Caso individual (CAS) - Discusión: 2000, Publicación: 88ª reunión CIT (2000)

Un representante gubernamental recordó que la Comisión de Expertos ha indicado en su observación que el procedimiento de conciliación previsto en el decreto ley núm. 3, de enero de 1997, aplicable a las zonas procesadoras para la exportación, podía obstaculizar la aplicación del artículo 4 del Convenio. Puntualizó que la mencionada norma sólo ha buscado fortalecer la negociación voluntaria, mediante la creación de una comisión especial para el conocimiento de conflictos. Se han fijado términos para el procedimiento ante dicha comisión: 10 días para que la parte conteste las alegaciones, 20 días para lograr una solución negociada y, si las partes no han llegado a un acuerdo, la comisión tiene cinco días para presentar a las partes una propuesta de solución. Durante este período las partes pueden seguir negociando por vía directa y, si lo estiman conveniente, pueden recurrir a un tribunal arbitral. El artículo 4 del Convenio no prohíbe que se fijen plazos, los que en el presente caso y a criterio del Gobierno son razonables y no obstruyen la negociación voluntaria. A fin de tener una mejor comprensión del comentario de la Comisión de Expertos, el Gobierno desea recurrir eventualmente a los servicios competentes de la Oficina para lograr satisfacer, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, la solicitud de la citada Comisión.

En relación con la segunda cuestión evocada por la Comisión relativa a cuatro modificaciones que convendría introducir en el Código de Trabajo como consecuencia de un caso presentado ante el Comité de Libertad Sindical por una organización de empleadores, el representante gubernamental hizo referencia a las fuertes manifestaciones que ocurrieron en su país cuando el Gobierno anterior presentó un proyecto de reformas al Código de Trabajo ante la Asamblea Legislativa. En aquella ocasión la sociedad panameña se vio sacudida por violentas manifestaciones que causaron incluso la muerte de trabajadores. El nuevo Gobierno asumió sus funciones en septiembre de 1999 y no cuenta con una mayoría parlamentaria propia como para lograr la aprobación, en caso de presentar un proyecto de ley que reforma el Código de Trabajo. Para que prospere una reforma legislativa deben realizarse consultas efectivas y obtener el consenso de los interlocutores sociales. Si una de las partes se opone a la reforma legislativa, es inútil que un gobierno intente quebrar la paz social para sancionar por la fuerza una reforma laboral. En virtud de lo afirmado, pidió que la Comisión tuviera en cuenta en sus conclusiones la voluntad indefectible del Gobierno de seguir dialogando con los órganos de control de la OIT. Reiteró que para alcanzar los resultados solicitados por dichos órganos es indispensable que los interlocutores sociales de Panamá estén de acuerdo con este objetivo.

El orador agregó que el Gobierno había comunicado las conclusiones del Comité de Libertad Sindical a más de cien organizaciones. La gran mayoría de las organizaciones de trabajadores que han respondido lo han hecho manifestando claramente su oposición a la reforma legislativa. Las organizaciones de empleadores no han comunicado a la fecha su respuesta al Gobierno.

Señaló asimismo que existe en Panamá una entidad bipartita, formada por trabajadores y empleadores, la Fundación del Trabajo, la cual podría ser el marco adecuado para propiciar el diálogo en vistas a la solución de los puntos en conflicto. Podría igualmente recurrirse a otros organismos. Por último, instó a la Comisión que tomara nota del sincero compromiso del Gobierno de Panamá de hacer todos los esfuerzos que permitan a las organizaciones representativas de empleadores y trabajadores alcanzar, mediante el diálogo y la concertación, los acuerdos que permitan al Gobierno presentar un proyecto legislativo que incluya los puntos planteados por la observación de la Comisión de Expertos.

Los miembros empleadores recuerdan que tanto los empleadores como los trabajadores tienen derecho a someter casos al Comité de Libertad Sindical alegando violaciones a la libertad sindical. Con respecto al caso de Panamá, explicaron que hay dos temas que examinar.

El primer tema, tratado por la Comisión de Expertos en sus observaciones, consiste en el procedimiento de conciliación de los 35 días de trabajo en las zonas de procesamiento de exportaciones, de acuerdo con el decreto núm. 3, de enero de 1997, que ha sido considerado por la Comisión de Expertos como un plazo demasiado largo para un proceso de conciliación y que además puede llegar a obstaculizar la aplicación del artículo 4 del Convenio. Los miembros empleadores hicieron valer a este respecto que el Convenio no contiene ninguna disposición que especifique plazos y que en muchos países los procedimientos de conciliación duran más de 35 días laborables.

La parte más interesante del caso se refiere al segundo tema que la Comisión de Expertos ha comentado. A este respecto, apoyaron la observación de la Comisión de Expertos, referida a la opinión expresada en las conclusiones del caso núm. 1931 del Comité de Libertad Sindical respecto a la necesidad de enmendar algunas disposiciones del Código de Trabajo que son contrarias al derecho de sindicación y de negociación colectiva. Las disposiciones que han sido criticadas permiten la imposición del arbitraje a petición de una de las partes en la disputa colectiva; el artículo que restringe la composición de los representantes de las partes en el proceso de negociación colectiva; el artículo que establece penas desproporcionadas en el caso de retirada de una de las partes en un proceso de conciliación; y el artículo que estipula penas desproporcionadas en el caso de no respuesta a un pliego de reivindicaciones. Los miembros empleadores estuvieron de acuerdo con la Comisión de Expertos en que estas disposiciones del Código de Trabajo necesitan ser enmendadas.

Los miembros empleadores indicaron que el caso tenía otra particularidad. Las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical sobre este caso contienen un punto que concierne al asunto del pago del salario en caso de huelga que no ha sido retomado en las observaciones de la Comisión de Expertos, aunque este último se ha referido a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en su totalidad. Pensando en la razón de tal omisión, los miembros empleadores creen que tal vez fue debida a un motivo más formal, ya que el derecho de huelga ha sido siempre examinado en virtud del Convenio núm. 87, que, no obstante, no fue el Convenio examinado el año pasado. Sin embargo ese asunto, a saber, la cuestión del pago del salario en caso de huelga como un tema para ser negociado y no para ser legislado, había sido examinado durante la sesión de la mañana de la Comisión de la Conferencia, en el contexto del caso de Australia con respecto al Convenio núm. 98. En lo que respecta al caso de Australia, las conclusiones del Comité de Libertad Sindical sobre la cuestión fueron favorables a los trabajadores, mientras que sus conclusiones con respecto a Panamá resultaron favorables a los empleadores. Por lo tanto, la omisión de este tema de sus observaciones, desde el punto de vista de los miembros empleadores, constituye un juicio por parte de la Comisión de Expertos y, por consiguiente, no pueden aceptar ese procedimiento. Si la Comisión de Expertos desea referirse a las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en su totalidad, no puede omitir una parte de tales conclusiones sin indicar la razón por la que lo hace. No es admisible plantear el tema sólo en algunos casos.

En lo que concierne a la declaración del representante gubernamental respecto a que las enmiendas a la legislación bajo examen no son posibles debido a la ausencia de consenso en la Comisión Tripartita establecida a este propósito, los miembros empleadores recordaron que es obligación constitucional del Gobierno el garantizar la aplicación de las disposiciones de los convenios ratificados. La ausencia de consenso en una comisión tripartita no puede servir de excusa a este respecto. Para concluir, los miembros empleadores expresaron su opinión de que, aunque corto, el caso contiene muchos aspectos interesantes.

Los miembros trabajadores recordaron que las observaciones de la Comisión de Expertos se referían a dos aspectos en particular. En primer lugar, los expertos hicieron referencia a los actos de injerencia del Gobierno en la solución de conflictos colectivos en las zonas procesadoras para la exportación. Conforme a un decreto de 1997 sobre las relaciones de trabajo en las zonas procesadoras para la exportación, se estableció una comisión tripartita de consulta, así como un procedimiento en casos de conflictos laborales. En este decreto se prevé la posibilidad de despedir a los trabajadores, si éstos se declaran en huelga sin seguir los procedimientos establecidos. El procedimiento estipulado prevé un plazo de 35 días antes de que los trabajadores puedan declararse en huelga. Este procedimiento de conciliación, en la práctica podría impedir el ejercicio del derecho de huelga. Los miembros trabajadores pidieron al Gobierno que modificara el decreto en cuestión, a fin de reducir los plazos de conciliación y adecuarlo a las disposiciones del Convenio.

En segundo lugar, los miembros trabajadores hicieron referencia al segundo aspecto destacado por los expertos con relación a la ley núm. 44, en la que están contenidas las normas encaminadas a la regularización y modernización de las relaciones laborales, promulgadas el 12 de agosto de 1995. El Comité de Libertad Sindical examinó esta cuestión en el marco del caso núm. 1931. Haciendo referencia a las observaciones de la Comisión de Expertos y del Comité de Libertad Sindical, los miembros trabajadores señalaron que al parecer determinadas disposiciones de la ley núm. 44 estaban en contradicción con el Convenio núm. 98. Por lo tanto, conviene modificar la legislación para restablecer la autonomía de las organizaciones que participan en las negociaciones colectivas. Insistieron en que se busque una solución sobre una base tripartita. En efecto, es fundamental que el Gobierno consulte tanto a las organizaciones de los trabajadores como a las de los empleadores en el procedimiento de modificación de esta legislación.

El miembro trabajador de Panamá señaló que el Código de Trabajo de su país establecía un plazo de 15 días para conciliación durante un proceso de negociación y que éste fue ampliado por un decreto del Gobierno a 35 días hábiles en las zonas procesadoras para la exportación. Es importante destacar que es el mismo decreto que prohíbe el derecho de huelga y establece la no obligatoriedad de negociación para los empresarios. Sostuvo que la Comisión de Expertos debe analizar todo el contexto de este instrumento legislativo que claramente restringe la libertad sindical y es contrario tanto al Convenio núm. 98 como al Convenio núm. 87. Manifestó su desacuerdo en cuanto al segundo punto abordado en la observación formulada por la Comisión de Expertos en la que solicita al Gobierno una modificación de la legislación. Al formular su observación la Comisión no tuvo en cuenta el principio del derecho del trabajo "in dubio pro operario". Por ende, ante la duda se debe buscar siempre la solución más favorable al trabajador. Afirmó que la reforma propugnada por la Comisión se sumaría a otras cinco anteriores que han sido impuestas a los trabajadores profundizando la crisis, aumentando el índice de desempleo y eliminando derechos conquistados por ellos. Recordó asimismo que, en ocasión de la última reforma laboral, hubo cuatro muertos, más de quinientos detenidos y se sucedieron 12 días de huelga. Es conveniente evitar una nueva reforma laboral que daría lugar a la repetición de una situación semejante. Por ello, pidió a la Comisión de la Conferencia a que en sus conclusiones tenga en cuenta la situación crítica en la que se encuentra el país.

El representante gubernamental agradeció las declaraciones de los miembros trabajadores y del miembro trabajador de Panamá apoyando el pedido del Gobierno a la Comisión a fin de que se le permita continuar con el proceso de diálogo con miras a lograr un consenso. Señaló a los miembros empleadores que su Gobierno no está tratando de justificar una falta de acción, sino que está explicando que los problemas deben ser resueltos sin que se provoque una crisis social. Para ello, el Gobierno ha emprendido consultas con todas las organizaciones de trabajadores y de empleadores siguiendo el principio de la OIT de consulta tripartita. Por cuanto hace al decreto núm. 3, de 1997, reiteró que el mismo fomenta la negociación colectiva voluntaria en el sentido del artículo 4 del Convenio. Mediante ese decreto se ha establecido una comisión encargada de examinar quejas de trabajadores o de empleadores en caso de conflicto, pero deja abierta la posibilidad de que las partes negocien por vía directa o recurran al arbitraje. En consecuencia, afirmó que no logra entender claramente cuál es la petición de la Comisión de Expertos en este aspecto. En todo caso, insistió en que todos estos puntos sean incluidos en el marco de consultas con las organizaciones de empleadores y de trabajadores para poder, mediante el consenso, dar curso a lo solicitado por la Comisión.

El miembro empleador de Panamá indicó que el Comité de Libertad Sindical ha reconocido que la legislación laboral de Panamá contiene violaciones a los Convenios núms. 87 y 98. Es cierto que las consultas tripartitas deben llevarse a cabo pero eso no puede utilizarse como argumento para dilatar el cumplimiento de compromisos asumidos. El Gobierno está obligado a respetar sus obligaciones internacionales y, en este caso, ha de acatar las recomendaciones del Comité y de la Comisión de Expertos. Sería peligroso que el cumplimiento de las recomendaciones de los órganos de control estuviese supeditado a la voluntad de uno de los copartícipes sociales. El orador criticó asimismo las legislaciones laborales de la región que regulan de manera excesiva el funcionamiento de las organizaciones de trabajadores y de empleadores. Insistió en que el Gobierno no debe postergar las reformas a la legislación solicitadas por los órganos de control.

Los miembros empleadores recordaron con respecto a sus anteriores declaraciones que la Comisión de Expertos, la cual es siempre elogiada por ser infalible, se basó en la totalidad de las conclusiones del Comité de Libertad Sindical y, por tanto, no podían disentir con ellas. Esto debería quedar también reflejado en las conclusiones de la Comisión de la Conferencia. Hicieron hincapié en que la cuestión del pago de los salarios en caso de huelga es un asunto para ser objeto de negociación colectiva y no para que lo regule directamente el Gobierno. Por otra parte, la falta de consenso en un comité tripartito no se podría usar por el Gobierno como un pretexto para no cumplir con sus obligaciones constitucionales y para reformar la legislación que viola las disposiciones del Convenio.

Los miembros trabajadores insistieron en que se modifique el decreto de 1997, a fin de reducir el procedimiento obligatorio de conciliación. Reconocieron asimismo que la ley núm. 44 en particular supone un problema en lo que concierne al derecho de huelga. Sin embargo, el miembro trabajador de Panamá explicó la razón de ser de esta legislación y debe tenerse en cuenta su intervención. Los miembros trabajadores insistieron nuevamente en que se busque una solución sobre la base de un diálogo tripartito y la plena participación de las organizaciones sindicales. Haciendo referencia a los comentarios de los miembros empleadores que señalaron la existencia de una posible contradicción en el informe de la Comisión de Expertos, los trabajadores consideraron oportuno pedir explicaciones complementarias al respecto.

La Comisión tomó nota de las informaciones proporcionadas por el representante gubernamental y de las discusiones subsiguientes. La Comisión subrayó que este caso es de particular importancia ya que se refiere a la autonomía de las partes en la negociación colectiva. La Comisión también tomó nota de las explicaciones suministradas por el representante gubernamental. Expresó su firme esperanza de que el próximo informe a la Comisión de Expertos contenga informaciones detalladas de las medidas adoptadas o previstas, en el ámbito legislativo y en la práctica, tras las consultas realizadas con las organizaciones de empleadores y trabajadores a fin de estimular y promover el pleno desarrollo y uso de la negociación voluntaria con miras a regular los términos y condiciones de empleo mediante convenios colectivos libres. La Comisión expresó su firme esperanza de poder tomar nota, en un futuro muy cercano, de los progresos concretos y definitivos de esta situación, según lo solicitó la Comisión de Expertos y el Comité de Libertad Sindical. Recordó que la asistencia técnica de la Oficina está a disposición del Gobierno. Tomó nota de la existencia de una posible contradicción en la observación de la Comisión de Expertos respecto al pago de los días de huelga y solicitó más información sobre esta cuestión.

Caso individual (CAS) - Discusión: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

El Gobierno envió las informaciones siguientes:

En relación a los comentarios de la Comisión de Expertos relativos a la necesidad de reconocer a los funcionarios públicos que no son de la administración del Estado el derecho de libre negociación colectiva, el Gobierno reitera que las disposiciones constitucionales relativas al "derecho de sindicación" de los trabajadores del sector privado y de la negociación de convenciones colectivas se aplican a trabajadores del sector público comprendidos en la ley 80, de 25 de febrero de 1975, para IRHE y el INTEL; en la ley 34, de 26 de septiembre de 1979, para los empeados de la Autoridad Portuaria, y en la ley 40, de 28 de septiembre de 1979, para el Ferrocarril de Panamá, así como otras leyes de escalafón o carreras autorizadas por el artículo 300 de la Constitución Nacional.

Respecto a la observación de la Comisión "sobre la ley de 11 de octubre de 1990 que contiene limitaciones a la negociación colectiva" y autoriza la imposición del arbitraje obligatorio, el Gobierno aclara que, dada la grave situación económica del país, motivada por las sanciones económicas impuestas por el Gobierno de los Estados Unidos contra el régimen dictatorial impuesto por la fuerza desde febrero de 1987 y que culminó con una acción militar el 20 de diciembre de 1989, seguida de desenfrenados actos vandálicos y de saqueos de más de 250 establecimientos comerciales e industriales por los grupos de apoyo del ex dictador denominados "Batallón de la Dignidad", hubo necesidad de adoptar algunas medidas legislativas de carácter transitorio. La ley 13 de 1990 está enmarcada dentro del concepto de "políticas de estabilización" aplicable en forma excepcional y temporal por un breve período para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de empleo. Sin embargo, la ley 13 reconoce los aumentos salariales pactados y su aplicación en base al promedio anual de los mismos en cada año de la prórroga, lo que garantiza la protección de los trabajadores, aumentos que no sería posible obtener actualmente por vía de negociación dada la precaria situación de la economía. Asimismo, reconoce la validez de los acuerdos temporales pactados por las partes dentro de las convenciones colectivas y a la vez permite la celebración de negociaciones colectivas por vía directa, por lo cual no prohíbe ni limita el derecho de nogociación de convenciones colectivas de trabajo si las partes así lo acuerdan.

El Gobierno argumenta que en la Memoria relativa al Convenio núm. 122, en la parte concerniente a la "política de empleo", se señala que el fomento de la producción nacional requiere nuevas inversiones y creación de más empresas para mejorar la economía e incrementar la fuente de producción y de empleo, y aclara que a cuyos fines se ha expedido la ley 13 de 1990. Anteriormente, la ley 95 de 1976 había introducido similar facultad. Esta disposición rigió hasta que fue subrogada por la ley 80 de 30 de abril de 1981. La situación de crisis económica que enfrenta Panamá motiva la adopción de la medidas expresadas de carácter transitorio y pueden considerarse concordantes con las previsiones de la comisión.

El artículo 4 de la ley 13 de 1990, que adiciona el artículo 452 del Código de Trabajo, es de carácter transitorio y rige por un período de tres años.

Además, véase, bajo el Convenio núm. 87, la discusión que tuvo lugar en la Comisión sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98, como sigue:

El Gobierno envió las informaciones siguientes:

1. Sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), esta condición no limita el derecho de sindicación reconocido universalmente, puesto que el Convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto. Vale destacar que en el artículo 64 de la Constitución Nacional, el número o cantidades que establece el artículo 344 del Código de Trabajo tiene como único propósito hacer más sólidas las organizaciones sindicales para que puedan hacer efectivo el derecho de negociación como fundamento del derecho colectivo sentado sobre el principio de mayoría.

La tendencia actual de las organizaciones gremiales es la de ir hacia la formación de sindicatos de tipo industrial, para desarrollar su actividad en todo el territorio nacional, lo que exige una congregación de fuerzas de trabajo muy superiores a la cantidad que determina la ley. Las propias organizaciones sindicales se oponen a la disminución de la cantidad de miembros necesarios para formar un sindicato, porque constituye un fraccionamiento de la clase trabajadora, debilitando en una forma grave el movimiento obrero.

2. En cuanto a la observación sobre la exigencia que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, no se trata de una norma discriminatoria, sino de una norma que está por debajo de las aspiraciones de las organizaciones de los trabajadores, porque la actividad económica estaba en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial, en donde los trabajadores de esas actividades no eran panameños. En procura de beneficiar a los nacionales se fueron creando normas que porcentualmente permiten tanto el trabajo de panameños como el derecho de organizarse. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen. Esta situación es viable por cuanto la legislación no considera extranjeros a aquellos que tengan cónyuges panameños o que tengan diez años o más de residencia en el país. El Gobierno considera que ninguno de los artículos del Convenio contiene disposiciones algunas sobre inclusión, o exclusión, o prohibición de limitaciones o no de la afiliación sindical de los extranjeros. Pero añade que en ninguna legisla ción laboral vigente en materia sindical en Panamá (Código de Trabajo) existe prohibición alguna o impedimento al derecho de sindicación a los extranjeros por razón de su nacionalidad, siempre que no pase del 25 por ciento de los miembros inscritos del respectivo sindicato, tal como lo disponen los artículos 17 y 20 de la Constitución Nacional, que reservan ciertas actividades a los nacionales panameños, y el artículo 39 de la Carta Magna, que consagra el derecho de libertad de asociaciones.

3. Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), el Gobierno considera como normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese el ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. El Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo. Según explica el Gobierno de otra manera, los sindicatos de empresa podrían estar dirigidos y/o dominados por ex trabajadores de la misma, lo cual es ilógico e impráctico.

4. En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo), el Gobierno indica que el Estado no controla la actividad sindical por el solo hecho de hacer los exámenes contables y registrar las actas, tal como lo dispone dicho artículo, puesto que los sindicatos son de interés público y, en consecuencia, el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, como organismo estatal, está obligado a fomentar la constitución de estas organizaciones y a certificar su existencia, validez y proyección.

Según el Gobierno, no es cierto que existen tales facultades de controles sobre esta documentación sindical, toda vez que los "registros de actas" se limitan a aquellos referentes a cambios o elección de directivas, reforma de estatutos y autorización para ejercer derechos frente a terceros como principio básico de publicidad y autenticidad de la personería jurídica y representante legal de la organización. Según el Gobierno, el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros, en procesos ordinarios y con conocimiento de los jueces seccionales de trabajo. No existe el control de la contabilidad de los sindicatos, toda vez que la revisión de los libros tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Ministerio no puede suspender a ningún dirigente sindical "por malos manejos de los fondos sindicales", ni por "apropiación indebida" de los mismos. La protección a la integridad de "manejo" sindicalimpide al Ministerio poner denuncias judiciales, ni de ninguna clase, lo que constituye la principal causa de corrupción y desprestigio sindical.

Por otra parte, la formalidad de presentar solicitud de ins cripción de un sindicato nuevo tiene por objeto darle por protección o fuero sindical "de un sindicato en formación a todos los afiliados", tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo. Sin la formalidad de la presentación de la solicitud del sindicato en formación al Ministerio, no sería efectiva esta protección.

5. En cuanto a la observación sobre la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva (párrafo 2 del artículo 2 del Código de Trabajo), el Gobierno señala que los capítulos 2 y 3 del título XI de la Constitución Nacional de 1946 establecen "los principios básicos de la administración de personal" y "organización de la administración de personal", respectivamente. En desarrollo de estas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa en 1963, la cual fue modificada por decreto de Gabinete de 1968, derogando los artículos concernientes a la estabilidad de los empleados públicos. No se puede aplicar el Código de Trabajo a los funcionarios públicos, salvo las excepciones que permiten la sindicación contenidas en la ley núm. 8 de 25 de febrero de 1975 y las leyes núms. 34 y 40 de febrero de 1979 aplicables a empresas estatales, tales como el IRHE, INTEL, Autoridad Portuaria Nacional y Ferrocarril de Panamá, respectivamente. También existen otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución Nacional, tales como la Carrera Judicial (consagrada en el Código Judicial), la Carrera docente de la Educación Nacional, la Carrera Diplomática, la Carrera Sanitaria, la Ley de Escalafón de Enfermeras y Auxiliares, la Ley de Laboratoristas, la del Cuerpo de Bomberos de Panamá, Empleados de Correos y Telégrafos, Empleados del Banco Nacional de Panamá, etc., las cuales son leyes especiales que no son modificadas por la ley de la carrera administrativa. Además, Panamá no ha ratificado el Convenio núm. 151 sobre derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, y por tanto dicho Convenio no le es vinculante, ni tampoco se están violando los Convenios núms. 87 y 98, que nada tienen que ver con el derecho de sindicación de los empleados de la administración pública, sino por el contrario regular las relaciones sindicales entre trabajadores de la empresa privada y los empresarios, cuya relación cubre plenamente el Código de Trabajo.

6. En lo que respecta a los comentarios de la Comisión de Expertos relacionados con la ley 13 de 11 de octubre de 1990, "conteniendo limitaciones al derecho de huelga" y a la negociación colectiva, el Gobierno expresa que la posibilidad de invocar el arbitraje por parte de la autoridad laboral, en los casos de una huelga prolongada que pueda producir graves perturbaciones económicas a la empresa, es una facultad discrecional que se ejercerá previa comprobación sumaria de este hecho, con audiencia de los trabajadores, circunstancia ésta prevista en la mencionada ley con carácter transitorio por un período de tres años. Hasta la fecha no ha sido ejercida. Esta facultad discrecional no es nueva en la legislación panameña. Anteriormente, la ley núm. 95 de 1976 introdujo similar fa cultad.

7. En cuanto a la observación sobre la ley 25 de 14 de diciembre de 1990, el Gobierno aclara que se trata de una ley de orden público contra actos subversivos de funcionarios públicos; de carácter temporal con vigencia al 31 de diciembre de 1991. No se trata de despidos ni sanciones a "dirigentes sindicales" en su calidad de tales, sino sanciones a empleados públicos que participaron en una conjura con militares golpistas "para derrocar al Gobierno" por las exhortaciones de los organizadores del movimiento a "realizar un paro general permanente hasta que se cayera el Gobierno" y con comunicación y diálogo entre los funcionarios organizadores del "paro" ilegal con un insubordinado en armas, después de la toma del cuartel central de la Policía Nacional. Sólo se sancionaron a los funcionarios que realizaron actos de violencia física contra los demás funcionarios, para impedir el acceso a los lugares de trabajo y por daños a la propiedad del Estado. El Gobierno indica que se trataba de "asociaciones civiles" irregulares, constituidas bajo las disposiciones al Código Civil, para las asociaciones cívicas y de beneficencia, que ilegalmente pretendieron operar como sindicatos ministeriales y como Federación Nacional de Servidores Públicos. No se trató de una "huelga" laboral, puesto que no guardaba ninguna relación como conflicto laboral, sino de un "paro general" ilegal.

A fines de marzo la Procuradora de la Administración a la Corte Suprema de Justicia sólo consideró inconstitucional el parágrafo del artículo 2.o que pretendía establecer que "el Organo Ejecutivo a través del Consejo de Gabinete determinará las acciones, actos o hechos que se consideren atentatorios contra la democracia y el orden constitucional del Estado", porque esta facultad es materia de ley. El 23 de mayo de 1991 el Pleno de la Corte Suprema dictó una sentencia sobre la demanda de inconstitucionalidad que contra la ley núm. 25 de 1990 habían interpuesto varios dirigentes sindicales y ex empleados del IRHE y del INTEL, declarando constitucional todo el articulado de la ley núm. 25 de 1990 a excepción del parágrafo del artículo 2.o de la mencionada ley.

Además, un representante gubernamental reiteró la totalidad del contenido de las informaciones escritas comunicadas por su Gobierno. Hizo referencia igualmente a las dificultades que su Gobierno había tenido para cumplir con el envío de las memorias debidas para 1990 e indicó que, a partir del pasado mes de marzo, han sido enviadas 21 memorias sobre diferentes convenios. Estimó que deberían excluirse del examen del caso, las observaciones de la Comisión de Expertos sobre las leyes núms. 13, de octubre de 1990, y 25 de 14 de diciembre del mismo año, hasta tanto la Comisión tenga la oportunidad de examinar la importante documentación presentada con las memorias de 1990 y 1991. Declaró aprovechar, sin embargo, la oportunidad para aclarar que la ley núm. 25 mencionada no contempla, ni regula materia penal alguna, ni ordena detenciones, ni crea discriminaciones de ninguna clase. Aclaró que el análisis de dicha ley por la Procuraduría de la Administración (abril de 1991) y la sentencia de la Corte Suprema de Justicia (mayo de 1991), concuerdan en afirmar que la ley no es violatoria de los principios y garantías constitucionales, ni de los derechos humanos. Subrayó que la ley establece vías de recurso administrativo, y que agotados éstos se da cabida al recurso jurisdiccional ante la Corte Suprema de Justicia. Explicó que la constitucionalidad y la viabilidad de la "retroactividad" de la ley queda aclarada por su carácter de ley de orden público, que normalmente tiene aplicación ilimitada. Esta ley se aplica retroactivamente al momento de una huelga general ilimitada en relación con la cual han sido comunicadas una serie de informaciones en elmarco del caso núm. 1569 que se tramita en el Comité de la Libertad Sindical.

El orador indicó, en relación con las disposiciones del Código de Trabajo a las cuales se refiere la Comisión de Expertos, sobre el supuesto elevado número de miembros para la creación de un sindicato con un mínimo de 50 trabajadores o 10 empleadores (artículo 344 del Código de Trabajo), que esta condición no limita el derecho de sindicalización puesto que el convenio no establece parámetros mínimos ni máximos para la constitución de un sindicato, ni tampoco existe ninguna recomendación de la Comisión de Expertos al respecto.

En cuanto a la observación sobre la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros de un sindicato sean panameños, contenida en el artículo 347 del Código de Trabajo, indicó que no se trata de una norma discriminatoria porque fue concebida para proteger a las organizaciones de trabajadores dado que la actividad económica estaba, en el pasado, en manos de extranjeros, dominio que se extendía hasta la actividad comercial. Independientemente a este criterio, no existe limitación ni prohibición alguna para que los sindicatos permitan, dentro de sus organizaciones, afiliar extranjeros, siempre que sus estatutos así lo señalen.

Con respecto a la observación sobre la revocatoria automática del mandato de un dirigente sindical despedido (artículo 359 del Código de Trabajo), su Gobierno considera normal que el mandato de un dirigente de un sindicato de empresa cese al ser desafiliado, por dejar de ser empleado de dicha empresa. Su Gobierno admite que no está claro en el Código de Trabajo cuál es la suerte de un dirigente de sindicato de industria o mixto, por lo cual no se les aplica el artículo 359 del Código de Trabajo.

En lo relativo a las extensas facultades de las autoridades para controlar los registros, actas y contabilidad de los sindicatos (párrafo 4 del artículo 376 del Código de Trabajo) el orador indicó que el Ministerio sólo interviene en las impugnaciones de la elección de una junta directiva por parte de sus miembros y que el control de la contabilidad de los sindicatos tiene el solo objeto de verificar denuncias de malos manejos de los fondos sindicales o de oficio, para constatar la pulcritud u honestidad en el manejo de los mismos. El Gobierno está estudiando la confección de un decreto reglamentario del artículo 376 del Código de Trabajo para fijar y determinar los documentos y actas que deben comunicarse al Ministerio de Trabajo, para los efectos de constancias de archivos y registro, para evitar interpretaciones de supuestas "extensas facultades de las autoridades".

La formalidad de presentar solicitud de inscripción de un nuevo sindicato tiene por objeto darle protección o fuero sindical tal como lo disponen los artículos 381 y 385 del Código de Trabajo.

En cuanto a la observación de la exclusión de los funcionarios públicos del ámbito de aplicación del Código de Trabajo y, por ello, de los derechos de sindicación y negociación colectiva, señaló que la Constitución nacional establece los principios básicos de la administración de personal y organización de la administración de personal. Para desarrollar esas disposiciones constitucionales se dictó la ley de carrera administrativa de 1963. Existen también otras carreras administrativas autorizadas por el artículo 300 de la Constitución nacional, tales como por ejemplo la carrera judicial y la carrera docente.

Pasó luego a referirse al Convenio núm. 98 y al respecto declaró que la ley núm. 13 de 1990, objeto de comentarios, está enmarcada dentro del concepto de políticas de estabilizaciónaplicable en forma excepcional y temporal por un breve período, para posibilitar la debida recuperación económica e incentivar la creación de nuevas fuentes de empleo. Indicó que la ley núm. 13 reconoce los aumentos salariales pactados y su aplicación en base al promedio anual de los mismos en cada año de la prórroga, lo que garantiza la protección de los trabajadores, por los aumentos que no sería posible obtener actualmente por vía de negociación dada la precaria situación de la economía. Según su parecer, no se limita en ningún caso la celebración de negociaciones colectivas por vía directa, si las partes así lo acuerdan.

Los miembros trabajadores subrayaron que, desde 1967, la Comisión de Expertos formulaba comentarios a los que el Gobierno no había respondido, recordaron que en 1989 la Comisión había expresado la esperanza de que la legislación sería puesta en conformidad con el Convenio y constataron que las informaciones orales y escritan del Gobierno no daban respuesta al respecto ni permitían observar progresos. Por el contrario, en 1990 se adoptaron leyes restrictivas de la libertad sindical y de la negociación colectiva; en este sentido, la ley núm. 25 de 14 de diciembre de 1990 atenta gravemente contra el derecho de las asociaciones de empleados públicos de organizar libremente sus actividades, en particular en materia de derecho de huelga. Observando que el Gobierno parecía manifestar una cierta agresividad en sus respuestas cuando indicaba por ejemplo que los Convenios núms. 87 y 98 no tenían nada que ver con el derecho de organización sindical de los empleados de la administración pública, los miembros trabajadores se preguntaron cómo podían aducirse después de tantos años argumentos de este tipo, cuando en 1989 la presente Comisión había expresado la firme esperanza de que el Gobierno tendría en cuenta los comentarios de la Comisión de Expertos. Dada la falta de progreso y teniendo en cuenta el contenido de las informaciones facilitadas por el Gobierno, los miembros trabajadores propusieron que se mencionara este caso en un párrafo especial.

Los miembros empleadores expresaron su preocupación sobre este caso, que se tratado en muchas ocasiones. En efecto, muy poco ha cambiado. Como se desprende de la información escrita y verbal suministrada por el Gobierno, no hay obviamente ninguna intención de emprender los cambios necesarios. Los miembros empleadores se refirieron a los puntos planteados por la Comisión de Expertos en sus comentarios y consideraron que se está frente a claras violaciones de los principios de libertad sindical consagrados en el Convenio núm. 87. Expresaron la opinión de que no existe razón válida para que los funcionarios sean excluidos del derecho de libre asociación; tampoco es razonable la exigencia de que el 75 por ciento de los miembros del sindicato sean panameños, a pesar de la afirmación del representante gubernamental que explica esta exigencia por razones históricas debidas a que en Panamá trabajan numerosos extranjeros. No es lógico que se excluya a los extranjeros de la participación en las organisaciones profesionales y la revocatoria automática del mando de un dirigente sindical despedido es igualmente una clara violación del Convenio.

Los miembros empleadores estimaron que no era posible determinor si el derecho de huelga es objeto de restricciones excesivas, dado que los expertos han recurrido al criterio erróneo. Por cuanto a las restricciones que ésta considera aceptables en lo relativo a los servicios esenciales en el sentido estricto del témino, la Comisión hizo referencia con justa razón a "sus" principios; dichos principios no son, en cualquier caso, los principios del Convenio núm. 87. A este respecto, los miembros empleadores hicieron referencia a la opinión que sobre este tema expresaron en el transcurso de la discusión general con respecto a la cuestión de la interpretación de los convenios de la OIT. En relación con otros puntos subrayaron que las limitaciones impuestas a la libertad de asociación son claras violaciones del Convenio núm. 87.

Observaron que no se ha registrado tampoco ninguna mejora en lo que se refiere a la aplicación del Convenio núm. 98. Parece evidente que nada indica que intervendrán en un futuro próximo los cambios solicitados y proponen que se mencione este caso en un párrafo especial.

El miembro trabajador de Panamá declaró que la ley núm. 13 de 1990 coarta la libertad sindical al prorrogar la vigencia de los convenios colectivos y que en aplicación de la ley núm. 25 se procedió a despedir a numerosos trabajadores del sector público. Subrayó que los trabajadores sufrían las consecuencias de la desorganización que provocaron los acontecimientos que tuvieron lugar en su país. Afirmó su confianza en el tripartismo y manifestó el deseo de que algunos de los señalamientos de la Comisión de Expertos puedan ser tomados en cuenta por el Gobierno para cumplir con los convenios. Estimó que una misión de contactos directos debe visitar el país para comprobar lo que realmente está sucediendo.

El miembro trabajador de Alemania se refirió a los comentarios formulados por los miembros empleadores relativos a la interpretación del derecho de huelga, por la Comisiónde Expertos, y declaró que ello debe formar parte de la discusión general, ya que de otra manera el trabajo de la Comisión sobre los casos individuales se ve estorbado por repeticiones constantes. Subrayó que no pueden emprenderse tales discusiones antes de que se acepten los principios que se aplican a determinado convenio.

Los miembros empleadores declararon, como ya lo indicaron en la discusión general, que es inevitable, cuando se examina un caso con miras a determinar si el gobierno ha cumplido con sus obligaciones, el considerar el aspecto legal de la cuestión.

El representante gubernamental procedió a aclarar en primer lugar que el actual Código del Trabajo data de 1972, por lo que las observaciones formuladas desde 1967 no tienea cabida ya que el nuevo código ha tratado de recoger numerosos instrumentos internacionales. En segundo lugar, aclaró que la ley núm. 25 ha sido objeto de un envio particular de documentación con pruebas y documentos, que no pueden analizarse en este momento, en el marco del caso núm. 1569 pendiente ante el Comité de Libertad Sindical. Considera injusto que se hable de misión de contactos directos para tratar de leyes que no han sido totalmente analizadas por la Comisión de Expertos, ni que se trate de hacer mención en un "párrafo especial" en el informe de la Comisión, porque en apenas dieciocho meses de gobierno democrático no ha habido tiempo suficiente para rectificar errores o legislaciones que contravienen los convenios durante más de veinte años. Indicó que su Gobierno no es renuente a poner en conformidad la legislación y los convenios, pero que la injustificada desconfianza del sector laboral no permite realizar las reformas necesarias al Código de Trabajo. Indicó que su Gobierno ha hecho un llamado a la concertación nacional tripartita para proceder a la modificación del Código de Trabajo y permitir el arranque económico del país. Consideró que no es oportuno que una misión de contactos directos visite el país.

La Comisión tomó nota de las informaciones verbales y escritas suministradas por el representante gubernamental, así como también de la discusión que tuvo lugar en la Comisión. Lamentó que esta información no contenga nuevos elementos que permitan asegurar una mejor aplicación de los convenios. La Comisión recordó que la mayoría de los comentarios formulados por la Comisión de Expertos datan de 1967. Tomando en cuenta la importancia de los puntos planteados en los comentarios relativos a la libertad sindical y al derecho de negociación colectiva, la Comisión expresó su profunda preocupación en relación con las serias divergencias que subsisten entre la legislación, la práctica y los convenios. La Comisión insto al Gobierno a que adopte las medidas necesarias en un futuro próximo con miras a asegurar la plena aplicación de los Convenios núm. 87 y 98. Recordando la esencia de sus conclusiones de 1989 la Comisión subrayó que espera que las medidas apropiadas sean tomadas teniendo en cuenta las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos y que éstas podrán constatarse el año entrante.

La Comisión decidió mencionar este caso en un párrafo especial de su informe.

Observación (CEACR) - Adopción: 2022, Publicación: 111ª reunión CIT (2023)

Observación (CEACR) - Adopción: 2018, Publicación: 108ª reunión CIT (2019)

Observación (CEACR) - Adopción: 2015, Publicación: 105ª reunión CIT (2016)

Observación (CEACR) - Adopción: 2012, Publicación: 102ª reunión CIT (2013)

Observación (CEACR) - Adopción: 2010, Publicación: 100ª reunión CIT (2011)

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en relación con los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 2009 y de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP). La Comisión toma nota asimismo de que la memoria del Gobierno no se refiere a los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de fecha 29 de mayo de 2009. Por otra parte, la Comisión toma nota de los comentarios de la CSI de fecha 24 de agosto de 2010 relativos a: 1) obstáculos a la negociación colectiva y a la sindicación en el sector público, y 2) amenazas, acoso y despidos masivos de sindicalistas. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto, así como en relación con los comentarios del CONEP de 2009.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 4 del Convenio. Promoción de la negociación colectiva.

a)    El artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 establecía que ninguna empresa (con excepción de las empresas dedicadas a la construcción) estaba obligada a celebrar una convención colectiva de trabajo durante los dos primeros años de operaciones, lo que podía implicar en la práctica una denegación del derecho de negociación colectiva. Al respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), en conjunto con el Ministerio de Comercio e Industria (MICI), han venido trabajando para realizar las enmiendas solicitadas a través de un borrador de proyecto que derogaría el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981, lo que permitiría celebrar convenios colectivos en cualquier momento. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que el borrador de proyecto se encuentra en su fase final. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el artículo 7 de la ley núm. 29, de fecha 29 de junio de 2010 dispone que «las personas naturales o jurídicas establecidas en el Área Económica Especial de Barú no estarán obligadas a celebrar convenciones colectivas de trabajo durante los primeros seis años de operaciones», lo que nuevamente puede implicar en la práctica una denegación del derecho de negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre toda evolución en relación con el borrador de proyecto que derogaría el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 y que transmita copia del texto final en cuanto se haya adoptado. Además, la Comisión pide al Gobierno que derogue el artículo 7 de la ley núm. 29 de fecha 29 de junio de 2010 y que garantice plenamente el derecho de negociación colectiva de los trabajadores en cuestión.

b)    La necesidad de modificar la legislación de manera que, en caso de huelga imputable al patrono, el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación (artículo 514 del Código del Trabajo) sino que sea sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas. En este contexto, el CONEP destacó que previamente a la huelga la legislación no prevé que se pruebe el incumplimiento de la convención colectiva o de disposiciones legales violadas de manera reiterada. La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información alguna a este respecto. En consecuencia, la Comisión reitera su anterior recomendación y pide nuevamente al Gobierno que envíe informaciones al respecto y que garantice que la negociación colectiva pueda regular el pago de los salarios en caso de huelga.

c)     La obligatoriedad de que el número de delegados de las partes en la negociación sea de entre dos y cinco (artículo 427 del Código del Trabajo). La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información alguna a este respecto. En consecuencia, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que modifique esta disposición (por ejemplo previendo que las partes determinen su representación) y que envíe informaciones al respecto.

Restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo en virtud del artículo 75 del decreto ley núm. 8 de 1998 que establece la celebración de convenios colectivos como una posibilidad, dando lugar en la práctica al rechazo por los empleadores de los pliegos de peticiones y respecto del cual existía una demanda de inconstitucionalidad. La Comisión también había tomado nota de que el Gobierno informó que se presentaría un proyecto de nuevo Código Marítimo a la Asamblea Legislativa. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno según la cual el MITRADEL, el MICI y la Autoridad Marítima de Panamá (AMP) están elaborando un borrador de proyecto de resolución destinada a establecer medidas para el cumplimiento de los derechos colectivos de los trabajadores del mar, en el interés de garantizar el cumplimiento de los derechos de organizarse, negociar colectivamente y declarar la huelga. La Comisión toma nota asimismo de la indicación según la cual, actualmente la AMP y el MITRADEL se vienen reuniendo con el objetivo de buscar un consenso en las medidas que se tomen al respecto. Recordando que los trabajadores marítimos deben disfrutar de todas la garantías del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que comunique informaciones sobre toda evolución en relación con el borrador de proyecto de resolución, la demanda de inconstitucionalidad contra el rechazo de los pliegos de peticiones por los empleadores y el proyecto de nuevo Código Marítimo.

Artículo 6. Derecho de negociación colectiva de los servidores públicos. En su comentario anterior, la Comisión tomó nota de que la ley núm. 24 de fecha 2 de julio de 2007 que modifica la Ley de Carrera Administrativa contiene disposiciones que protegen contra los actos de discriminación antisindical de que sean víctimas los servidores públicos y que reconoce el derecho de negociación colectiva de sus asociaciones. Teniendo en cuenta que según la FENASEP el derecho de negociación colectiva no ha sido regulado, la Comisión pidió al Gobierno que indique si los trabajadores municipales y los de las instituciones descentralizadas disfrutan del derecho de negociación colectiva.

A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los servidores públicos, incluso los trabajadores municipales y los de las instituciones descentralizadas, no cuentan con este derecho dado que las organizaciones de servidores públicos no tienen la cualidad de ser sindicatos, por consiguiente no pueden negociar convenciones colectivas. El Gobierno añade que en la práctica los servidores públicos conforman asociaciones y logran conquistas laborales que no tendrán el nombre de «negociación colectiva», pero negocian y los acuerdos son en beneficio colectivo del asociado. La Comisión es consciente de ello pero debe recordar que el Convenio sólo permite excluir de sus derechos y garantías (incluido el derecho de negociación colectiva) a las personas que trabajan en la administración del Estado, la policía y las fuerzas armadas y que por consiguiente todos los demás funcionarios y empleados públicos deberían disfrutar del derecho de negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para que la legislación reconozca este derecho a los funcionarios que no trabajan en la administración del Estado.

Cuestiones planteadas por organizaciones de empleadores. Por otra parte, en su comentario anterior, la Comisión observó que el CONEP reclamaba la regulación de los conflictos jurídicos y la posibilidad de que los empleadores puedan presentar pliegos de peticiones y de iniciar un procedimiento de conciliación. La Comisión invitó al Gobierno a que aborde estas cuestiones a través del diálogo tripartito. La Comisión toma nota de que el Gobierno no se refiere a esta cuestión en su memoria. En estas condiciones, la Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria si se ha iniciado un proceso de diálogo tripartito y, de ser el caso, el resultado de las discusiones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta en su memoria, en cuanto a las modificaciones legislativas solicitadas, que en diversas ocasiones ha manifestado su vocación de ajustar la legislación nacional a las disposiciones del Convenio. Lamentablemente a la fecha no se ha logrado ningún consenso al respecto, por lo que el Gobierno, en el ánimo de cumplir con este compromiso internacional y haciéndose eco de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la 98.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (junio de 2009) y del ofrecimiento de la Oficina, ha solicitado la asistencia técnica de la OIT mediante nota núm. DM.1400.2009 para atender los asuntos en materia de libertad sindical, en el interés de buscar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación y práctica nacional con las disposiciones del Convenio. Observando que las divergencias entre la legislación y la práctica subsisten desde hace muchos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión espera que la asistencia técnica solicitada se concretará en un futuro muy próximo y que permitirá adecuar la legislación con las disposiciones del Convenio y pide al Gobierno que le informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2009, Publicación: 99ª reunión CIT (2010)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP) de 23 de julio de 2009 que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión y de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 26 de agosto de 2009 sobre actos de discriminación y de injerencia antisindical; la CSI señala también que los conflictos laborales en las maquiladoras son sometidos al arbitraje obligatorio (sobre este punto el Gobierno informa a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia que se presentó un proyecto de ley que superaría este asunto). La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión toma nota asimismo de los comentarios del Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP) de 29 de mayo de 2009. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones al respecto.

Artículos 1, 4 y 6 del Convenio. En sus comentarios anteriores la Comisión tomó nota de que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 que modifica la Ley de Carrera Administrativa contiene disposiciones que protegen contra los actos de discriminación antisindical de que sean víctimas los servidores públicos y que reconoce el derecho de negociación colectiva de sus asociaciones. A este respecto, teniendo en cuenta que según la FENASEP el derecho de negociación colectiva no ha sido regulado, la Comisión pide al Gobierno que indique si los trabajadores municipales y los de las instituciones descentralizadas disfrutan del derecho de negociación colectiva.

La Comisión recuerda que desde hace numerosos años formula comentarios en relación con las disposiciones siguientes:

Artículo 4

a)    el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 establece que ninguna empresa (con excepción de las empresas dedicadas a la construcción) está obligada a celebrar una convención colectiva de trabajo durante los dos primeros años de operaciones, lo que puede implicar en la práctica una denegación del derecho de negociación colectiva;

b)    la necesidad de modificar la legislación de manera que, en caso de huelga imputable al patrono, el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación (artículo 514 del Código del Trabajo) sino que sea sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas; en este contexto, el CONEP destaca que previamente a la huelga la legislación no prevé que se pruebe el incumplimiento de la convención colectiva o de disposiciones legales violadas de manera reiterada;

c)     la obligatoriedad de que el número de delegados de las partes en la negociación sea de entre dos y cinco (artículo 427 del Código del Trabajo).

Negociación con grupos no sindicalizados. En sus comentarios anteriores la Comisión se refirió a la negociación colectiva en el sector privado con grupos de trabajadores no sindicalizados (artículo 431 del Código del Trabajo) y pidió al Gobierno que examinara esta cuestión a fin de que se garantizase que no se produzcan negociaciones colectivas con grupos de trabajadores cuando exista un sindicato en la unidad de negociación. A este respecto, la Comisión toma nota con satisfacción de que en su memoria el Gobierno informa que el 20 de mayo de 2009 se adoptó el decreto ejecutivo núm. 18 por el que se reglamentan los artículos 398, 400, 401, 403 y 431 del Código del Trabajo. Este decreto reconoce que el derecho de negociar y suscribir una convención colectiva de trabajo corresponde a las organizaciones sociales debidamente constituidas y que en consecuencia el Ministerio de Trabajo no admitirá ningún pliego de peticiones presentado por un grupo no organizado de trabajadores (artículo 1). Por su parte, el empleador no podrá entablar negociaciones con un grupo no organizado de trabajadores para celebrar un acuerdo colectivo de trabajo o por un pliego de peticiones para un acuerdo colectivo de trabajo cuando exista una organización sindical debidamente constituida en la empresa (artículo 2). Los grupos no organizados podrán solicitar la inscripción de un pliego de peticiones o de un acuerdo colectivo, pero el Ministerio de Trabajo deberá constatar antes que no existe un sindicato en la empresa y que no se vulneran los derechos sindicales. Además, dicho pliego no será obstáculo para la presentación posterior de un pliego por parte de una organización de trabajadores y el empleador no podrá tampoco rehusarse a negociar.

Restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo. En comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de las restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo en virtud del artículo 75 del decreto‑ley núm. 8 de 1998 que establece la celebración de convenios colectivos como una posibilidad, dando lugar en la práctica al rechazo por los empleadores de los pliegos de peticiones y respecto del cual existía una demanda de inconstitucionalidad. La Comisión también había tomado nota de que el Gobierno informó que se presentaría un proyecto de nuevo Código Marítimo a la Asamblea Legislativa. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

Por último, la Comisión observa que el CONEP reclama la regulación de los conflictos jurídicos y la posibilidad de que los empleadores puedan presentar pliegos de peticiones y de iniciar un procedimiento de conciliación. La Comisión invita al Gobierno a que aborde estas cuestiones a través del diálogo tripartito.

Observando que las divergencias entre la legislación y la práctica con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, y teniendo en cuenta la gravedad de algunas de las restricciones mencionadas, la Comisión urge una vez más al Gobierno a que en consulta con los interlocutores sociales tome las medidas necesarias para modificar la legislación y ponerla en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y con los principios de la libertad sindical. Teniendo en cuenta que el Gobierno informa que aunque no hay consenso con los interlocutores sociales para la modificación del Código del Trabajo, tiene la disposición de armonizar la legislación y la práctica con el Convenio para lo cual está elaborando un anteproyecto de ley, la Comisión insta al Gobierno a que en este proceso recurra a la asistencia técnica de la OIT y a que informe en su próxima memoria sobre todo avance al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2008, Publicación: 98ª reunión CIT (2009)

La Comisión toma nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno. La Comisión toma nota también de los comentarios de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicio Público (FENASEP) que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión y de los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI) que se refieren a la inexistencia de convenios colectivos en las zonas francas industriales y la injerencia de los empleadores en la constitución de sindicatos en el sector de la construcción. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

Artículos 1 y 4 del Convenio. La Comisión toma nota con satisfacción de que la ley núm. 24 de 2 de julio de 2007 que modifica la Ley de Carrera Administrativa contiene disposiciones que protegen contra los actos de discriminación antisindical de que sean víctimas los servidores públicos así como que reconoce el derecho de negociación colectiva de sus asociaciones. La Comisión toma nota sin embargo de que según FENASEP el derecho de negociación colectiva no ha sido regulado. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto así como que indique si los trabajadores municipales y los de las instituciones descentralizadas disfrutan del derecho de negociación colectiva.

Artículo 4. La Comisión recuerda que en su observación anterior había pedido al Gobierno que cumpliera los compromisos asumidos ante la misión de asistencia técnica que tuvo lugar en febrero de 2006, de llevar a cabo reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la Oficina y de promover activamente el diálogo tripartito sobre las cuestiones pendientes siguientes:

a)    el artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 establece que ninguna empresa (con excepción de las empresas dedicadas a la construcción) está obligada a celebrar convención colectiva de trabajo durante los dos primeros años de operaciones, lo que puede implicar en la práctica una denegación del derecho de negociación colectiva;

b)    la necesidad de modificar la legislación de manera que, en caso de huelga imputable al patrono, el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación (artículo 514 del Código del Trabajo) sino que sea sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas;

c)     la obligatoriedad de que el número de delegados de las partes en la negociación sea de entre dos y cinco (artículo 427 del Código del Trabajo).

La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había considerado estas restricciones incompatibles con el Convenio y había tomado nota de la disposición del Gobierno a armonizar la legislación y la práctica nacionales con el Convenio respecto de estas disposiciones si contaba con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en particular el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada en Panamá (CONEP). Teniendo en cuenta las discrepancias existentes al respecto entre el CONATO y el CONEP observadas por la Comisión en su examen anterior, la Comisión pide al Gobierno que continúe promoviendo el diálogo tripartito y que informe sobre las actividades (seminarios y talleres) llevados a cabo y la evolución alcanzada al respecto.

Por otra parte, la Comisión había pedido que se llevara a cabo un debate tripartito sobre la negociación colectiva en el sector privado con grupos de trabajadores no sindicalizados (artículo 431 del Código de Trabajo) respecto de la cual había contradicción entre los puntos de vista del Gobierno, del CONATO y el CONEP. Al tiempo que recuerda que la negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados sólo debería ser posible en ausencia del sindicato, la Comisión pide al Gobierno que examine esta cuestión en el marco del diálogo tripartito a realizarse a fin de que se garantice que no se produzcan negociaciones colectivas con grupos de trabajadores cuando exista un sindicato en la unidad de negociación.

Por último, la Comisión había tomado nota de las restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo en virtud del artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998 que establece la celebración de convenios colectivos como una posibilidad, dando lugar en la práctica al rechazo por los empleadores de los pliegos de peticiones y respecto del cual existía una demanda de inconstitucionalidad. La Comisión también había tomado nota de que el Gobierno informó que se presentaría un proyecto de nuevo Código marítimo a la Asamblea Legislativa. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2006, Publicación: 96ª reunión CIT (2007)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) y de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1931 presentado por la Organización Internacional de Empleadores (OIE) (véase 318.º informe, párrafos 493 a 507), así como del informe de la misión de asistencia técnica realizada en Panamá del 6 al 9 de febrero de 2006 sobre la aplicación del Convenio núm. 87 y aprecia que el Gobierno haya aceptado extender el mandato de esta misión a las cuestiones relativas a la aplicación del Convenio núm. 98. La Comisión toma nota de los comentarios de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), de fecha 10 de agosto de 2006, que se refiere esencialmente a cuestiones que están siendo examinadas.

1. La Comisión señala a continuación las cuestiones que había puesto de relieve en su observación anterior sobre la aplicación del Convenio núm. 98 y las posiciones del Gobierno y de los interlocutores sociales según surge de un anexo al informe de la misión de asistencia técnica:

Problemas señalados por el CONATO

a) Denegación del derecho de negociación colectiva en las empresas con menos de dos años (artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981);

CONEP: Piensa que es razonable dar a las empresas con menos de dos años oxígeno para estabilizar su situación y por ello es razonable esta prohibición de la negociación colectiva e indirectamente de la huelga.

CONATO: El artículo 12 de la ley núm. 8 de 1981 establece la no obligatoriedad de la negociación de la convención colectiva, para las empresas que tienen menos de dos años, con la consecuencia práctica del rechazo de los pliegos de peticiones que contengan esta pretensión.

Gobierno: Si hay acuerdo entre los actores sociales no hay inconvenientes en permitir la negociación colectiva en las empresas con menos de dos años.

La Comisión mantiene sus comentarios anteriores y considera que esta restricción a la negociación colectiva es incompatible con las exigencias del Convenio.

b) Las restricciones a la negociación colectiva en el sector marítimo;

CONEP: Hay una demanda judicial de inconstitucionalidad y se trabaja actualmente en una nueva legislación sobre el trabajo en el mar.

CONATO: Como el artículo 75 del decreto-ley núm. 8 de 1998, a diferencia del Código del Trabajo: no señala la obligación de celebrar convenciones colectivas, sino que las empresas podrán celebrarlas, en la práctica esto ha llevado al rechazo de los pliegos de peticiones con esta pretensión y, por tanto, a la imposibilidad real de declarar una huelga en apoyo de la exigencia de celebrar una convención colectiva.

Gobierno: Hay una demanda de inconstitucionalidad del decreto-ley núm. 8 de 1998. Se espera el resultado del nuevo convenio marítimo (consolidado) de la OIT. Se presentará próximamente a la Asamblea Legislativa un proyecto de nuevo código marítimo.

La Comisión pide al Gobierno que le comunique la sentencia que dicte la Corte Suprema de Justicia y el proyecto de nuevo código marítimo.

c) La negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados del sector privado (artículo 431 del Código del Trabajo), incluso cuando existe un sindicato, en el marco de actos de injerencia del empleador; en particular, la exclusión de los pliegos de peticiones en determinados casos, como por ejemplo cuando el sindicato plantea un conflicto colectivo y existen ya acuerdos firmados por representantes de trabajadores no sindicalizados;

CONEP: Debe respetarse el criterio — aunque no esté consolidado todavía — de la Corte Suprema según el cual la empresa puede negociar por vía directa con los trabajadores si el sindicato no tiene negociación.

CONATO: En la práctica, en fraude a la ley, se permite que grupos no sindicalizados del sector privado excluyan a un sindicato del ejercicio de la negociación colectiva, mediante supuestos acuerdos preparados por la propia empresa, como una práctica abiertamente sindical y sin que exista una real actividad reivindicativa de los no sindicalizados. Como consecuencia de las citadas prácticas sindicales (que son evidentes), los acuerdos en cuestión impiden, hasta por cuatro años, que los sindicatos puedan pedir la negociación colectiva o presenten pliegos de peticiones.

Gobierno: Ya no hay problemas con los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados; se acabó con estas prácticas en septiembre de 2004; el Ministerio de Trabajo no acepta un acuerdo directo si hay un pliego presentado por el sindicato; si hay dos pliegos (uno sindical y otro no sindical) el Código del Trabajo establece un procedimiento de concurrencia de pliegos (artículos 402 y 416).

Dada la contradicción entre los puntos de vista de CONATO, CONEP y el Gobierno, la Comisión pide a este último que inicie un diálogo tripartito sobre esta cuestión a fin de que se asegure el respeto del principio según el cual la negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados sólo debería ser posible en ausencia de sindicato.

d) Denegación del derecho de negociación colectiva a los servidores públicos que no trabajan en la administración del Estado (artículo 135 de la Ley de Carrera Administrativa);

CONEP: Prefiere no opinar sobre la huelga de los servidores públicos ya que es un asunto que corresponde al Gobierno.

CONATO: Al estar excluidos por el artículo 2 del Código del Trabajo, no le resulta aplicable el derecho de celebrar convenciones colectivas de trabajo, que no está incluido en la Ley de Carrera Administrativa. Aunque el artículo 135 de esta ley reconoce a las asociaciones el derecho de negociar colectivamente los conflictos, no hay una articulación específica de la norma con otras disposiciones, para que sea operativa, ni se reconoce el derecho de celebrar convenciones colectivas.

La Comisión toma nota de que según surge del informe de misión y de las informaciones del Gobierno, se está discutiendo un proyecto de reforma de la Ley de Carrera Administrativa y expresa la esperanza de que la futura ley reconocerá y regulará el derecho de negociación colectiva a los servidores públicos abarcados en el campo de aplicación del Convenio, de una manera totalmente conforme con el mismo.

Problemas señalados por el CONEP

La Comisión había tomado nota de que en sus comentarios, el CONEP señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. Además, al examinar el caso núm. 1931, el Comité de Libertad Sindical observó que la legislación panameña no es suficientemente clara en ciertos aspectos, particularmente con respecto a la manera demasiado detallada en que las relaciones profesionales están reguladas, lo cual da lugar a injerencias importantes, y que contiene disposiciones contrarias a los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva. Más concretamente, el CONEP había insistido en varios puntos que fueron también planteados por la Comisión.

a) La necesidad de que se modificara la legislación de manera que el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación en caso de huelga imputable al patrono (artículo 514 del Código del Trabajo) sino un tema sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas. A este respecto, la Comisión toma nota de que según el informe de misión las posiciones del Gobierno y de los interlocutores sociales son las siguientes:

CONEP: Está de acuerdo con la posición de la OIT de que el pago de los salarios durante la huelga debería ser materia de negociación entre las partes.

CONATO: Esta disposición no debe modificarse.

Gobierno: Está abierto a acompañar el consenso que alcancen las partes sobre este asunto.

La Comisión recuerda que las disposiciones que limitan el campo de materias negociables por las partes en cuestiones de relaciones entre las mismas son incompatibles con el Convenio.

b) La necesidad de que — en desarrollo de las normas y procedimientos existentes sobre conflictos de derechos o de interpretación, instituya un procedimiento, en el que estén involucradas las organizaciones de trabajadores y de empleadores, claro y expedito de verificación del incumplimiento de las disposiciones legales y de las cláusulas de las convenciones colectivas, que permita evitar conflictos colectivos por dichas causas.

CONEP: Debería añadirse una disposición que incluya un procedimiento de resolución de los conflictos de derecho.

CONATO: Esta disposición no debe modificarse.

Gobierno: No quiere exteriorizar una opinión pero está en condiciones de acompañar el consenso que alcancen las partes; se refirió a la ley núm. 53 de 1975 que permite resolver conflictos colectivos relativos a convenios colectivos.

La Comisión observa que la ley núm. 53 establece la competencia privativa del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social para conocer y decidir las «demandas relativas a la interpretación en derecho o a la validez de las cláusulas pactadas en una convención colectiva u otro pacto o acuerdo de naturaleza colectiva» y prevé un procedimiento específico en el que participan las partes y se garantiza su derecho de defensa. La Comisión estima que no procede proseguir con el examen de esta cuestión, salvo si el CONEP aporta nuevos datos.

c) Obligatoriedad de que el número de delegados de sindicatos, empleadores y organizaciones de empleadores sea de entre dos y cinco (artículo 427 del Código del Trabajo);

CONEP: Está de acuerdo con la posición de la OIT de que sean las partes las que determinen el número de delegados y asesores en la negociación.

CONATO: Esta disposición (artículo 427, 3)) debe quedarse como está; en la práctica no plantea problemas y las empresas superan a menudo el número legal de representantes.

Gobierno: Está abierto a una posible modificación si hay acuerdo entre los interlocutores sociales.

La Comisión estima que las partes en la negociación colectiva deberían estar en condiciones de negociar el número de delegados que deben participar en las negociaciones.

2. La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que: 1) en reiteradas ocasiones ha manifestado su disposición de armonizar la legislación y la práctica nacionales conforme a estos convenios pero, para lograr esta armonización que implica reformas al Código del Trabajo, el Gobierno sólo estaría en capacidad de promoverlas si cuenta con el consenso de las organizaciones de empleadores y de trabajadores; 2) el informe final de la misión de asistencia técnica aún no se ha recibido, pero puede adelantar que en las reuniones que ésta realizó con los interlocutores sociales, fueron notorias las discrepancias existentes entre estos.

La Comisión observa que CONATO y CONEP tienen posiciones divergentes en lo que respecta a la reforma de la legislación en los puntos mencionados, como tampoco las tienen en lo que respecta a la posibilidad del arbitraje obligatorio a petición de una de las partes (la organización sindical) en virtud del artículo 452 del Código del Trabajo, que tiene incidencia en la aplicación del Convenio núm. 98 y restringe el principio de negociación libre y voluntaria; por su parte el Gobierno está dispuesto a emprender reformas si hay consenso. La Comisión desea poner de relieve una de las conclusiones de la misión de asistencia técnica:

La misión le recordó al Gobierno que el proceso tendiente a generar consensos tripartitos exige una actitud proactiva y comprometida de parte del mismo en la ejecución de las acciones necesarias para la realización de ese objetivo. Fue en ese marco, que el señor Ministro de Trabajo anunció su decisión de llevar a cabo unas primeras reuniones con las organizaciones sindicales y empresariales (cada una por separado) bajo la forma de seminarios o talleres de discusión sobre los convenios de libertad sindical y el ordenamiento nacional para cuya concreción solicitó, por medio de la misión, el apoyo de la OIT. A la vista de sus constataciones, la misión considera pertinente que se preste ése y otros apoyos técnicos y operativos al Gobierno y los actores sociales panameños.

La Comisión lamenta comprobar que las divergencias mencionadas entre la legislación y la práctica nacionales con el Convenio subsisten desde hace numerosos años, así como la gravedad de algunas de estas divergencias. La Comisión pide al Gobierno que lleve a cabo sus compromisos señalados a la misión de asistencia técnica en materia de reuniones con los interlocutores sociales bajo forma de seminarios o talleres con el apoyo de la OIT y que promueva activamente el diálogo tripartito sobre todas las cuestiones pendientes. La Comisión expresa la esperanza de que en un futuro próximo pueda estar en condiciones de comprobar mejoras en la legislación y pide al Gobierno que le informe al respecto y que de acuerdo con el compromiso asumido ante la misión de asistencia técnica, todo proyecto de reforma de la legislación sindical no se aproveche para regular o incluir otros temas.

Observación (CEACR) - Adopción: 2004, Publicación: 93ª reunión CIT (2005)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los comentarios presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) y por el Consejo Nacional de la Empresa Privada (CONEP). La Comisión recuerda que la Comisión de la Conferencia examinó en 2000 la aplicación del Convenio por Panamá.

1. La Comisión había tomado nota del 310.º y del 318.º informes del Comité de Libertad Sindical (junio de 1998 y noviembre de 1999) donde se examinó el caso núm. 1931, presentado por dos organizaciones de empleadores. La Comisión compartió el punto de vista del Comité y subrayó la necesidad de que se modifique: 1) el artículo 427, 3) del Código de Trabajo, que limita los representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, de manera que sean las partes en la negociación colectiva quienes determinen esta cuestión; 2) el artículo 510, 2) del Código, que impone sanciones desproporcionadas por abandono de la conciliación o por la no contestación del pliego de peticiones, y 3) posibilidades restringidas de negociación colectiva respecto del pago de salarios en caso de huelga (artículo 514 del Código).

2. En su observación anterior, la Comisión había tomado nota de que los comentarios del CONATO sobre la aplicación del Convenio se refieren en particular a: limitaciones al derecho de negociación colectiva en el sector público, en el sector marítimo, en las empresas de las zonas procesadoras para la exportación y en las empresas con menos de dos años; a la negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados del sector privado incluso cuando existe un sindicato, en el marco de actos de injerencia del empleador; a la exclusión de los pliegos de peticiones en determinados casos, como por ejemplo cuando el sindicato plantea un conflicto colectivo y existen ya acuerdos firmados por representantes de trabajadores no sindicalizados; y a ciertos actos concretos de discriminación antisindical. La Comisión tomó nota de las observaciones del Gobierno al respecto, en las que negaba o matizaba las afirmaciones del CONATO basándose en la legislación. La Comisión había sugerido al Gobierno que promueva discusiones tripartitas sobre estas cuestiones con objeto de que se puedan encontrar soluciones a los problemas planteados. La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno en su memoria según las cuales: 1) ha solicitado el asesoramiento técnico de la Oficina Subregional de la OIT para propiciar una mejor aplicación del Convenio en un marco de diálogo y concertación con los actores sociales y lograr un acuerdo general sobre todos los puntos planteados en cuanto a las reformas al Código de Trabajo solicitadas; 2) por tratarse de un período preelectoral no fue posible concretar ese asesoramiento técnico y se decidió postergarlo para una decisión del nuevo Gobierno que asumirá el 1.º de septiembre de 2004.

La Comisión toma nota de que en sus recientes comentarios, el Consejo Nacional de la Empresa Privada de Panamá (CONEP) señala que el Gobierno no ha realizado las reformas solicitadas por la Comisión de Expertos y la Comisión de la Conferencia desde 2000. Además, al examinar el caso núm. 1931, el Comité de Libertad Sindical observó que la legislación panameña no es suficientemente clara en ciertos aspectos, particularmente con respecto a la manera demasiado detallada en que las relaciones profesionales están reguladas, lo cual da lugar a injerencias importantes, y que contiene disposiciones contrarias a los principios de la libertad sindical y de la negociación colectiva. Por tal motivo, prosigue el CONEP, dicho Comité pidió al Gobierno que sin demora tomara las medidas necesarias en consulta con los interlocutores sociales para modificar las disposiciones señaladas en el punto 1 de la presente observación, así como que modificara la legislación de manera que el pago de los salarios correspondientes a los días de huelga no sea impuesto por la legislación sino un tema sujeto a la negociación colectiva por las partes involucradas. El CONEP añade que el Comité de Libertad Sindical también recomendó al Gobierno que, en desarrollo de las normas y procedimientos existentes sobre conflictos de derechos o de interpretación, instituya un procedimiento, en el que estén involucradas las organizaciones de trabajadores y de empleadores, claro y expedito de verificación del incumplimiento de las disposiciones legales y de las cláusulas de las convenciones colectivas, que permita evitar conflictos colectivos por dichas causas.

La Comisión insiste en la necesidad de modificar las disposiciones legales señaladas. La Comisión expresa la esperanza de que la asistencia técnica de la OIT solicitada por el Gobierno se concretará en un futuro muy próximo y que hará posible superar el conjunto de problemas planteados. La Comisión pide al Gobierno que le informe al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 2001, Publicación: 90ª reunión CIT (2002)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y de los comentarios presentados por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) por comunicación de 21 de agosto de 2001.

1. La Comisión había solicitado al Gobierno que tomara medidas para que se reduzca el plazo prescrito por la conciliación (35 días hábiles) en el decreto núm. 3, de enero de 1997 aplicable a las zonas procesadoras para la exportación ya que podía obstaculizar la aplicación del artículo 4 del Convenio. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la Comisión Especial para el conocimiento de conflictos fija los siguientes plazos, a su juicio razonables, para el procedimiento de conciliación: 10 días para que la parte conteste las alegaciones, 20 días para lograr una solución negociada y, si las partes no han llegado a un acuerdo, dicha comisión tiene cinco días para presentar a las partes una propuesta de solución. La Comisión toma nota de que, según el Gobierno durante esos términos las partes pueden seguir negociando por vía directa y, si lo estiman conveniente, pueden recurrir a un tribunal arbitral.

2. Por otra parte, la Comisión había tomado nota del 310.º y 318.º informes del Comité de Libertad Sindical (junio de 1998 y noviembre de 1999) donde se examinó el caso núm. 1931, presentado por dos organizaciones de empleadores. La Comisión compartió el punto de vista del Comité y subrayó la necesidad de que se modifique: 1) el artículo 427, 3), del Código de Trabajo, que limita los representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, de manera que sean las partes en la negociación colectiva quienes determinen esta cuestión; 2) el artículo 510, 2) del Código, que impone sanciones desproporcionadas por abandono de la conciliación o por la no contestación del pliego de peticiones, y 3) posibilidades restringidas de negociación colectiva respecto del pago de salarios en caso de huelga (artículo 514 del Código).

La Comisión toma nota de las declaraciones del Gobierno y en particular de que: 1) el Gobierno tiene gran interés en cumplir con las normas de la OIT pero lamentablemente no cuenta con la mayoría parlamentaria necesaria; 2) las organizaciones de trabajadores han manifestado su total oposición a las reformas en cuestión; 3) sólo a través del diálogo social se puede resolver este problema y el Gobierno está fomentando dicho diálogo a través de cuatro proyectos técnicos auspiciados por la OIT y otros organismos para crear las condiciones para lograr una proyecto legislativo consensuado entre empleadores y trabajadores; 4) el Gobierno ha solicitado el apoyo técnico de la OIT en relación con las reformas y con la delegación nacional tripartita a la 89.ª reunión de la Conferencia ha buscado fórmulas de solución con el Departamento de Normas Internacionales del Trabajo, que resultaron en la idea de organizar seminarios sobre normas internacionales del trabajo para promover la armonización de la legislación nacional con los convenios; el Gobierno espera que en 2002 se podrán realizar esos seminarios.

La Comisión insiste en la necesidad de modificar las disposiciones legales señaladas y espera que las reformas legales tendrán lugar en un futuro muy próximo.

3. La Comisión observa que los comentarios del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) sobre la aplicación del Convenio se refieren en particular a limitaciones al derecho de negociación colectiva en el sector público, en el sector marítimo, en las empresas de las zonas procesadoras para la exportación y en las empresas con menos de dos años; a la negociación colectiva con grupos de trabajadores no sindicalizados del sector privado incluso cuando existe un sindicato, en el marco de actos de injerencia del empleador; a la exclusión de los pliegos de peticiones en determinados casos, como por ejemplo cuando el sindicato plantea un conflicto colectivo y existen ya acuerdos firmados por representantes de trabajadores no sindicalizados; y a ciertos actos concretos de discriminación antisindical. La Comisión toma nota de las observaciones del Gobierno al respecto, en las que niega o matiza las afirmaciones del CONATO desde el punto de vista de la legislación.

Dado el elevado número de cuestiones que se plantean en relación con la aplicación del Convenio, la Comisión sugiere al Gobierno que, promueva discusiones tripartitas sobre estas cuestiones y que tras consultar con las organizaciones de empleadores y de trabajadores, consideren la posibilidad de solicitar conjuntamente la asistencia técnica de la OIT con objeto de que la presente Comisión pueda evaluar la aplicación del Convenio con todos los elementos y se puedan encontrar soluciones a los problemas planteados.

Observación (CEACR) - Adopción: 1999, Publicación: 88ª reunión CIT (2000)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. La Comisión recuerda que en su última observación había señalado que un procedimiento de conciliación demasiado largo (35 días hábiles) como el previsto en el decreto núm. 3 de enero de 1997, aplicable a las zonas procesadoras para la exportación podía obstaculizar la aplicación del artículo 4 del Convenio. La Comisión solicita nuevamente del Gobierno que tome las medidas necesarias para que se reduzcan dichos plazos para la conciliación y que le mantenga informada de toda medida adoptada al respecto.

Por otra parte, la Comisión ha tomado nota del 310.o y 318.o informes del Comité de Libertad Sindical (junio de 1998 y noviembre de 1999) donde se examina el caso núm. 1931, presentado por dos organizaciones de empleadores. La Comisión comparte el punto de vista del Comité y subraya la necesidad de que se modifique: 1) el artículo 452, 2), que permite la imposición del arbitraje a solicitud de una de las partes en el conflicto colectivo; 2) el artículo 427, 3), del Código de Trabajo, que limita los representantes de las partes (delegados y asesores) en el proceso de negociación colectiva, de manera que sean las partes en la negociación colectiva quienes determinen esta cuestión; y 3) el artículo 510, 2) del Código, de manera que el abandono de la conciliación por una d4 las partes no dé lugar a sanciones desproporcionadas, y 4) el artículo 510, 2) del Código de manera que la no contestación de un pliego de peticiones no acarree sanciones desproporcionadas.

La Comisión pide al Gobierno que tome medidas para la modificación de estas disposiciones y que le informe al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1997, Publicación: 86ª reunión CIT (1998)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones presentadas por la Central Latinoamericana de Trabajadores (CLAT) objetando el decreto núm. 1, de enero de 1996, por el cual se agiliza el trámite para el establecimiento de empresas en las zonas procesadoras para la exportación y el decreto núm. 2, de febrero de 1996 modificatorio del anterior.

La Comisión observa que la CLAT objeta las siguientes disposiciones de los decretos núms. 1 y 2 de 1996 en relación con el Convenio:

-- el artículo 2 del decreto núm. 2 que dispone que podrán pactarse en las zonas procesadoras para la exportación acuerdos relativos a las condiciones de trabajo siempre y cuando los mismos no afecten la rentabilidad del capital y permitan tasas de retornos y utilidades justas, racionales y aceptables;

-- los artículos 18, 19, 20, 21, 22, 25 y 26 del decreto núm. 1, y los artículos 3, 4 y 5 del decreto núm. 2 que disponen el establecimiento de un departamento especial para el conocimiento de los conflictos en las zonas procesadoras de exportación, a fin de resolver cualquier posible conflicto laboral que se pueda producir, y dentro de dicho departamento la creación de una comisión tripartita de avenimiento, que tendrá como función exclusiva conciliar los intereses de empleadores y trabajadores. La CLAT critica el establecimiento de un régimen desigual de soluciones de conflictos, basado en un procedimiento de plazo demasiado extenso (35 días hábiles) y en el que ante la falta de acuerdo entre las partes, se podrá someter el conflicto al procedimiento de arbitraje previsto en el Código del Trabajo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa en su memoria, en relación con las observaciones formuladas por la CLAT, que se han llevado a cabo modificaciones de los decretos núms. 1 y 2 relativos a las zonas procesadoras de exportación por medio del decreto núm. 3 del 7 de enero de 1997 que dispone lo siguiente:

i) artículo 9. Se elimina la frase del artículo 2 del decreto núm. 2 que disponía que podrían concluirse convenios o acuerdos colectivos siempre y cuando éstos no afecten la rentabilidad del capital y permitan tasa de retornos y utilidades justas, racionales y aceptables;

ii) artículos 10, 11, 12, 13, 14 y 15. Estos artículos modifican las disposiciones de los decretos núms 1 y 2 relativas al establecimiento de un procedimiento de conciliación en caso de conflicto o negociación, ante una comisión tripartita; de este modo después de la conciliación, si las partes no llegan a un acuerdo, los trabajadores pueden realizar la huelga. Asimismo, se elimina la posibilidad de recurrir al arbitraje sin el acuerdo de la organización concernida tras el procedimiento ante la comisión tripartita.

La Comisión toma nota con satisfacción de estas modificaciones. No obstante, señala que, a su juicio, un procedimiento de conciliación demasiado largo como en el presente caso (35 días hábiles) puede ser un obstáculo a lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se reduzcan los plazos para la conciliación dispuestos en el decreto núm. 3, de enero de 1997. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione informaciones sobre toda medida adoptada al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1995, Publicación: 83ª reunión CIT (1996)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno, de la ley núm. 9 "por la cual se establece y regula la carrera administrativa", adoptada el 20 de junio de 1994 y de la nueva ley núm. 44 "por la cual se dictan normas para regularizar y modernizar las relaciones laborales", publicada el 12 de agosto de 1995.

En relación con su comentario anterior, sobre la necesidad de reconocer el derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, la Comisión toma nota con interés de que la nueva ley núm. 9, en el inciso 13 de su artículo 135, reconoce a los servidores públicos el derecho de negociar colectivamente los conflictos y aquellos elementos del régimen de los servidores públicos que no se prohíban expresamente por la ley.

A este respecto, la Comisión toma nota de que según lo señalado en su memoria, el nuevo Gobierno ha integrado una Comisión Nacional en el seno de las entidades públicas con el objeto de elaborar la reglamentación de la ley de carrera administrativa, de forma tal que ésta responda a los intereses de los servidores públicos, y de conformidad con las disposiciones del Convenio.

Además, la Comisión toma buena nota de que tal como lo señala el Gobierno, la nueva ley núm. 44 refuerza las convenciones colectivas, pues de conformidad con su artículo 53, se amplía el contenido de las mismas, y de acuerdo con su artículo 54, se deja en libertad a las partes para establecer los plazos de duración de las convenciones colectivas y modificarlas de común acuerdo durante su vigencia.

La Comisión pide al Gobierno que le informe de los avances concretos que haya realizado para que en la legislación y en la práctica la categoría de funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, gocen del derecho de negociación colectiva, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio, y que le comunique todo acuerdo que se pacte al respecto.

Observación (CEACR) - Adopción: 1994, Publicación: 81ª reunión CIT (1994)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno y recuerda que sus comentarios anteriores se referían a:

- necesidad de reconocer el derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado;

- limitaciones a la negociación colectiva prorrogando por 2 años más las convenciones colectivas vigentes (artículo 1), y exonerando durante 3 años su celebración a las empresas que se establezcan o que no hubiesen concluido convenciones colectivas (artículo 2 de la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990);

- eliminación de la posibilidad de negociar colectivamente por un período de 4 años en las zonas multisectoriales (ley núm. 16 de noviembre de 1990, artículo 34).

La Comisión toma nota con satisfacción de que la ley núm. 2 del 13 de enero de 1993, "por la cual se reanudan las negociaciones colectivas y se adoptan otras medidas" ha derogado el artículo 2 de la ley núm. 13 del 11 de octubre de 1990, y ha reestablecido el libre ejercicio de la negociación colectiva, y que a partir de su aplicación se han negociado 47 convenciones colectivas. Asimismo que la ley núm. 25 del 30 de noviembre de 1992 ha derogado la ley núm. 16 de 1990, y que su artículo 55 dispone que las normas contenidas en el Código de Trabajo se aplican a las relaciones obrero-patronales en las industrias o empresas instaladas en las zonas procesadoras para la exportación. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria proporcione informaciones sobre los convenios colectivos que se hayan celebrado en esas zonas.

Por lo que respecta a la necesidad de reconocer el derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado, la Comisión lamenta comprobar que la memoria del Gobierno no contiene informaciones al respecto.

La Comisión insta una vez más al Gobierno a que tome iniciativas para que en la legislación y en la práctica esta categoría de trabajadores gocen del derecho de negociación colectiva, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio.

Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las observaciones enviadas por el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) en mayo de 1991, en la cual se denunciaba la adopción de la ley núm. 16, que creaba las zonas multisectoriales y eliminaba la posibilidad de negociar colectivamente, por un plazo de 4 años. Asimismo, la Comisión toma nota de lo manifestado por el Gobierno en respuesta a dichas observaciones, en cuanto a que la ley núm. 16, de mayo de 1990, se promulgó con la intención de procurar nuevas plazas de empleo, creándose zonas procesadoras para la exportación (maquiladoras), y que en la actualidad está siendo objeto de un estudio integral en la Asamblea Legislativa.

La Comisión invita al Gobierno a que le envíe una copia de la ley mencionada. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria envíe informaciones detalladas respecto a toda otra legislación vigente o proyecto de ley modificatorio de la ley núm. 16, con respecto al régimen laboral de las zonas procesadoras.

Observación (CEACR) - Adopción: 1992, Publicación: 79ª reunión CIT (1992)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno y de las informaciones suministradas durante los debates de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 1991.

La Comisión recuerda que desde 1967 ha formulado comentarios sobre la necesidad del reconocimiento del derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado.

Por otra parte, la Comisión formuló comentarios sobre la ley núm. 13, de 11 de octubre de 1990, que entraña limitaciones a la negociación colectiva, al prever la prórroga, durante dos años, de las convenciones colectivas vigentes y la exoneración de celebrar convenciones colectivas durante tres años a las empresas que se establezcan o que no hayan concluido convenciones colectivas.

La Comisión observa que el Gobierno repite sus comentarios anteriores sobre el derecho de sindicación de los trabajadores del sector privado y de negociación colectiva de sólo ciertos trabajadores del sector público. Al respecto la Comisión reitera que a tenor del artículo 6 del Convenio sólo pueden excluirse de las garantías del mismo una restringida categoría de funcionarios públicos, es decir, aquellos que trabajan en la administración del Estado. No habiendo constatado ninguna evolución positiva sobre esta cuestión, después de varios años, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que en breve plazo, tome las medidas necesarias para poner la legislación y la práctica en completa conformidad con el Convenio.

En cuanto a la ley núm. 13, de octubre de 1990, el Gobierno subraya el carácter excepcional y temporal de dicha ley de "Política de Estabilización" e indica que dicha ley reconoce los aumentos salariales pactados y su aplicación en base al promedio anual de los mismos en cada año de la prórroga, lo que garantiza la protección de los trabajadores ya que dada la precaria situación económica del país, no sería posible obtener estos aumentos por vía de la negociación. Asimismo, reconoce la validez de los acuerdos temporales pactados por las partes dentro de las convenciones colectivas y a la vez permite la celebración de negociaciones colectivas por vía directa, por lo cual no prohíbe ni limita el derecho de negociación de convenciones colectivas de trabajo si las partes así lo acuerdan. El Gobierno explica además, que el fin de la ley núm. 13 es de mejorar la producción nacional, que disminuyó sensiblemente como resultado de la crisis que afectó al país, preservando un clima de tranquilidad laboral para atraer nuevas inversiones. Sin embargo, el Gobierno informa que en base a un acuerdo de concertación sociolaboral suscrito el día 4 de diciembre de 1990, entre los sectores laboral, empresarial y gubernamental, la vigencia de la ley núm. 13 de octubre de 1990 es objeto de conversaciones.

La Comisión al tiempo que toma nota del acuerdo de concertación sociolaboral recuerda que las medidas contenidas en la ley núm. 13 de octubre de 1990 no fomentan el pleno desarrollo y uso de los procedimientos de negociación voluntaria como el medio más idóneo para reglamentar, a través de contratos colectivos, las condiciones de empleo, como lo dispone el artículo 4 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno, una vez más, que tome medidas con miras a derogar o modificar las limitaciones mencionadas.

Observación (CEACR) - Adopción: 1991, Publicación: 78ª reunión CIT (1991)

La Comisión observa que la memoria del Gobierno sólo cubre el período de 30 de octubre de 1988 a 30 de octubre de 1989 y que no contiene ninguna información que permita modificar sus anteriores comentarios.

En los comentarios que viene formulando desde 1967, la Comisión solicita al Gobierno que se reconozca a los funcionarios públicos que no trabajen en la administración del Estado el derecho de libre negociación colectiva, pues a tenor del artículo 6 del Convenio sólo pueden excluirse de las garantías del mismo a una restringida categoría de funcionarios públicos, es decir, los que trabajan en la administración del Estado. No habiendo registrado ninguna evolución positiva sobre esta cuestión, la Comisión insta al Gobierno que tome medidas en breve plazo para poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio.

Además, la Comisión observa que la Asamblea Legislativa ha adoptado la ley núm. 13 de 11 de octubre de 1990, que entraña limitaciones en la negociación colectiva. Más precisamente la ley prevé la prórroga, durante dos años, de las convenciones colectivas vigentes, así como la exoneración de la obligación de celebrar convenciones colectivas durante tres años a las empresas que se establezcan o que no hayan concluido convenciones colectivas. Dado que estas disposiciones no fomentan la negociación colectiva en el sentido del artículo 4 del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que tome medidas con miras a derogar o modificar las limitaciones mencionadas, ya que la única limitación admisible al principio de libre negociación colectiva concierne a las negociaciones salariales, en el marco de una política de estabilización, cuando el gobierno considera que la tasa de salarios no puede fijarse libremente por negociación colectiva; tal restricción, sin embargo, debería aplicarse solo excepcionalmente, limitándose a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada por garantías apropiadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.

SOLICITUDES Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada para el período que finaliza el 30 de junio de 1991. #FECHA_INFORME:30:06:1991

Observación (CEACR) - Adopción: 1989, Publicación: 76ª reunión CIT (1989)

La Comisión ha tomado nota de la memoria del Gobierno.

En comentarios que viene formulando desde 1967, la Comisión solicita al Gobierno que acuerde a los funcionarios públicos que no trabajen en la administración del Estado el derecho de libre negociación colectiva, pues a tenor del artículo 6 del Convenio sólo pueden excluirse de las garantías del mismo a una restringida categoría de funcionarios públicos en la administración del Estado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara en su memoria que se ha desistido del proyecto de decreto al que se había referido en memorias anteriores, por el que se disponía aplicar el libro III del Código de Trabajo a los empleados públicos, ya que se espera que el año próximo la Asamblea Legislativa discutirá un proyecto de ley que regulará la carrera administrativa, reconociendo los derechos de asociación, negociación colectiva, huelga y arbitraje para los servidores públicos.

Habiendo examinado el mencionado proyecto, la Comisión observa que entre las formas de negociación contempladas en el mismo se excluye la posibilidad de concluir convenciones colectivas. La Comisión subraya que las organizaciones de funcionarios y empleados públicos que no trabajen en la administración del Estado deberían poder negociar convenciones colectivas, de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio. La Comisión insta al Gobierno que tome medidas para que se incluya en el proyecto en cuestión una disposición en este sentido y que le informe al respecto.