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Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) - Alemania (Ratificación : 1956)

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Observación (CEACR) - Adopción: 2021, Publicación: 110ª reunión CIT (2022)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA) y de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB), recibidas el 31 de agosto de 2021, que se refieren principalmente a cuestiones examinadas por la Comisión en el marco del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

Artículos 4 y 6 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en relación con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a garantizar que los funcionarios no adscritos a la administración del Estado gocen del derecho de negociación colectiva. Anteriormente, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal, en 2014, que sostiene que, si bien la prohibición de participar en la negociación colectiva derivada del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental se vincula con el estatuto de funcionario público y se aplica a todos los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, el artículo 11, 2), del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), dispone que las restricciones a la libertad sindical solo podrían justificarse por la función concreta del funcionario público; y, en caso de que los funcionarios públicos no ejerzan una autoridad soberana del Estado, por ejemplo, los docentes en las escuelas públicas, existe una colisión que requiere ser resuelta por el legislador federal. De conformidad con el Tribunal Administrativo Federal, habida cuenta de la colisión entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, y el artículo 11 del CEDH, se requiere que el legislador federal amplíe de manera considerable, en las áreas de la administración pública que no se caractericen por el ejercicio de una autoridad soberana genuina, los derechos de participación de los sindicatos de funcionarios públicos hacia un modelo de negociación.

En su comentario anterior, tras tomar nota de que se había presentado una queja ante el Tribunal Constitucional Federal en relación con la sentencia del Tribunal Administrativo Federal de 2014, la Comisión pidió al Gobierno que transmitiera una copia de la decisión del Tribunal Constitucional Federal, así como de cualquier otra decisión que haya de dictar dicho Tribunal sobre el tema. Asimismo, la Comisión solicitó una vez más al Gobierno que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, de manera que se reconozca efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Tribunal Constitucional Federal, en su decisión de 12 de junio de 2018 (causa núm. 2 BvR 1738/12), concluyó que: i) la libertad sindical universal dimanante del artículo 9, 3), de la Ley Fundamental no abarca exclusiones para profesiones específicas y, por lo tanto, se aplica incondicionalmente no solo a los trabajadores del sector público, sino también a los funcionarios públicos; ii) esto no significa, sin embargo, que se excluya automáticamente toda restricción a la libertad sindical, ya que incluso los derechos fundamentales pueden restringirse si entran en conflicto con derechos de terceros u otros derechos con rango constitucional; iii) el principio tradicional del sistema de la administración pública de carrera garantizado por el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental representa una de esas restricciones con rango constitucional; iv) la prohibición de que los funcionarios participen en la negociación colectiva está estrechamente relacionada con el deber de lealtad, el principio de empleo vitalicio y el «principio de sustento» de la administración pública (Alimentationsprinzip), que exige a los empleadores que proporcionen a los funcionarios y a sus familias una remuneración vitalicia razonable y un nivel de vida correspondiente a su antigüedad, al nivel de responsabilidad asociado a su cargo y a la relevancia de la administración pública de carrera para el público en general, en consonancia con el crecimiento económico y financiero general; v) la garantía totalmente objetiva de un nivel de vida razonable en los términos del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental establece un derecho individual de cada funcionario frente al Estado, equivalente a un derecho fundamental, a que se revise ante los tribunales si su sustento se ajusta a lo establecido en la Constitución, y vi) la prohibición de que los funcionarios públicos participen en la negociación colectiva se desprende, pues, del principio tradicional del sistema de la administración pública de carrera, pero el derecho individual permite, no obstante, a los afectados defender su estatuto constitucional (incluso ante los tribunales) y hacer cumplir la obligación del empleador de proporcionar una remuneración razonable. El Gobierno añade que actualmente hay un procedimiento en curso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la prohibición de que los funcionarios públicos hagan huelga, hecho examinado por la Comisión en lo relativo al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

La Comisión toma nota de las observaciones de la DGB a este respecto, en las que se refiere a la decisión de 2018 del Tribunal Constitucional Federal y alega que el «principio de sustento» aplicable al funcionario público a título individual crea un derecho directo a recibir una remuneración acorde con su posición y el hecho de tener que hacer valer esta reclamación ante los tribunales en caso de infracción no es compatible con este principio, especialmente si se tiene en cuenta que los procedimientos ante los tribunales administrativos son tan prolongados que no es razonable esperar que la persona afectada emprenda acciones legales.

La Comisión toma debida nota de la sentencia de 2018 del Tribunal Constitucional Federal. La Comisión observa que se desprende de la misma la prohibición de la participación de todos los funcionarios en la negociación colectiva. La Comisión lamenta que los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado se vean así privados de su derecho a la negociación colectiva del cual disponen en virtud del Convenio. A este respecto, la Comisión recuerda que lleva muchos años destacando que, en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, todos los trabajadores de la administración pública, salvo los adscritos a la administración del Estado, deberían gozar de derechos de negociación colectiva. Subraya también que si la fijación de las remuneraciones es un elemento importante del ámbito de la negociación colectiva, la misma abarca también las demás condiciones de trabajo y empleo. Habida cuenta de lo anterior, la Comisión alienta al Gobierno a que continúe entablando un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, de manera que se reconozca efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública. Al tiempo que toma nota además de que está en curso actualmente un procedimiento ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en relación con la prohibición del derecho de huelga de los funcionarios públicos y observa que este puede tener repercusiones también en el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la decisión que se emita y sobre todo efecto que esta pueda tener a nivel nacional.

Observación (CEACR) - Adopción: 2017, Publicación: 107ª reunión CIT (2018)

La Comisión toma nota de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2017 de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Alemania (BDA), refrendadas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), que se vinculan principalmente con los asuntos que examina la Comisión en relación con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI).

Artículos 4 y 6 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en relación con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a garantizar que los funcionarios no adscritos a la administración del Estado, gocen del derecho de negociación colectiva. Anteriormente, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal, en 2014, que sostiene que, si bien la prohibición de la negociación colectiva derivada del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental se vincula con el Estatuto del Funcionario Público y se aplica a todos los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, el artículo 11, 2), del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), dispone que las restricciones a la libertad sindical sólo podrían justificarse por la función pertinente del funcionario público; y, en caso de que los funcionarios públicos no ejerzan una autoridad soberana del Estado, por ejemplo los docentes en las escuelas públicas, existe una colisión que requiere ser resuelta por el legislador federal. El Gobierno añadió que, de conformidad con el Tribunal Administrativo Federal, habida cuenta de la colisión entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, y el artículo 11 del CEDH, se requiere que el legislador federal amplíe de manera considerable, en las áreas de la administración pública que no se caractericen por el ejercicio de una autoridad soberana genuina, los derechos de participación de los sindicatos de funcionarios públicos hacia un modelo de negociación. La Comisión solicitó al Gobierno que inicie un amplio diálogo nacional con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar las posibles formas en las que podría desarrollarse el sistema actual para reconocer efectivamente el derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica, en relación con el empleo de los docentes o con su nombramiento para un puesto de funcionario público, que la manera en que el Estado desea desempeñar sus funciones, se deja en general a su facultad discrecional, con excepción de la restricción consagrada en el principio de funciones reservadas, en virtud del artículo 33, 4), de la Ley Fundamental, que requiere que algunas áreas deberían disponer de un cuerpo de funcionarios; sin embargo, esto no suprime la soberanía organizativa del Estado y no prohíbe que el Estado confiera el Estatuto de Funcionario Público. En este sentido, el Gobierno transmite varias sentencias dictadas en el pasado por el Tribunal Constitucional Federal. La Comisión también toma nota de que el Gobierno se refiere a sus explicaciones en su memoria relativas al Convenio núm. 87, con arreglo a las cuales: i) en virtud de la Constitución alemana, la administración pública profesional debe ser regulada, teniéndose en cuenta los principios tradicionales de la administración pública profesional; ii) uno de esos principios es la prohibición de que los funcionarios públicos participen en acciones colectivas, dado que es incompatible con la relación laboral y con la lealtad, así como con la decisión estructural de que las relaciones que rigen la legislación de la administración pública, estén reguladas por la legislatura; iii) esta prohibición se ve compensada por varios derechos y principios, como el principio de un salario acorde con el puesto en la administración pública y los derechos de participación en las organizaciones principales de asociaciones de sindicatos y de empleadores en el proceso legislativo, y iv) en cuanto a la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en opinión del Gobierno, no está capacitado para alterar estas circunstancias constitucionales, puesto que, a pesar de un enfoque funcional de las cláusulas de excepción vinculadas con la soberanía, la jurisprudencia relativa al artículo 11 del CEDH no excluye la clasificación de los docentes como «miembros de la administración del Estado», en el sentido del artículo 11, 2), justificándose la restricción de los derechos colectivos mediante el legítimo objetivo de garantizar el derecho a la educación. El Gobierno añade que las decisiones pertinentes del Tribunal Administrativo Federal, son en la actualidad objeto de procedimientos ante el Tribunal Constitucional Federal. En este contexto, la Comisión toma nota de las observaciones de la BDA, que están reflejadas, sobre todo, en el Convenio núm. 87, siendo la opinión de la BDA que, a la luz de la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, el legislador tiene diferentes opciones para aplicar la legislación, en cumplimiento del artículo 11, del CEDH, por ejemplo, diferenciando entre áreas genuinamente soberanas y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría verse restringida para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública; y esta cuestión será nuevamente discutida en el ámbito nacional por el Gobierno y los interlocutores sociales, dado que esto implica una revisión de la Ley Fundamental, la Constitución alemana.

La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia de la decisión del Tribunal Constitucional Federal sobre la queja constitucional planteada tras la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, de 27 de febrero de 2014, tan pronto como se haya dictado, así como cualquier otra decisión pendiente que haya de dictar el Tribunal Constitucional Federal sobre el tema. La Comisión recuerda que ha venido destacando, a lo largo de muchos años, que, en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, todos los trabajadores de la administración pública distintos de los adscritos a la administración del Estado, deberían gozar de los derechos de negociación colectiva. Tomando debida nota de la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, de 27 de febrero de 2014, y de la decisión pendiente del Tribunal Constitucional Federal sobre la queja constitucional conexa, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, con el fin de reconocer efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública.

Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno no responde a las observaciones de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI) que contenían alegatos de actos de injerencia y discriminación antisindical. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que trasmita sus comentarios al respecto.

Artículo 4 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en relación con las condiciones de empleo de los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión recuerda que durante varios años ha estado pidiendo al Gobierno que adopte medidas para garantizar que los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, incluidos los docentes, disfrutan del derecho de negociación colectiva. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), por ejemplo, los docentes empleados con arreglo a convenios colectivos en los servicios educativos de los Länder, disfrutan del derecho de negociación colectiva, mientras que los funcionarios públicos (Beamte) no tienen derecho de negociar colectivamente debido a que la función pública está sujeta a reglamentación legal.

Además, la Comisión toma nota de que el Gobierno se refiere a una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal el 27 de febrero de 2014 tras un recurso de apelación contra una decisión de 2010 del Tribunal Administrativo de Düsseldorf. La Comisión toma nota con interés de que el Tribunal Administrativo Federal sostiene que: i) si bien la prohibición general de la negociación colectiva y las acciones colectivas con arreglo al artículo 33, 5), de la ley fundamental está relacionada con el estatus de funcionario público (Beamtenstatus) como tal y por consiguiente se aplica a todos los funcionarios públicos (Beamte), independientemente de sus deberes y responsabilidades, el artículo 11, 2), del Convenio Europeo de Derechos Humanos establece que las restricciones a la libertad de asociación sólo podrán justificarse por las funciones del funcionario público, a saber, sólo serán permisibles en relación con los funcionarios públicos (Beamte) que ejercen autoridad soberana (hoheitliche Befugnisse), por ejemplo, los miembros del ejército, la policía u otros cuerpos del Estado encargados del cumplimiento de la ley en general, así como de unidades judiciales, unidades diplomáticas o unidades de la administración pública a nivel federal, estatal y local que elaboran, aplican o ejecutan actos jurídicos; ii) el caso de los funcionarios públicos (Beamte) que no ejercen autoridad soberana por ejemplo, los docentes de escuelas públicas, por consiguiente no se ajusta al Convenio Europeo de Derechos Humanos, y iii) esta falta de conformidad tiene que ser resuelta por el legislador federal que debe propiciar un equilibrio entre las posturas jurídicas que se excluyan mutuamente con arreglo al artículo 33, 5), de la ley fundamental y el artículo 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el Tribunal Administrativo Federal señala que sería incompatible con el estatus jurídico de la función pública (Beamtenverhältnis), que está caracterizada por la soberanía y la lealtad, que la concretización del marco regulador de la Ley sobre la Función Pública (Beamtenrecht) esté sujeto a la negociación colectiva, a saber, que se negocie y acuerde entre el empleador público y los sindicatos de funcionarios públicos (Beamte); y que la función pública (Beamtentum) como institución se vería alterada fundamentalmente si las cuestiones de salarios, tiempo de trabajo y límites de edad para la contratación y la jubilación se regularan a través de convenios colectivos; ii) el Tribunal Administrativo Federal considera, sin embargo, que se pide al legislador federal que, en ámbitos de la función pública que no están caracterizados por el ejercicio de una autoridad auténticamente soberana (hoheitliche Befugnisse), amplíe considerablemente los derechos de participación de los sindicatos de funcionarios públicos (Beamte) para ir hacia un modelo de negociación, habida cuenta de que los derechos de participación que se otorgan actualmente en virtud del artículo 118 de la Ley Federal sobre Funcionarios (Bundesbeamtengesetz (BBG)) y el artículo 53 de la Ley sobre el Estatus de los Funcionarios (Beamtenstatusgesetz) no son suficientes, y iii) que la cuestión ha sido remitida al Tribunal Constitucional Federal y, por consiguiente, las medidas legislativas no deberían anticipar el dictamen de este Tribunal en relación con las posibles soluciones.

Recordando que durante muchos años ha hecho hincapié en que, con arreglo al artículo 6 del Convenio, todos los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado deberían disfrutar de derechos de negociación colectiva, la Comisión reitera su opinión de que las funciones de los docentes, así como de los trabajadores de correos y de los ferrocarriles, independientemente de su estatus, no les confieren la calificación de empleados que trabajan en la administración del Estado, y que, por consiguiente, deben disfrutar del derecho de negociación colectiva. Tomando debida nota de la decisión antes mencionada del Tribunal Administrativo Federal y habida cuenta de que aún hay muchos funcionarios públicos (Beamte) que no trabajan en la administración del Estado a los que se niegan los derechos de negociación colectiva, la Comisión pide al Gobierno que inicie un amplio diálogo nacional con las organizaciones representativas de la función pública con miras a explorar las posibles formas en las que el sistema actual podría desarrollarse a fin de reconocer efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. La Comisión también pide al Gobierno que transmita información sobre todas las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional Federal sobre esta cuestión.

Observación (CEACR) - Adopción: 2014, Publicación: 104ª reunión CIT (2015)

La Comisión toma nota de las observaciones presentadas por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en una comunicación recibida el 1.º de septiembre de 2014. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota de las observaciones presentadas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y la Confederación de Asociaciones Alemanas de Empleadores (BDA) en una comunicación recibida el 1.º de septiembre de 2014, según las cuales el Convenio se aplica plenamente tanto en derecho como en la práctica.

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. Por consiguiente, la Comisión se ve obligada a reiterar sus comentarios anteriores.

Artículo 4 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en lo que respecta a las condiciones de empleo de los funcionarios que no trabajan en la Administración del Estado, incluidos los docentes. La Comisión había tomado nota de que, en respuesta a sus comentarios anteriores, el Gobierno señala que excluir a los funcionarios públicos (Beamte) de la negociación colectiva está de conformidad con el Convenio, ya que los funcionarios públicos están explícitamente excluidos en virtud del artículo 6 del Convenio. Asimismo, la Comisión tomó nota de que según la memoria del Gobierno, los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), por ejemplo los docentes empleados en virtud de convenios colectivos en los servicios educativos de los Länder, disfrutan del derecho de negociación colectiva, mientras que los funcionarios (Beamte) no tienen derecho a negociar colectivamente porque la regulación legislativa de la función pública es un principio tradicional constitucionalmente reconocido para los funcionarios públicos en virtud del artículo 33, 5) de la Ley Fundamental y debido a que los funcionarios (Beamte) tienen el deber de cumplir con sus funciones de forma legal, imparcial y altruista. El Gobierno subrayó que, incluso para grupos particulares de funcionarios (Beamte), la negociación colectiva a fin de concluir convenios colectivos es incompatible con el principio de regulación legislativa de la función pública, y que esto sigue siendo válido independientemente del resultado de las negociaciones salariales realizadas por los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). La Comisión tomó nota de que el Gobierno indica que para compensar que no es posible llevar a cabo negociaciones colectivas, las organizaciones generales de sindicatos de funcionarios participan en la preparación inicial de los reglamentos generales de las leyes sobre la función pública, en virtud del artículo 118 de la Ley Federal sobre Funcionarios (Bundesbeamtengesetz (BBG)) y el artículo 53 de la Ley sobre el Estatus de los Funcionarios (Beamtenstatusgesetz). El Gobierno consideró que el sistema actual de participación de los sindicatos protege de manera suficiente los intereses de los funcionarios (Beamte), por lo que no es necesario introducir cambios a este respecto.

La Comisión entiende que la postura del Gobierno sobre el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios (Beamte) está condicionada por la redacción de las disposiciones constitucionales. La Comisión reitera que las negociaciones no tienen que conducir necesariamente a la adopción de instrumentos jurídicamente vinculantes, siempre que se tengan en cuenta, de buena fe, los resultados de las negociaciones en cuestión. Asimismo, la Comisión observó que el Gobierno indica que, al contrario de lo que ocurre con los docentes que tienen el estatus de funcionarios (Beamte), los docentes que tienen un estatus de empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) disfrutan del derecho de negociación colectiva (que la Comisión también entiende que tienen los docentes del sector privado). A este respecto, la Comisión desea subrayar que, en virtud de su artículo 6, el Convenio «no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado», y por consiguiente cubre a todos los trabajadores de la función pública que no trabajan en la administración del Estado. Por lo tanto, la Comisión considera que conviene establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, por otra. Sólo podría excluirse del ámbito de aplicación del Convenio a la primera categoría de trabajadores a la que se ha hecho referencia.

Recordando que, con arreglo al artículo 6 del Convenio, los trabajadores de la función pública que no trabajan en la administración del Estado, incluidos los docentes, deben disfrutar del derecho de negociación colectiva, la Comisión recuerda de nuevo al Gobierno que en su próxima memoria indique las medidas adoptadas o previstas para examinar, junto con las organizaciones de sindicatos interesadas, formas en las que el sistema actual puede desarrollarse a fin de dar pleno efecto a los principios antes enunciados.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano, las medidas necesarias.

Observación (CEACR) - Adopción: 2011, Publicación: 101ª reunión CIT (2012)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 4 de agosto de 2011 sobre la aplicación del Convenio así como de las observaciones del Gobierno al respecto.

Artículo 4 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en lo que respecta a las condiciones de empleo de los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado, incluidos los docentes. La Comisión toma nota de que, en respuesta a sus comentarios anteriores, el Gobierno señala que excluir a los funcionarios públicos (Beamte) de la negociación colectiva está de conformidad con el Convenio, ya que los funcionarios públicos están explícitamente excluidos en virtud del artículo 6 del Convenio. Asimismo, la Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno, los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes), por ejemplo los docentes empleados en virtud de convenios colectivos en los servicios educativos de los Länder, disfrutan del derecho de negociación colectiva, mientras que los funcionarios (Beamte) no tienen derecho a negociar colectivamente porque la regulación legislativa de la función pública es un principio tradicional constitucionalmente reconocido para los funcionarios públicos en virtud del artículo 33, 5) de la Ley Fundamental y debido a que los funcionarios (Beamte) tienen el deber de cumplir con sus funciones de forma legal, imparcial y altruista. El Gobierno subraya que, incluso para grupos particulares de funcionarios (Beamte), la negociación colectiva a fin de concluir convenios colectivos es incompatible con el principio de regulación legislativa de la función pública, y que esto sigue siendo válido independientemente del resultado de las negociaciones salariales realizadas por los empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que para compensar que no es posible llevar a cabo negociaciones colectivas, las organizaciones generales de sindicatos de funcionarios participan en la preparación inicial de los reglamentos generales de las leyes sobre la función pública, en virtud del artículo 118 de la Ley Federal sobre Funcionarios (Bundesbeamtengesetz (BBG)) y el artículo 53 de la Ley sobre el Estatus de los Funcionarios (Beamtenstatusgesetz). El Gobierno considera que el sistema actual de participación de los sindicatos protege de manera suficiente los intereses de los funcionarios (Beamte), por lo que no es necesario introducir cambios a este respecto.

La Comisión entiende que la postura del Gobierno sobre el derecho a la negociación colectiva de los funcionarios (Beamte) está condicionada por la redacción de las disposiciones constitucionales. La Comisión reitera que las negociaciones no tienen que conducir necesariamente a la adopción de instrumentos jurídicamente vinculantes, siempre que se tengan en cuenta, de buena fe, los resultados de las negociaciones en cuestión. Asimismo, la Comisión observa que el Gobierno indica que, al contrario de lo que ocurre con los docentes que tienen el estatus de funcionarios (Beamte), los docentes que tienen un estatus de empleados de los servicios públicos (Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes) disfrutan del derecho de negociación colectiva (que la Comisión también entiende que tienen los docentes del sector privado). A este respecto, la Comisión desea subrayar que, en virtud de su artículo 6, el Convenio «no trata de la situación de los funcionarios públicos en la administración del Estado», y por consiguiente cubre a todos los trabajadores de la función pública que no trabajan en la administración del Estado. Por lo tanto, la Comisión considera que conviene establecer una distinción entre los funcionarios que ejercen actividades propias de la administración del Estado (funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables) y los funcionarios que actúan en calidad de auxiliares de los precedentes, por una parte, y las demás personas empleadas por el Estado en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, por otra. Sólo podría excluirse del ámbito de aplicación del Convenio a la primera categoría de trabajadores a la que se ha hecho referencia.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009 sobre la aplicación del Convenio. Algunos de los comentarios anteriores de la Comisión trataban de los procedimientos a través de los que se determinan las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, incluido el personal docente.

La Comisión toma nota de que la CSI se refiere a que el Gobierno actual no ha realizado progresos en materia de modernización de la legislación sobre la función pública. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica que corresponde a los Länder y no al Gobierno federal emplear al personal docente y decidir si estas personas deben ser contratadas como funcionarios públicos o en virtud de convenios colectivos, y que, para compensar a los funcionarios públicos por la falta de derecho de huelga y la imposibilidad de realizar negociaciones salariales, las organizaciones de coordinación de los sindicatos de funcionarios públicos toman parte en la preparación inicial del reglamento general de la Ley sobre la Función Pública, a nivel federal en virtud del párrafo 118 de la Ley Federal relativa a los Funcionarios Públicos, y de los Länder en virtud del párrafo 53 de la Ley sobre el estatus de los funcionarios públicos. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en el caso de las recientes reformas legislativas (Ley de Reforma de la Ley sobre la Función Pública (Dienstrechtsneuordnungsgesetz) y Ley sobre el Estatus de los Funcionarios Públicos (Beamtenstatusgesetz)) el procedimiento consultativo se respetó y las organizaciones de coordinación participaron en las primeras fases del proceso legislativo.

La Comisión recuerda una vez más que es contrario al Convenio excluir del derecho a la negociación colectiva a las categorías de funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. A este respecto, la Comisión considera que el personal docente lleva a cabo funciones diferentes de las que realizan los funcionarios que trabajan en la administración del Estado, y por consiguiente del «Bund», debería disfrutar de las garantías establecidas en el artículo 4 del Convenio. La Comisión recuerda que las negociaciones no tienen que conducir necesariamente a instrumentos jurídicamente vinculantes siempre que se tengan en cuenta de buena fe los resultados de las negociaciones en cuestión.

Teniendo en cuenta los comentarios anteriores, la Comisión solicita de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para estudiar, junto con las organizaciones sindicales interesadas, las formas en las que el sistema actual puede desarrollarse a fin de garantizar una aplicación adecuada del Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 2007, Publicación: 97ª reunión CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de sus observaciones sobre los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI).

Los anteriores comentarios de la Comisión estaban relacionados con la forma en la que se determinan las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, incluido el personal docente. En 2005, la Comisión tomó nota de que se estaba realizando una importante reforma de la función pública y que las consultas y el diálogo con los sindicatos de funcionarios públicos habían sido un elemento importante en el contexto de la preparación de un proyecto de legislación sobre la función pública. Asimismo, toma nota de que según la respuesta del Gobierno, de 2006, a los comentarios de la CSI, las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, incluido el personal docente, están, en virtud de los principios constitucionales, establecidas en las leyes nacionales y que, por consiguiente, no existe ninguna disposición sobre la negociación colectiva, ni siquiera en lo que respecta a las categorías individuales de funcionarios públicos. El Gobierno señala que el artículo 94 de la Ley relativa a los Funcionarios Públicos (Bundesbeamtengesetz) y la legislación pertinente de los Länder prevén la participación de los sindicatos de funcionarios públicos en la elaboración de un reglamento aplicable a los funcionarios públicos. Esta participación deberá tener más importancia que una consulta pero menos que una codeterminación vinculante. El Gobierno hace hincapié en que el personal docente está sujeto a la jurisdicción de las administraciones de los Länder y que éstas deciden la contratación de dicho personal con estatuto de funcionarios públicos o como empleados normales que tienen derecho a la negociación colectiva. Además, la Comisión toma nota de que según la última memoria de Gobierno debido al cambio de gobierno se abandonó el proyecto de legislación sobre una amplia modernización de la ley relativa a los funcionarios públicos.

La Comisión recuerda que es contrario al Convenio excluir del derecho a la negociación colectiva a las categorías de funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado. A este respecto, la Comisión considera que el personal docente realiza funciones diferentes a las de los funcionarios de la administración del Estado, y que, por lo tanto, debería disfrutar de las garantías ofrecidas por el artículo 4 del Convenio. La Comisión recuerda que las negociaciones no tienen que conducir necesariamente a instrumentos legalmente vinculantes siempre que, de buena fe, los resultados de estas negociaciones se respeten. La Comisión expresa la esperanza de que la experiencia positiva recientemente adquirida gracias a las estrechas consultas y diálogo con los sindicatos de funcionarios públicos facilitará más oportunidades de garantizar al personal docente la posibilidad de realizar negociaciones formales y ejercer plenamente el derecho a la negociación colectiva.

Teniendo en cuenta los comentarios anteriores, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para estudiar, junto con las organizaciones sindicales interesadas, la forma de desarrollar el sistema actual a fin de garantizar una aplicación apropiada del Convenio.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de 10 de agosto de 2006, que se refieren a cuestiones pendientes legislativas y de aplicación práctica del Convenio que ya están siendo examinadas. La Comisión toma nota también de una comunicación reciente del Gobierno enviando su respuesta.

La Comisión examinará los comentarios de la CIOSL y la respuesta del Gobierno en su próxima reunión y pide al Gobierno que, siguiendo el ciclo regular de memorias, comunique para su próxima reunión (noviembre‑diciembre de 2007), sus observaciones sobre el conjunto de las cuestiones legislativas y de aplicación práctica del Convenio mencionadas en su observación anterior de 2005 (véase observación de 2005, 76.ª reunión).

Observación (CEACR) - Adopción: 2005, Publicación: 95ª reunión CIT (2006)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

Los comentarios anteriores de la Comisión se referían al derecho a la negociación colectiva de los docentes que forman parte de la administración pública. La Comisión había invitado al Gobierno a que prosiguiera sus iniciativas y que tomara las medidas necesarias para garantizar que los docentes no quedaran excluidos del derecho a la negociación colectiva, habida cuenta de que no trabajan en la administración del Estado y, por consiguiente, deberían disfrutar de las garantías previstas en el artículo 4 del Convenio.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de que las condiciones de empleo de los funcionarios públicos, incluidos los docentes, son establecidas por la legislación nacional. Si bien no se entablan negociaciones formales con los sindicatos, la ley relativa a los funcionarios públicos (Bundesbeamtengesetz) prevé la participación de los sindicatos de funcionarios públicos en los procedimientos que, en realidad, son más que una audiencia pero menos que una actividad de gestión compartida entre empleadores y trabajadores. El pasado año, se observó una evolución novedosa en el procedimiento de colaboración con los sindicatos, destinado a la elaboración de un proyecto de legislación sobre la modernización integral de la ley que rige la actividad de los funcionarios públicos. Como esta ley entrañará modificaciones considerables en sus condiciones de empleo, se decidió que los funcionarios públicos participasen en las negociaciones desde las primeras etapas a fin de obtener su amplio apoyo. En vista de estos antecedentes, incluso el documento de cuestiones básicas en que se basará la nueva legislación fue redactado en colaboración de los dirigentes de los principales sindicatos. De ese modo, se ha podido establecer un marco conceptual que crea condiciones para adoptar en la función pública un enfoque más relacionado con el desempeño profesional. Al elaborar el proyecto de legislación, prosiguió el diálogo constructivo entablado con los sindicatos a fin de armonizar las expectativas y propuestas de las partes, teniendo presente que la reforma propuesta afectará a 1,7 millones de funcionarios públicos en el plano federal, de los Länder y local. Entre las numerosas modificaciones, cabe mencionar que el antiguo sistema salarial será sustituido por un sistema en que la remuneración dependerá esencialmente del desempeño profesional individual y la naturaleza del trabajo que realmente se efectúa. Otras modificaciones se refieren a medidas destinadas a impartir una mayor flexibilidad a la ley que rige la carrera de los funcionarios públicos, incorporando parámetros relativos a la carrera y simplificando y derogando numerosas reglamentaciones.

El Gobierno concluye señalando que esta colaboración con los sindicatos fue mucho más amplia que toda otra forma anterior de participación y ha demostrado su efectividad.

La Comisión toma nota de esta información positiva, en particular del hecho de que las consultas y el diálogo con los sindicatos de funcionarios públicos han sido elementos de considerable importancia en el contexto de la preparación del proyecto de legislación relativa a las condiciones de empleo de los funcionarios públicos. La Comisión recuerda que el Convenio se refiere a «fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo». La Comisión recuerda que las negociaciones no deben necesariamente resultar en la elaboración de instrumentos jurídicamente vinculantes en la medida en que se tengan en cuenta de buena fe los resultados de las negociaciones de que se trate. La Comisión expresa la esperanza de que la positiva experiencia adquirida a través de la consulta y el diálogo exhaustivo con los sindicatos de funcionarios públicos facilitará oportunidades adicionales para garantizar que los docentes puedan realizar negociaciones formales y ejercer plenamente el derecho a la negociación colectiva y solicita al Gobierno que la mantenga informa de la evolución a este respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2003, Publicación: 92ª reunión CIT (2004)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno.

La Comisión recuerda que la cuestión pendiente se refiere al derecho a la negociación colectiva de los docentes. A este respecto, la Comisión señala una vez más que es contraria al Convenio la negación del derecho de negociación colectiva a amplias categorías de trabajadores empleados por el Estado que no trabajan en la administración del Estado. Al respecto, la Comisión considera que los docentes desempeñan tareas diferentes a las de los funcionarios en la administración del Estado y, que por tanto, deberían disfrutar de las garantías del artículo 4 del Convenio. Por lo tanto, la Comisión invita al Gobierno a que, junto con los sindicatos interesados, analice posibles medidas para garantizar la aplicación del Convenio.

En su penúltima memoria, el Gobierno indicó que el Ministerio Federal del Interior y los sindicatos firmaron un acuerdo, el 6 de septiembre de 2000, en virtud del cual se acordó llevar a cabo una experiencia sobre un proyecto de regulación de las carreras, la formación y los exámenes. Este proyecto pretendía poner a prueba una colaboración más amplia con los sindicatos y la participación en términos similares de las principales organizaciones a fin de desarrollar proyectos más adecuados. En la última memoria, el Gobierno indica que el Gobierno Federal continuará, cuando sea apropiado, estas actividades y que, hasta ahora, no ha sido posible organizar un proyecto de seguimiento.

La Comisión toma nota de esta información. Invita al Gobierno y a los sindicatos interesados a que prosigan con las iniciativas para el seguimiento del proyecto en cuestión, así como a que adopte las medidas necesarias para garantizar la aplicación del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto en su próxima memoria.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. En relación con el derecho de negociación colectiva de los docentes, la Comisión recuerda que no puede permitirse que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidos de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimilados a ciertos funcionarios públicos que están al servicio del Estado y que cumplen funciones propias de la administración del Estado, tales como por ejemplo los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables. La Comisión había considerado también que los docentes desempeñan tareas diferentes de las propias de los funcionarios en la administración del Estado y por consiguiente, deberían disfrutar de las garantías previstas en el artículo 4 del Convenio. Por último, la Comisión había invitado al Gobierno, a que, junto con las organizaciones sindicales en cuestión, estudiara la manera en que el sistema actual pueda evolucionar, de modo que garantice una aplicación apropiada del Convenio.

El Gobierno declara en su memoria que en virtud del artículo 94 de la ley sobre los funcionarios públicos federales, las principales organizaciones de sindicatos de funcionarios públicos participan en la preparación del reglamento general de la ley sobre la función pública con objeto de compensar la ausencia de negociación colectiva. Sin embargo, no se modificará en manera alguna el derecho del legislador de establecer los principios que rigen la situación jurídica de los funcionarios públicos y la organización de sus condiciones de trabajo por intermedio de normas jurídicas elaboradas por el Estado. Además, el Gobierno señala que el 6 de septiembre de 2000, el Ministerio del Interior Federal y los sindicatos firmaron un convenio, que concluyó satisfactoriamente un proyecto de ordenanza que reglamenta la carrera administrativa, la formación y los exámenes. El objetivo de este proyecto era examinar las posibilidades de una colaboración más amplia con los sindicatos. Se trataba de un proyecto piloto, en el que los sindicatos tuvieron la oportunidad de aportar su experiencia con miras a elaborar cursos de formación para las diversas categorías, cooperando activamente en las actividades de planificación. El diálogo con las principales organizaciones desempeñó un papel primordial en ese proceso y está previsto una participación activa similar de esas organizaciones en ulteriores proyectos.

La Comisión toma nota de esta información y solicita al Gobierno que la mantenga informada en el futuro del resultado de esos proyectos.

Observación (CEACR) - Adopción: 1999, Publicación: 88ª reunión CIT (2000)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. En relación con el derecho de negociación colectiva de los docentes, el Gobierno declara que el procedimiento para la participación de las centrales sindicales en la formulación de la reglamentación general de las condiciones de empleo para los funcionarios públicos conforme al artículo 94 de la ley de funcionarios públicos se basa en un acuerdo entre el Ministerio Federal del Interior y las centrales sindicales de los sindicatos concernidos, que se firmó en 1993 y fue revisado en 1996. El Gobierno señala que, debido a la denuncia por parte de un sindicato de este acuerdo el 31 de diciembre de 1998 (acuerdo que aún se aplica a los demás sindicatos), se inició un proyecto piloto con la participación de los sindicatos con el objetivo de extender los derechos de participación. Basándose en el resultado de ese proyecto, se entablarán discusiones con los sindicatos sobre los medios para lograr un mayor desarrollo del proceso de participación. No obstante, en opinión del Gobierno, la situación jurídica de los funcionarios públicos en Alemania y los métodos actuales para determinar sus condiciones de empleo satisfacen las exigencias del Convenio, incluso sin negociación colectiva.

Al tiempo que toma nota de los comentarios del Gobierno, la Comisión reitera nuevamente que no puede permitirse que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidos de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimilados a ciertos funcionarios públicos que están al servicio del Estado y que cumplen funciones propias de la administración del Estado, tales como por ejemplo, los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 200). La Comisión considera que los docentes desempeñan tareas diferentes de las propias de los funcionarios en la administración del Estado y, por consiguiente, deberían disfrutar de las garantías previstas en el artículo 4 del Convenio.

En vista de los comentarios que preceden, la Comisión invita al Gobierno a que, junto con las organizaciones sindicales en cuestión, estudie la manera en que el sistema actual pueda evolucionar, de modo que garantice una aplicación apropiada del Convenio. A este respecto, la Comisión observa que en 1999 se lanzó un proyecto piloto con la participación de los sindicatos en cuestión que puede proporcionar un mecanismo adecuado para tal objeto. La Comisión solicita al Gobierno que la mantenga informada del resultado de ese proyecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno. En relación con sus observaciones anteriores, la Comisión ha tomado nota también de las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 1820 (véase 302.o informe, párrafos 80 a 111, aprobado por el Consejo de Administración en su reunión de marzo de 1996).

En lo que respecta a los docentes, la Comisión, refiriéndose al caso mencionado, observa que el Comité de Libertad Sindical subrayó que "los docentes no desempeñan tareas propias de los funcionarios del Estado; de hecho, este tipo de actividades también se llevan a cabo en el ámbito privado. En estas condiciones, el Comité subraya la importancia de que los docentes con estatuto de funcionario público puedan disfrutar de las garantías previstas en el Convenio núm. 98". Asimismo, el Comité de Libertad Sindical declaró que "en el marco del régimen estatutario de la función pública (donde en última instancia el Parlamento decide adoptando las leyes en la materia) puede ser necesario que la negociación colectiva se lleve a cabo a través de modalidades particulares, y en este sentido, el Convenio núm. 98 permite cierta flexibilidad... De este modo, en el marco global del régimen estatutario determinado por la Constitución y la legislación alemana y preservando las facultades presupuestarias del poder legislativo, debería ser posible encontrar fórmulas que garanticen no sólo una simple consulta sino la negociación colectiva de los docentes con estatuto de funcionario público".

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria que el procedimiento para la participación de las centrales sindicales en la reglamentación general de las condiciones de empleo para los funcionarios públicos conforme al artículo 94 de la ley de funcionarios públicos es el resultado de un acuerdo entre el Ministerio Federal del Interior y las centrales sindicales de los sindicatos más representativos, que se firmó en 1993 y fue revisado en 1996. El Gobierno añade que existen acuerdos similares en los Länder. Por consiguiente, según el Gobierno, la participación de las centrales sindicales en la determinación de las condiciones de empleo para los funcionarios públicos en Alemania, si bien difiere de la negociación colectiva que llevan a cabo los trabajadores en los sectores privado y público, se lleva a cabo de una manera que no viola lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio.

Al tiempo que toma debida nota de los comentarios del Gobierno, la Comisión recuerda que no puede concebirse que categorías importantes de trabajadores empleados por el Estado queden excluidos de los beneficios del Convenio por el mero hecho de estar formalmente asimiladas a ciertos funcionarios públicos que están al servicio del Estado y que cumplen funciones propias de la administración del Estado, tales como por ejemplo los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 200). La Comisión, tal como el Comité de Libertad Sindical, considera que los docentes desempeñan tareas diferentes de las propias de los funcionarios en la administración del Estado; de hecho, este tipo de actividades también se llevan a cabo en el ámbito privado, y por consiguiente, los docentes con estatuto de funcionario público deberían disfrutar de las garantías previstas en el Convenio núm. 98.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, la Comisión ha tomado nota de la comunicación de la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB) y del Sindicato de Docentes (GEW) formulando ciertos comentarios en relación con el derecho de negociación colectiva de los trabajadores docentes. La Comisión se propone examinar estos comentarios una vez que el Comité de Libertad Sindical haya examinado una queja presentada contra el Gobierno de Alemania relativa a la misma cuestión (caso núm. 1820).

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

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