcanzar sus objetivos a través de las normas nacionales e internacionales del trabajo — tomando en cuenta el compromiso de Panamá con el diálogo social.

El representante gubernamental de Panamá señaló que su delegación toma nota de las intervenciones formuladas por los miembros empleadores y trabajadores en el marco del debate sobre la aplicación del Convenio y que las trasladará, junto con las conclusiones que se adopten, al Gobierno en transición, que inicia su mandato el 1.º de julio, para que las tome en consideración y pueda discutir con los sectores sociales las reformas necesarias de la legislación laboral para ponerlas en conformidad con el Convenio. Expresó que la misión técnica de la OIT, que visitó Panamá en 2006, realizó todas las consultas debidas con los interlocutores sociales en relación con las observaciones de la Comisión de Expertos. Ello figura en el informe de misión presentado a la Comisión de Expertos en el que se refleja la posición del Gobierno y de los interlocutores sociales. En 2007 y 2008 el Gobierno hizo ingentes esfuerzos para ocuparse de algunas de estas observaciones. Como cada uno de los interlocutores sociales en Panamá, defiende su posición en cuanto a la conveniencia o no de reformar el Código, el Gobierno no puede, ni es saludable para el diálogo social ni para el tripartismo, ni para la democracia, imponer a un sector estas reformas que pueden implicar reformas constitucionales o legislativas.

Ello no obstante, en los últimos meses el Gobierno, en consulta con los diferentes sectores, ha presentado a la Asamblea dos anteproyectos de ley en el marco de las recomendaciones que hiciera la misión que estuvo en Panamá. Uno de ellos se refiere a la reducción del número necesario de afiliados para constituir sindicatos, que de 40 pasa a 20, y el otro a la eliminación de la ley que limitaba el derecho de sindicalización en zonas procesadoras por un período de dos años.

Igualmente, el Gobierno ha promulgado cuatro decretos ejecutivos que modifican artículos del Código del Trabajo relativos a las observaciones que la Comisión hizo al Gobierno nacional, a saber: el decreto ejecutivo núm. 24, por el cual se toman medidas para el cumplimiento y el ejercicio de los derechos laborales de los trabajadores y las obligaciones de los empleadores relacionados con contratos definidos; el decreto ejecutivo núm. 25, por el cual se reglamentan los artículos 486 y 487 del decreto de Gabinete núm. 252, de 1971 (Código del Trabajo modificado por la ley núm. 44, de 1995); el decreto ejecutivo núm. 26, por el cual se establecen los parámetros a tomar en consideración en relación con el porcentaje de trabajadores que laboran en los turnos de los servicios públicos durante la huelga (servicios mínimos), de acuerdo con lo establecido en el artículo 487 del Código del Trabajo; y el decreto ejecutivo núm. 27, por el que se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y la autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores. Estos decretos ya forman parte de la legislación de la República y publicados en la Gaceta Oficial con fecha de 5 de junio de 2009. Por último, señaló a la Comisión que el Gobierno ha realizado esfuerzos para reforzar el diálogo social.

Los miembros trabajadores agradecieron al representante gubernamental por las informaciones comunicadas e indicaron que el Gobierno parece dispuesto a poner la legislación y la práctica nacionales en conformidad con el Convenio. Todavía es posible darle una nueva oportunidad al Gobierno y éste debería aceptar la asistencia técnica de la OIT para poder evaluar con precisión la amplitud y el contenido de las modificaciones legislativas necesarias. Además, el Gobierno debería enviar una memoria a la Comisión de Expertos de modo que pueda examinarla durante su próxima reunión.

Los miembros empleadores consideraron que el hecho de que el Gobierno haya realizado consultas no lo excusa del debido cumplimiento del Convenio núm. 87. No debe utilizarse la consulta con los interlocutores sociales como pretexto para hacer dejación de las propias responsabilidades, utilizando la excusa del consenso. Declararon que el Gobierno se refirió a proyectos de ley sin relación con este asunto que les preocupa y no le consta que se haya sido consultado con los empleadores. Subrayaron que esperan progresos rápidos, y que no renunciarán a la utilización progresiva de los mecanismos disponibles en el sistema de control de la OIT.

Conclusiones

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación.

La Comisión observó que la Comisión de Expertos desde hace numerosos años se refiere a graves restricciones legales relativas al derecho de los trabajadores de constituir libremente las organizaciones de su elección, al derecho de elegir libremente a sus representantes y al derecho de organizar su administración y actividades. Asimismo, los comentarios de la Comisión de Expertos objetan de manera reiterada las disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de la misma.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales un nuevo gobierno iniciará sus funciones en el mes de julio de 2009 y le dará traslado del contenido de las intervenciones y de las conclusiones de la Comisión. Indicó que el Gobierno había abordado parte de los comentarios de la Comisión de Expertos sobre la aplicación del Convenio ya que adoptó varios decretos ejecutivos que reglamentan varias disposiciones del Código del Trabajo, por ejemplo, en materia de servicios mínimos en caso de huelga, y que ha presentado a la Asamblea Nacional dos anteproyectos de ley, tendientes a reducir el número mínimo de trabajadores para formar sindicatos y garantizar plenamente el derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. Por último, el representante gubernamental destacó que el Gobierno no puede imponer reformas legislativas cuando existe desacuerdo con uno de los interlocutores sociales, ya que eso va contra el tripartismo.

La Comisión tomó nota con preocupación de los alegatos sobre asesinatos y otros actos graves de violencia contra sindicalistas, así como de actos antisindicales en relación con el empleo. La Comisión instó al Gobierno a que responda a los comentI74

arios sobre la aplicación del Convenio transmitidos a la Comisión de Expertos por dos organizaciones de trabajadores en relación con graves actos de violencia.

La Comisión lamentó no poder constatar progresos significativos en lo que respecta a las modificaciones solicitadas en la legislación, cuyas restricciones afectan tanto a los trabajadores y sus organizaciones como a los empleadores y sus organizaciones. A este respecto, la Comisión observó con preocupación los perjuicios que producen disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de la misma. La Comisión estimó necesario que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la OIT para evaluar el alcance de las nuevas disposiciones a las que se refiere el Gobierno y completar las reformas a fin de lograr plena conformidad con el Convenio.

La Comisión instó al Gobierno a que elabore, con carácter urgente, un proyecto concreto para modificar la legislación en lo referente a las disposiciones que interfieren tanto en la libertad sindical como en los derechos de los empleadores a realizar su actividad, tal como lo dispone la jurisprudencia de los órganos de control, a efectos de ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, intensificando el diálogo social al respecto. La Comisión pidió al Gobierno que envíe una memoria para su examen en la próxima reunión de la Comisión de Expertos de 2009 explicando las medidas adoptadas y expresó la necesidad de poder constatar progresos concretos el año próximo.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2005, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

Un representante gubernamental de Panamá (Viceministro de Trabajo y Desarrollo Laboral) manifestó que su Gobierno tenía pendientes ante el Comité de Libertad Sindical varios casos de violación del Convenio núm. 87 y del Convenio núm. 98, casos que se habían heredado de las anteriores administraciones gubernamentales. Uno de ellos, es el caso núm. 1931, que planteó las cuestiones tratadas en los comentarios de la Comisión de Expertos. Este caso nace con la queja que la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) presentaran al Comité de Libertad Sindical, el 12 de junio de 1997, contra el Gobierno de Panamá. En la queja, los querellantes aducían que la actual legislación es restrictiva de los derechos de los empleadores y de sus organizaciones, violando los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, que forman parte de los derechos fundamentales de los trabajadores. En base al 318. o informe del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración, en su informe definitivo sobre el caso núm. 1931, se puede observar que se había pronunciado a favor de las peticiones de la OIE y del CONEP, apoyando el pedido de reformas del Código del Trabajo, en lo que figura a continuación: a) cerrar las empresas como efecto inmediato de la huelga (numeral 1 de los artículos 493 y 497 del Código del Trabajo). Los empresarios se quejan de que estas disposiciones atentan contra las necesidades básicas de las empresas, especialmente en lo que se refiere al mantenimiento de las instalaciones, a la prevención de accidentes y a los derechos de los empresarios y del personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades; b) permitir la posibilidad - lo consideran una imposición - de que los trabajadores sometan unilateralmente los conflictos colectivos al arbitraje (numeral 2 del artículo 452 del Código del Trabajo); c) limitar el número de representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, lo que implica una injerencia en la autonomía de la voluntad, debiendo esta cuestión ser determinada por las partes en la negociación colectiva. (numeral 3 del artículo 427 del Código del Trabajo); d) por la sanción del abandono de la convención por una de las partes y por la no contestación a un pliego de peticiones (numeral 2 del artículo 510 del Código del Trabajo); e) por el pago de salarios devengado durante los diez días de huelga. El Comité de Libertad Sindical considera que debe modificarse la legislación de manera que el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación, sino que sea un tema sujeto a la negociación colectiva por las partes. El Comité de Libertad Sindical también había solicitado que el abandono de la conciliación por una de las partes no diera lugar a sanciones desproporcionadas y que la no contestación de un pliego de peticiones no acarreara sanciones desequilibradas.

Por último, siempre en relación con este caso núm. 1931, la OIT había recordado al Gobierno su disposición para suministrar toda la asistencia que necesitara, de tal forma que se pudiera lograr en la legislación una mayor adecuación con los convenios ratificados en materia de libertad sindical y de negociación colectiva.

El orador señaló que su Gobierno viene sustentando desde hace varios años ante la OIT la imposibilidad de realizar las reformas al Código del Trabajo que solicita el Comité de Libertad Sindical, debido a la falta de consenso entre los interlocutores sociales (trabajadores y empleadores), pese a los esfuerzos que al respecto había venido realizando su Gobierno. Desde 2002 se utilizaba la cooperación técnica de la OIT para capacitar a los interlocutores sociales sobre los Convenios núms. 87 y 98, con miras a que conocieran el alcance de sus disposiciones, pero no hubo mayores avances.

También en relación con este caso núm. 1931, su Gobierno señala la necesidad de un asesoramiento técnico de la OIT, en el marco de la cooperación técnica internacional, a efectos de buscar fórmulas consensuadas de solución que permitieran armonizar la legislación nacional con los Convenios núms. 87 y 98. Su Gobierno examinará próximamente con los interlocutores sociales el mejor momento para intentar una salida al problema planteado por el caso núm. 1931. Hay que tener en cuenta que el Gobierno se encuentra en un proceso de modernización del Estado y de renovación de la legislación.

El Gobierno facilitó un buen número de informaciones sobre los casos pendientes ante el Comité de Libertad Sindical. Indicó que se discutían en la Comisión de Trabajo de la Asamblea Nacional proyectos acerca de las disposiciones mencionadas por la Comisión de Expertos en lo relativo a los derechos de los funcionarios públicos y a la cuestión de los servicios mínimos.

Los miembros trabajadores recordaron que en el año 2003 esta Comisión ya había tenido ocasión de discutir este caso debido a la persistencia de las observaciones de la Comisión de Expertos respecto de la aplicación del Convenio núm. 87 por parte de Panamá. La exigencia de condiciones para la constitución de organizaciones sindicales principalmente de funcionarios, la restricción de las actividades sindicales en cuanto concierne a ciertos sectores o en función de la realidad del terreno o incluso la restricción para los sindicatos de ciertos sectores de afiliarse a una confederación sindical, son algunos de los elementos de la libertad sindical de los trabajadores y de los empleadores que están en juego. El Informe de la Comisión de Expertos identificó otros asuntos que igualmente continúan sin ser respondidos, como son los problemas del arbitraje obligatorio, las limitaciones al número de organizaciones que pueden constituirse por provincia, la exigencia de un número mínimo de afiliados al objeto de poder constituir una organización de empleadores y de trabajadores, el requisito de nacionalidad para poder formar parte de la junta directiva de un sindicato, la interpretación de la noción de servicios esenciales o incluso la injerencia en los conflictos laborales, particularmente en caso de huelga. El reconocimiento de estos problemas por parte del Gobierno, así como la solicitud que éste ha hecho aquí mismo de asistencia técnica por parte de la OIT, constituyen, teniendo en cuenta las declaraciones realizadas por el Gobierno en el año 2003, un tímido progreso que había de confirmarse mediante una voluntad real y concreta de poner fin a estos problemas, la mayoría de los cuales datan de 1958, año en que Panamá ratificó el Convenio núm. 87. A pesar de que ciertos problemas en la aplicación de dicho instrumento han sido solucionados, las cuestiones fundamentales persisten y los sucesivos gobiernos se han contentado bien sea con negar la existencia de los problemas, preconizando la supremacía de la legislación o de la práctica nacionales sobre las disposiciones del Convenio, o incluso con solicitar la asistencia técnica de la OIT, tal como ha vuelto a hacer el representante del Gobierno. Por último, los miembros trabajadores manifestaron que lo que está en juego es la credibilidad de esta Comisión y que ya no pueden seguir admitiendo el hecho de que año tras año no se les proporcionen respuestas efectivas y concretas. En este sentido, reiteraron su llamamiento al Gobierno para que en el curso de la próxima reunión de la Conferencia transmita una memoria, dando cuenta de las medidas concretas tomadas con el fin de adecuar la legislación y la práctica nacionales al Convenio.

Los miembros empleadores declararon que podría decirse que nada había cambiado desde que esta Comisión examinara este caso en 2003. Los comentarios realizados entonces por los miembros empleadores podrían reproducirse literalmente y todos los asuntos tratados aquel año continuaban siendo motivo de grave preocupación. En especial, el hecho de que las disposiciones del Código del Trabajo permita el cierre de una empresa durante una huelga no es una cuestión relacionada con el derecho de huelga, sino más bien una injerencia masiva en la dirección de las empresas y en el proceso de negociación colectiva. Expresaron su sorpresa porque la Comisión de Expertos no hubiese abordado una cuestión que se planteó en la discusión de este caso celebrada en 2003, a saber, el pago de los salarios durante una huelga. Esta cuestión fue abordada por los expertos en una observación concerniente a Australia y el Convenio núm. 87. La exigencia de abonar los salarios durante una huelga no es adecuada y supone una injerencia en la dinámica de la negociación colectiva y la dirección de las empresas. El Gobierno indicó que aceptaría con agrado la asistencia técnica de la OIT. De ese modo, el año próximo el Gobierno estaría en condiciones de presentar a la Comisión de Expertos una memoria pormenorizada, en cuya preparación debería incluir a todos los interlocutores sociales.

Para concluir, observaron que en la última ocasión en que se había discutido este caso, el Gobierno había aducido que no estaba en condiciones de emprender ninguna acción debido a la inminencia de las elecciones. Este año el Gobierno ha declarado que la razón de que no se hubiesen realizado grandes progresos era que el Gobierno era nuevo. Ya no cabe ninguna otra excusa para no abordar estas graves desviaciones de las disposiciones establecidas en el Convenio núm. 87.

El miembro empleador de Panamá declaró que, tras varios años de presentación de excusas por parte del Gobierno - la última, la campaña electoral - por no compatibilizar las normas del país con el Convenio núm. 87, el nuevo Gobierno se encuentra en una situación heredada del pasado. Es fundamental que, a partir de ahora, el Gobierno respete los convenios que ha ratificado, en este caso, el Convenio núm. 87, poniendo de relieve la consulta con los interlocutores sociales. Es, por otra parte, preocupante el condicionamiento que supone la noción de consenso y la expresión "fórmula consensuada" y considera que no debe constituir una excusa para no cumplir con las obligaciones que establecen los Convenios núms. 87 y 98. Con confianza en el nuevo Gobierno, cabe esperar de buena fe que éste establezca pronto una fecha para una misión de asistencia técnica de la OIT, de cara a la armonización de la legislación de Panamá con el Convenio núm. 87.

El miembro trabajador de Panamá tras manifestar su plena coincidencia con el Informe de la Comisión de Expertos en lo que concierne a las quejas presentadas por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), declaró que le parecía cuando menos sospechoso que los empleadores de su país intentaran reivindicar, en este contexto internacional, la aplicación del Convenio núm. 87. Son esos mismos empleadores los que vienen impulsando y poniendo en práctica políticas y medidas que impiden la aplicación de ese mismo convenio que reclaman. Así, se ha llegado a la situación de que la subcontratación de los trabajadores de su país se haya convertido en un nuevo atentado contra la organización sindical y la negociación de la convención colectiva y los derechos humanos, ocasionando un perjuicio a la dignidad de los trabajadores panameños.

El orador expresó que la comunidad internacional debe conocer que hoy por hoy la organización sindical de su país es un trabajo clandestino, a pesar de estar reconocido en la Constitución y en la ley. Precisamente, hoy se habían producido despidos en una empresa, por el único delito de querer organizarse para defenderse de los abusos a los que unos patronos inescrupulosos someten a los trabajadores.

Siendo muchos los ejemplos, el orador quiso dejar claramente expresado que los trabajadores de su país y el conjunto del movimiento sindical, no se encontraban dispuestos a aceptar ningún tipo de reforma laboral que significase un retroceso en los artículos núms. 491.1, 493.1 y 497. Son éstos los únicos artículos que garantizan a los trabajadores que los patronos no vulneren ni burlen sus derechos de organización sindical, de negociación colectiva y de huelga.

Manifestó su preocupación por el rumbo neoliberal, que este organismo internacional estaba marcando. Indicó que no se puede confundir libertad de empresa con libertad sindical, como ocurre en el caso núm. 1931 demandado por la empresa privada de su país. Tras poner de relieve la gravedad que significa despojar a un trabajador del legítimo derecho al trabajo, y por tanto, de su contribución al crecimiento de la empresa, a través de su esfuerzo personal, el orador subrayó que la negación del derecho de huelga, de la constitución de sindicatos y de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, constituye un verdadero atropello a los trabajadores del Estado que esta Comisión no puede seguir permitiendo. Concluyó expresando la esperanza de un pronto pronunciamiento al respecto.

Tras una cuestión de orden propuesta por el miembro empleador de Panamá, en el curso de la declaración del miembro trabajador de Panamá, el Presidente solicitó a los oradores que limitaran sus intervenciones al caso en discusión.

El miembro trabajador de Costa Rica tras manifestar su total apoyo a lo expresado por el representante sindical de Panamá, declaró que era absolutamente paradójico que en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas - que debe velar por los principios y valores, tanto morales como legales, en relación con la libertad sindical -, alguien se atreviera, como en este caso, a presentar posiciones cuyo fin último era, precisamente, el tratar de debilitar esa libertad sindical. Esto es lo que verdaderamente anima al sector empresarial panameño, que, con la excusa de invocar el cumplimiento del Convenio núm. 87, lo que busca es tratar de abrir una discusión para "revisar" las leyes de su país, con el claro objetivo de anular leyes que protegen el ejercicio de la libertad sindical y del derecho de huelga. Para tales empresarios, es imposible aceptar el principio democrático de que, cuando la mayoría de los trabajadores de una empresa, organizados sindicalmente, decide declarar una huelga, ésta se realiza y la empresa debe cesar sus labores, Es ésta una garantía de la normativa jurídica panameña que los empresarios, invocando el Convenio núm. 87, quieren anular.

El orador señaló que esa normativa legal debería ser defendida de manera absoluta desde esta Comisión. No se puede dar pie a que esos grupos de poder se salgan con la suya. El propio representante del Gobierno de Panamá debería ser el primero en defender ese derecho legal de huelga, consagrado en sus leyes. Nadie en esta Comisión tiene derecho a pedir menos libertad sindical. Ello es todo un contrasentido. Expresó el deseo de que de esta Comisión de Normas saliera una contundente posición para impedir que se vieran limitados en Panamá la libertad sindical y el derecho de huelga.

El miembro trabajador del Paraguay manifestó su coincidencia con el Informe de la Comisión de Expertos entorno a las reclamaciones presentadas por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). Los trabajadores siguen siendo violentados en sus derechos, teniendo conocimiento de que sectores de los empleadores con mucho poder no respetan las leyes ni los convenios de la OIT. Siguen asfixiando a los trabajadores, incumpliendo el pago de los salarios, de los aguinaldos y de las vacaciones.

El orador señaló que en aras de la protección de los derechos y del respeto de las leyes que protegen a los trabajadores, los Gobiernos, en muchos casos, ratifican los convenios de la OIT para luego olvidarse de que están vigentes, con lo que se cometen atropellos contra tales derechos, como el derecho de huelga y el derecho de negociación colectiva, contenidos en los Convenios núms. 87 y 98. Es importante tener en cuenta esta realidad y adoptar las medidas que correspondan para garantizar el cumplimiento de los mencionados convenios y el respeto de los derechos humanos, que es también el respeto de la vida de los trabajadores y de sus familias.

El miembro gubernamental de la República Dominicana se sumó a la declaración del delegado gubernamental de Panamá, en el sentido de que esta Comisión debería reconocer los esfuerzos que viene realizando el nuevo Gobierno, en relación con el Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical, mediante la solicitud de asistencia técnica para resolver los problemas que se han venido suscitando, dentro del consenso y del diálogo social con los interlocutores sociales. En tal virtud, se percibe en las declaraciones del delegado gubernamental la existencia de la cultura del diálogo.

La miembro gubernamental de El Salvador consideró que era importante llevar a cabo la solicitud formulada por el Gobierno de Panamá de asesoramiento técnico de la oficina subregional de la OIT, para que se pudiera efectuar una mejor aplicación del Convenio en el marco del diálogo y de la concertación con los interlocutores sociales, y lograr un acuerdo entre los mismos. Manifestó su solidaridad con lo esfuerzos que viene desarrollando el Gobierno de Panamá para la solución de esos problemas.

El representante gubernamental tras ponderar las observaciones realizadas por los miembros trabajadores y los miembros empleadores, reiteró el contenido de su declaración, manifestando su confianza en el tripartismo, en el consenso y en el cumplimiento del derecho internacional.

Los miembros trabajadores declararon que, ante la ausencia de respuestas y de acciones por parte del Gobierno a los incumplimientos comprobados desde hace años, reiteran su llamamiento al Gobierno para que suministre con ocasión de la próxima reunión de la Conferencia una memoria que informe acerca de las medidas concretas adoptadas, con el fin de adecuar la legislación y la práctica nacionales al Convenio, en particular en lo que respecta a las condiciones exigidas para la constitución de organizaciones sindicales, a la restricción de las actividades sindicales en ciertos sectores o en función de la realidad sobre el terreno, o a la restricción para algunos sectores en lo que concierne a la afiliación a una confederación. Asimismo, expresaron su deseo de que el Gobierno solucionara igualmente los problemas de larga data, como el arbitraje obligatorio, las limitaciones del número de organizaciones por establecimiento o por provincia, la exigencia de un número mínimo de miembros para la constitución de una organización de empleadores y de trabajadores, la condición de nacionalidad para formar parte de la junta directiva de un sindicato, la interpretación de la noción de servicios esenciales o la injerencia en los conflictos del trabajo, especialmente en caso de huelga. Los miembros trabajadores solicitaron, además, al Gobierno que aceptara la asistencia técnica de la OIT, con el fin de evaluar la situación y de buscar de manera clara soluciones a los problemas planteados.

Los miembros empleadores señalaron que el Gobierno había aceptado la valiosa asistencia técnica de la OIT sobre esta cuestión. A este respecto, la asistencia debería asimismo incluir la evaluación del proyecto mencionado por el representante gubernamental, a fin de garantizar que se ocupara de todas las cuestiones que conciernen a este caso. Además, señalaron que el Gobierno había indicado que incluiría a los interlocutores sociales en la preparación de la próxima memoria que se enviaría a la Comisión de Expertos.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales del representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión observó que desde hace años la Comisión de Expertos señala problemas graves de aplicación del Convenio, tanto en la legislación como en la práctica nacional. Estos problemas se refieren a obstáculos legales a la constitución de organizaciones de trabajadores y de empleadores, a la unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas, a la exigencia de ser panameño para formar parte de la junta directiva de un sindicato, a la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en casos de conflictos colectivos, a la prohibición de que las federaciones de servidores públicos se afilien a centrales que engloban a organizaciones del sector privado y a la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. La Comisión había pedido además al Gobierno que facilitara a la Comisión de Expertos el proyecto de ley sobre zonas francas de exportación. La Comisión tomó nota de los comentarios presentados a la Comisión de Expertos por una organización de trabajadores y por una organización de empleadores.

La Comisión tomó nota de las declaraciones del representante gubernamental según las cuales existe necesidad de recibir asesoramiento técnico de la OIT para buscar fórmulas consensuadas de solución a los problemas planteados por la Comisión de Expertos en relación con los Convenios núms. 87 y 98.

La Comisión lamentó que no se hubiera concretado hasta ahora la asistencia técnica que había sugerido en su examen del caso en 2003 y que no se hubieran registrado progresos significativos en la aplicación del Convenio, pero tomó nota de que el Gobierno se había comprometido a aceptar una misión de asistencia técnica y de su voluntad de solucionar los problemas pendientes a través del diálogo con los interlocutores sociales.

La Comisión expresó la firme esperanza de que el Gobierno tomara las medidas necesarias con la asistencia técnica de la OIT, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, para que las organizaciones de empleadores y trabajadores pudieran disfrutar plenamente de los derechos y garantías consagrados por el Convenio sin injerencia de las autoridades públicas.

La Comisión deploró la falta de progresos desde hace años y urgió al Gobierno para que, antes de su próxima reunión, enviara a la Comisión de Expertos una memoria con informaciones detalladas y precisas sobre las medidas tomadas, incluido todo proyecto de ley preparado o nueva legislación adoptada. La Comisión pidió que se involucrara plenamente a los interlocutores sociales en la preparación de dicha memoria y esperó poder examinar todas las informaciones el año próximo. La Comisión expresó la esperanza de que en un futuro muy próximo estuviera en condiciones de constatar progresos importantes y concretos, así como que la misión de asistencia técnica examinara el proyecto de ley al que se había referido el Gobierno.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2003, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

Un representante gubernamental expresó que, según el Comité de Libertad Sindical, el reconocimiento al principio de libertad sindical no implica necesariamente el derecho de huelga y admite que la misma puede ser objeto de restricciones e incluso de prohibiciones cuando se trate del sector público o servicios esenciales. El artículo 452 del Código de Trabajo, modificado por la ley núm. 44 de 1995, tiene como finalidad evitar la paralización de los servicios públicos y someter, luego de iniciada la huelga, el conflicto colectivo a arbitraje, como un mecanismo moderno y práctico en aquellas empresas de servicios públicos establecidas en el artículo 486 del Código de Trabajo, lo que no se contrapone con lo enunciado por el Comité de Libertad Sindical.

Su Gobierno cree en la concertación y el tripartismo, que es la razón de ser de esta organización. Los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa, pueden crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico de su respectiva institución, que tengan como fin promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados. Es además justo que los servidores públicos de una institución, tengan el derecho a escoger y afiliarse a la asociación de su preferencia.

Según la legislación panameña los sindicatos de trabajadores o de profesionales pueden constituirse con un mínimo de 40 miembros, y los sindicatos de empleadores con un mínimo de diez miembros que sean totalmente independientes entre sí. Esta norma consensuada en 1995 es de reciente vigencia y se aplica de manera efectiva y eficiente sin ningún problema en la República de Panamá. La Constitución de Panamá en su artículo 64, establece que sólo la junta directiva de los sindicatos otorga la exclusividad de los nacionales en los cargos directivos sindicales. Para hacer una modificación al respecto se requiere reformar la norma constitucional. En lo relativo a la huelga y la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que prestan servicios públicos esenciales, el orador indicó que dichos servicios, por ser esenciales para la población, no se pueden detener sin causar perjuicios. En su opinión, no existe injerencia del órgano legislativo en las actividades de empleadores y trabajadores. El Código de Trabajo prevé en los casos de huelga de empresas de servicios públicos que la dirección general o las direcciones regionales de trabajo decidirán someter la huelga a arbitraje después que se haya iniciado; pudiendo la parte apelar la decisión ante el Ministro de Trabajo y Desarrollo Laboral.

El Gobierno de Panamá mantiene su firme voluntad política de cumplir con todas las normas de la OIT. En el caso específico de las reformas al Código de Trabajo solicitadas por el Comité sindical, solicitud que implica modificaciones a la Constitución nacional, se han adelantado importantes esfuerzos de aproximación analítica de distintos sectores nacionales.

Los miembros empleadores declararon que este caso abarca muchos puntos y que deseaban realizar comentarios sobre algunos de ellos. Debido a que los asuntos relacionados con el derecho a la huelga no se derivan de las disposiciones del Convenio núm. 87, dijeron que no querían referirse a ellas.

En primer lugar, refiriéndose a las competencias de la Dirección Regional o General del Trabajo para someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio, los miembros empleadores consideraron que esto no viola el Convenio, aunque esta práctica pueda verse como una injerencia del Gobierno en el derecho a la huelga. Sin embargo, la práctica del arbitraje obligatorio constituye una injerencia en el derecho a las negociaciones colectivas voluntarias, promovidas en virtud del Convenio núm. 98. Recordando la postura de la Comisión de Expertos al reconocer que el Estado puede intervenir, bajo ciertas condiciones, en las negociaciones colectivas para ayudar a encontrar un consenso entre los interlocutores sociales, opinaron que en Panamá el Estado puede intervenir cuando lo considere necesario, lo cual sólo es posible bajo condiciones restrictivas.

En cuanto al tema de que en virtud de la legislación nacional no debe existir más de un sindicato en un establecimiento, y que los sindicatos pueden tener ramas provinciales o regionales, pero no más de una rama en cada provincia, opinaron que esto es una clara violación del Convenio. Señalando la indicación del representante del Gobierno respecto a que esta disposición ha sido adoptada en colaboración con los sindicatos y asociaciones existentes, los miembros empleadores consideraron que esta disposición sólo sirve claramente a los objetivos de los sindicatos y asociaciones existentes, en la medida en que con base en esta legislación los sindicatos existentes no tienen competencia y los empleadores sólo tienen que negociar con un sindicato.

Además, con respecto a la exigencia de ser de nacionalidad panameña para ocupar la dirección de un sindicato, los miembros empleadores declararon que esto constituye una clara violación del Convenio y recordaron que la Comisión ya ha tratado este problema en varias ocasiones. En lo que respecta al requisito legal de un mínimo de 50 funcionarios para establecer una asociación de funcionarios en virtud de la ley de carrera administrativa, esto constituye otra clara violación del Convenio. Según su punto de vista, el anuncio del representante del Gobierno de reducir el número de funcionarios requeridos a 20 ó 40, seguiría violando el Convenio, ya que esta enmienda no conduciría a ninguna mejora a este respecto. En lo que se refiere a la prohibición de que las organizaciones de funcionarios se afilien a otras organizaciones, esto significa una injerencia en la libertad interna de una organización, lo cual constituye otra violación del Convenio núm. 87.

En cuanto a las disposiciones del Código de Trabajo que disponen el cierre de una empresa en caso de huelga, los miembros empleadores recordaron que esta disposición no tiene relación con el derecho a la huelga pero es una violación del derecho a la actividad económica. La decisión del Estado de cerrar una empresa en caso de huelga representa una grave injerencia en las negociaciones colectivas ya que el empleador no tiene la posibilidad de continuar la producción con los trabajadores que no quieren participar en la huelga.

Otro punto planteado por los miembros empleadores, y que no se refleja en los comentarios de la Comisión de Expertos, concierne el tema del pago de salarios durante una huelga. Recordaron que en 2000, la Comisión de la Conferencia trató el caso de Panamá en lo que respecta a la aplicación del Convenio núm. 98. En sus comentarios, la Comisión de Expertos se refirió a los comentarios del Comité de Libertad Sindical, pero no comentó la ley que prevé la obligación del empleador de continuar pagando los salarios durante la huelga. Aunque los temas relacionados con el derecho a la huelga no se derivan de las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98, fueron tratados en los comentarios de la Comisión de Expertos en virtud del Convenio núm. 87 en el caso de Australia, cuyo problema es diferente pues la ley australiana prohíbe que el empleador pague los salarios durante el período de huelga. En este caso, la Comisión de Expertos dijo acertadamente que el pago o falta de pago de salarios durante la huelga tiene que ser el resultado de una negociación colectiva y, por lo tanto, no estar sujeto a las disposiciones legales. Sin embargo, el tema tiene que tratarse en virtud del Convenio núm. 98 y no en virtud del Convenio núm. 87. Ya que por casualidad la Comisión de Expertos no ha tratado este tema en el caso de Panamá, los miembros empleadores consideraron importante plantear esta cuestión y pidieron al representante gubernamental que aclarara si las disposiciones legales todavía existen; si así es, pidieron al Gobierno que las derogue rápidamente.

Los miembros trabajadores se refirieron a las observaciones de la Comisión de Expertos, que desde hace 30 años tratan sobre los siguientes puntos: exigencia de un número demasiado elevado de miembros para conformar una organización profesional, exigencia de que el 75 por ciento de miembros de un sindicato sean panameños, suspensión automática del mandato del dirigente sindical en caso de despido, atribución de amplios poderes de control a las autoridades sobre los registros, las actas y la contabilidad de los sindicatos, exclusión del ámbito de aplicación del Código de Trabajo de los funcionarios públicos y por ende, de su derecho a sindicarse y de negociar colectivamente. Nuevamente este año existe una impresión de repetición, que perjudica la credibilidad del sistema de control. Esta situación es indignante. Es tiempo de que el Gobierno panameño deje de engañar a esta Comisión y de que cumpla de manera sincera y efectiva sus obligaciones derivadas del Convenio.

El miembro trabajador de Colombia manifestó que en Panamá se viola el derecho de huelga en servicios que no forman parte de aquellos considerados como servicios públicos esenciales. En este sentido, hizo referencia a los servicios de transporte en el Canal de Panamá.

El miembro gubernamental de la República Dominicana expresó que el Gobierno de Panamá está comprometido con la adecuación de su legislación al Convenio núm. 87 sobre libertad sindical. Además, dicho Gobierno ha manifestado también su interés en contar con la asistencia técnica de la OIT para que dentro del diálogo social y el consenso por él promovidos, los actores logren medidas que beneficien a las partes involucradas.

El miembro trabajador de Panamá expresó que desde 1903 a 1972 nunca se logró realizar ni una sola huelga legal aunque el derecho de huelga estaba consagrado en la ley. Con la apertura comercial, gobiernos y empresarios intentan ofertar al país desde la flexibilización laboral para que sea el atractivo a la inversión extranjera. El impedimento de la constitución de sindicatos en áreas caracterizadas como estratégicas es una realidad en su país. Tal es el caso en la zona libre de Colonia, en el centro bancario, el cual cuenta con más de 150 bancos internacionales, así como también del sector de los trabajadores del sector público. En áreas como los puertos se impone el arbitraje forzoso por considerarlos servicios públicos, se han creado tribunales paralelos a los tribunales de trabajo para atender las reclamaciones de los trabajadores del mar excluyéndolos del ámbito del Ministerio de trabajo, negándoles el derecho a la huelga. El departamento de organizaciones sociales es una especie de ente regulador de la constitución de sindicatos, persiste la exigencia de elevado número de trabajadores para constituir sindicatos así como la prohibición de que sean dirigentes los trabajadores migrantes. Se ha creado un nuevo título constitucional en el que se prohíbe la realización de huelgas en el área del Canal de Panamá por considerarlo servicio público internacional. El sector empresarial panameño pretende extinguir del todo el derecho a huelga, al insistir en modificaciones al Código de Trabajo que les permita en el futuro contratar, producir y comercializar durante el tiempo que los trabajadores ejerzan la huelga. Finalmente, hizo un llamado para que cualquier reforma a la legislación laboral sea producto del diálogo y de la concertación y no de la imposición por los gobiernos o los empresarios.

El representante gubernamental manifestó que, así como su Gobierno es respetuoso de la Constitución de la OIT, también lo es de la Constitución Nacional y con la legislación laboral de su país, cuya finalidad es la de dirimir conflictos entre los trabajadores y los empleadores. Existe libertad para constituir sindicatos en Panamá, con ciertos requisitos que las organizaciones existentes cumplen en su integridad. Señaló que no estaban ante la Comisión para dirimir los conflictos internos e hizo un llamado a los interlocutores a llevar adelante un diálogo nacional para encontrar soluciones.

Los miembros empleadores recordaron que en forma clara habían señalado su posición en su declaración inicial. Deploraron que el representante gubernamental no se refiriera a la cuestión de la obligación legal de los empleadores de continuar abonando los salarios durante la huelga. Por lo tanto, expresaron que considerarían plantear esta cuestión nuevamente durante la Conferencia del año siguiente. Tomaron nota con interés que dos miembros trabajadores criticaron el cierre de una empresa en caso de huelga. Esta práctica no solamente es una interferencia del Estado a la libertad de las actividades económicas de los empleadores, sino también presiona a los trabajadores, quienes quizá no deseaban participar en la huelga, a una suerte de solidaridad obligatoria. Los miembros empleadores pensaron que esto ha sido un reconocimiento interesante e instructivo que aportó el debate. Expresaron su esperanza que el representante gubernamental podría desear referirse a esta cuestión a la luz de las discusiones que previamente tuvieron lugar en la Comisión.

Los miembros trabajadores declararon que no se había dado ninguna respuesta a las numerosas cuestiones planteadas. Dijeron que por lo tanto no tenían nada que añadir.

El representante gubernamental manifestó que era muy respetuoso de los procedimientos que rigen la práctica de esta Comisión, y en tal sentido aclaró que la pregunta que hizo el Grupo de los Empleadores no se encuentra entre las cuestiones planteadas por la Comisión de Expertos. Indicó que si así se lo requerían, contestaría en un futuro a cualquier solicitud que le hagan llegar a su Gobierno.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales comunicadas por el representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión observó con preocupación que desde hacía años la Comisión de Expertos venía constatando serias divergencias entre la legislación y la práctica nacionales, por una parte, y el Convenio, por otra. Estos problemas de aplicación se referían en particular a los puntos siguientes: unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas; número demasiado elevado de miembros para constituir organizaciones de empleadores y de trabajadores; injerencia en los asuntos internos y actividades de organizaciones de empleadores y trabajadores, incluido el derecho a elegir libremente sus representantes; tratamiento por la legislación de cuestiones que deberían ser resueltas por la vía de la negociación colectiva; sanciones relativas a la resolución de conflictos colectivos; desafiliación de una organización de servidores públicos de una confederación por decisión de las autoridades. La Comisión tomó nota de la declaración del Gobierno, según la cual un proyecto de ley había sido preparado para asegurar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación. La Comisión tomó también nota de la voluntad manifestada por el Gobierno de solucionar los problemas de aplicación del Convenio a través del diálogo con los interlocutores sociales. La Comisión lamentó observar que no se habían producido progresos concretos en la aplicación del Convenio, y expresó la firme esperanza de que el Gobierno tome las medidas necesarias, en estrecha colaboración con los interlocutores sociales, para que las organizaciones de empleadores y trabajadores puedan constituirse y organizar sus actividades sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión recordó al Gobierno que podía recurrir a la asistencia técnica de la Oficina para superar los graves problemas de aplicación del Convenio. La Comisión urgió al Gobierno para que en su próxima memoria envíe informaciones detalladas y precisas sobre las medidas tomadas, incluido todo proyecto de ley preparado o la nueva legislación adoptada, con objeto de que la Comisión de Expertos pueda evaluar nuevamente la situación tanto en la legislación como en la práctica.

Caso individual (CAS) - Discusión: 2001, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

Un representante gubernamental declaró que la República de Panamá ha ratificado 74 convenios de la OIT, lo cual la coloca entre los 19 países que más convenios ha ratificado; de esos 74 convenios ratificados están vigentes 68, lo cual coloca a Panamá como el país número 13 con más convenios vigentes. Además, ha enviado siempre todas las memorias a tiempo y ha pagado las cuotas en forma adelantada hasta el año 2002, lo cual muestra el gran interés y respeto que tiene por la OIT. En la reunión de junio de 2000 Panamá fue llamada a responder por el caso 1931. En esa ocasión se explicó que la República de Panamá tiene un Gobierno elegido democráticamente. Así como que el país se rige por el sistema de separación de poderes y que el Gobierno de la República de Panamá tenía gran interés en cumplir con las normas de la OIT. Lo recomendado en este caso por la presente Comisión implica una modificación del Código de Trabajo, y lamentablemente el Gobierno no cuenta con la mayoría parlamentaria necesaria en la Asamblea Legislativa para aprobar las modificaciones que aquí se solicitan; más aún cuando el sector de los trabajadores organizados ha manifestado su oposición a estas reformas. Las reformas al Código de Trabajo que solicita la Comisión están directamente relacionadas con la huelga y sus efectos. El Ministerio de Trabajo de la República de Panamá desde hace un año y nueve meses dejó de ser un ministerio que administraba el conflicto para convertirse en un ministerio de desarrollo laboral, de diálogo social, concertación y prevención y solución alterna de conflictos. Con respecto a la huelga en Panamá, en 1999 se anunciaron 26 huelgas y no se concretó ninguna. En el año 2000 se anunciaron 33 huelgas y sólo se realizó una, y en lo que va del año 2001 sólo se han anunciado 13 huelgas y solamente se ha concretado una, la cual tuvo una duración de dos días y medio. Ello demuestra que la huelga en Panamá es un factor casi inexistente. El Gobierno anterior en el año 1995, contando con una mayoría parlamentaria, reformó el Código de Trabajo, reforma que fue consensuada con los empleadores y la mayoría de los trabajadores; a pesar de ellos la reforma convulsionó la sociedad y se afectó la paz social y se produjeron cuatro muertos. El Gobierno cree en la concertación y el tripartismo, que es la razón de ser de esta Organización y de la presente Comisión, y está plenamente convencido de que la única forma en que se puede lograr alcanzar los puntos planteados por la Comisión es a través del diálogo social. Por ello, mediante carta fechada el 6 de agosto de 2000, el Ministro de Trabajo solicitó de manera formal la asistencia técnica de la Oficina y a tal efecto nos dirigimos al Equipo Técnico Multidisciplinario de San José, a fin de contar con el apoyo de los especialistas en materia de actividades específicas con las organizaciones de empleadores y trabajadores. No tenía detalles específicos de los resultados de esta gestión. El orador informó de que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral de la República de Panamá desarrolla una serie de proyectos tripartitos de concertación y diálogo social, y algunos auspiciados por la OIT y otros por otros organismos, entre los cuales podemos mencionar: Programa Regional de Modernización del Mercado Laboral auspiciado por el BID-USAID-SIECA, que tiene como unidad ejecutoria la Fundación del Trabajo, que es un organismo bipartito de diálogo social de empleadores y trabajadores fomentado por el Gobierno; Proyecto Piloto de Promoción de un Diálogo Social Renovado, que facilitará la creación de empleos productivos, la protección laboral y la inversión en recursos humanos dentro del tema de la resolución alterna de conflictos, auspiciado por el BID-USAID-SIECA; Proyecto ARPE, auspiciado por la OIT, de carácter tripartito, que promueve la generación de empleo y la reducción de la pobreza; Proyecto Relacentro, auspiciado por la OIT para la libertad sindical, negociación colectiva y relaciones de trabajo en Centroamérica; y Proyecto PRODIAC-OIT para el diálogo social en Centroamérica, para el fortalecimiento de los procesos de consolidación de la democracia. Como se puede observar, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral ha venido aplicando su misión institucional constituyéndose en el ente rector, formador y normativo de políticas de desarrollo laboral, dirigidas a promover relaciones de trabajo armoniosas y del uso de medios alternativos para la prevención y solución de conflictos, logrando desarrollar alianzas estratégicas con instituciones universitarias, entidades gubernamentales, organismos no gubernamentales, sindicatos de empleadores y trabajadores, dirigidas a la ejecución de programas que facilitan el diálogo social, la concertación y la solución alterna de conflictos. La República de Panamá goza hoy de una paz envidiable, el Gobierno está haciendo grandes esfuerzos a su alcance para fomentar el diálogo social necesario, pues considera que al finalizar estos proyectos se habrán creado las condiciones de acercamiento entre empleadores y trabajadores que permitirá presentar un proyecto legislativo consensuado que cubra los aspectos solicitados por esta Comisión. Por todo ello, el representante gubernamental pidió a la Oficina que continúe con la asistencia técnica bipartita por intermedio de los especialistas en materia de actividades con las organizaciones de empleadores y trabajadores, que es el medio idóneo para lograr el resultado esperado por la Comisión, ya que el Gobierno, como se ha indicado, no tiene la mayoría parlamentaria para la viabilidad de un proyecto de reforma laboral en relación con los comentarios de la Comisión de Expertos.

Los miembros trabajadores recordaron que en 1992 la Comisión discutió por primera vez las dificultades encontradas por Panamá en la aplicación del Convenio núm. 87. Además, Panamá figura en la lista de casos individuales examinados el año pasado por la Comisión sobre el tema de la aplicación del Convenio núm. 98. Varios de los problemas que fueron entonces tratados serán evocados nuevamente. La Comisión de Expertos formuló comentarios sobre una serie de disposiciones jurídicas. Varios de estos comentarios se refieren a las huelgas en los servicios públicos. La Comisión de Expertos observó así que el Gobierno hace una interpretación demasiado amplia de la noción de "servicios esenciales" y del servicio mínimo que debe ser garantizado en caso de huelga en ciertos servicios públicos. En lo que atañe a la definición de los servicios esenciales, los miembros trabajadores hicieron referencia al informe de la Comisión de Expertos. En cuanto al servicio mínimo, insistieron en que la legislación, que contempla la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales, sea modificada en concertación con las organizaciones de trabajadores. Es importante en efecto alcanzar una solución que garantice un servicio mínimo sin atentar contra la libertad sindical de los funcionarios correspondientes. Otro problema tratado por la Comisión de Expertos está relacionado con la exigencia constitucional de ostentar la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato. Los miembros trabajadores comparten plenamente la postura de la Comisión de Expertos a este respecto. En efecto, es necesario que el Gobierno adopte las medidas pertinentes para que tal exigencia, incompatible con el derecho de los trabajadores a elegir libremente a sus representantes, sea eliminada de la Constitución Política. En lo relativo a los puntos IV y IX de la observación de la Comisión de Expertos, los miembros trabajadores hicieron referencia a los debates del año pasado sobre la aplicación del Convenio núm. 98 en Panamá. Estas cuestiones fueron examinadas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1931 y ciertas disposiciones legislativas pueden efectivamente ser incompatibles con las disposiciones del Convenio núm. 87. Los miembros trabajadores insistieron en que se encuentre una solución sobre una base tripartita. Así, si el Gobierno lleva a cabo modificaciones de su legislación, es esencial que consulte tanto con las organizaciones de trabajadores como con las organizaciones de empleadores. En conclusión, los miembros trabajadores observaron que se plantean dificultades en la aplicación del Convenio núm. 87 por parte de Panamá y recordaron al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para adecuar su legislación al tenor del Convenio núm. 87, tal como lo subraya, por otra parte, el Comité de Libertad Sindical en su conclusión sobre el caso núm. 1931.

Los miembros empleadores señalaron, con respecto a la aplicación del Convenio núm. 87 por Panamá, que se concentrarían en los puntos más importantes del caso tal como lo habían hecho los miembros trabajadores, particularmente en aquellos temas en los que consideraban existe completo acuerdo entre los miembros trabajadores y los miembros empleadores. En estos puntos, los empleadores han tomado una posición firme. En primer lugar, con respecto a la imposibilidad de que exista más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia, consideraron que tal imposibilidad da lugar a una situación de monopolio sindical que viola el Convenio. En segundo lugar, estimaron que el número excesivamente elevado requerido para la constitución de organizaciones profesionales de empleadores y trabajadores en el ámbito empresarial es injustificado y viola el principio de libertad sindical. En tercer lugar, la exigencia de ostentar la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva de un sindicato es excesiva e injustificada. Debería permitirse a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigentes sindicales, por lo menos tras haber transcurrido un cierto período de tiempo de residencia en el país. Los miembros empleadores mostraron su desacuerdo en cuanto a que la cuestión del derecho de huelga haya sido abordada en las conclusiones del Comité de Libertad Sindical. Consideraron, sin embargo, que algunas disposiciones en la legislación son incompatibles con el Convenio. En Panamá la huelga acarrea el inmediato cierre de la empresa, establecimiento o negocio afectado. Este cierre es tal que ni siquiera los empresarios y el personal de dirección pueden tener acceso a sus bienes, se impide el acceso a los trabajadores que no participan en la huelga y se detiene completamente la producción. Es excesiva asimismo la participación de las fuerzas policiales para asegurar la realización del cierre. Estas disposiciones tienen efectos negativos en los negocios y no están basadas en los Convenios núms. 87 o 98. En consecuencia, el Gobierno debería derogar las disposiciones pertinentes del Código de Trabajo. Los miembros empleadores objetaron igualmente la obligación legal de los empleadores de pagar los salarios devengados durante los días de huelga. La Comisión de Expertos, haciendo referencia a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical, trató todos los puntos menos éste. Los miembros empleadores citaron el caso de Australia, discutido el año anterior en la Conferencia, en el que la ley no permite el pago de salarios a los trabajadores en caso de huelga. La Comisión de Expertos criticó la legislación australiana. Sin embargo no se pronunció en el presente caso en el que una disposición legal impone a los empleadores el pago de salarios de los huelguistas. Los miembros empleadores indicaron que el Comité de Libertad Sindical ha concluido de manera correcta que la solución de esta cuestión no debe ser impuesta por la legislación, sino que debe ser dejada a la discreción de las partes. Sin embargo, los miembros empleadores urgieron al Gobierno a dejar sin efecto la legislación mencionada considerando que restringe los derechos de los empleadores en el proceso de negociación colectiva. Lamentablemente, pudieron escuchar pocas respuestas del Gobierno en cuanto a cuándo y cuáles disposiciones serían reformadas. Solicitaron entonces al Gobierno que tome medidas para reformas dichas disposiciones para poner la legislación y la práctica panameñas en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Panamá señaló que Panamá atraviesa en estos instantes por una difícil situación política, económica y social, lo cual hace prácticamente imposible que de manera consensuada se hagan reformas al Código de Trabajo. Recordó que el Código de Trabajo panameño ha sido modificado en los años 1976, 1981, 1986, 1990 y 1995 y que todas estas modificaciones han servido para irle quitando conquistas a los trabajadores; pero lo más grave es que se ha puesto como excusa de las modificaciones a este instrumento el supuesto interés que iban a generar en el país nuevos puestos de empleos y ha resultado todo lo contrario: el índice de desempleo aumentó de hecho un 13,2 por ciento del total de la fuerza laboral. Indicó que, en este sentido, la queja interpuesta por parte del sector empresarial panameño no tiene razón de ser por lo siguiente: 1) en cuanto al artículo 435, párrafo núm. 1 del Código de Trabajo, que establece el plazo máximo de 35 días para la negociación de convenciones colectivas, indicó que esto representa un tiempo suficiente para la negociación por la vía administrativa de trabajo, y que si se presta atención a la pretensión del sector empleador, se dejaría las negociaciones sin tiempo establecido y esto significaría un gran perjuicio para los trabajadores; igualmente es importante resaltar que la mayoría de los sindicatos negocian, por la vía directa, sin ningún tipo de restricción; 2) en cuanto al artículo núm. 452, párrafo 2, del Código de Trabajo, con respecto al cual el sector empleador solicita que los conflictos colectivos puedan ser sometidos a arbitraje por mutuo acuerdo, esto representa para el movimiento sindical panameño un retroceso, ya que la mayoría de los casos de conflictos laborales han sido sometidos a arbitraje para evitar la huelga. Dejar esto tal y como lo pretende el sector empresarial, por la vía del mutuo acuerdo, agravaría los conflictos laborales en el país, porque algunos empresarios llevarían el conflicto a la prolongación en caso de una huelga y las aspiraciones de los trabajadores serían burladas; 3) en cuanto a los artículos núms. 493, 1), y 497, relativos al cierre de empresa, establecimiento o negocio en caso de huelga, las pretensiones de modificación del Código de Trabajo, por parte del sector empleador, significarían una huelga mediatizada, ya que los empleadores seguirán operando en sus empresas, inclusive con personal nuevo, lo cual privaría de efectividad la huelga y lo más posible es que esto provoque enfrentamientos entre trabajadores. Añadió que en el caso de Swazilandia el sector empleador opinó que la cuestión del derecho a la huelga no está contemplada en el Convenio núm. 87. Por lo tanto, los detalles referidos al derecho de huelga no son pertinentes, y si se trata de examinar el derecho a huelga, ello no puede ser tratado en la Comisión de la Conferencia, dado que según los miembros empleadores este tema no está cubierto por el Convenio núm. 87. En este sentido, indicó que no entiende cómo quiere ser aplicado el criterio contrario en el caso de Panamá. Por último, subrayó que la presente Comisión y la Comisión de Expertos han sido mal informadas, e indicó que jamás se ha notificado oficialmente al movimiento sindical que la OIT haya enviado a Panamá algún experto o técnico para tratar este tema.

El miembro empleador de Panamá indicó que en el día de la fecha representantes del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) habían distribuido en el recinto una publicación intitulada "Quejas en contra del Gobierno de Panamá, Estado Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, por diferentes violaciones a la libertad sindical en la República de Panamá". Estas quejas se refieren específicamente a violaciones de los principios de la libertad sindical y los derechos sindicales que consagran los Convenios núms. 87 y 98, por una parte, respecto a los servidores públicos, pues se les permite organizarse únicamente bajo la denominación "asociaciones", limitando su número, impidiendo organizarse en federaciones o confederaciones, prohibiendo el ejercicio de la huelga, estableciendo una amplia gama de servicios esenciales y otras limitaciones que obstaculizan gravemente la aplicación efectiva de los Convenios en referencia. Por otra parte, en lo concerniente al sector privado, las quejas acusan el requerimiento excesivo de un mínimo de 40 miembros para formar un sindicato. Se denuncia la utilización por parte de las autoridades de trabajo de artículos de ley preñados de excesivo detalle para impedir que un sindicato negocie con el empleador, sustituyéndolo con un grupo de trabajadores no organizados o excluyendo a los representantes sindicales para reemplazarlos con personas de ilegítima representación, rechazando pliegos de peticiones mediante los subterfugios que les permite la excesiva reglamentación de las libertades sindicales. Estas libertades y derechos sindicales están "seriamente comprometidas en Panamá y el Gobierno tiene la responsabilidad, que no ha asumido, de provocar los cambios legislativos necesarios" (pág. 5 de la publicación mencionada). Las quejas en referencia hacen eco de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en lo referente a: un procedimiento de conciliación recargado de exigencias procesales que dista mucho de ser un mecanismo para la promoción de la negociación voluntaria y conculca los derechos de los interlocutores sociales; la imposición del arbitraje obligatorio en servicios públicos no esenciales; etc. Señaló sin embargo que quien ha preparado esta queja, hecha pública en la mañana de hoy, es uno de los connotados autores de la actual legislación laboral de Panamá. Su conocimiento del problema debe servir de gran ayuda para que se contribuya a resolverlo con la determinación y la firmeza que caracteriza a esta Comisión. Indicó que representaba y actuaba en su calidad de delegado empleador a esta Conferencia al Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá, gestora de la denuncia que originó la revisión de específicos artículos de ley, cuya letra, espíritu y aplicación no guardan conformidad con los principios y derechos sindicales de empleadores y trabajadores. Señaló que le satisfacía que en esta ocasión fuera el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados de Panamá quién actuaba en convergencia con los deseos y propósitos de los empleadores organizados de Panamá. Los retos de la globalización requieren de un concepto que podrá ser nuevo para su pequeño país, pero que sólo requiere la aplicación exclusiva y efectiva de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. Señaló que creía con toda su convicción que los Convenios núm. 87 y 98 habían sido concebidos para promover y resguardar la paz social, enalteciendo la dignidad humana y el derecho que tienen todos de buscar la felicidad. Subrayó que la firmeza de este Comité habrá de coadyuvar para que el Gobierno de Panamá asuma la responsabilidad que le corresponde e indicó que quería un futuro de paz y confraternidad en Panamá.

El representante gubernamental de Panamá reiteró que el Gobierno no contaba con la mayoría parlamentaria para hacer las modificaciones al Código de Trabajo reclamadas por la Comisión. Solicitó nuevamente la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito y tripartito para que los trabajadores y empleadores panameños puedan llegar a un acuerdo sobre las modificaciones. Destacó que no se trataba de un problema de libertad sindical sino de diálogo social. Le preocupó la declaración del miembro trabajador de Panamá, según la cual no había recibido ninguna comunicación por parte de la OIT. El Gobierno está de acuerdo en llevar a cabo las reformas sugeridas por la OIT, pero necesita la asistencia técnica para que los interlocutores sociales converjan y se pongan de acuerdo sobre las cuestiones pendientes. La OIT debe mantener sus esfuerzos a nivel bipartito y tripartito en relación con las reformas mencionadas en el caso núm. 1931 y con otras normas que violan el Convenio núm. 87.

Los miembros trabajadores declararon que Panamá encuentra dificultades claras en la aplicación del Convenio núm. 87. Recordaron una vez más que deben buscarse soluciones a los problemas planteados por los miembros empleadores y los miembros trabajadores, en el marco de un verdadero diálogo tripartito que garantice la participación plena de las organizaciones sindicales. Insistieron, asimismo, en que, contrariamente a lo que declaró el miembro trabajador de Panamá, todas las cuestiones tratadas por la Comisión de Expertos deben ser examinadas.

El miembro trabajador de Panamá indicó que para el movimiento sindical de Panamá es inaceptable que se lleve a cabo una sexta reforma al Código de Trabajo, ya que cada vez que el mismo ha sido modificado los trabajadores han perdido derechos. Indicó que no están dadas las condiciones sociales, políticas y económicas en el país para que se realice otra reforma. Añadió que los problemas que enfrentan los trabajadores del sector público no son los mencionados por la Comisión de Expertos en su observación. Manifestó que el principal problema es la denegación del derecho de sindicación de estos trabajadores y que esperaba que el próximo año la Comisión pueda estar en condiciones de discutir este tema. Por último, recordando que uno de los objetivos de la OIT es garantizar la existencia de la paz social, el orador señaló que es importante que se comprenda que realizar una nueva reforma al Código de Trabajo puede tener resultados catastróficos para el país.

Los miembros empleadores hicieron referencia a una serie de cuestiones examinadas por la Comisión de Expertos que representan restricciones a la libertad sindical tanto para los empleadores como para los sindicatos. Estimaron que esas disposiciones constituyen claras violaciones de la libertad sindical y deberían ser derogadas. El presente caso no es habitual dado que afecta disposiciones que imponen restricciones extremas a la libertad de los empleadores para llevar a cabo sus actividades. Tal como señalara acertadamente el miembro trabajador de Panamá, el Convenio num. 87 no rige el derecho de huelga. Sin embargo, aclaró que en su primera intervención los miembros empleadores habían abordado una cuestión diferente. La cuestión planteada por los miembros empleadores no se centraba en el derecho de huelga, sino que más bien abordaba la relación entre la huelga y las actividades entre empleadores para llevar a cabo sus actividades empresariales. Estimaron que esas disposiciones son excesivas, redundan en el cese de las actividades empresariales, imponen a los empleadores la obligación de pagar salarios a los trabajadores en huelga e impiden a los empleadores y a la dirección del personal el acceso a los locales de la empresa. Por consiguiente, consideran que esas disposiciones ponen en peligro e incluso violan los derechos de los empleadores a la libertad sindical. Si bien reconocen que no existen bases para derivar tales conclusiones del Convenio núm. 87, los miembros empleadores expresaron su acuerdo con las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical e instaron al Gobierno a derogar las disposiciones del Código de Trabajo en cuestión. Expresaron la esperanza de que los trabajadores y los empleadores podrían avanzar con miras a lograr un consenso sobre otras cuestiones, habida cuenta de que en Panamá se ha promulgado una legislación más equilibrada.

El representante gubernamental señaló que sus declaraciones anteriores pidiendo la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito iban en el sentido de lo solicitado por la Comisión en sus conclusiones.

La Comisión tomó nota de las informaciones orales comunicadas por el representante gubernamental y del debate que tuvo lugar a continuación. La Comisión subrayó con preocupación que desde hacía años la Comisión de Expertos venía constatando graves divergencias entre la legislación y la práctica nacionales por una parte y el Convenio por otra, que se referían en particular a los puntos siguientes: unicidad sindical impuesta por la ley en las instituciones públicas, número demasiado elevado de miembros para constituir organizaciones de trabajadores y de empleadores, injerencia en las actividades y los asuntos internos de las organizaciones de trabajadores y de empleadores, incluido el derecho de elegir libremente sus dirigentes, tratamiento por la legislación de cuestiones que deberían ser arregladas por vía de negociación colectiva y sanciones desproporcionadas en el proceso de resolución de los conflictos colectivos de trabajo. La Comisión constató que el Comité de Libertad Sindical también se había referido a algunas de estas cuestiones. La Comisión lamentó comprobar que no se había producido ningún progreso en la aplicación del Convenio y urgió al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica nacionales en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión urgió al Gobierno a que promueva discusiones tripartitas para facilitar una solución consensuada de los problemas planteados que sea conforme al Convenio. La Comisión recordó, al igual que la Comisión de Expertos, que estaba a su disposición la asistencia técnica de la Oficina. La Comisión expresó la firme esperanza de que en un futuro muy próximo podría estar en condiciones de constatar progresos reales para una plena aplicación del Convenio, en lo que concierne a las violaciones de los derechos, tanto de los empleadores y de sus organizaciones como de los trabajadores y de sus sindicatos. La Comisión pidió al Gobierno que comunicara informaciones detalladas en su próxima memoria a efectos de una evaluación de la evolución de la situación por parte de la Comisión de Expertos.

El representante gubernamental señaló que sus declaraciones anteriores pidiendo la asistencia técnica de la OIT a nivel bipartito iban en el sentido de lo solicitado por la Comisión en sus conclusiones.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

En relación con ciertos puntos citados en la observación de la Comisión de Expertos, el Gobierno envió los siguientes documentos:

1) Proyecto de Ley núm. 70 "Por la cual se establece y regula la CARRERA ADMINISTRATIVA."

2) Resolución núm. D.M.23/92 de 21 de Mayo de 1992, que reduce los documentos requeridos para el reconocimiento de las Organizaciones Sociales.

Además, un representante gubernamental se refirió al punto relativo a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo formulado por la Comisión de Expertos en su observación sobre la aplicación del Convenio que se imposibilita por lo dispuesto en los capítulos 1.o y 2.o del Título XI de la Constitución Política de Panamá. Indicó al respecto que se había presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Era intención del Gobierno otorgar a los funcionarios públicos todo un cuerpo legal conforme a los principios del sistema de méritos, además de estabilidad y otros derechos y obligaciones derivados de las normas constitucionales, en armonía con lo establecido en el Código de Trabajo para el sector privado. En relación con las exigencias de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional y la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña, advertidas por la Comisión de Expertos en su observación, su posible reforma era un tema susceptible de ser considerado mediante el debate tripartito, en el marco del proceso de concertación sociolaboral que impulsaba el Gobierno. La concertación sociolaboral (y las subcomisiones que se habían constituido en su seno) era el marco adecuado para mejorar el Código de Trabajo de conformidad con los convenios internacionales del trabajo ratificados. La concertación sociolaboral debía también ocuparse de las mejoras a la producción nacional, de las condiciones generales de los trabajadores y de las posibilidades de creación de nuevas fuentes de empleo. Asimismo, en el marco de la concertación sociolaboral también se debía abordar la cuestión de la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido. Esta revocación sólo se aplica a los directivos de los sindicatos de empresa (que tienen que ser empleados); no así a los sindicatos gremiales, de industrias, ni a las federaciones, confederaciones o centrales de trabajadores. Respecto de las facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos, se debía examinar la resolución núm. 23/92, de 21 de mayo de 1992, por la que se reducen los documentos requeridos para el reconocimiento y funcionamiento de las organizaciones sociales, lo que permite una limitación y reglamentación adecuada del ordinal 4) del artículo 376 del Código de Trabajo, atendiento a los comentarios anteriores de la Comisión de Expertos. En cuanto a los comentarios sobre la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, insistió en el carácter temporal y excepcional de la medida, justificada por una política circunstancial de estabilización, destinada a posibilitar la recuperación económica. Dicha ley no impidió que durante 1990 se hayan negociado seis convenios colectivos y durante 1991 otros nueve convenios colectivos se habían establecido por negociaciones directas. La mencionada ley no impedía la huelga, sino que sólo introducía el arbitraje después de declarada una huelga que se prolongaba, previa consulta con los trabajadores para evitar el cierre definitivo y la pérdida de la fuente de trabajo. La ley núm. 13 sería revisada en el marco de la concertación sociolaboral, de manera de restablecer prontamente el ejercicio de la negociación colectiva con arreglo a los convenios internacionales del trabajo. En relación con la ley de orden público núm. 25, de 14 de diciembre de 1990, su aplicación había expirado el 31 de diciembre de 1991. No era cierto que se haya despedido un número elevado de trabajadores; sólo habían sido afectados funcionarios que actuaron con violencia contra otros empleados públicos y los usuarios de los servicios, causando daños a las instalaciones y bienes del Estado en actividades no sindicales como fue el caso en dos empresas estatales y no por su condición de dirigente. Sin embargo, el número de trabajadores despedidos era del 2,3 por ciento del total de empleados de cada una de esas empresas. Muchos de los trabajadores despedidos, 107 del Instituto de Recursos Hidráulicos y Electrificación (IRHE) y 37 del Instituto Nacional de Telecomunicaciones (INTEL), habían interpuesto una acción judicial ante los tribunales competentes, abrindose un procedimiento contencioso-administrativo de plena jurisdicción, que debia resolver la sala competente de la Corte Suprema de Justicia. Detalles al respecto también se habían brindado al Comité de Libertad Sindical (caso núm. 1 569) y en la extensión de memoria a los convenios núms. 87 y 98, presentada en enero de 1992.

Los miembros trabajadores recordaron que la Comisión de la Conferencia había discutido el caso en 1981, 1989 y 1991. Luego de un largo examen en 1991, se había adoptado una conclusión que había dado lugar a un párrafo especial en su informe. Además de los asuntos que ya eran bien conocidos, la Comisión de Expertos este año advertía también que leyes recientes contenían restricciones al derecho de huelga y preveían medidas antisindicales contra los funcionarios públicos. La situación, en la ley o en la práctica, no parecía haberse modificado desde el año anterior. El único elemento nuevo consistía en la concertación sociolaboral, acuerdo concluido entre empleadores, trabajadores y Gobierno en diciembre de 1991 lo que debería dar lugar a la apertura de negociaciones para modificar eventualmente la ley núm. 13 de 1990, restrictiva del derecho de huelga. El alcance de los textos mencionados en la comunicación escrita del Gobierno parecía oscuro. Se percibía una leve evolución en la actitud del Gobierno, más positiva este año que durante la discusión en 1991. El Gobierno - como algunos otros gobiernos, en particular de América Latina - daba la impresión de desear colaborar más con los órganos de control. La voluntad, todavía tímida, del Gobierno de hacer ciertos cambios, no había dado lugar a reales progresos en la práctica. Convenía insistir para que las iniciativas anunciadas dieran lugar a una modificación efectiva de la legislación sobre todos los puntos señalados desde hacía años por la Comisión de Expertos, en particular sobre la eliminación de la injerencia, la supresión de la exigencia de nacionalidad, la garantía de la libertad sindical de los trabajadores del sector público y el respeto del derecho de huelga. Dada la gravedad de los problemas, que fueron puestos en evidencia en las conclusiones de esta Comisión de 1991, y vista la complejidad de las informaciones comunicadas por el Gobierno, se podría contemplar el envío de una misión de la OIT. Sin una evolución dentro de un corto plazo, no sólo en las declaraciones, sino también en la realidad, la Comisión de la Conferencia podría tener que comprobar nuevamente, el año próximo, la distancia entre las intenciones enunciadas y los actos.

Los miembros empleadores indicaron que sobre ciertos puntos se apartarían de los puntos de vista expresados por los miembros trabajadores. Sobre los puntos de fondo planteados en este caso, era claro que negar el derecho de la negociación colectiva a los funcionarios constituía una violación flagrante del Convenio. Las informaciones sobre la situación legal que figuraban en el informe de la Comisión de Expertos y en la declaración del representante gubernamental eran una fuente segura de confusión y convendría que los expertos examinen nuevamente y con atención el asunto. Sobre la cuestión de saber si la exigencia de un número mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores para constituir una organización profesional era demasiado elevada, cabía preguntarse cuál era la cifra correcta. La Comisión de Expertos la encontraba demasiado elevada, el Gobierno prometía modificarla, pero el Convenio nada decía al respecto. Se debía evitar proponer cifras que podían tener un carácter arbitrario. En cambio, tratándose de la exigencia de 75 por ciento de miembros de nacionalidad panameña, era indiscutible que se trataba de una violación del Convenio que garantiza la libertad sindical a todos los trabajadores sin consideración de nacionalidad. El Gobierno expresaba que se examinaba o sería examinada la cuestión, y convenía esperar que se llegue a algún resultado. Sobre el problema de las extensas facultades de las autoridades de controlar las actividades sindicales, cabía distinguir entre aquellas que pueden dar lugar a una verdadera injerencia en los asuntos internos de un sindicato y la simple verificación de cuentas destinadas, según el Gobierno, a prevenir o a sancionar fraudes. La Comisión de Expertos reconocía que podía haber verificación de cuentas en caso de una solicitud formulada por un tribunal o por la mayor a de los miembros de un sindicato. Los miembros de los sindicatos debían ser protegidos contra abusos eventuales y convendría que las minorías se beneficiasen de tal protección. En el campo de las restricciones al derecho de huelga, el acuerdo de diciembre de 1991 entre los copartícipes sociales y el Gobierno constituía un elemento nuevo e importante. Los miembros empleadores habían formulado el año pasado una opinión motivada sobre la manera que el alcance del derecho de huelga era interpretado por la Comisión de Expertos. Sin embargo, la Comisión de Expertos no parece haberlo tomado en cuenta, ni la nueva ley, ni tampoco las observaciones de los miembros empleadores, que expusieron detalladamente los motivos por los cuales los principios mismos de la interpretación de la Comisión de Expertos no les parecían aceptables. La Comisión de Expertos, que en el párrafo 6 de su informe general, loaba el espíritu de respeto mutuo, colaboración y responsabilidad que había prevalecido en sus relaciones con la Comisión de la Conferencia, en este caso, se había limitado a reiterar su posición sin adelantar nuevos argumentos. En resumen, los miembros empleadores expresaron su pleno acuerdo con la Comisión de Expertos sobre la gravedad excepcional del caso, y su completo desacuerdo sobre ciertos elementos de su análisis.

Un miembro trabajador de Panamá declaró que compartía las opiniones expresadas por la Comisión de Expertos en su observación sobre la aplicación del Convenio. Se habían depositado muchas esperanzas en el proceso de concertación sociolaboral para resolver los puntos pendientes. En cuanto a los asuntos planteados por la Comisión de Expertos, si bien la ley núm. 13 se había adoptado en circunstancias exceptionales, su aplicación había sido unilateral. La ley núm. 25 había permitido el despido de numerosos trabajadores, y se debían seguir las recomendaciones formuladas al respecto por el Comité de Libertad Sindical. Pese al optimismo con el que apoyaban la concertación sociolaboral, y las posibilidades de superar los puntos pendientes para la próxima reunión de la Comisión, era conveniente mantener el caso bajo observación. La OIT podría brindar su asistencia para revisar la legislación laboral actual.

El representante gubernamental indicó que ciertos puntos planteados por la Comisión de Expertos estaban pendientes desde hacía años, pero que la situación se había agravado por las disposiciones introducidas en 1990, con motivo de las circunstancias exceptionales que había atravesado el país. Era la firme intención de su Gobierno superar todas las dificultades señaladas por la Comisión de Expertos, y el marco de la concertación sociolaboral parecía ser el lugar más adecuado para que se discutan tales temas, dialogando entre el Gobierno, las organizaciones de empleadores y de trabajadores. En la concertación sociolaboral se proponiá discutir las reformas de todo el Código de Trabajo, no sólo de la ley núm. 13. Reiteró las informaciones brindadas en su declaración anterior, y puso a disposición de la Oficina datos sobre convenciones colectivas negociadas después de la entrada en vigencia de la ley núm. 13.

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales brindadas por el Gobierno, de las cuales se desprendía que se había iniciado un proceso de consultas tripartitas con la finalidad de asegurar que la legislación sería puesta en completa conformidad con los requerimientos del Convenio. La Comisión tenía la impresión que los progresos alcanzados aún eran de alcance limitado. Dado que la situación política del país había experimentado cambios importantes hacía sólo pocos años, y que el nuevo Gobierno se encontraba con problemas en esta materia, la Comisión sugerió al Gobierno que invitase una misión de contactos directos de la OIT para alcanzar los objetivos mencionados en un futuro cercano.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

El Gobierno envió las informaciones siguientes:

1. Sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), esta condición no limita el derecho de sindicación reconocido universalmente, puesto que el Convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto. Vale destacar que en el artículo 64 de la Constitución Nacional, el número o cantidades que establece el artículo 344 del Código de Trabajo tiene como único propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para que puedan hacer efectivo el derecho de negociación como fundamento del derecho colectivo sentado sobre el principio de mayoría.

La tendencia actual de las organizaciones gremiales es la de ir hacia la formación de sindicatos de tipo industrial, para desarrollar su actividad en todo el territorio nacional, lo que exige una congregación de fuerzas de trabajo muy superiores a la cantidad que determina la ley. Las propias organizaciones sindicales se oponen a la disminución de la cantidad de miembros necesarios para formar un sindicato, porque constituye un fraccionamiento de la clase trabajadora, debilitando en una forma grave el movimiento obrero.

2. En cuanto a la observación sobre la exigencia que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, no se trata de una norma discriminatoria, sino de una norma que está por debajo de las aspiraciones de las organizaciones de los trabajadores, porque la actividad económica estaba en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial, en donde los trabajadores de esas actividades no eran panameños. En procura de beneficiar a los nacionales se fueron creando normas que porcentualmente permiten tanto el trabajo de panameños como el derecho de organizarse. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen. Esta situación es viable por cuanto la legislación no considera extranjeros a aquellos que tengan cónyuges panameños o que tengan diez años o más de residencia en el país. El Gobierno considera que ninguno de los artículos del Convenio contiene disposiciones algunas sobre inclusión, o exclusión, o prohibición de limitaciones o no de la afiliación sindical de los extranjeros. Pero añade que en ninguna legisla ción laboral vigente en materia sindical en Panamá (Código de Trabajo) existe prohibición alguna o impedimento al derecho de sindicación a los extranjeros por razón de su nacionalidad, siempre que no pase del 25 por ciento de los miembros inscritos del respectivo sindicato, tal como lo disponen los artículos 17 y 20 de la Constitución Nacional, que reservan ciertas actividades a los nacionales panameños, y el artículo 39 de la Carta Magna, que consagra el derecho de libertad de asociaciones.

3. Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), el Gobierno considera como normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese el ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. El Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo. Según explica el Gobierno de otra manera, los sindicatos de empresa podrían estar dirigidos y/o dominados por ex trabajadores de la misma, lo cual es ilógico e impráctico.

4. En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno indica que el Estado no controla la actividad sindical por el solo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas, tal como lo dispone dicho artículo, puesto que los sindicatos son de interés público y, en consecuencia, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, como organismo estatal, está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones y a certificar su existencia, validez y proyección.

Según el Gobierno, no es cierto que existen tales facultades de controles sobre esta documentación sindical, toda vez que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representante legal de la organización. Según el Gobierno, el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con conocimiento de los jueces seccionales de trabajo. No existe el control de la contabilidad de los sindicatos, toda vez que la revisión de los libros tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical "por malos manejos de los fondos sindicales", ni por "apropiación indebida" de los mismos. La protección a la integridad de "manejo" sindicalimpide al Ministerio poner denuncias judiciales, ni de ninguna clase, lo que constituye la principal causa de corrupción y desprestigio sindical.

Por otra parte, la formalidad de presentar solicitud de ins cripción de un sindicato nuevo tiene por objeto darle por protección o fuero sindical "de un sindicato en formación a todos los afiliados", tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo. Sin la formalidad de la presentación de la solicitud del sindicato en formación al Ministerio, no sería efectiva esta protección.

5. En cuanto a la observación sobre la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), el Gobierno señala que los capítulos 2 y 3 del título XI de la Constitución Nacional de 1946 establecen "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal", respectivamente. En desarrollo de estas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa en 1963, la cual fue modificada por decreto de Gabinete de 1968, derogando los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. No se puede aplicar el Código de Trabajo a los funcionarios públicos, salvo las excepciones que permiten la sindicación contenidas en la ley núm. 8 de 25 de febrero de 1975 y las leyes núms. 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a empresas estatales, tales como el IRHE, INTEL, Autoridad Portuaria Nacional y Ferrocarril de Panamá, respectivamente. También existen otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución Nacional, tales como la Carrera Judicial (consagrada en el Código Judicial), la Carrera docente de la Educación Nacional, la Carrera Diplomática, la Carrera Sanitaria, la Ley de Escalafón de Enfermeras y Auxiliares, la Ley de Laboratoristas, la del Cuerpo de Bomberos de Panamá, Empleados de Correos y Telégrafos, Empleados del Banco Nacional de Panamá, etc., las cuales son leyes especiales que no son modificadas por la ley de la carrera administrativa. Además, Panamá no ha ratificado el Convenio núm. 151 sobre derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, y por tanto dicho Convenio no le es vinculante, ni tampoco se están violando los Convenios núms. 87 y 98, que nada tienen que ver con el derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, sino por el contrario regular las relaciones sindicales entre trabajadores de la empresa privada y los empresarios, cuya relación cubre plenamente el Código de Trabajo.

6. En lo que respecta a los comentarios de la Comisión de Expertos relacionados con la ley 13 de 11 de octubre de 1990, "conteniendo limitaciones al derecho de huelga" y a la negociación colectiva, el Gobierno expresa que la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad laboral, en los casos de una huelga prolongada que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores, circunstancia ésta prevista en la mencionada ley con carácter transitorio por un período de tres años. Hasta la fecha no ha sido ejercida. Esta facultad discrecional no es nueva en la legislación panameña. Anteriormente, la ley núm. 95 de 1976 introdujo similar fa cultad.

7. En cuanto a la observación sobre la ley 25 de 14 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia al 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en una conjura con militares golpistas "para derrocar al Gobierno" por las exhortaciones de los organizadores del movimiento a "realizar un paro general permanente hasta que se cayera el Gobierno" y con comunicación y diálogo entre los funcionarios organizadores del "paro" ilegal con un insubordinado en armas, después de la toma del cuartel central de la Policía Nacional. Sólo se sancionaron a los funcionarios que realizaron actos de violencia física contra los demás funcionarios, para impedir el acceso a los lugares de trabajo y por daños a la propiedad del Estado. El Gobierno indica que se trataba de "asociaciones civiles" irregulares, constituidas bajo las disposiciones al Código Civil, para las asociaciones cívicas y de beneficencia, que ilegalmente pretendieron operar como sindicatos ministeriales y como Federación Nacional de Servidores Públicos. No se trató de una "huelga" laboral, puesto que no guardaba ninguna relación como conflicto laboral, sino de un "paro general" ilegal.

A fines de marzo la Procuradora de la Administración a la Corte Suprema de Justicia sólo consideró inconstitucional el parágrafo del artículo 2.o que pretendía establecer que "el Organo Ejecutivo a través del Consejo de Gabinete determinará las acciones, actos o hechos que se consideren atentatorios contra la democracia y el orden constitucional del Estado", porque esta facultad es materia de ley. El 23 de mayo de 1991 el Pleno de la Corte Suprema dictó una sentencia sobre la demanda de inconstitucionalidad que contra la ley núm. 25 de 1990 habían interpuesto varios dirigentes sindicales y ex empleados del IRHE y del INTEL, declarando constitucional todo el articulado de la ley núm. 25 de 1990 a excepción del parágrafo del artículo 2.o de la mencionada ley.

Además, un representante gubernamental reiteró la totalidad del contenido de las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno. Hizo referencia igualmente a las dificultades que su Gobierno había tenido para cumplir con el envío de las memorias debidas para 1990 e indicó que, a partir del pasado mes de marzo, han sido enviadas 21 memorias sobre diferentes convenios. Estimó que deberían excluirse del examen del caso, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre las leyes núms. 13, de octubre de 1990, y 25 de 14 de diciembre del mismo año, hasta tanto la Comisión tenga la oportunidad de examinar la importante documentación presentada con las memorias de 1990 y 1991. Declaró aprovechar, sin embargo, la oportunidad para aclarar que la ley núm. 25 mencionada no contempla, ni regula materia penal alguna, ni ordena detenciones, ni crea discriminaciones de ninguna clase. Aclaró que el análisis de dicha ley por la Procuraduría de la Administración (abril de 1991) y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (mayo de 1991), concuerdan en afirmar que la ley no es violatoria de los principios y garantías constitucionales, ni de los derechos humanos. Subrayó que la ley establece vías de recurso administrativo, y que agotados éstos se da cabida al recurso jurisdiccional ante la Corte Suprema de Justicia. Explicó que la constitucionalidad y la viabilidad de la "retroactividad" de la ley queda aclarada por su carácter de ley de orden público, que normalmente tiene aplicación ilimitada. Esta ley se aplica retroactivamente al momento de una huelga general ilimitada en relación con la cual han sido comunicadas una serie de informaciones en elmarco del caso núm. 1569 que se tramita en el Comité de la Libertad Sindical.

El orador indicó, en relación con las disposiciones del Código de Trabajo a las cuales se refiere la Comisión de Expertos, sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), que esta condición no limita el derecho de sindicalización puesto que el convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto.

En cuanto a la observación sobre la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, indicó que no se trata de una norma discriminatoria porque fue concebida para proteger a las organizaciones de trabajadores dado que la actividad económica estaba, en el pasado, en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen.

Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), su Gobierno considera normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese al ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. Su Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo.

En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo) el orador indicó que el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros y que el control de la contabilidad de los sindicatos tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Gobierno está estudiando la confección de un decreto reglamentario del artículo 376 del Código de Trabajo para fijar y determinar los documentos y actas que deben comunicarse al Ministerio de Trabajo, para los efectos de constancias de archivos y registro, para evitar interpretaciones de supuestas "extensas facultades de las autoridades".

La formalidad de presentar solicitud de inscripción de un nuevo sindicato tiene por objeto darle protección o fuero sindical tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo.

En cuanto a la observación de la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva, señaló que la Constitución nacional establece los principios básicos de la administración de personal y organización de la administración de personal. Para desarrollar esas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963. Existen también otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución nacional, tales como por ejemplo la carrera judicial y la carrera docente.

Pasó luego a referirse al Convenio núm. 98 y al respecto declaró que la ley núm. 13 de 1990, objeto de comentarios, está enmarcada dentro del concepto de políticas de estabilizaciónaplicable en forma excepcional y temporal por un breve período, para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de empleo. Indicó que la ley núm. 13 reconoce los aumentos salariales pactados y su aplicación en base al promedio anual de los mismos en cada año de la prórroga, lo que garantiza la protección de los trabajadores, por los aumentos que no sería posible obtener actualmente por vía de negociación dada la precaria situación de la economía. Según su parecer, no se limita en ningún caso la celebración de negociaciones colectivas por vía directa, si las partes así lo acuerdan.

Los miembros trabajadores subrayaron que, desde 1967, la Comisión de Expertos formulaba comentarios a los que el Gobierno no había respondido, recordaron que en 1989 la Comisión había expresado la esperanza de que la legislación sería puesta en conformidad con el Convenio y constataron que las informaciones orales y escritan del Gobierno no daban respuesta al respecto ni permitían observar progresos. Por el contrario, en 1990 se adoptaron leyes restrictivas de la libertad sindical y de la negociación colectiva; en este sentido, la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 atenta gravemente contra el derecho de las asociaciones de empleados públicos de organizar libremente sus actividades, en particular en materia de derecho de huelga. Observando que el Gobierno parecía manifestar una cierta agresividad en sus respuestas cuando indicaba por ejemplo que los Convenios núms. 87 y 98 no tenían nada que ver con el derecho de organización sindical de los empleados de la administración pública, los miembros trabajadores se preguntaron cómo podían aducirse después de tantos años argumentos de este tipo, cuando en 1989 la presente Comisión había expresado la firme esperanza de que el Gobierno tendría en cuenta los comentarios de la Comisión de Expertos. Dada la falta de progreso y teniendo en cuenta el contenido de las informaciones facilitadas por el Gobierno, los miembros trabajadores propusieron que se mencionara este caso en un párrafo especial.

Los miembros empleadores expresaron su preocupación sobre este caso, que se tratado en muchas ocasiones. En efecto, muy poco ha cambiado. Como se desprende de la información escrita y verbal suministrada por el Gobierno, no hay obviamente ninguna intención de emprender los cambios necesarios. Los miembros empleadores se refirieron a los puntos planteados por la Comisión de Expertos en sus comentarios y consideraron que se está frente a claras violaciones de los principios de libertad sindical consagrados en el Convenio núm. 87. Expresaron la opinión de que no existe razón válida para que los funcionarios sean excluidos del derecho de libre asociación; tampoco es razonable la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros del sindicato sean panameños, a pesar de la afirmación del representante gubernamental que explica esta exigencia por razones históricas debidas a que en Panamá trabajan numerosos extranjeros. No es lógico que se excluya a los extranjeros de la participación en las organisaciones profesionales y la revocatoria automática del mando de un dirigente sindical despedido es igualmente una clara violación del Convenio.

Los miembros empleadores estimaron que no era posible determinor si el derecho de huelga es objeto de restricciones excesivas, dado que los expertos han recurrido al criterio erróneo. Por cuanto a las restricciones que ésta considera aceptables en lo relativo a los servicios esenciales en el sentido estricto del témino, la Comisión hizo referencia con justa razón a "sus" principios; dichos principios no son, en cualquier caso, los principios del Convenio núm. 87. A este respecto, los miembros empleadores hicieron referencia a la opinión que sobre este tema expresaron en el transcurso de la discusión general con respecto a la cuestión de la interpretación de los convenios de la OIT. En relación con otros puntos subrayaron que las limitaciones impuestas a la libertad de asociación son claras violaciones del Convenio núm. 87.

Observaron que no se ha registrado tampoco ninguna mejora en lo que se refiere a la aplicación del Convenio núm. 98. Parece evidente que nada indica que intervendrán en un futuro próximo los cambios solicitados y proponen que se mencione este caso en un párrafo especial.

El miembro trabajador de Panamá declaró que la ley núm. 13 de 1990 coarta la libertad sindical al prorrogar la vigencia de los convenios colectivos y que en aplicación de la ley núm. 25 se procedió a despedir a numerosos trabajadores del sector público. Subrayó que los trabajadores sufrían las consecuencias de la desorganización que provocaron los acontecimientos que tuvieron lugar en su país. Afirmó su confianza en el tripartismo y manifestó el deseo de que algunos de los señalamientos de la Comisión de Expertos puedan ser tomados en cuenta por el Gobierno para cumplir con los convenios. Estimó que una misión de contactos directos debe visitar el país para comprobar lo que realmente está sucediendo.

El miembro trabajador de Alemania se refirió a los comentarios formulados por los miembros empleadores relativos a la interpretación del derecho de huelga, por la Comisiónde Expertos, y declaró que ello debe formar parte de la discusión general, ya que de otra manera el trabajo de la Comisión sobre los casos individuales se ve estorbado por repeticiones constantes. Subrayó que no pueden emprenderse tales discusiones antes de que se acepten los principios que se aplican a determinado convenio.

Los miembros empleadores declararon, como ya lo indicaron en la discusión general, que es inevitable, cuando se examina un caso con miras a determinar si el gobierno ha cumplido con sus obligaciones, el considerar el aspecto legal de la cuestión.

El representante gubernamental procedió a aclarar en primer lugar que el actual Código del Trabajo data de 1972, por lo que las observaciones formuladas desde 1967 no tienea cabida ya que el nuevo código ha tratado de recoger numerosos instrumentos internacionales. En segundo lugar, aclaró que la ley núm. 25 ha sido objeto de un envio particular de documentación con pruebas y documentos, que no pueden analizarse en este momento, en el marco del caso núm. 1569 pendiente ante el Comité de Libertad Sindical. Considera injusto que se hable de misión de contactos directos para tratar de leyes que no han sido totalmente analizadas por la Comisión de Expertos, ni que se trate de hacer mención en un "párrafo especial" en el informe de la Comisión, porque en apenas dieciocho meses de gobierno democrático no ha habido tiempo suficiente para rectificar errores o legislaciones que contravienen los convenios durante más de veinte años. Indicó que su Gobierno no es renuente a poner en conformidad la legislación y los convenios, pero que la injustificada desconfianza del sector laboral no permite realizar las reformas necesarias al Código de Trabajo. Indicó que su Gobierno ha hecho un llamado a la concertación nacional tripartita para proceder a la modificación del Código de Trabajo y permitir el arranque económico del país. Consideró que no es oportuno que una misión de contactos directos visite el país.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales y escritas suministradas por el representante gubernamental, así como también de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Lamentó que esta información no contenga nuevos elementos que permitan asegurar una mejor aplicación de los convenios. La Comisión recordó que la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos datan de 1967. Tomando en cuenta la importancia de los puntos planteados en los comentarios relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, la Comisión expresó su profunda preocupación en relación con las serias divergencias que subsisten entre la legislación, la práctica y los convenios. La Comisión insto al Gobierno a que adopte las medidas necesarias en un futuro próximo con miras a asegurar la plena aplicación de los Convenios núm. 87 y 98. Recordando la esencia de sus conclusiones de 1989 la Comisión subrayó que espera que las medidas apropiadas sean tomadas teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos y que éstas podrán constatarse el año entrante.

La Comisión decidió mencionar este caso en un párrafo especial de su informe.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

Un representante gubernamental declaró que la exigencia de 50 trabajadores para crear una organización sindical (artículo 344 del Código del Trabajo) no limitaba la constitución de sindicatos, ni la afiliación sindical, ya que los trabajadores podían constituir organizaciones sindicales de industria o por gremio y, de hecho, la mayoría de estas organizaciones contaban entre sus afiliados con trabajadores de las pequeñas empresas. En cuanto al número de lo empleadores para crear una organización profesional (artículo 344) puede aplicarse la misma sustentación. En la práctica, existen en el país grandes organizaciones de empleadores que agrupan a empleadores de pequeñas o de grandes empresas, de manera que no ven limitada su libertad de organización. En cuanto a la prohibición de crear más de un sindicato por empresa (artículo 346), el texto de esta norma se refiere expresamente a la posibilidad de formar un solo "sindicato de empresa", lo cual no quiere decir un "sindicato por empresa", ya que esta norma permite la existencia de dos o más organizaciones sindicales (por ejemplo de industria, o por gremios) además del sindicato de empresa. Esta situación se produce en la práctica. En cuanto a la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347) la Comisión de Expertos preconiza que esta cuestión se deje a los estatutos de los sindicatos. Ahora bien, el ingreso de un número mayor de extranjeros en virtud de los estatutos de los sindicatos no garantizaría la soberanía territorial del Estado, ni la pureza de las decisiones de las organizaciones sociales a favor de los panameños. Se trasladaría la función constitucional estatal de protección de la mano de obra nacional a las organizaciones sindicales, lo cual podría ir en perjuicio de la mayoría de los trabajadores del país. Asimismo. puede afirmarse que las organizaciones sindicales de Panamá - que consideran excesivos los permisos de trabajo que se conceden a los extranjeros - no estarían dispuestas a que aumentara el porcentaje de extranjeros previsto en el artículo 347. En lo que respecta a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359) esta disposición sólo se aplica a los sindicatos de empresa, como indica su propio texto, y no a los sindicatos de industria o gremiales, ni a las federaciones o centrales. Cuando un directivo sindical pierde su condición de trabajador, desaparece la razón que le vinculaba a la organización de trabajadores de dicha empresa. En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376), el Gobierno se compromete a promover - con la participación de las organizaciones sindicales - estudios que orienten la conveniencia de excluir la obligación legal cuestionada. En la práctica, ésta disposición no se aplica desde hace muchos años y, por ello, el Gobierno se compromete a modificar esta norma en desuso. En cuanto a la exclusión de los funcionarios y empleados públicos del ámbito de aplicación del Código del Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva, debe señalarse que el proyecto de ley sobre servicio y carrera administrativa no pudo ser debatido el pasado año por la Asamblea Legislativa, dadas las prioridades que exigieron la atención de los órganos del Estado en los presentes momentos que vive la nación panameña. No obstante, el 25 de mayo de 1988, el Consejo de Gabinete remitió nuevamente a la Asamblea legislativa el proyecto en cuestión para su discusión y aprobación. En la práctica existe una gran federación de servidores públicos que realiza actividades sindicales y cuenta con todas las prerrogativas de los sindicatos. El amparo de los trabajadores del sector público por el Código del Trabajo) es un paso que tarde o temprano deberá realizarse.

Los miembros trabajadores agradecieron las explicaciones de la representante gubernamental y su franqueza al reconocer que ciertas disposiciones legales contrarias al Convenio deberían modificarse o suprimirse. Existen ciertas dificultades en la aplicación del Convenio en la práctica, como muestran las quejas presentadas al Comité de Libertad Sindical por organizaciones de trabajadores y de empleadores. Hay que felicitarse de que el Gobierno haya querido dialogar sobre la aplicación del Convenio y que se haya comprometido a suprimir las extensas facultades de control en los asuntos sindicales, así como de que se haya sometido a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre la carrera administrativa. Expresaron la esperanza de que, como solicita la Comisión de Expertos, este proyecto de lev reconocería los derechos de sindicación y negociación colectiva de los funcionarios y empleados públicos, incluidos los que realizan una función docente, que deben disfrutar del derecho de huelga. Se trata de puntos positivos y hay que esperar que en breve plazo se ponga la legislación y la práctica sobre estos puntos en conformidad con el Convenio. Con respecto al número de trabajadores necesarios para constituir un sindicato, a la prohibición de más de un sindicato de empresa, y a la pérdida de la condición de dirigente sindical en caso de despido, la representante gubernamental parece indicar que en la práctica no hay problemas de aplicación del Convenio en estos puntos. En tal caso debería modificarse la legislación para ponerla en conformidad con la práctica y satisfacer las exigencias del Convenio. En cuanto al porcentaje de extranjeros que pueden formar parte de un sindicato, los miembros trabajadores subrayaron que los trabajadores extranjeros deberían ser tratados en pie de igualdad con los nacionales, ya que contribuyen igualmente a la riqueza del país. Mostraron su extrañeza ante la afirmación de la representante gubernamental, según la cual los sindicatos de Panamá no aceptarían un aumento del porcentaje legal de extranjeros que puede haber en un sindicato. A este respecto, subrayaron que los sindicatos también deben respetar las exigencias del Convenio. En conclusión, recordaron que el Convenio había sido ratificado en 1958, que durante muchos años se habían venido constatando deficiencias importantes en su aplicación y esperaron que habría mejoras visibles en un futuro próximo y que se pondrían la legislación y la práctica del país en plena conformidad con el Convenio. Expresaron la esperanza de que la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia examinarían estas cuestiones el año próximo.

Los miembros empleadores declararon que se trataba de un caso que comportaba limitaciones típicas a la libertad sindical. La determinación del número de trabajadores o de empleadores que se requieren para constituir organizaciones, debe corresponder a las mismas y no ser impuesta por las autoridades o la legislación. Si, como ha declarado la representante gubernamental, no existen dificultades en la práctica, esta limitación debería suprimirse, ya que es contraria al Convenio y, en particular, al derecho de las organizaciones de redactar libremente sus estatutos. El lo que se refiere a la prohibición de más de un sindicato por empresa, según la representante gubernamental esa prohibición no existiría y en el informe de la Comisión de Expertos habría una conclusión errónea. En cuanto al porcentaje de los extranjeros en los sindicatos, se trata de una disposición legal que no debería figurar en la legislación; como han señalado los miembros trabajadores, aun en la hipótesis de que los sindicatos del país estuvieran de acuerdo con ella, no dejaría de tratarse de algo criticable. Asimismo, la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido, tampoco debería ser una materia regulada por ley, sino por los estatutos. La respuesta más positiva del representante gubernamental se refiere al compromiso de modificar la disposición legal que prevé amplias facultades de control de las autoridades públicas en los asuntos internos de los sindicatos; el hecho de que tal disposición esté en desuso les hace esperar que dicha modificación podría realizarse. Por otra parte, el Gobierno ha sometido a la Asamblea Legislativa un proyecto de ley sobre la carrera administrativa que resolvería la cuestión de los derechos sindicales de los funcionarios y empleados públicos (excluidos del Código del Trabajo). De manera general subrayaron que algunos de estos puntos venían siendo examinados desde hacia 20 años (incluidos aquellos sobre los que el Gobierno había aceptado las objeciones de la Comisión de Expertos) y que las modificaciones a la legislación podían realizarse de manera global o por partes. Recordaron que, según el informe de la Comisión de Expertos, se había suspendido el envio a la Asamblea Nacional de ciertas propuestas de modificación de la legislación en razón de la grave crisis económica. No obstante, la cuestión puede examinarse de manera contraria, ya que hay crisis económicas y crisis sociales que se deben a la situación en que se encuentra el respeto de los derechos humanos y esto debe ser tomado en cuenta. Insistieron en que el Gobierno indicara cuáles eran sus intenciones concretas sobre los cambios en la legislación y cuándo iban a producirse. Después de tantos años ha llegado el momento de tomar medidas para que se ponga la legislación en conformidad con el Convenio.

El miembro trabajador de Grecia indicó que el Convenio núm. 87 había sido ratificado por Panamá y que otros países que no lo habían ratificado participaban en los debates como si aparentemente todo fuera bien. Subrayó con firmeza que los países del tercer mundo rinden un mal servicio a todos los trabajadores migrantes del tercer mundo con disposiciones como el artículo 347 del Código del Trabajo panameño, que limita el porcentaje de los trabajadores extranjeros que pueden afiliarse a un sindicato. Se trata de una disposición discriminatoria de carácter racista que debe eliminarse.

La representante gubernamental de Panamá expresó que, en lo fundamental, compartía la preocupación del anterior orador. La disposición en cuestión probablemente tiene carácter histórico; esperó que en el futuro se podría liberalizar esta disposición, que sólo permite que un 25 por ciento de los afiliados a sindicatos sean extranjeros. Su país no discrimina a los extranjeros y la legislación tampoco. Respondiendo a los miembros empleadores, la representante gubernamental lamentó no poder fijar una fecha para los cambios en la legislación, ya que su país atravesaba una crisis no sólo económica, sino política, y que un gobierno extranjero sometía al país a violentas medidas económicas y a sanciones ilegales.

Los miembros trabajadores subrayaron que la legislación no debería imponer un porcentaje máximo de extranjeros que podían afiliarse a un sindicato. Añadieron que la Comisión no se ocupaba de las dificultades políticas del país sino de los problemas sociales, y que en este contexto comprobaban que desde hacía muchos años se venia insistiendo en la necesidad de proceder a las modificaciones legislativas solicitadas.

Los miembros empleadores señalaron que según el informe de la Comisión de Expertos era el Gobierno quien había declarado que la tramitación de los anteproyectos de modificaciones al Código del Trabajo había sido suspendida en razón de la crisis económica y volvieron a subrayar la incidencia mutua que tienen las crisis económicas y el grado de respeto de los derechos humanos. Dado que la representante gubernamental no ha podido dar precisiones sobre cuándo se procedería a realizar las modificaciones a la legislación, la presente Comisión debería examinar nuevamente este caso el año próximo.

La Comisión tomó nota de las informaciones facilitadas por la representante gubernamental y de las diferentes opiniones y comentarios expresados durante la discusión. La Comisión puso de relieve sin embargo que la Comisión de Expertos había observado en su informe la persistencia de divergencias entre la legislación, de una parte, y la práctica y la plena aplicación del Convenio, de otra. Tomó nota a este respecto de que se habían emprendido trabajos para la modificación de la legislación. La Comisión expresó la esperanza de que próximamente la legislación podría ponerse en conformidad con el Convenio sobre los puntos que la Comisión de Expertos viene señalando desde 1973. La Comisión expresó el deseo de que se les informara el año próximo de toda evolución que se produzca al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios anteriores de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre asesinatos y actos de violencia contra sindicalistas. Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2706. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la CSI de fecha 24 de agosto de 2010 en el marco de los cuales se refiere a la negativa del Gobierno de conceder la personería jurídica al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Universidad de Panamá (SINTUP), y señala de manera general que los trabajadores aseguran ser víctimas de persecuciones y asesinatos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe sus observaciones relativas a los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 2009.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      Los artículos 174 y 178 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la ley núm. 9 de 1994 fue modificada por la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 pero que los artículos 174 y 178 no han sido modificados. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado.

–      La exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa (actualmente artículo 182 del Texto Único de la ley núm. 9). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que la ley núm. 43 de 30 de julio de 2009 modifica el artículo 182 mencionado elevando el número exigido de miembros para constituir una organización de servidores públicos de 40 a 50. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se reduzca el número mínimo de miembros necesarios para que los trabajadores, los empleadores y los servidores públicos puedan constituir sus organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto.

–      La denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda que siempre ha considerado que la negativa del reconocimiento del derecho de sindicación a los funcionarios es contraria a las disposiciones del Convenio (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafo 48). La Comisión observa que la legislación concede a los servidores públicos el derecho de constituir asociaciones para la defensa de sus intereses. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que todos los servidores públicos — incluidos los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones — puedan constituir libremente las organizaciones o asociaciones que estimen conveniente (y no sólo una por cada institución), así como afiliarse a las mismas, garantizando a tales organizaciones los derechos consagrados en el Convenio.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes.

–      La exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para adecuar la legislación al Convenio, se tendría que modificar el artículo 64 de la Constitución Política, lo que corresponde a los máximos gobernantes del país. La Comisión recuerda una vez más que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

–      El derecho de las organizaciones de organizar su administración. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias un concepto de beneficios del acuerdo colectivo a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que durante la última modificación de la ley núm. 9 de 1994, el artículo 180-A no fue modificado. La Comisión recuerda una vez más que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180-A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007 en el sentido indicado.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción. La Comisión recuerda que en sus observaciones anteriores formuló comentarios sobre distintas cuestiones relacionadas con el ejercicio del derecho de huelga. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta de manera general en relación con el ejercicio del derecho de huelga que: 1) la huelga en Panamá, como derecho constitucionalmente reconocido se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo; 2) el derecho a huelga, per se, no genera el pago del salario de los días de paralización, aunque ésta sea declarada legal; 3) la conciliación como procedimiento para resolver los conflictos colectivos de trabajo, se desenvuelve con reglas específicas que se inician con la presentación de un pliego de peticiones; 4) el abandono de la conciliación no genera «sanción desproporcionada», sino que este acto pone fin a los procedimientos; si es por parte del empleador, no sólo precluye la etapa conciliatoria, sino que da paso al término de 20 días para que los trabajadores declaren la huelga; si es por parte de los trabajadores, éstos deben repetir su acción; 5) los conflictos jurídicos de derecho en interpretación tienen establecido procedimientos para su solución; en primer lugar, la mediación; 6) la solicitud de mediación no está sujeta a formalidad alguna, pero cuando el conflicto sea de los que admiten el ejercicio del derecho de huelga, las partes pueden plantearlo también por medio de un pliego de peticiones; 7) de la disposición antes mencionada surge otro mecanismo de solución, como lo es el pliego de peticiones y la Ley Laboral Nacional, a través de la ley núm. 53 de 1975, ofrece un mecanismo jurisdiccional, y 8) a pesar de los mecanismos de soluciones establecidos en las normativas laborales para resolver conflictos colectivos, éstos no son suficientes.

La Comisión recuerda que las siguientes cuestiones plantean problemas de conformidad con el Convenio:

–           la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (artículo 49 B de la ley núm. 25 de 1992) y negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981). La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), han venido trabajando para realizar las enmiendas relacionadas en esta materia, por lo que ha elaborado el borrador de proyecto de ley por la cual se modifica, entre otros, el artículo 49 de la ley núm. 25 de 1992 así como se deroga el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de toda evolución al respecto y que transmita copia del texto final en cuanto se haya adoptado;

–           la negación del derecho de huelga de los servidores públicos. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158) o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión recuerda nuevamente que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información según la cual el derecho de huelga, por ser un derecho constitucionalmente reconocido, se desarrolla dentro de lineamientos jurídicamente establecidos y desarrollados por el Código del Trabajo, añadiendo que se puede recurrir a los procedimientos de mediación y conciliación. La Comisión recuerda que el arbitraje obligatorio para poner fin a un conflicto colectivo de trabajo resulta aceptable si se realiza, en todos los casos, a solicitud de ambas partes en el conflicto. Por consiguiente, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–           la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 25, de junio de 2009, que dispone en su artículo segundo que serán de aplicación al servicio de transporte público aéreo y marítimo de pasajeros las disposiciones previstas en el Código del Trabajo sobre la huelga en los servicios públicos (artículos 485 a 488 sobre la huelga en los servicios públicos) y del decreto ejecutivo núm. 26, de junio de 2009, que dispone que en los casos en que los trabajadores de un servicio público en huelga hayan fijado una cantidad insuficiente de trabajadores para prestar o cubrir los servicios en turnos de urgencia, el Ministerio, para asumir la medida de aumentar el porcentaje de trabajadores hasta el 30 por ciento permitido por las normas (artículo 487, párrafo 2, del Código del Trabajo), la justificará con criterios tales como: a) que se trate de una situación en los que ponga en riesgo la vida, la seguridad y la salud de la población; b) que en el caso de mantenerse las condiciones originarias de provisión de servicios designada por los trabajadores, se pudieran afectar gravemente las condiciones normales de vida de los ciudadanos y/o crear una crisis económica, social o política de graves consecuencias, y c) que se ponga en peligro la existencia de la fuente de empleo de los trabajadores y de la empresa. La decisión adoptada por la autoridad será de cumplimiento inmediato. La Comisión toma nota por último que la legislación no se refiere a la posible participación de las organizaciones de trabajadores interesadas en la determinación de los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión subraya que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. Asimismo en caso de divergencia en cuanto al número y ocupación del servicio mínimo, dicha divergencia debería ser resuelta por un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes. La Comisión pide una vez más al Gobierno que, teniendo en cuenta los principios mencionados, tome las medidas necesarias para que se realicen las modificaciones legislativas correspondientes;

–           la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pidió al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. La Comisión toma nota de la adopción de la ley núm. 68 de 26 de octubre de 2010 que modifica, entre otros, los artículos 493 y 494 del Código del Trabajo. La Comisión toma nota con satisfacción del nuevo artículo 493, párrafo 3 que en sintonía con lo solicitado por la Comisión durante varios años, dispone que «los Propietarios, los Directivos, el Gerente General, el personal inmediatamente adscrito a estos cargos y los trabajadores de confianza podrán ingresar a la empresa durante la huelga, siempre que ello no tenga como objeto la reanudación de las actividades productivas». La Comisión toma nota sin embargo de que no se prevé en caso de huelga el libre acceso a los trabajadores no huelguistas. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome medidas para que en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa de los trabajadores no huelguistas;

–           la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el artículo 2 de la ley núm. 68 que modifica el artículo 405 del Código del Trabajo, dispone que «la convención colectiva se aplicará a todas las personas que trabajan en las categorías comprendidas en la Convención, en la empresa, negocio o establecimiento, aunque no sean miembros del sindicato. Los trabajadores no sindicalizados que se beneficien de la convención colectiva estarán obligados, durante el plazo fijado en la convención colectiva, a pagar las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por el sindicato, y el empleador quedará obligado a descontárselas de sus salarios y a entregarlas al sindicato». A este respecto, la Comisión considera que las cuotas de «solidaridad» en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva para los trabajadores no afiliados a los sindicatos firmantes de un convenio colectivo, no son contrarias a las disposiciones del Convenio; sin embargo, dichas cuotas deberían ser de un monto que no condicione el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización sindical de su elección. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en este sentido y que informe en su próxima memoria sobre toda medida adoptada o que se prevea adoptar al respecto;

–           la intervención automática de la policía en caso de huelga. La Comisión toma nota de que el artículo 3 de la ley núm. 68 modifica el artículo 493, párrafo 1, del Código del Trabajo el cual dispone, en su forma modificada, que «una vez iniciada la huelga, la Inspección o Dirección Regional o General de Trabajo dará orden inmediata a la autoridad de policía para que garantice o proteja debidamente a las personas o propiedades. La Comisión considera que las autoridades sólo deberían recurrir a la fuerza pública cuando se produce un movimiento de huelga, si la situación entraña cierta gravedad o si se halla realmente amenazado el orden público. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique la legislación en el sentido indicado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en su memoria, en relación con las modificaciones legislativas solicitadas, que en diversas ocasiones ha manifestado su vocación de ajustar la legislación nacional a las disposiciones del Convenio, pero como quiera que ello conlleva la modificación del Código del Trabajo, así como otras disposiciones legales, es altamente difícil entrar en un proceso de modificación de este instrumento jurídico, ya que entraña de forma obligada la voluntad, el diálogo y consenso entre trabajadores y empleadores, conforme se ha constituido en la práctica en Panamá. Añade el Gobierno que lamentablemente a la fecha no se ha logrado ningún consenso al respecto, por lo que el Gobierno nacional, en el ánimo de cumplir con este compromiso internacional y haciéndose eco de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas en la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2009) y del ofrecimiento de la Oficina, ha solicitado la asistencia técnica de la OIT para atender los asuntos en materia de libertad sindical, en el interés de buscar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación y la práctica nacional con las disposiciones del Convenio. Observando que las divergencias entre la legislación y la práctica subsisten desde hace muchos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión espera que el Gobierno tomará las medidas para adecuar la legislación con las disposiciones del Convenio, y que la asistencia técnica solicitada se proveerá en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Iniciativas legislativas. La Comisión toma nota de la adopción del decreto ejecutivo núm. 27 de 5 de junio de 2009 por medio del cual se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009 que se refieren a las cuestiones ya examinadas por la Comisión, así como al asesinato de un dirigente del Sindicato Único Nacional de Trabajadores de la Industria de la Construcción y Similares (SUNTRACS); a la denegación del derecho de huelga por parte de la autoridad del Canal de Panamá, y al sometimiento de todos los conflictos colectivos en las zonas francas al arbitraje obligatorio. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) de 23 de julio de 2009 que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión. La Comisión recuerda que la libertad sindical sólo puede ejercerse en un clima desprovisto de violencia en el que se respeten y garanticen plenamente los derechos humanos fundamentales, en particular, los relativos a la vida y a la seguridad de la persona y que el asesinato de dirigentes sindicales exige la realización de investigaciones judiciales con el fin de esclarecer plenamente los hechos, sancionar a los culpables y prevenir la repetición de los hechos. La Comisión urge al Gobierno a que realice una investigación y que envíe sus observaciones al respecto.

Por último, la Comisión toma nota de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 29 de mayo de 2009, sobre la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

La Comisión toma nota asimismo de los debates que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota de que un representante gubernamental informó sobre: 1) la adopción de varios decretos ejecutivos que reglamentan varias disposiciones del Código del Trabajo (por ejemplo, el decreto legislativo núm. 26 sobre la determinación de los servicios mínimos en caso de huelga; y el decreto ejecutivo núm. 27 por el que se adoptan medidas destinadas a preservar la independencia y la autonomía de las organizaciones sindicales de trabajadores), y 2) la presentación a la Asamblea Nacional de dos anteproyectos de ley, tendientes a reducir el número mínimo de trabajadores para formar sindicatos y a garantizar plenamente el derecho de sindicación en las zonas francas de exportación. La Comisión toma nota de que el representante gubernamental señaló también que el Gobierno no puede imponer reformas legislativas cuando existe desacuerdo entre los interlocutores sociales, ya que eso va en contra del tripartismo. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la Comisión de Aplicación de Normas lamentó no poder constatar progresos significativos en lo que respecta a la modificación de la legislación solicitada y estimó necesario que el Gobierno recurra a la asistencia técnica de la OIT para evaluar el alcance de las nuevas disposiciones a las que se refiere el Gobierno y completar las reformas a fin de lograr plena conformidad con el Convenio.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–           los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 de 1994 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa» en adelante Ley de Carrera Administrativa), (modificada por la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007), que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión recuerda que de conformidad con el artículo 2 del Convenio, la legislación debería contemplar la posibilidad de que los trabajadores puedan constituir más de una organización si así lo desean. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar los artículos 174 y 178 de la Ley de Carrera Administrativa en el sentido indicado;

–           la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se ha presentado a la Asamblea Nacional un proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo, reduciendo el número mínimo necesario de trabajadores o de profesionales para constituir un sindicato de 40 a 20. La Comisión observa sin embargo que dicho decreto no modifica la exigencia de diez miembros para constituir una organización de empleadores. En estas condiciones, la Comisión espera que el proyecto de ley que modifica el artículo 344 del Código del Trabajo será adoptado en un futuro próximo y que el mismo reducirá la exigencia no sólo en cuanto al número mínimo de miembros necesario para constituir organizaciones de trabajadores, sino también el número mínimo para constituir organizaciones de empleadores. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 177 de la Ley de Carrera Administrativa a fin de reducir el número mínimo de miembros necesario para constituir una organización de servidores públicos a un nivel razonable. La Comisión pide al Gobierno que informe en su próxima memoria sobre toda evolución al respecto;

–           la denegación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que envíe sus observaciones en relación con los comentarios de la FENASEP, según los cuales, en virtud de la Ley de Carrera Administrativa, los servidores públicos que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden constituir libremente las organizaciones de su propia elección. La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, la FENASEP señala que no es considerada como una organización sindical y que por ello no puede participar en el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. Exigencia de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución). La Comisión recordó que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 118). En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias teniendo en cuenta el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. Descuento de las cuotas ordinarias y extraordinarias a los servidores públicos no afiliados que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que en virtud del artículo 180 A, de la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9 a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas en un acuerdo colectivo, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera que se elimine la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–           negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia de la presentación de un proyecto de ley en virtud del cual se modifica el artículo 49 B, de la ley núm. 25 y se permite que los trabajadores o su respectiva organización social puedan ejercer el derecho de huelga una vez terminada la conciliación. La Comisión espera que este proyecto sea aprobado en un futuro próximo y pide al Gobierno que informe sobre toda evolución legislativa a este respecto;

–           negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que teniendo en cuenta que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y como la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos, se prohíbe en la práctica el ejercicio del derecho de huelga durante los dos primeros años de operaciones de la empresa. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–           negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio General, op. cit., párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–           prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida (véase Estudio General, op. cit., párrafo 165). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–           facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) que no realizan un servicio esencial en el sentido estricto del término. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informó a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sobre la adopción del decreto ejecutivo núm. 26 por el cual se establecen los parámetros a tomar en consideración en relación con el porcentaje de trabajadores que laboran en los turnos de los servicios públicos durante la huelga en el sector privado (servicios mínimos). La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia de dicho decreto:

–           obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la Ley de Carrera Administrativa, núm. 9, de 1994). A este respecto, la Comisión recuerda que los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión y que dado que este sistema limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que los servicios mínimos previstos en aquellos servicios públicos que van más allá de los servicios esenciales en el sentido estricto del término sean reducidos a un nivel razonable y que en su determinación puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas;

–           injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 494 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión toma nota de que en sus comentarios de 2009, el CONEP se refiere a la cuestión del cierre de la empresa en caso de huelga y señala que dicha decisión no es susceptible de recurso alguno por parte de los empleadores afectados. La Comisión toma nota de que según el CONEP, el cierre de las empresas no es un acto simbólico; las autoridades administrativas de trabajo, con la colaboración de la policía ponen sellos de plástico en las puertas de acceso a las instalaciones industriales, comerciales u oficinas de las empresas que impiden el acceso a los centros de trabajo de sus administrativos o de los trabajadores que no apoyan la huelga, incluyendo el acceso a los equipos de computación, archivos y aquellas facilidades propias y necesarias para la administración de sus negocios e inclusive, para poder afrontar la negociación con el sindicato con conocimiento de costos y demás información. Según el CONEP, tampoco se pueden realizar transacciones bancarias u otras actividades para preservar la supervivencia de la empresa y en consecuencia de la fuente de trabajo. Esta situación pone a los empleadores en un estado de indefensión frente a exigencias de las organizaciones sindicales, a las cuales se les reconoce y se les permite el uso de las fachadas de los edificios y vías de acceso para pintar y colocar consignas y carteles de propaganda sindical. De este modo, prosigue el CONEP, los empleadores se ven obligados a trabajar en la clandestinidad, utilizando hoteles o sus propias residencias para ordenar, administrar y coordinar las negociaciones que resuelvan el conflicto y para realizar toda aquella transacción posible y necesaria para la supervivencia de las empresas, cuidando que sus esfuerzos no dejen huellas que faciliten su detección y se utilicen posteriormente para probar que los empleadores han violado la orden de cierre.

La Comisión toma nota asimismo de que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia observó con preocupación los prejuicios que producen disposiciones legislativas que ordenan el cierre de la empresa e impiden el acceso del personal de dirección de la empresa a las instalaciones de las mismas. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación a fin de que: 1) en caso de huelga, se garantice el derecho de ingreso a la empresa del personal de dirección y de los trabajadores no huelguistas, y 2) que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado.

Observando que las divergencias entre la legislación y a práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión urge una vez más al Gobierno a que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para modificar la legislación y ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y con los principios de la libertad sindical. Teniendo en cuenta que el Gobierno informa que aunque no hay consenso con los interlocutores sociales para la modificación del Código del Trabajo, tiene la disposición de armonizar la legislación y la práctica con el Convenio para lo cual está elaborando un anteproyecto de ley, la Comisión insta al Gobierno a que en este proceso recurra a la asistencia técnica de la OIT y a que informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno.

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de fecha 29 de agosto de 2008 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la CSI alega actos muy graves de violencia contra dirigentes sindicales del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Construcción y Similares (SUNTRAC), así como la detención de un dirigente de esa organización. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto. La Comisión toma nota asimismo de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP), relacionados con las cuestiones puestas de relieve por la Comisión.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas.

–      los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 que modifica y adiciona artículos a la ley núm. 9 de carrera administrativa no ha eliminado la unicidad sindical impuesta por la ley de carrera administrativa. La FENASEP considera que no deben modificarse estas disposiciones ya que de permitir más de una sola asociación o capítulo se atomizaría el movimiento sindical. La Comisión subraya que a pesar de que los trabajadores pueden tener interés en evitar que se multipliquen las organizaciones sindicales, la unidad del movimiento sindical no debe ser impuesta mediante intervención del Estado por vía legislativa, pues dicha intervención es contraria al principio enunciado en los artículos 2 y 11 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40); y la exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. La Comisión observa que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 modifica la ley núm. 9 de carrera administrativa y prevé en su artículo 9 que son necesarios cuarenta (40) servidores de una institución en la que no exista una asociación para constituir una asociación de servidores públicos. La FENASEP señala que está de acuerdo con el número de 40 trabajadores para constituir una asociación. A este respecto, la Comisión recuerda que el número mínimo de 40 trabajadores para la constitución de un sindicato sería admisible en los casos de sindicatos de industria, pero dicho número mínimo debería reducirse en el caso de los sindicatos de empresa o de base en la institución de que se trate, para no obstaculizar la creación de estas organizaciones. Asimismo, la Comisión reitera que un número mínimo de 10 miembros para constituir una organización profesional de empleadores es demasiado elevado y puede obstaculizar la creación de estas organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación en el sentido indicado;

–      negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señala en sus comentarios que en virtud de la Ley de Carrera Administrativa los servidores públicos que no son de carrera, los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones no pueden organizarse. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes. El artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato. A este respecto, la Comisión recuerda que disposiciones demasiado rigurosas relativas a la nacionalidad podrían entrañar el riesgo de que algunos trabajadores se vean privados del derecho de elegir libremente a sus representantes; por ejemplo, podrían resultar perjudicados los trabajadores migrantes que trabajan en sectores donde representan una parte considerable de los afiliados. A juicio de la Comisión, la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigente sindical, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 118]. En este sentido, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para realizar las modificaciones legislativas necesarias para que se garantice el principio mencionado.

Derecho de las organizaciones de organizar su administración. La Comisión observa que el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, que modifica la Ley núm. 9 de Carrera Administrativa prevé que a los servidores públicos no afiliados a la asociación de servidores públicos que se beneficien de las mejoras laborales logradas, se les descontarán de sus salarios, durante la vigencia del acuerdo, las cuotas ordinarias y extraordinarias acordadas por la asociación. A este respecto, la Comisión considera que la imposición por vía legislativa a los servidores públicos no afiliados del pago de una cuota ordinaria a la asociación que obtuvo mejoras laborales plantea problemas de conformidad con el Convenio en la medida en que puede condicionar el derecho de que los servidores públicos elijan libremente la asociación a la que desean afiliarse. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que modifique el artículo 180 A, de la ley núm. 24, de 2 de julio de 2007, de manera de eliminar la imposición del pago de cuotas ordinarias a servidores públicos no afiliados a asociaciones, pudiendo preverse en cambio el pago de una cantidad inferior a la cuota ordinaria en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva.

Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular su programa de acción.

–      negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). A este respecto, la Comisión recuerda que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones o incluso de prohibiciones, en caso de crisis nacional aguda, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. En este sentido, la Comisión considera que la negación del derecho de huelga en las zonas procesadoras para la exportación no es compatible con el principio mencionado y pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los trabajadores y sus organizaciones en este sector puedan ejercer el derecho de huelga;

–      negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones en las empresas en cuestión;

–      negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general, op cit., párrafo 158]. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado;

–      prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga y prohibición de las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general, op cit., párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados y no limite el derecho de huelga a las huelgas vinculadas a un convenio colectivo;

–      facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación, de manera que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a petición de ambas partes en el sector del transporte;

–      obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en entidades que presten «servicios públicos esenciales» pero que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 152.14 y 185 de la ley núm. 9, de 1994). La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la legislación de manera que: 1) en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen puedan participar las organizaciones de trabajadores interesadas y que en caso de divergencia al respecto se prevea que la misma sea resuelta por un órgano independiente; y 2) se elimine la sanción de destitución prevista;

–      injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). La Comisión pide al Gobierno que le informe sobre toda modificación que prevea realizar a efectos de garantizar que el arbitraje obligatorio sólo sea posible a solicitud de ambas partes en conflicto, en relación con los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, así como que en caso de huelga se permita el acceso del personal de dirección de la empresa, si así lo desea.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión recuerda que en su observación anterior había tomado nota de las declaraciones del Gobierno manifestando su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98 y que para ello se precisa un consenso tripartito pero existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. La Comisión pide al Gobierno que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para poner la legislación en conformidad con el Convenio y con los principios de la libertad sindical. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda medida que se adopte al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión recuerda que los comentarios pendientes se refieren a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento. La Comisión invita a la organización cúpula de empleadores, que había planteado este asunto, a que presente sus comentarios al respecto;

g)    exigencia de un número elevado (50) de servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25);

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) a una central sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pidió al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la FENASEP funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión toma nota de que la FENASEP señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión advierte que el Gobierno no se refiere en su memoria a esta cuestión y le pide que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria en la que reitera que ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales con los Convenios núms. 87 y 98, pero para ello debe modificarse el Código del Trabajo, lo cual a su vez precisa consenso tripartito. No obstante, no existe tal consenso pues como pudo apreciar la misión de asistencia técnica de la OIT (febrero de 2006), existen notorias discrepancias entre los interlocutores sociales. El Gobierno indica que dada la sensibilidad de los temas (derecho de sindicación, huelga, etc.), cualquier reforma debe hacerse con un consenso tripartito, de manera que no se ponga en peligro la paz social.

Refiriéndose a puntos específicos o solicitudes de información, la Comisión toma nota de que el Gobierno envía la sentencia de la Corte Suprema que implícitamente reconoce el derecho de negociación colectiva y de huelga de los armadores y de las organizaciones de la gente de mar y declara que el artículo 75 del decreto-ley núm. 8, de 1998, infringe los artículos 64 y 65 de la Constitución. La Comisión toma nota con satisfacción de esta sentencia. Toma nota también con satisfacción de que la FENASEP se ha podido afiliar a la Central Unitaria de Trabajadores (un gobierno anterior había anulado la afiliación de FENASEP a una central sindical que incluía a trabajadores del sector privado, por lo que la Comisión había solicitado que se garantizara el derecho de afiliación sindical).

La Comisión toma nota de que el Gobierno envía el proyecto de reforma de la Ley de Carrera Administrativa y observa con interés que garantiza el derecho de asociación y los demás derechos contemplados en el Convenio, así como que contiene protección contra los actos de discriminación y de injerencia antisindicales y reconoce el derecho de negociación colectiva; no obstante, dado que la ley establece que «no podrá haber más de una asociación en una institución», la Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que se modifique dicha disposición a efectos de garantizar la aplicación del artículo 2 del Convenio, que consagra el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes; asimismo se podría facilitar el ejercicio de este derecho reduciendo el número mínimo de miembros o fundadores que es de 40 en el proyecto (el Gobierno informa, sin embargo, que FENASEP se opone).

La Comisión observa que el Gobierno envía la ley núm. 25 relativa a zonas francas de exportación, y recuerda que había tomado nota de que un proyecto de ley de zonas de comercio mundial — que se remitía a las disposiciones del Código del Trabajo para todo lo relativo a relaciones obrero-patronales — iba a sustituir a dicha ley. La Comisión entiende que por ahora, en las zonas francas no existe derecho de negociación colectiva y derecho de huelga, por lo que mantiene sus anteriores comentarios al respecto.

La Comisión lamenta que el Gobierno no se haya referido a ciertas disposiciones legales identificadas por la misión de asistencia técnica de 2006 que podrían ser objeto de reformas en la medida que ni el Gobierno ni los interlocutores sociales se oponían. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar una organización de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos ante la misión de asistencia técnica de 2006 en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión toma nota con interés de la nueva ley de 2 de julio de 2007, enviada recientemente por el Gobierno que garantiza el derecho de los funcionarios públicos de constituir y de afiliarse a organizaciones sindicales y a negociar colectivamente. La Comisión entiende que la nueva ley otorga protección contra los actos de discriminación antisindical. La Comisión examinará la nueva ley en profundidad en su próxima reunión.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota del proyecto de ley de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa y en la medida que se aplique a los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado, pide al Gobierno que considere introducir en el mismo disposiciones sobre los puntos relativos a los derechos sindicales de los servidores públicos mencionados en la observación.

La Comisión pide al Gobierno que le envíe la sentencia que dicte la Corte de Constitucionalidad sobre la demanda de inconstitucionalidad relativa a la Ley núm. 8 de 1998 sobre el Derecho de Huelga de los Trabajadores del Mar y Vías Navegables.

La Comisión toma nota de que el proyecto de ley de zonas de comercio mundial (que sustituye a la Ley de Zonas Procesadoras para la Exportación) se remite a las disposiciones del Código del Trabajo para las relaciones obrero patronales. La Comisión pide al Gobierno que le envíe copia de la futura ley tan pronto como se adopte.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2005, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de 10 de agosto de 2006 (que se refieren esencialmente a cuestiones ya tratadas). Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 presentado por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507), así como del informe de la misión de asistencia técnica realizada en Panamá del 6 al 9 de febrero de 2006.

1. La Comisión toma nota de las principales conclusiones de la misión de asistencia técnica y en particular toma nota de que: el Gobierno expresó a la misión su vocación de ajustar su legislación a las exigencias de los Convenios núms. 87 y 98, pero que afirmó no estar en condiciones de urgir un proceso de reforma del Código del Trabajo que no se sustente sobre un consenso entre los sindicatos y las organizaciones empresarias. Además, indicó que sabe, no obstante, que tal consenso entre trabajadores y empleadores es, al menos en lo inmediato, altamente improbable, y afirma su disposición a emprender un proceso de ejecución de diversas acciones para aproximarse gradualmente a la revisión de las normas objetadas, a través de acciones que propicien el acercamiento entre las partes y que permitan lograr el consenso.

2. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes cuestiones:

a)    facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452 del Código del Trabajo);

b)    los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

c)     el artículo 41 de la ley núm. 44, de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

d)    el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

e)     obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9, de 1994);

f)     injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes). El Gobierno entregó a la misión de asistencia técnica copia del decreto ejecutivo núm. 32, de 1994, que prevé servicios mínimos para salvaguardar la seguridad de la empresa y de sus bienes, y los servicios de mantenimiento;

g)    exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la Ley de Carrera Administrativa. El Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad y la Comisión pidió al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones;

h)    negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había señalado que el artículo 49-A, literal B, numeral 15, de la ley núm. 25, de 1992, concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; y que en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8, de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia. La Comisión había pedido al Gobierno ambos textos y copia de la decisión que adopte dicha Corte;

i)     prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). La Comisión subrayó que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga y que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados;

j)     desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señaló que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante, deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pidió al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efecto de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical;

k)    negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, y, en la práctica, la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subrayó en sus anteriores comentarios que independientemente de la terminología, lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión toma nota de que la Federación de Servidores Públicos (FENASEP) señaló a la misión de asistencia técnica que estaba negociando con el Gobierno el texto del proyecto de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa;

l)     negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158];

m)   negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8, de 1981. El CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pidió al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto;

n)    necesidad, para declarar la huelga, de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2, del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión toma debida nota de que el Gobierno y los interlocutores sociales indicaron a la misión que si no se obtiene el porcentaje en cuestión, en la tercera convocatoria de la asamblea sindical se exige la mayoría simple de los votantes.

3. En lo que respecta a las cuestiones mencionadas, la Comisión toma nota de las siguientes posiciones comunicadas por los interlocutores sociales a la misión de asistencia técnica. A este respecto:

–           CONEP indicó que: a) hay que mantener el transporte entre los servicios públicos ya que su interrupción en caso de huelga paralizaría los servicios esenciales, incluso los que realizan los funcionarios públicos, a su juicio, el arbitraje a petición de una sola de las partes no es compatible con el Convenio; b) prefiere no opinar sobre este asunto; c) el número mínimo de 40 trabajadores para constituir un sindicato es razonable. El número mínimo de empleadores para constituir un sindicato de empleadores debería ser cuatro; d) no es el momento ahora para una reforma constitucional y prefieren no emitir opinión sin analizar antes el valor de un convenio de la OIT frente a la Constitución. Desde el punto de vista práctico, los empresarios se organizan en cámaras regidas por el derecho civil y no se organizan en sindicatos, aunque los sindicatos de empleadores estén contemplados en el Código del Trabajo; e) prefiere no opinar sobre este asunto; f) debe garantizarse en caso de huelga el derecho del personal de dirección de acceder a la empresa, así como la libertad de trabajo de los no huelguistas; g) prefiere no opinar sobre este asunto; h) hay una demanda judicial de insconstitucionalidad y se trabaja actualmente en una nueva legislación sobre el trabajo en el mar; i) prefiere mantener el status quo de ilegalidad de este tipo de huelgas; j, k, l) prefiere no opinar sobre estos asuntos; m) es razonable dar a las empresas, con menos de dos años, oxígeno para estabilizar su situación y por ello es razonable esta prohibición de la negociación colectiva e indirectamente de la huelga.

–           CONATO indicó que: a) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos a los efectos de este artículo. Además, no está de acuerdo con la posición de la OIT contraria al arbitraje obligatorio a petición de los trabajadores; b) prefiere mantener unicidad sindical a nivel de institución pública; c) el número mínimo de trabajadores para constituir un sindicato debería ser 20. Están de acuerdo con que los empresarios puedan formar sus sindicatos con cuarto miembros; d) el movimiento sindical no tiene interés en modificar esta norma; e) debe suprimirse el transporte de la lista de servicios públicos esenciales; f) estas disposiciones no deben modificarse. Debe mantenerse la prohibición de entrada de los empresarios durante la huelga; g) el número de 30 debería ser sustituido por el de 40 pero debería suprimirse la expresión «pero no más de un capítulo por provincia» ya que es una limitación; h) sector marítimo: como el artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998, a diferencia del Código del Trabajo, no señala la obligación de celebrar convenciones colectivas, sino que las empresas podrán celebrarlas, en la práctica esto ha llevado al rechazo de los pliegos de peticiones con esta pretensión y, por tanto, a la imposibilidad real redeclarar una huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva; i) las organizaciones sindicales de diferente grado deberían tener el derecho de huelga en sus respectivos ámbitos de competencia, incluida la huelga contra la política económica y social del Gobierno; j) debería suprimirse toda limitación a las federaciones y confederaciones de afiliarse a otras organizaciones de su elección; k, l) Sector Público: al estar excluidos por el artículo 2 del Código del Trabajo, no le resulta aplicable el derecho de celebrar convenciones colectivas de trabajo, que no está incluido en la Ley de Carrera Administrativa. Aunque el artículo 135 de esta ley reconoce a las asociaciones el derecho de negociar colectivamente los conflictos, no hay una articulación específica de la norma con otras disposiciones, para que sea operativa, ni se reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas. Por otro lado, las limitaciones del artículo 183 impiden el ejercicio del derecho de huelga en un conflicto colectivo de intereses; m) el artículo 12 de la ley núm. 8, de 1981, establece la no obligatoriedad de la negociación de la convención colectiva, para las empresas que tienen menos de dos años, con la consecuencia práctica del rechazo de los pliegos de peticiones que contengan esta pretensión. De esta manera, no sólo se limita el derecho de negociación colectiva de los trabajadores, sino que se impide el ejercicio del derecho de huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva.

–           En lo que respecta a las zonas procesadoras para la exportación, la Comisión observa que el CONEP señala que los trabajadores de las zonas francas de exportación pueden realizar huelgas si tienen sindicatos de industria. El CONATO indica en cuanto a la ley núm. 25, de 1992, artículo 49, literal B, numeral 9 que dado que establece que las empresas no podrán celebrar convenciones colectivas, ocurre lo mismo que en el sector marítimo, en el sentido de que los trabajadores no pueden declarar una huelga en apoyo de la pretensión de celebrar una convención colectiva de trabajo. El Gobierno señala que existe un nuevo proyecto de ley de zonas procesadoras. La Comisión pide al Gobierno que envíe una copia del texto de ley, tan pronto como se adopte.

4. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) en reiteradas ocasiones ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales conforme a estos convenios pero, para lograr esta armonización que implica reformas al Código del Trabajo, el Gobierno sólo estaría en capacidad de promoverlas si cuenta con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; 2) el informe final de la misión de asistencia técnica aún no se ha recibido, pero puede adelantar que en las reuniones que ésta realizó con los interlocutores sociales, fueron notorias las discrepancias existentes entre el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) y el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) respecto a la reforma del Código del Trabajo sobre los puntos planteados tanto del Convenio núm. 98 como del Convenio núm. 87, y 3) está a la espera del informe final mencionado.

5. La Comisión observa que ciertas disposiciones legales podrían ser objeto de reformas, en un futuro muy próximo, en la medida que el Gobierno, CONATO y CONEP no se oponen a tales reformas. Se trata en particular de los siguientes temas: 1) reducir a cuatro el número de empleadores necesario para formar un sindicato de empleadores; 2) suprimir la limitación existente en la libre afiliación de las asociaciones de servidores públicos a otras organizaciones sindicales, en particular de grado superior que agrupan a servidores públicos y otro tipo de trabajadores, y 3) la posibilidad de que las asociaciones de servidores públicos tengan más de un capítulo (sección) por provincia.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas que el Gobierno no desea superar, como por ejemplo, la imposición legal de la unicidad sindical a nivel de institución pública, la exigencia legal de ser panameño para poder ser dirigente sindical o el no reconocimiento de la posibilidad de realizar huelgas contra la política económica y social del Gobierno. La Comisión pide al Gobierno que cumpla con sus compromisos en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre la demanda de inconstitucionalidad relativa al decreto-ley núm. 8 de 1998 sobre el derecho de huelga de los trabajadores del mar y vías navegables, el proyecto de reforma de la ley de zonas procesadoras para la exportación (proyecto de ley de zonas de comercio mundial) y el proyecto de ley de reforma parcial de la Ley de Carrera Administrativa.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión había tomado nota de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), y había formulado los comentarios siguientes:

a)  Negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno había indicado que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad; el derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 y en la práctica la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subraya que independientemente de la terminología lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio.

b)  Negación del derecho de huelga de los servidores públicos. El Gobierno había indicado que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 158). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que la legislación se ajuste a lo señalado.

c)  Negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. CONATO había señalado que el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

d)  Necesidad para declarar la huelga de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2 del Código). El Gobierno había estimado que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión recordó que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable (véase Estudio general, op. cit., párrafo 170). La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a lo mencionado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno ha solicitado la asistencia técnica de la Oficina Subregional de la OIT y expresa la esperanza de que dicha asistencia se concretará en un futuro próximo y cubrirá el conjunto de las cuestiones planteadas. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2003, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507).

1. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye el transporte (artículos 486 y 452, numeral 3, del Código del Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código del Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes).

2. Por otra parte, la Comisión se había referido en su anterior observación a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO).

a)  Exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la ley de carrera administrativa. En su anterior memoria el Gobierno había reconocido que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones.

b)  Negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno había declarado que ambos sectores pueden celebrar convenciones colectivas pero no se refiere específicamente al derecho de huelga. La Comisión había pedido al Gobierno que indique si ese derecho puede ejercerse en ambos sectores y en virtud de qué base legal.

c)  Prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). El Gobierno había señalado que son los sindicatos los que tienen relación con los trabajadores (sindicalizados o no) de la empresa; si las federaciones y confederaciones pudieran declarar la huelga se produciría el canibalismo sindical y la lucha entre organizaciones; en cuanto a las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, no es justo que se someta a las empresas a los rigores de una huelga de este tipo ya que tales políticas están fuera del control del empleador. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga. La Comisión ha señalado que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados.

d)  Desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno había indicado que los servidores públicos se rigen por la Ley de Carrera Administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señala que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical.

3. En sus recientes comentarios, el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. El CONEP señala que algunas de estas reformas fueron solicitadas también por el Comité de Libertad Sindical. El CONEP destaca la necesidad de modificar: 1) los artículos 493, 1) y 497 del Código del Trabajo, cuyas disposiciones relativas a la huelga atentan contra las necesidades básicas de la empresa, específicamente en lo que se refiere al mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de los empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades, y 2) el artículo 452, 2) que permite la imposición del arbitraje obligatorio a solicitud de una de las partes en el conflicto colectivo.

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria según las cuales: 1) ha solicitado el asesoramiento técnico de la Oficina Subregional  de la OIT para propiciar una mejor aplicación del Convenio en un marco de diálogo y concertación con los actores sociales y lograr un acuerdo general sobre todos los puntos planteados en cuanto a las reformas al Código del Trabajo solicitadas; 2) por tratarse de un período preelectoral no fue posible concretar ese asesoramiento técnico y se decidió postergarlo para una decisión del nuevo Gobierno que asumirá el 1.º de septiembre de 2004; 3) el artículo 49-A, literal B, numeral 15 de la ley núm. 25 de 1992 concede el derecho de huelga a los trabajadores de las zonas procesadoras de exportación; 4) en lo que respecta al derecho de huelga de los trabajadores del mar regulados por el decreto núm. 8 de 1998, existe actualmente una demanda de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia; 5) en cuanto a las modificaciones a la legislación solicitadas en relación con los funcionarios públicos, a pesar del esfuerzo gubernamental para atender los comentarios de la Comisión no ha sido posible encontrar consenso en estos temas.

La Comisión expresa la esperanza de que la asistencia técnica de la OIT solicitada por el Gobierno se concretará en un futuro muy próximo y que haga posible superar el conjunto de problemas planteados. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Por último, la Comisión pide al Gobierno que envíe el proyecto de ley para asegurar el respeto de los derechos consagrados por el Convenio en las zonas francas de exportación, al que se había referido el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia en 2003, así como que le informe de la decisión de la Corte Suprema de Justicia sobre la constitucionalidad del decreto núm. 8 de 1998 y le transmita el texto de la ley núm. 25 relativa a las zonas francas de exportación.

La Comisión examina en una solicitud directa otras cuestiones.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO), que se examinan a continuación:

a)  Negación a los servidores públicos del derecho de formar sindicatos. El Gobierno indica que la interpretación del CONATO no está acorde con la realidad. El derecho de asociación de los servidores públicos está reconocido en la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994 y en la práctica la Federación Nacional de Asociaciones y Organizaciones de Servidores Públicos (FENASEP) funciona como cualquier otra organización del sector privado y participa en el CONATO y en la Conferencia Internacional del Trabajo. La Comisión subraya que independientemente de la terminología lo decisivo es que las asociaciones en cuestión disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión examina a continuación otra cuestión vinculada con este tema.

b)  Negación del derecho de huelga a los servidores públicos. El Gobierno indica que la Constitución permite restricciones especiales en los casos que determine la ley. La Comisión recuerda que la prohibición de la huelga en la función pública debería limitarse solamente a los funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 158]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que la legislación se ajuste a lo señalado.

c)  Declaración de ilegalidad de la huelga por las autoridades administrativas en la práctica en razón de la reglamentación del período de conciliación. El Gobierno señala que en virtud de los artículos 498 y siguientes del Código corresponde a los jueces seccionales del trabajo establecer si la declaración de la huelga es legal o ilegal. La Corte Suprema de Justicia ha reconocido que, en el período de conciliación, la autoridad administrativa debe asegurar que la empresa con la que pretende negociar el sindicato sea afín con las actividades y objetivos propios del sindicato y tenga afiliados en dicha empresa. La Comisión toma nota de estas informaciones.

d)  Negación del derecho de huelga en las empresas con menos de dos años en virtud de la ley núm. 8 de 1981. CONATO señala que en el artículo 12 de dicha ley establece que ninguna empresa está obligada a celebrar convención colectiva durante los dos primeros años de operaciones y que la legislación general permite el ejercicio de huelga sólo en el marco de la negociación colectiva o en otros supuestos restrictivos. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

e)  Necesidad para declarar la huelga de contar con la mayoría de los trabajadores de la empresa, negocio o establecimiento (artículo 476, 2 del Código). El Gobierno estima que esta limitación está justificada por los efectos que produce la huelga en virtud de la legislación nacional (cierre de la empresa, prohibición de celebrar nuevos contratos de trabajo, etc.). La Comisión ha señalado que si un Estado Miembro considera adecuado prever en su legislación disposiciones que exijan que las acciones de la huelga deban ser votadas por los trabajadores, dicho Estado deberá asegurar que sólo se tomen en consideración los votos emitidos, y que el quórum o la mayoría necesaria se fije a un nivel razonable [véase Estudio general, párrafo 170]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio.

f)  Suspensión administrativa de la personería jurídica de un sindicato. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el Ministro de Trabajo revocó la mencionada suspensión por decisión de 18 de octubre de 2000.

g)  Injerencia de las autoridades en las actividades internas sindicales. Según el Gobierno, el llamado de las autoridades a que las organizaciones sindicales celebren elecciones a partir de 2001 se refiere sólo a aquellos sindicatos cuyos estatutos sindicales vigentes y cuya fecha para la celebración de elecciones hubiere vencido; se trata de garantizar el respeto de los estatutos sindicales. Asimismo, las autoridades solicitaron que los sindicatos actualizaran el listado de sus miembros ya que ese deber está previsto en el artículo 273 del Código; además permite determinar el sindicato más representativo habilitado para negociar y saber a qué sindicato deben destinarse las cotizaciones sindicales. La Comisión toma nota de estas informaciones.

h)  Decisión de las autoridades de dejar sin efecto las certificaciones de la junta directiva del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Compañía Marítima de Panamá. El Gobierno explica que al ser un sindicato de empresa los cargos de la nueva junta directiva debían corresponder a afiliados a la empresa, sin embargo trabajaban en otra empresa; no obstante, a partir del 24 de julio de 2000 el sindicato en cuestión pasó a ser un sindicato de industria y el problema quedó resuelto. La Comisión toma nota de estas informaciones.

i)  Obstáculos a que los representantes de la Federación Internacional de Trabajadores del Transporte ejerzan funciones sindicales en las naves de bandera panameña. El Gobierno explica que no existe prohibición pero que se debe pedir autorización a la Autoridad Marítima de Panamá y que uno de los funcionarios de ésta debe acompañarlos. La Comisión toma nota de estas informaciones.

Observación (CEACR) - Adopción: 2002, Publicación: 91ª reunión CIT (2003)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507).

1. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu ya que incluye la alimentación en lo que respecta a artículos de primera necesidad y el transporte (artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo, de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 9 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código de Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes).

La Comisión observa que el Gobierno pone de relieve la dificultad de modificar la legislación en lo que se refiere a la puesta en marcha de los mecanismos de reforma constitucional, y la mayoría parlamentaria. El Gobierno subraya, además, la indispensabilidad de contar con la asistencia técnica de la OIT. La Comisión confía en que el Gobierno modificará las disposiciones señaladas en un futuro próximo. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto.

2. Por otra parte, la Comisión se había referido en su anterior observación a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO). La Comisión examina a continuación los principales puntos planteados por el CONATO.

a)  Exigencia de 50 servidores públicos para constituir una organización de servidores públicos en virtud de la ley de carrera administrativa. El Gobierno reconoce que se trata de un número elevado pero señala que el artículo 176 de la ley núm. 9 permite a los servidores públicos organizarse por clase (categoría) o sector de actividad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a modificar la legislación a efectos de reducir el número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir organizaciones.

b)  Negación del derecho de huelga a los trabajadores del mar y las vías navegables (ley núm. 8 de 1998), así como en las zonas procesadoras para la exportación (ley núm. 25). El Gobierno declara que ambos sectores pueden celebrar convenciones colectivas pero no se refiere específicamente al derecho de huelga. La Comisión pide al Gobierno que indique si ese derecho puede ejercerse en ambos sectores y en virtud de qué base legal.

c)  Prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, (prohibición de las huelgas por problemas de políticas económicas y sociales e ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa). El Gobierno señala que son los sindicatos los que tienen relación con los trabajadores (sindicalizados o no) de la empresa; si las federaciones y confederaciones pudieran declarar la huelga se produciría el canibalismo sindical y la lucha entre organizaciones; en cuanto a las huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno, no es justo que se someta a las empresas a los rigores de una huelga de este tipo ya que tales políticas están fuera del control del empleador. La Comisión subraya que las federaciones y confederaciones deberían disfrutar del derecho de huelga. La Comisión ha señalado que las organizaciones encargadas de defender los intereses socioeconómicos y profesionales de los trabajadores deberían, en principio, poder recurrir a la huelga para apoyar sus posiciones en la búsqueda de soluciones a los problemas derivados de las grandes cuestiones de política económica y social que tienen consecuencias inmediatas para sus miembros y para los trabajadores en general, especialmente en materia de empleo, de protección social y de nivel de vida [véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 165]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla a los principios mencionados.

d)  Desafiliación de la FENASEP de la Confederación Convergencia Sindical por decisión de las autoridades. El Gobierno indica que los servidores públicos se rigen por la ley de carrera administrativa y estima que deben afiliarse a organizaciones homólogas de servidores públicos. La Comisión señala que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que engloban también a organizaciones del sector privado [véase Estudio general, op. cit., párrafo 193]. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para modificar la legislación a efectos de ajustarla al mencionado principio. La Comisión pide al Gobierno que no obstaculice la afiliación de FENASEP a la Confederación Convergencia Sindical.

La Comisión examina en una solicitud directa otras cuestiones planteadas por el CONATO.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, del debate que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia sobre la aplicación del Convenio así como de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 [véase 318.º informe, párrafos 493 a 507].

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu (entre ellos, la alimentación y el transporte, de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 99 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452.2, 493.1 y 497 del Código de Trabajo) (cierre de la empresa en caso de huelga y arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes.

Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) relativos a la aplicación del Convenio, que se refieren a los requisitos numéricos para constituir organizaciones sindicales en los sectores público y privado y al tipo de organizaciones que pueden formarse, a numerosas restricciones al derecho de huelga en la legislación y la práctica (calificación administrativa de su legalidad en la práctica, utilización de la conciliación de manera que se impide la huelga legal, negación de la huelga a las federaciones y confederaciones, servicios mínimos demasiado elevados en caso de huelga, restricciones a la huelga en el sector marítimo, en las zonas procesadoras y en las empresas con menos de dos años, imposición del arbitraje obligatorio en ciertos casos, exigencia de contar con la mayoría de trabajadores de la empresa para la legalidad de la huelga, ilegalidad de las huelgas no vinculadas a un conflicto colectivo con una empresa, etc.); casos de injerencia de las autoridades en asuntos internos de los sindicatos; casos de negativa de acceso de dirigentes sindicales a su puesto de trabajo en los muelles; negativa administrativa de afiliación de una federación a una confederación, etc.

La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno negando o matizando las afirmaciones del CONATO desde el punto de vista de la legislación o de la práctica, o incluso reconociendo que el número mínimo de servidores públicos necesario para constituir una asociación sindical en la administración pública es elevado.

Dado el elevado número y complejidad de las cuestiones planteadas en relación con la aplicación del Convenio, la Comisión sugiere al Gobierno que promueva discusiones tripartitas sobre estas cuestiones y que tras consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, consideren la posibilidad de solicitar conjuntamente la asistencia técnica de la OIT con objeto de que la presente Comisión pueda evaluar la aplicación del Convenio con todos los elementos y se puedan encontrar soluciones a los problemas planteados.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno en su memoria, y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las cuestiones siguientes:

Prohibición de la huelga en la zona del Canal de Panamá

La Comisión toma nota de que la ley orgánica de la Autoridad del Canal de Panamá, adoptada en 1997, dispone en su artículo 92 que para asegurar que no se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal, su funcionamiento no podrá interrumpirse, ni total, ni parcialmente, ni desmejorarse por causa alguna. Se prohíbe la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de las labores. De ocurrir alguno de estos hechos, la administración de la Autoridad procederá a adoptar medidas para restablecer de inmediato el servicio y aplicará las sanciones establecidas en la ley y en los reglamentos, incluyendo el despido. Asimismo, toma nota de la ley núm. 9, de 1997, en cuya virtud Toda convención colectiva tendrá un procedimiento para la tramitación de quejas, que incluirá la facultad de invocar arbitraje y medios alternativos para resolverlas. Este procedimiento constituirá el mecanismo administrativo exclusivo para resolver las quejas (artículo 104). Además, a tenor del artículo 111 de la misma ley, se constituyó la Junta de Relaciones Laborales, que tiene por funciones (artículo 113) el resolver las disputas sobre negociabilidad, estancamientos en las negociaciones, y denuncias por prácticas laborales. La Junta designará a investigadores, facilitadores, mediadores y árbitros familiarizados con el régimen laboral existente en la Autoridad Central del Canal.

La Comisión espera que al amparo de la ley núm. 9, de 1997, los trabajadores privados de un  medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales (como lo es la huelga) disfruten realmente de garantías compensatorias imparciales y rápidas como lo son la conciliación y la mediación, que en caso de llegar las negociaciones a un punto muerto, abren paso a un procedimiento de arbitraje que goce de la confianza de los interesados (véase Estudio general sobre la libertad sindical y negociación colectiva, de 1994 op. cit., párrafo 164). La Comisión ruega al Gobierno tenga a bien remitirle un ejemplar de dicha ley, a fin de poder determinar en qué medida cumplen las exigencias del Convenio los diversos procedimientos articulados para dirimir estos conflictos. La Comisión pide también al Gobierno tenga a bien informarle de la solución práctica dada a una muestra de conflictos tramitados mediante dichos procedimientos, para poder así apreciar la eficacia y el carácter expeditivo de estos últimos.

Observación (CEACR) - Adopción: 2000, Publicación: 89ª reunión CIT (2001)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, así como de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 referentes a la imposición legal a los empleadores y a sus organizaciones, de obligaciones contrarias a los principios de la libertad sindical [véase 310.º informe, párrafos 493 a 507].

La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-  facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales strictu sensu (entre ellos, la alimentación y el transporte, de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo);

-  el requisito de contar con un 75 por ciento de panameños para constituir un sindicato (artículo 347 del Código de Trabajo);

-  los artículos 174 y 178, último párrafo de la ley núm. 9 («por la cual se establece y regula la carrera administrativa»), de 1994, que establecen respectivamente que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-  el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-  el artículo 64 de la Constitución, que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato;

-  obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales que van más allá de los servicios esenciales strictu sensu y que incluyen los transportes, y sanción con destitución directa de los servidores públicos por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir los servicios mínimos en caso de huelga (artículos 185 y 152.14 de la ley núm. 99 de 1994), e

-  injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 493.1 y 497 del Código de Trabajo).

I.  Arbitraje obligatorio en los servicios públicos,
más allá de los servicios esenciales strictu sensu

Aunque el Gobierno no alude en su memoria a este punto, la Comisión recuerda que en lo que respecta al sector de la alimentación debería ser posible establecer un servicio mínimo para garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 162] y que el servicio de transporte no es esencial per se, a menos que la huelga que repercute en el mismo dure más de un cierto período o adquiera tal dimensión que puedan correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población [véase Estudio general, op. cit., párrafo 160].

II.  Requisito de contar con un 75 por ciento
de panameños para constituir un sindicato

En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con satisfacción de que el artículo 347 del Código de Trabajo, en cuya virtud «el 75 por ciento de los miembros de todo sindicato será panameño» fue derogado por el artículo 70 de la ley núm. 44, de agosto de 1995.

III.  Imposibilidad de que exista más de una asociación
de funcionarios públicos en una institución, ni más
de un capítulo por provincia

La Comisión toma nota de que el Gobierno Nacional ha constituido una comisión de estudio para atender este asunto y adoptar fórmulas de solución viables al respecto. La Comisión recuerda que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente se apartaba del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno información sobre las medidas que adopte para modificar la legislación, de suerte que todos los servidores públicos puedan, si así lo desean, constituir libremente las organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas. Asimismo, le pide una copia de la ley de nueva planta.

IV.  Número excesivamente elevado prescrito en el artículo 41
de la ley núm. 44, para la constitución de organizaciones
profesionales de empleadores y trabajadores
en el ámbito empresarial

La Comisión vuelve a tomar nota de que el Gobierno legitima estas exigencias por el hecho de que fueron consensuadas de modo tripartito entre los actores de la relación laboral, a saber, empresarios y trabajadores, con la participación del Gobierno. Al respecto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que adopte las medidas necesarias para disminuir el número de 10 miembros necesarios para la constitución de una organización de empleadores y para reducir aún más el número de 40 trabajadores exigidos para la constitución de una organización sindical de ámbito empresarial, dejando a la discreción de las organizaciones de empleadores y de trabajadores la reglamentación de estos asuntos en sus respectivos estatutos.

V.  Exigencia constitucional de ostentar la nacionalidad
panameña para ser miembro de la junta directiva
de un sindicato

La Comisión toma nota de lo indicado por el Gobierno en el sentido de que la Constitución Política puede ser difícilmente modificada, ya que para ello deben seguirse unos procedimientos especiales que requieren mayorías cualificadas con que el Gobierno no cuenta actualmente. La Comisión subraya sin embargo que la legislación nacional debería permitir a los trabajadores extranjeros el acceso a las funciones como dirigentes sindicales, por lo menos tras haber transcurrido un período razonable de residencia en el país de acogida [véase Estudio general, op. cit., párrafo 118]. La Comisión espera nuevamente que el Gobierno adopte las medidas pertinentes para que tal exigencia se suprima de la Constitución Política y la tenga informada de toda evolución en este sentido.

VI.  Obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento
del personal cuando se trata de entidades que presten servicios
públicos esenciales (artículo 185 de la ley núm. 9, de 1994,
«por la cual se establece y regula la carrera administrativa»),
entre ellos el relativo al transporte (artículo 486 del Código)

Sanciones: destitución directa de los servidores públicos
por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas
ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos
en las huelgas legales (artículo 152, inciso 14, de la ley núm. 9)

La Comisión reitera que es excesivo exigir la presencia de un 50 por ciento del personal para la prestación de servicios mínimos cuando se trate de un servicio esencial strictu sensu. En cambio, en los servicios que no son esenciales strictu sensu (como ocurre con el transporte) se podría recurrir al establecimiento de un servicio mínimo negociado, siempre que se limite a las necesidades básicas de la población o a satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión [véase op. cit., párrafo 161]. La Comisión considera que la exigencia del 50 por ciento del personal para prestar estos servicios mínimos en caso de huelga en el sector de los transportes no es compatible con los principios de la libertad sindical. Además, la Comisión recuerda nuevamente que «únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical» [véase op. cit., párrafo 177].

VII.  Injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones
de empleadores y de trabajadores

Cierre de empresa, establecimiento o negocio
en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1),
y 497 del Código de Trabajo

La Comisión toma nota de la información suministrada por el Gobierno en su memoria, según la cual se ha iniciado un proceso de consulta tripartita con todas las organizaciones de empleadores y de trabajadores sobre las Recomendaciones del Comité de Libertad Sindical. La Comisión reitera que en caso de huelga legal estas disposiciones van más allá de la protección del ejercicio del derecho de huelga y pueden atentar contra la libertad de trabajo de los huelguistas, ignorando las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, expresa la firme esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias para derogar los artículos 493), 1), y 497 del Código de Trabajo.

VIII.  Posibilidad de los trabajadores de someter unilateralmente
los conflictos colectivos al arbitraje (artículo 452, párrafo 2,
del Código de Trabajo)

La Comisión recuerda que el recurso al arbitraje obligatorio a instancia de una de las partes sólo sería admisible como garantía compensatoria en los servicios esenciales strictu sensu. La Comisión recuerda que el arbitraje impuesto a solicitud de una de las partes de manera general es contrario al principio de la negociación voluntaria y, por tanto, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, cabría admitir una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones que, por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo... [véase Estudio general, op. cit., párrafo 257].

Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas adecuadas para que se modifique el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo en el sentido expresado en el principio antes mencionado.

IX.  Pago de los salarios devengados durante los días de huelga
y sanción por abandono de la conciliación por una de las partes
y por la no contestación a un pliego de peticiones

En lo referente al caso núm. 193, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones por las cuales, en noviembre de 1999, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que estudiase la posibilidad de modificar la legislación de manera que: 1) el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no fuera impuesto por la legislación, sino que se dejase la solución del tema a la discreción de las partes; 2) el abandono de la conciliación por una de las partes no diera lugar a sanciones desproporcionadas, y 3) que la no contestación a un pliego de peticiones no acarrease sanciones desproporcionadas.

La Comisión señala a la atención del Gobierno que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT para adecuar su legislación al tenor del convenio. Asimismo, ruega al Gobierno tenga a bien informarle en su próxima memoria de todo progreso realizado al respecto.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes cuestiones:

1) Arbitraje obligatorio

-- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio para terminar con la huelga, cuando se produce en una empresa de servicio público, más allá de los servicios esenciales stricto sensu (entre ellos la alimentación y el transporte), de conformidad con los artículos 486 y 452, numeral 3, del Código de Trabajo.

Al respecto, la Comisión toma debida nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria según las cuales los servicios de alimentación comprendidos en el artículo 486 del Código son considerados como esenciales ya que se refieren a artículos de primera necesidad que afecten alguna rama completa de servicio. Sobre el particular, la Comisión toma buena nota de lo señalado por el Gobierno y recuerda que se podría establecer un servicio mínimo para asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 162).

En cuanto al servicio de transporte, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que el transporte colectivo e individual es un servicio público que brinda el Estado y es considerado como esencial porque de él depende la ciudadanía en general. Su paralización, sobre todo en el área urbana, constituye un atentado a la libertad de tránsito que el Estado debe garantizar.

La Comisión, al tiempo que toma nota de los comentarios del Gobierno, insiste en que el servicio de transporte no es esencial per se, a menos de que la huelga que repercute en el mismo dure más de un cierto período o adquiera tal dimensión que puedan correr peligro la salud, la seguridad o la vida de la población, o en caso de crisis nacional aguda (véase op. cit., párrafo 160).

2) Servicio mínimo

-- la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales (artículo 185 de la ley núm. 9 de 1994 "por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), entre ellos el relativo al transporte (artículo 486 del Código).

En relación con esta cuestión, la Comisión recuerda nuevamente que cuando se trata de un servicio que no es esencial stricto sensu, se podría recurrir al establecimiento de un servicio mínimo negociado siempre y cuando se limite a las necesidades básicas de la población o a satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase op. cit., párrafo 161).

3) Sanciones

-- la destitución directa por realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales (artículo 152, inciso 14, de la ley núm. 9).

En cuanto a este punto, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que la huelga ilegal es causal de despido directo. Al respecto, la Comisión recuerda que "únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de libertad sindical" (véase op. cit., párrafo 177).

4) Organizaciones de empleados públicos

-- el artículo 176 de la ley núm. 9 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

La Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que los servidores públicos tienen un marco jurídico e intereses diferentes a las organizaciones sindicales del sector privado, por lo que en la práctica es difícil constituir o afiliarse a organizaciones de segundo grado con esta categoría de trabajadores. No obstante lo anterior, la Comisión toma buena nota de que, según lo señalado por el Gobierno, la Federación de Servidores Públicos forma parte del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO).

5) Cesación del trabajo

-- la paralización de labores sin el cumplimiento de las formalidades exigidas por la ley que faculta al empleador a solicitar a las autoridades jurisdiccionales de trabajo, la finalización de las relaciones laborales con el trabajador o los trabajadores que hayan incitado a la indebida paralización, o la imposición por parte de las autoridades administrativas, a solicitud del empleador, de sanción pecuniaria de 50 a 500 balboas (artículo 15 del decreto-ley núm. 3 del Ejecutivo de 7 de enero de 1997).

A este respecto, la Comisión toma buena nota de que el despido se efectúa, previo proceso en el que el trabajador concernido tiene garantía del derecho a la defensa.

6) Prohibición de la huelga en la zona del Canal de Panamá

La Comisión lamenta que el Gobierno no haya respondido a su comentario sobre la prohibición de la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de labores, para evitar que se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal (artículo 92 de la ley núm. 19 de 11 de junio de 1997, por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá).

A este respecto, la Comisión recuerda de nuevo al Gobierno que, en caso de que la huelga sea objeto de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias imparciales y rápidas, por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (véase op. cit., párrafo 164). La Comisión pide una vez más al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o contempladas en el sentido antes expresado.

7) Requisito de contar con un 75 por ciento de panameños para constituir un sindicato

La Comisión lamenta también que el Gobierno no haya respondido a su comentario relativo al requisito de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato deben ser panameños. Tomando en cuenta que tal disposición (artículo 347 del Código de Trabajo) era objeto de comentarios por parte de la Comisión por ser contraria al Convenio, y que en su observación de 1996 tomó nota con satisfacción porque la ley núm. 44 de 1995, en su artículo 70, derogaba tal disposición, pide al Gobierno que le aclare si el artículo 347, que aún aparece en una publicación posterior a 1996, está aún vigente y en caso afirmativo que tome las medidas necesarias para que sea derogado.

La Comisión espera de nuevo que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1998, Publicación: 87ª reunión CIT (1999)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 (Panamá), aprobado por el Consejo de Administración en su 272.a reunión de junio de 1998, y que se refieren a restricciones de los derechos de los empleadores y sus organizaciones previstas en la ley (véase 210. informe, párrafos del 493 al 507).

A. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-- los artículos 174 y 178 último párrafo de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), de 1994, que establecen respectivamente, que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-- el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40);

-- el artículo 64 de la Constitución que exige ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato.

En relación con la imposibilidad de que existan más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia, la Comisión toma nota de los motivos señalados por el Gobierno en su memoria para explicar la existencia de tales disposiciones, entre las que menciona el reducido número de servidores públicos. No obstante, la Comisión insiste una vez más en que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. Sobre el particular la Comisión solicita de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique la legislación, a fin de que los trabajadores puedan, en caso de que así lo deseen, constituir libremente las organizaciones sindicales de su elección y afiliarse a las mismas.

En cuanto a la exigencia del número de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y de trabajadores, la Comisión toma nota de lo señalado por el Gobierno en el sentido de que la ley núm. 44, de 1995, que contiene esta disposición, fue producto de un consenso tripartito entre el Gobierno y los actores sociales y que no obstante lo anterior, ha tomado nota del comentario de la Comisión.

Al respecto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para disminuir el número de 10 miembros necesarios para la constitución de una organización de empleadores y para reducir aún más el número mínimo de 40 trabajadores exigidos para la constitución de una organización sindical a nivel de la empresa, sobre todo si esta exigencia impide negociar colectivamente a nivel de las pequeñas empresas.

En lo referente a la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato, la Comisión toma nota de lo indicado por el Gobierno relativo a que no obstante que las reformas constitucionales exigen un procedimiento especial, ha tomado en cuenta lo planteado por la Comisión sobre esta cuestión. La Comisión espera nuevamente que el Gobierno adoptará las medidas pertinentes para que tal exigencia sea suprimida de la Constitución Política.

B. Caso núm. 1931. En relación con el cierre de la empresa, establecimiento o negocio en caso de huelga previsto en los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo (caso núm. 1931), la Comisión estima que en caso de huelga legal tales disposiciones van más allá de la protección del ejercicio del derecho de huelga y pueden atentar contra la libertad de trabajo de los no huelguistas, ignorando las necesidades básicas de la empresa (mantenimiento de las instalaciones, prevención de accidentes y derecho de empresarios y personal de dirección a entrar en las instalaciones de la empresa y ejercer sus actividades). En estas condiciones, la Comisión, al igual que el Comité de Libertad Sindical, pide al Gobierno que tome medidas para que las disposiciones objeto de comentarios de los artículos 493, 1), y 497 del Código de Trabajo sean derogadas.

En cuanto a la posibilidad de los trabajadores de someter unilateralmente los conflictos colectivos al arbitraje (artículo 452, párrafo 2 del Código de Trabajo), teniendo el laudo arbitral fuerza de ley para las partes (artículo 470 del mismo Código), la Comisión recuerda que el arbitraje impuesto a solicitud de una de las partes de manera general es contrario al principio de negociación voluntaria y por consiguiente, a la autonomía de las partes en la negociación. No obstante, puede admitirse una excepción en aquellos casos en que existan disposiciones, que por ejemplo, permitan a las organizaciones de trabajadores iniciar este procedimiento, para la firma del primer convenio colectivo... (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 257).

Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se modifique el párrafo 2 del artículo 452 del Código de Trabajo en el sentido expresado en el principio antes mencionado.

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada en su próxima memoria de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) sobre la aplicación del Convenio, así como de las respuestas del Gobierno al respecto. La Comisión comprueba que la memoria del Gobierno no contiene ninguna respuesta a las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior, por lo que se ve obligada a insistir en sus comentarios anteriores, que se referían a las siguientes cuestiones:

-- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste nuevamente en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

-- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando nuevamente que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que los trabajadores y sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

-- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión recuerda que si bien cabe admitir que las organizaciones de base del personal de la función pública se limiten a esta categoría de trabajadores, ello no obstante deberían gozar de libertad para afiliarse a las federaciones y confederaciones que estimen convenientes, incluidas aquellas que agrupan también a organizaciones del sector privado (véase op. cit., párrafo 193). La Comisión solicita una vez más al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide de nuevo al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

En sus observaciones la CLAT señala que los decretos-ley núms. 1 y 2 del Ejecutivo de 1996 (por los que se agiliza el trámite para el establecimiento de empresas en las zonas procesadoras para la exportación) contienen disposiciones que limitan el ejercicio del derecho de huelga al establecer que solamente después de un plazo de 20 días hábiles, una vez agotado el procedimiento de conciliación y arbitraje (artículos 23, 25 y 27), los trabajadores de las zonas francas podrán declarar la huelga. Asimismo indican que de conformidad con el artículo 30 de los mismos decretos, la paralización de labores sin el cumplimiento de lo antes dispuesto, faculta al empleador a dar por terminada la relación laboral de aquellos que la hayan incitado.

La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno, en particular que tales decretos fueron modificados por el decreto-ley núm. 3 de 7 de enero de 1997, cuyas disposiciones (artículos 12 al 15) sólo prevén un procedimiento previo de conciliación de una duración de 36 días hábiles que deberá cumplirse antes de declararse la huelga para que ésta sea legal. La Comisión observa con interés que el decreto-ley núm. 3 no hace mención al arbitraje. Sin embargo, toma nota de que, a tenor del artículo 15 del mismo decreto, la paralización de labores sin el cumplimiento de las formalidades antes mencionadas faculta al empleador a solicitar a las autoridades jurisdiccionales de trabajo, la finalización de las relaciones laborales con el trabajador o los trabajadores que hayan incitado a la indebida paralización, o la imposición por parte de las autoridades administrativas, a solicitud del empleador, de sanción pecuniaria de 50 a 500 balboas.

A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique si los trabajadores tienen la posibilidad de recurrir al Tribunal contra la demanda del empleador.

La Comisión observa que el artículo 92 de la ley núm. 19 de 11 de junio de 1997, por la que se organiza la Autoridad del Canal de Panamá, prohíbe la huelga, el trabajo a desgano y cualquier otra suspensión injustificada de labores, para evitar que se afecte el servicio público internacional para el cual fue creado el Canal.

A este respecto, la Comisión recuerda al Gobierno que en caso de que la huelga sea objeto de prohibiciones, los trabajadores que se vean así privados de un medio esencial de defensa de sus intereses socioeconómicos y profesionales deberían disfrutar de garantías compensatorias imparciales y rápidas, por ejemplo, de procedimientos de conciliación y de mediación, que, en caso de que se llegase a un punto muerto en las negociaciones, abrieran paso a un procedimiento de arbitraje que gozase de la confianza de los interesados (véase op. cit., párrafo 164). La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas en el sentido antes expresado.

La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión toma nota de las informaciones suministradas por el Gobierno en su memoria y comprueba que indica que enviará posteriormente una respuesta a las cuestiones planteadas por la Comisión en su observación anterior. La Comisión recuerda que sus comentarios anteriores se referían a las siguientes disposiciones:

-- los artículos 174 y 178 último párrafo de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), de 1994, que establecen respectivamente, que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia;

-- el artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo) que exige un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de la empresa (40).

En relación con la imposibilidad de que existan más de una asociación de funcionarios públicos en una institución, ni más de un capítulo por provincia (artículos 174 y 178 último párrafo, de la ley núm. 9 de 1994), la Comisión reitera que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión recuerda una vez más al Gobierno que, si bien el Convenio manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 91).

En cuanto a la exigencia del número de miembros para constituir una organización profesional de empleadores y de trabajadores (artículo 41 de la ley núm. 44, modificatoria del artículo 344 del Código de Trabajo), la Comisión pide de nuevo al Gobierno que disminuya el número de 10 miembros para constituir una organización de empleadores y que reduzca aún más el número mínimo de 40 trabajadores para poder constituir una organización sindical a nivel de la empresa.

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión toma nota de que no ha sido recibida la correspondiente memoria. La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que ésta contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior y que se refieren a:

- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que dado que la imposición de un servicio mínimo, limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión solicita al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

Observación (CEACR) - Adopción: 1996, Publicación: 85ª reunión CIT (1997)

La Comisión comprueba que no se ha recibido la memoria del Gobierno por lo que se ve obligada a reiterar su observación anterior. La Comisión recuerda que sus comentarios precedentes se referían a:

- la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- la exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores y 10 empleadores).

Si bien el artículo 46 de la ley núm. 44 modifica el artículo 369 del Código, suprimiendo la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato, la Comisión espera que la exigencia de referencia también será suprimida de la Constitución (artículo 64).

Asimismo, la Comisión tomó nota con interés que conforme al artículo 41 de la ley núm. 44 antes mencionada, se modifica el artículo 344 del Código de Trabajo, reduciendo de 50 a 40 el número mínimo de trabajadores para constituir una organización profesional. No obstante, la Comisión observó que no se ha modificado el número demasiado elevado de 10 empleadores para constituir una organización profesional, por lo que espera que el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, podrá reducir también tal exigencia, y continuará reduciendo aún más el número mínimo de trabajadores para poder constituir una organización sindical de empresa.

En relación con la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), la Comisión tomó nota con interés de que el artículo 174 de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contempla el derecho de sindicación de los funcionarios públicos al establecer que "los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados..." La Comisión toma debida nota de que la ley núm. 9 contempla el derecho a la huelga de los funcionarios públicos, de acuerdo con lo que establece la ley, así como el derecho de negociar colectivamente.

Sin embargo, la Comisión observó que el artículo 174 de la ley núm. 9 establece que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que el artículo 178, último párrafo señala que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia.

Al respecto, la Comisión desea señaló que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión recordó al Gobierno que, si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, de 1994, párrafo 91).

La Comisión espera una vez más que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión constata que la memoria del Gobierno no contiene informaciones sobre la cuestión planteada relativa a:

- la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código de Trabajo (artículo 452, numeral 3 del Código).

Al respecto, la Comisión insiste en que los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Además la Comisión observa que la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contiene algunas disposiciones que pueden plantear problemas de cumplimiento en relación con el Convenio a saber:

- el artículo 185 que establece la obligación de prestar servicios mínimos con el 50 por ciento del personal que labora normalmente en ellas cuando se trata de entidades que presten servicios públicos esenciales incluyendo algunos que no lo son en stricto sensu, especialmente entre otros el relativo al transporte; y el artículo 152, inciso 14 que señala que el realizar o participar en huelgas prohibidas o declaradas ilegales, o incumplir con el requisito de servicios mínimos en las huelgas legales, es motivo de destitución directa.

Recordando que las sanciones como la destitución directa contemplada en el inciso 14 del artículo 152 de la ley núm. 9 debería guardar proporción con el tipo y la gravedad de la violación cometida por el trabajador, la Comisión señala al Gobierno que dado que la imposición de un servicio mínimo, limita uno de los medios de presión esenciales de que disponen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deberían poder participar, si lo desean, en la definición de este servicio, de igual modo que los empleadores y las autoridades públicas. Además, los servicios mínimos deberían limitarse a las actividades estrictamente necesarias para cubrir las necesidades básicas de la población o satisfacer las exigencias mínimas del servicio, sin menoscabar la eficacia de los medios de presión (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 161):

- El artículo 176 que establece que las asociaciones de servidores públicos podrán agruparse en federaciones de asociaciones de servidores públicos por clase o sector de actividad, y éstas, a su vez, en confederaciones.

Sobre el particular, la Comisión solicita al Gobierno que le informe si pueden asociarse a otras organizaciones a nivel de federaciones que no sean de servidores públicos, si así lo desearen. En caso contrario, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas pertinentes para modificar la legislación en el sentido antes señalado.

La Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias, a fin de que la legislación y la práctica estén en conformidad con los principios de la libertad sindical.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión toma nota de que no ha sido recibida la correspondiente memoria del Gobierno. La Comisión espera que una memoria será enviada para examinarla en su próxima reunión y que dicha memoria contendrá informaciones completas acerca de las cuestiones planteadas en su solicitud directa anterior que estaba así redactada:

La Comisión observa que el numeral 3 del artículo 452 del Código de Trabajo, confiere a la Dirección Regional o General del Trabajo el derecho de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código.

A criterio de la Comisión, los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas pertinentes, a fin de permitir el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores de tales servicios.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 82ª reunión CIT (1995)

La Comisión comprueba que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar su observación anterior, redactada como sigue:

1) En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (artículo 376, párrafo 4 del Código), la Comisión toma nota de la resolución núm. D.M. 23/92 de fecha 21 de mayo de 1992 en la que se reducen los documentos requeridos y se limita y reglamenta el numeral 4 del artículo 376 del Código. La Comisión espera que en un futuro próximo también se modifique dicha disposición del Código de Trabajo. 2) En lo referente a las limitaciones al derecho de huelga (ley núm. 13 de 1990), la Comisión toma nota de la ley núm. 2 "por la cual se reanudan las negociaciones colectivas y se dictan otras medidas laborales", que fuera aprobada por la Asamblea Legislativa el 13 de enero de 1993 y que, entre otras modificaciones, deroga el numeral 4 del artículo 452 del Código de Trabajo, relativo al arbitraje obligatorio en las empresas cuando la prolongación de la huelga podía producir graves perturbaciones económicas a la empresa. Además, la Comisión desea recordar al Gobierno los comentarios que desde hace varios años viene formulando y que se refieren a las siguientes cuestiones: -- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo); -- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional; -- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347); -- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359). En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y en consecuencia del derecho de sindicación, la Comisión toma nota de lo informado por el Gobierno en el sentido de que se ha presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Al respecto, la Comisión observa que el "proyecto de ley núm. 1 por el cual se establece y regula la carrera administrativa", no contempla disposición alguna sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos. Solamente se refiere al derecho de "integrarse en asociaciones tendientes a la promoción y dignificación del servidor público" (artículo 128, párrafo 8 del proyecto de ley), y no al derecho de sindicación de los funcionarios públicos para la defensa de sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas al respecto. En lo referente a las exigencias relativas a un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (artículo 344 del Código), y a la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código), así como en lo relativo a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical a nivel de empresa despedido (artículo 359 del Código), la Comisión toma nota de que, conforme a lo manifestado por el Gobierno las posibles reformas de tales disposiciones se tratarían en forma tripartita en el marco del proceso de concertación sociolaboral. La Comisión observa también que el artículo 64 de la Constitución Política, último párrafo, y el artículo 369 del Código de Trabajo exigen que la junta directiva de un sindicato sea integrada exclusivamente por panameños. Al respecto, la Comisión estima que debería conferirse mayor flexibilidad a la legislación, a fin de permitir a las organizaciones ejercer sin trabas la libre elección de sus dirigentes, y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado cierto período de residencia en el país de acogida (véase Estudio general de la Comisión de Expertos sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 118). La Comisión expresa una vez más su firme esperanza de que se tomen medidas para armonizar de manera más completa la legislación con el Convenio y recuerda la disponibilidad de la cooperación técnica de la OIT al respecto.

La Comisión espera que el Gobierno hará todo lo posible para no postergar de nuevo la adopción de las medidas necesarias.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a:

- la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- la exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores y 10 empleadores);

- la exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código);

- la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato (artículo 64 de la Constitución Política, y artículo 369 del Código); y

- la revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código).

La Comisión toma nota con satisfacción de que la nueva ley núm. 44 "por a cual se dictan normas para regularizar y modernizar las relaciones laborales", publicada el 12 de agosto de 1995, modifica y deja sin efecto varias disposiciones del Código de Trabajo que venían siendo objeto de comentarios desde hace algunos años.

Específicamente la ley núm. 44, de conformidad con su artículo 70 deroga la exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código); conforme a su artículo 45, deja a los estatutos que determinen las causas de cesantía de los afiliados y directivos de la organización, modificando el artículo 359 del Código; conforme a su artículo 49, permite que las autoridades inspeccionen los libros de actas, de socios y de contabilidad cuando así lo solicite por lo menos el veinte por ciento (20%) de sus afiliados, modificando el numeral 4 del artículo 376 del Código; y conforme a su artículo 46, modifica el artículo 369 del Código, suprimiendo la exigencia de ser panameño para poder constituir la junta directiva de un sindicato. La Comisión espera que la exigencia de referencia también será suprimida de la Constitución (artículo 64).

Asimismo, la Comisión toma nota con interés que conforme al artículo 41 de la ley núm. 44 antes mencionada, se modifica el artículo 344 del Código de Trabajo, reduciendo de 50 a 40 el número mínimo de trabajadores para constituir una organización profesional. No obstante, la Comisión observa que no se ha modificado el número demasiado elevado de 10 empleadores para constituir una organización profesional, por lo que espera que el Gobierno, en consulta con los interlocutores sociales, podrá reducir también tal exigencia, y continuará reduciendo aún más el número mínimo de trabajadores para poder constituir una organización sindical de empresa.

En relación con la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello del derecho de sindicación (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), la Comisión toma nota con interés de que el artículo 174 de la ley núm. 9 ("por la cual se establece y regula la carrera administrativa"), aprobada el 20 de junio de 1994, contempla el derecho de sindicación de los funcionarios públicos al establecer que "los servidores públicos incorporados a la carrera administrativa podrán crear o afiliarse a asociaciones de servidores públicos de carácter sociocultural y económico, de su respectiva institución, que tenga el fin de promover el estudio, capacitación, mejoramiento y protección de sus afiliados..." La Comisión toma debida nota de que la ley núm. 9 contempla el derecho a la huelga de los funcionarios públicos, de acuerdo con lo que establece la ley, así como el derecho de negociar colectivamente.

Sin embargo, la Comisión observa que el artículo 174 de la ley núm. 9 establece que no podrá haber más de una asociación en una institución, y que el artículo 178, último párrafo señala que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia.

Al respecto, la Comisión desea señalar que todo sistema de unicidad o de monopolio sindical impuesto por la ley directa o indirectamente, se aparta del principio de la libre constitución de las organizaciones de trabajadores y de empleadores anunciada en el artículo 2 del Convenio. La Comisión desea recordar al Gobierno que, si bien el Convenio, manifiestamente no apunta a imponer el pluralismo sindical, éste debería ser posible en todos los casos. En efecto, hay una diferencia fundamental entre un monopolio sindical instituido o mantenido por la ley, por una parte, y por la otra, las agrupaciones voluntarias de trabajadores o de sindicatos que se constituyen (sin presiones por parte de las autoridades públicas o como consecuencia de la ley) porque los interesados desean, por ejemplo, fortalecer sus posiciones en la negociación, hacer frente de forma coordinada a dificultades concretas que se plantean a sus organizaciones (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 91).

La Comisión espera que el Gobierno continuará haciendo esfuerzos para poner la legislación en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que le mantenga informada de todo progreso realizado al respecto.

Además la Comisión envía una solicitud directa al Gobierno sobre ciertos puntos.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión observa que el numeral 3 del artículo 452 del Código de Trabajo, confiere a la Dirección Regional o General del Trabajo el derecho de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio cuando se produce en una empresa de servicio público conforme al artículo 486 del Código.

A criterio de la Comisión, los servicios de transporte y de alimentación comprendidos en el artículo 486 no constituyen per se servicios esenciales en el sentido estricto del término.

La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas pertinentes, a fin de permitir el ejercicio del derecho de huelga a los trabajadores de tales servicios.

Observación (CEACR) - Adopción: 1993, Publicación: 80ª reunión CIT (1993)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y de los debates que tuvieron lugar durante la Comisión de la Conferencia en junio de 1992.

La Comisión toma nota con interés de algunos progresos logrados en la legislación en relación con las facultades de las autoridades en los aspectos administrativos de los sindicatos y al derecho de huelga:

1) En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (artículo 376, párrafo 4 del Código), la Comisión toma nota de la resolución núm. D.M. 23/92 de fecha 21 de mayo de 1992 en la que se reducen los documentos requeridos y se limita y reglamenta el numeral 4 del artículo 376 del Código. La Comisión espera que en un futuro próximo también se modifique dicha disposición del Código de Trabajo.

2) En lo referente a las limitaciones al derecho de huelga (ley núm. 13 de 1990), la Comisión toma nota de la ley núm. 2 "por la cual se reanudan las negociaciones colectivas y se dictan otras medidas laborales", que fuera aprobada por la Asamblea Legislativa el 13 de enero de 1993 y que, entre otras modificaciones, deroga el numeral 4 del artículo 452 del Código de Trabajo, relativo al arbitraje obligatorio en las empresas cuando la prolongación de la huelga podía producir graves perturbaciones económicas a la empresa.

Además, la Comisión desea recordar al Gobierno los comentarios que desde hace varios años viene formulando y que se refieren a las siguientes cuestiones:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional;

- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359).

En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y en consecuencia del derecho de sindicación, la Comisión toma nota de lo informado por el Gobierno en el sentido de que se ha presentado formalmente un proyecto de ley de carrera administrativa a la Asamblea Legislativa para su estudio y aprobación. Al respecto, la Comisión observa que el "proyecto de ley núm. 1 por el cual se establece y regula la carrera administrativa", no contempla disposición alguna sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos. Solamente se refiere al derecho de "integrarse en asociaciones tendientes a la promoción y dignificación del servidor público" (artículo 128, párrafo 8 del proyecto de ley), y no al derecho de sindicación de los funcionarios públicos para la defensa de sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas al respecto.

En lo referente a las exigencias relativas a un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (artículo 344 del Código), y a la de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347 del Código), así como en lo relativo a la revocación automática del mandato de un dirigente sindical a nivel de empresa, despedido (artículo 359 del Código), la Comisión toma nota de que, conforme a lo manifestado por el Gobierno las posibles reformas de tales disposiciones se tratarían en forma tripartita en el marco del proceso de concertación sociolaboral.

La Comisión observa también que el artículo 64 de la Constitución Política, último párrafo, y el artículo 369 del Código de Trabajo exigen que la junta directiva de un sindicato sea integrada exclusivamente por panameños.

Al respecto, la Comisión estima que debería conferirse mayor flexibilidad a la legislación, a fin de permitir a las organizaciones ejercer sin trabas la libre elección de sus dirigentes, y a los trabajadores extranjeros tener acceso a las funciones sindicales, por lo menos una vez pasado cierto período de residencia en el país de acogida (ver Estudio general de la Comisión de Expertos 1983, párrafo 160).

La Comisión expresa una vez más su firme esperanza de que se tomen medidas para armonizar de manera más completa la legislación con el Convenio y recuerda la disponibilidad de la cooperación técnica de la OIT al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno y de las informaciones suministradas a la Comisión de la Conferencia en 1991.

La Comisión recuerda que los puntos pendientes desde hace varios años se referían a las siguientes cuestiones:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia, en virtud del artículo 344 del Código, de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores);

- exigencia de que un 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean de nacionalidad panameña (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376).

Más recientemente, la Comisión había observado que, en virtud de la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, se prevé el sometimiento de los conflictos colectivos al arbitraje obligatorio en todas las empresas de servicio público y en las demás empresas cuando la prolongación de la huelga pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa; y por otra parte, que la ley núm. 25 de 1990 autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado a declarar insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; estén o no regidos por leyes especiales.

Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas

En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo, y por ello de los derechos de sindicación y de negociación colectiva, el Gobierno indica que la Constitución Nacional, en los capítulos 2 y 3 del título XI establece "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal" en virtud de los cuales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963, modificada por decreto de gabinete en 1968 que derogó los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. Es por estas razones que no se puede aplicar el Código de Trabajo a dichos funcionarios, salvo las excepciones que permiten la sindicalización contenidas en la ley núm. 8 del 25 de febrero de 1975 y en las leyes 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a ciertas empresas estatales. La Comisión, al tiempo que toma nota de estas informaciones, desea subrayar que las normas contenidas en el Convenio se aplican a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por consiguiente, amparan a los funcionarios y empleados públicos.

Respecto a la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización sindical (artículo 344 del Código de Trabajo), la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno en el sentido de que dicho artículo del Código tiene como propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para así hacer efectivo el derecho de negociación colectiva sentado en el principio de mayoría. La Comisión ha señalado en diversas ocasiones que el requisito de un número demasiado elevado de miembros podría obstaculizar e incluso impedir la creación de las organizaciones profesionales que los interesados estimen convenientes, lo que estaría en contradicción con el artículo 2 del Convenio.

En cuanto al requisito del artículo 347 del Código de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, el Gobierno indica que no se trata de una norma discriminatoria, sino que responde a las aspiraciones de las organizaciones de trabajadores, ya que por razones históricas, los sindicatos eran controlados por extranjeros quienes detentaban el poder económico; no existe una prohibición al derecho de sindicación de los extranjeros, siempre que su número no sobrepase el 25 por ciento de los miembros inscritos del sindicato. Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión desea reiterar al Gobierno que el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos, sin ninguna distinción, implica que todos los trabajadores que se encuentran legalmente en su territorio se benefician de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna diferencia, en especial las basadas en la nacionalidad (véanse a este respecto los párrafos 76, 77, 96 y 97 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva de 1983).

Derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de elegir libremente a sus representantes, de organizar su administración y de formular su programa de acción

En cuanto a las extensas facultades de las autoridades para controlar, al menos, cada seis meses, los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno aclara que el Estado no controla la actividad sindical por el sólo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas puesto que los sindicatos son de interés público y en consecuencia el Ministerio de Trabajo y de Bienestar Social está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones. El Gobierno afirma que no existen tales facultades de control sobre esta documentación sindical ya que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representación legal de la organización. El Ministerio de Trabajo sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con el acuerdo de los jueces seccionales del trabajo. Tampoco existe el llamado control de la contabilidad de los sindicatos ya que la revisión de los libros tiene el único objetivo de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio para constatar el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical aunque compruebe malos manejos o apropiación de los fondos sindicales. Por otra parte la formalidad de presentación de la solicitud de inscripción de un sindicato tiene como objeto darle protección o fuero sindical a los miembros de un sindicato en formación, tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código. La Comisión toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno sobre estos puntos pero recuerda que esta disposición del artículo 376 confiere facultades excesivas a las autoridades administrativas en materia de gestión interna de los sindicatos lo que no está en conformidad con los principios establecidos en el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones tienen el derecho de organizar su administración sin intervención de las autoridades públicas que puedan limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal. La Comisión estima que convendría que la fiscalización en materia de contabilidad pudiese realizarse cuando cierto porcentaje de afiliados lo solicite, o someterse a una autoridad judicial.

En relación a la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que contiene limitaciones al derecho de huelga, la Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno según las cuales la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad, en los casos de una huelga prolongada, que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores. Esta ley tiene un carácter transitorio y excepcional (por un período de tres años) y fue promulgada enmarcada dentro del concepto de "Políticas de Estabilización" para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de trabajo. Asimismo, la Comisión toma nota que en base a un acuerdo de concertación sociolaboral suscrito el día 4 de diciembre de 1991, entre los sectores laboral, empresarial y gubernamental, son objeto de conversaciones, posibles reformas a la vigencia de la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990. La Comisión, sin dejar de tomar nota de estas informaciones, reitera que, según sus principios, el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones graves, como por ejemplo el recurso al arbitraje obligatorio, 1) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), 2) en los casos de los funcionarios públicos que actúan como órganos del poder público, y 3) en los casos de crisis nacional aguda.

En cuanto a la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 con efectos retroactivos al 4 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia hasta el 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en un intento de golpe de Estado al exhortar a la participación en un paro general hasta que cayera el Gobierno. La Comisión reitera su observación anterior de que la ley núm. 25 en la medida que haya podido dar lugar a despidos antisindicales atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos de organizar sus actividades, incluso por el recurso a la huelga y pretende legitimar el despido de un número elevado de esos trabajadores sin concederle recurso judicial contra tal decisión. No obstante, la Comisión observa que el período de vigencia de la ley núm. 25 ha expirado.

La Comisión, en vista de la gravedad de las divergencias y al lapso transcurrido desde su primera observación sobre estas cuestiones, insta al Gobierno una vez más a que modifique estos puntos de su legislación en breve plazo para así poner su legislación y práctica en conformidad con el Convenio.

[Se invita al Gobierno a que proporcione informaciones completas en la 79.a reunión de la Conferencia.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión observa que la memoria del Gobierno sólo cubre el período 30 de octubre de 1988 - 30 de octubre de 1989 y que no contiene elementos que permitan modificar sus anteriores comentarios.

La Comisión recuerda que desde 1973 sus comentarios se refieren a los siguientes puntos:

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo);

- exigencia de un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores, artículo 344);

- exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376).

Dada la gravedad de estos puntos y el elevado número de años en que ha venido insistiendo en la necesidad de modificar la legislación, la Comisión insta al Gobierno a que tome medidas en breve plazo para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio.

Además, la Comisión observa que la Asamblea Legislativa ha adoptado la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que contiene limitaciones al derecho de huelga. Concretamente dicha ley prevé el sometimiento de los conflictos colectivos al arbitraje obligatorio en todas las empresas de servicio público y en las demás empresas cuando la prolongación de la huelga pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa. La Comisión subraya que, según sus principios, el derecho de huelga sólo puede ser objeto de restricciones graves, como por ejemplo el recurso al arbitraje obligatorio, 1) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población), 2) en el caso de los funcionarios públicos que actúen como órganos del poder público, y 3) en caso de crisis nacional aguda. La Comisión pide pues al Gobierno que tome medidas con miras a modificar las disposiciones mencionadas teniendo plenamente en cuenta estos principios.

Por último, la Comisión observa que la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990, con efectos retroactivos a partir del 4 de diciembre de 1990 "autoriza al órgano ejecutivo y a los directores de instituciones autónomas y semiautónomas, empresas estatales, municipales y demás dependencias públicas del Estado para que declaren insubsistentes los nombramientos de los servidores públicos que participaron y que participen en la organización, llamado o ejecución de acciones que atenten contra la democracia y el orden constitucional, y que ocupen o no cargos en las juntas directivas de las organizaciones sindicales y de las asociaciones de servidores públicos; sus delegados y representantes sindicales o sectoriales, directores de las asociaciones de servidores públicos, con independencia de la existencia o no de fuero sindical; o que estén o no regidos por leyes especiales". La Comisión observa que contra las mencionadas declaraciones de insubsistencia sólo son posibles recursos administrativos y no judiciales. La Comisión considera que la ley núm. 25 atenta gravemente contra el ejercicio del derecho de las asociaciones de trabajadores públicos de organizar sus actividades incluso por el recurso a la huelga y pretende legitimar el despido de un elevado número de esos trabajadores y pide al Gobierno que tome medidas con miras a su derogación.

[Se invita al Gobierno a que proporcione información completa en la 78.a reunión de la Conferencia, y a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1991.]

Observación (CEACR) - Adopción: 1990, Publicación: 77ª reunión CIT (1990)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno que fue recibida el 19 de octubre de 1990, así como de las informaciones comunicadas ante la Comisión de la Conferencia en 1989 y su consiguiente debate. Por otro lado, la Comisión ha tomado buena nota de las seguridades brindadas por el nuevo Gobierno en su memoria, de respetar plenamente la aplicación del Convenio y el examinar las medidas apropiadas para poner la legislación nacional en conformidad con el Convenio.

La Comisión recuerda que desde 1973 sus comentarios se refieren a los siguientes puntos:

- se exige un número demasiado elevado de miembros para poder crear una organización profesional (50 trabajadores o 10 empleadores, artículo 344 del Código de Trabajo);

- se exige que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños (artículo 347);

- revocación automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359);

- extensas facultades de las autoridades para controlar registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376);

- exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2).

1. La Comisión nota de que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 reitera su declaración según la cual reducir el mínimo de trabajadores y de empleadores exigido para constituir un sindicato conduciría al pluralismo sindical, situación que no es deseada por las propias organizaciones sindicales. Además el riesgo destacado por la Comisión de excluir así a los trabajadores de las pequeñas empresas de los derechos de sindicación no existiría pues dichos trabajadores tendrían la posibilidad de agruparse en sindicatos profesionales o de industria como sería el caso en la práctica.

Sin dejar de tomar nota de dichas declaraciones, la Comisión recuerda que a tenor de la legislación el requisito de contar con un número mínimo de miembros para constituir un sindicato se aplica tanto a los de empresa como a los profesionales o industriales. Ahora bien, como siempre lo ha indicado la Comisión, dicho mínimo, fijado por la legislación, resulta a todas luces excesivo y contrario al principio del artículo 2 del Convenio, que desea que los trabajadores y los empleadores tengan el derecho de constituir las organizaciones que estiman convenientes y de afiliarse a ellas.

La Comisión solicita por tanto al Gobierno de modificar la legislación a efectos de reducir a un número razonable el número de trabajadores o de empleadores necesarios para constituir una organización de trabajadores o de empleadores, sin que dicho número implique una limitación del principio consagrado en el artículo 2 del Convenio.

2. En cuanto al número mínimo de nacionales panameños en los sindicatos (artículo 347), la Comisión también toma nota que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 se limita a indicar que las organizaciones sindicales, que ya criticaban el número de trabajadores extranjeros, no serían favorables a un aumento de los mismos en los sindicatos. Además agrega que, en respuesta a los comentarios de la Comisión, dejar a las organizaciones sindicales la facultad de dicidir esta cuestión en sus estatutos equivaldría a conferirles un poder constitucional, que es exclusivo del Estado para asegurar la protección de la mano de obra nacional, y además podría conducir a deteriorar las relaciones obreropatronales. Sin embargo el representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia declaró que sería deseable que en el futuro se pudiera dar una mayor flexibilidad a esta disposición.

Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión desea recordar al Gobierno que el derecho de los trabajadores de constituir sindicatos y afiliarse a los mismos, sin ninguna distinción, implica que todos los trabajadores que se encuentran legalmente en su territorio se benefician de los derechos sindicales previstos por el Convenio, sin ninguna diferencia, en especial las basadas en la nacionalidad (véanse a este respecto los párrafos 76 y 77 y 96 y 97 del Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva de 1983).

En consecuencia la Comisión vuelve a solicitar al Gobierno que se sirva tomar las medidas necesarias para suprimir toda restricción legal que afecte el derecho de los trabajadores extranjeros que se encuentran legalmente en su territorio de constituir las organizaciones sindicales que estimen convenientes, sin ninguna distinción, en especial las que se funden en la nacionalidad.

3. La Comisión también toma nota de que el Gobierno en su memoria de fecha 19 de octubre de 1989 reitera sus declaraciones relativas a que el artículo 359 del Código, determina el cese en sus funciones sindicales de todo trabajador despedido, no se aplica sino a los dirigentes sindicales de empresa y no a los de sindicatos industriales o profesionales, federaciones o centrales sindicales.

La Comisión recuerda que a tenor del artículo 3 del Convenio las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de elegir libremente sus representantes y, por lo tanto, a ellas incumbe designar quiénes las deben representar legítimamente.

4. En cuanto a la obligación de los sindicatos de permitir que las autoridades del trabajo examinen sus registros, actas y cuentas (artículo 376, párrafo 4, del Código de Trabajo), la Comisión toma nota nuevamente de la declaración del Gobierno según la cual esta disposición no se aplica en la práctica. También toma nota de que el Gobierno tiene la intención de estudiar esta cuestión, con la participación de organizaciones sindicales.

La Comisión confía en que esta disposición, que confiere facultades excesivas a las autoridades en materia de gestión interna de los sindicatos, resultará modificada de conformidad con el artículo 3 del Convenio, según el cual las organizaciones sindicales tienen el derecho de organizar su administración sin intervención de las autoridades públicas que puedan limitar este derecho o entorpecer su ejercicio legal.

5. En sus comentarios anteriores la Comisión había tomado nota de que el proyecto de decreto de aplicación del Libro III del Código de Trabajo a los funcionarios públicos había sido abandonado con la esperanza de que la Asamblea Nacional discutiría un proyecto de ley sobre la carrera administrativa, que reconocería los derechos de asociación, negociación colectiva, huelga y arbitraje de los funcionarios públicos excluidos del campo de aplicación del Código de Trabajo.

En su memoria de fecha 19 de octubre de 1989, el Gobierno indica que, dicho proyecto de ley no se ha podido discutir en la Asamblea General y que se informará a la Comisión sobre cualquier acontecimiento que se produzca a este respecto. El Gobierno recuerda que en la práctica existe una gran federación nacional de agentes públicos que lleva a cabo actividades sindicales y goza de prerrogativas propias de los sindicatos.

Sin dejar de tomar nota de estas declaraciones, la Comisión recuerda que los derechos garantizados por el Convenio se aplican a todos los trabajadores, sin ninguna distinción, comprendidos los agentes y funcionarios públicos, salvo las fuerzas armadas y de policía y, a este respecto, confía en que en un futuro próximo se adoptarán medidas para reconocer a los interesados los derechos que garantiza el Convenio.

La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno como lo ha indicado en su última memoria tomará las medidas necesarias para armonizar el conjunto de su legislación con el Convenio. La Comisión recuerda al respecto que en su memoria de 1981 el Gobierno había comunicado el texto de dos proyectos de ley que debían poner su legislación en conformidad con el Convenio; luego, el Gobierno había declarado que la situción interna no le permitía retomar el examen de esos proyectos.

La Comisión quiere creer que esos proyectos podrían ser reexaminados y le solicita al Gobierno se sirva comunicar con su próxima memoria todas las informaciones relativas a los acontecimientos que a este respecto se produzcan.