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Comentarios adoptados por la CEACR: Paraguay

Adoptado por la CEACR en 2020

C029 - Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Trata de personas. 1. Marco institucional de prevención y represión de la trata de personas. En comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la consolidación del marco institucional de lucha contra la trata de personas, destacando en particular las acciones desplegadas por la Mesa interinstitucional de prevención y combate a la trata de personas, la Dirección General de Combate a la Trata de Mujeres, creada dentro del Ministerio de la Mujer, y la Unidad Especializada contra la Trata de Personas y Explotación Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes (UFETESI). La Comisión pidió al Gobierno que continúe reforzando los medios y capacidades de las autoridades competentes para que puedan identificar los casos de trata de personas tanto con fines de explotación laboral como de explotación sexual, y que informe sobre la adopción del Plan nacional para la prevención y combate de la trata de personas.
En su memoria, el Gobierno informa sobre la aprobación técnica del Plan Nacional para la Prevención contra la Trata de Personas, en el seno de la Mesa Interinstitucional para la Prevención y el Combate a la Trata de Personas en la República del Paraguay. La Comisión observa, según las informaciones disponibles en el portal oficial del Ministerio de Relaciones exteriores, que en agosto de 2020 se llevó a cabo un taller de convalidación del Plan durante el cual, con la participación mayoritaria de los representantes de la Mesa Interinstitucional, se logró la aprobación unánime del texto presentado.
La comisión también toma nota de las informaciones detalladas sobre las intervenciones llevadas a cabo por la Unidad de Trata de Personas y Explotación Sexual de Niños, Niñas y Adolescentes del Ministerio Público para capacitar a las autoridades competentes (agentes fiscales, jueces, oficiales de policías, inspectores laborales, funcionarios de los servicios de migraciones) y para rescatar a las de víctimas de trata de personas. La Comisión toma nota asimismo de que el Ministerio Público cuenta con un sistema de recepción de denuncias, así como con un Manual de Procedimientos Operativos que cubre la certificación de victimización, la asistencia a las víctimas, el registro de casos, y la evaluación de riesgos. Durante el año 2018, se atendieron un total de 110 denuncias por trata de personas, 201 denuncias por pornografía y 51 denuncias por proxenetismo y se obtuvo un total de 15 condenas. De enero a junio de 2019, la Unidad recibió un total de 68 denuncias por trata de personas, 9 denuncias por pornografía y 63 por proxenetismo.
La Comisión expresa la esperanza de que se adopte el Plan Nacional para la Prevención contra la Trata de Personas a la mayor brevedad y pide al Gobierno que suministre informaciones sobre las medidas tomadas por las entidades competentes para su efectiva implementación. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que indique si la autoridad encargada de coordinar la aplicación del Plan realiza periódicamente una evaluación de los progresos realizados y de las dificultades encontradas. La comisión también pide al Gobierno que continúe comunicando información sobre las actividades de sensibilización y de capacitación realizadas, así como sobre los casos de trata de personas denunciados, los procedimientos judiciales en curso y las sanciones impuestas.
2. Protección de las víctimas. La Comisión toma nota de la información proporcionada sobre la atención brindada a las víctimas de trata por la UFETESI así como por el Ministerio de la Mujer que brinda atención integral (protección, atención psicológica, social y jurídica) y acompañamiento permanente a las víctimas a través de su centro de referencia y de su albergue transitorio. Observa que, en 2018, la Dirección Técnica de Apoyo de la UFETESI asistió a un total de 110 víctimas: 95 mujeres y 15 varones. Desde el año 2017, la UFETESI, a través de del Fondo semilla para la atención inmediata a las víctimas de la trata de personas implementa el Plan de atención inmediata a las víctimas, proveyéndoles alimentación, pago de estudios médicos, pago de estudios de formación, viáticos (victimas extranjeras), pago de alojamiento en hoteles, (como medida de seguridad y cuando son víctimas varones), pequeños micro emprendimientos, entre otros. Como parte de la reinserción social y laboral de las víctimas de trata, el Gobierno ha apoyado el desarrollo de micro emprendimientos de víctimas atendidas por el Ministerio de la Mujer. Asimismo, desde 2016, el Ministerio de Desarrollo Social incorpora a sus programas sociales a mujeres víctimas de trata en carácter de asistencia mediata, bajo la modalidad de apoyo para la reinserción familiar, social y comunitaria. El Gobierno también se refiere a la «Guía de servicios para personas victimizadas por la trata» como un instrumento destinado a los operadores de justicia, que detalla un mapa de los servicios requeridos por las víctimas y un diagnóstico de los servicios existentes en el país, por departamentos.
La comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CUT-A indica que los dispositivos de atención para víctimas de trata están solo enfocados a mujeres y niñas; y que no se contemplan otras posibles víctimas como pueden ser los varones, indígenas de ambos sexos, personas transexuales entre otros.
La Comisión toma nota de las acciones desarrolladas por las distintas entidades del Gobierno para brindar atención a las víctimas de la trata y alienta al Gobierno a continuar sus esfuerzos al respecto, tomando medidas específicas para atender a hombres y personas LGBTI víctimas de la trata tanto con fines de explotación sexual como de explotación laboral. La Comisión pide al Gobierno que comunique información al respecto y que indique cómo las entidades coordinan entre sí sus esfuerzos. Sírvase también transmitir una copia de la Guía de servicios para personas victimizadas por la trata para operadores de justicia.
Artículo 2, párrafo 2) c). Trabajo penitenciario. La Comisión tomó nota de que las personas condenadas a una pena de prisión deben realizar el trabajo que se les asigne. Sin perjuicio de esta obligación, no se obligará al interno a trabajar; pero su negativa injustificada será considerada una infracción al reglamento e incidirá desfavorablemente en su calificación de conducta y concepto (artículos 138 y 139 del Código de Ejecución Penal). El trabajo puede organizarse por administración, bajo las formas de ente descentralizado, empresa mixta o privada, por cuenta propia del interno o mediante sistema cooperativo. Cuando la organización del trabajo esté a cargo de una empresa mixta o privada, la remuneración del detenido será igual al salario que se percibe en el medio libre. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique si, y en su caso, de qué manera, las empresas mixtas o privadas participan en la organización del trabajo de los detenidos, dentro o fuera de la prisión. Asimismo, pide al Gobierno que indique cómo se obtiene formalmente en la práctica el consentimiento libre e informado de los prisioneros para trabajar para las empresas privadas o mixtas.

C029 - Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2017 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia internacional del Trabajo (en adelante Comisión de la Conferencia). La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en 2019 así como de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (IOE), recibidas el 1.º de septiembre de 2017, de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2017 y el 9 de septiembre de 2019, de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A), recibidas el 2 de septiembre de 2017 y el 30 de agosto de 2019, y de las observaciones de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), recibidas el 26 de agosto de 2019.
Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Marco institucional de lucha contra el trabajo forzoso. En sus comentarios anteriores, la Comisión consideró que la adopción de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso 2016 2020 (Decreto núm. 6285 de 15 de noviembre de 2016) constituía un paso importante en la lucha contra el trabajo forzoso. Instó al Gobierno a que tome las medidas necesarias para su efectiva implementación, en particular en las regiones y los sectores en los que se han detectado indicios de trabajo forzoso, y para crear más conciencia acerca del mismo. La Comisión observa que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que siga incluyendo a los interlocutores sociales en el proceso de implementación de la Estrategia; a que elabore planes de acción regionales; y a que defina medidas prioritarias para sensibilizar sobre el trabajo forzoso y para proteger a las víctimas.
La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno informa que, mediante Decreto núm. 7865 de 12 de octubre de 2017, se estableció la Comisión Nacional de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención del Trabajo Forzoso (CONTRAFOR), bajo la dependencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), en reemplazo de la Comisión de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención del Trabajo Forzoso. En dicha Comisión participan representantes de 14 ministerios, del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) y del Consejo de Pueblos Indígenas del Chaco, así como representantes de organizaciones de empleadores y de trabajadores. La CONTRAFOR tiene como función general articular las políticas públicas para la prevención y erradicación del trabajo forzoso a nivel nacional, y de manera específica determinar los procesos de implementación de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso 2016 2020 y sugerir las correcciones pertinentes. La Comisión también saluda la adopción, a través de la CONTRAFOR, del Plan de Acción para la prevención y erradicación de trabajo forzoso en Paraguay 2017-2019. El Plan incluye tres áreas: i) elaboración de un estudio de diagnóstico sobre la situación del trabajo forzoso; ii) articulación interinstitucional y tripartita (incluyendo la coordinación de las acciones para la implementación de la estrategia y el fortalecimiento de la inspección del Trabajo para poder atender efectivamente a las quejas y denuncias), y iii) la socialización y visualización de la problemática del trabajo forzoso. El Plan también prevé que la Comisión de Monitoreo y Evaluación, que incluye a representantes de los interlocutores sociales, realice anualmente un reporte sobre el avance y cumplimiento de las metas previstas a efectos de realizar ajustes, y coordinar el diseño del próximo plan de acción.
La Comisión observa que, en su informe de 2018 relativo a su misión a Paraguay, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de esclavitud encomió al Gobierno por los avances positivos en el desarrollo de un marco legal e institucional del país en la lucha contra formas modernas de esclavitud y destacó también como avance positivo que existe mayor conciencia en la sociedad en relación con las diversas formas de explotación (A/HRC/39/52/Add.1, párrafo 18).
La Comisión saluda los esfuerzos realizados por el Gobierno para fortalecer el marco institucional de lucha contra el trabajo forzoso y alienta firmemente al Gobierno a seguir tomando medidas para la cabal implementación de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso y del Plan de Acción para la prevención y erradicación de trabajo forzoso en Paraguay 2017-2019. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los resultados alcanzados, incluyendo información específica sobre los roles asignados a las instituciones responsables de su implementación, los mecanismos de coordinación interinstitucional, la adopción de planes regionales, los reportes anuales realizados por la Comisión de Monitoreo y Evaluación y el estudio de diagnóstico sobre el trabajo forzoso, incluyendo información sobre los factores que se han identificado como posibles propiciadores del trabajo forzoso. La Comisión también pide al Gobierno que informe sobre el proceso de elaboración y adopción de la Segunda Estrategia Nacional de Prevención de Trabajo Forzoso y alienta al Gobierno a promover el diálogo tripartito en sus acciones para la lucha contra el trabajo forzoso.
2. Explotación laboral de los trabajadores indígenas en el Chaco. Desde hace varios años, la Comisión insta al Gobierno a tomar medidas para poner fin a la explotación económica, y en particular a la servidumbre por deudas de trabajadores indígenas en la región del Chaco. La Comisión ha llamado la atención sobre la necesidad de reforzar la presencia del Estado en dicha región para poder identificar a las víctimas y llevar a cabo investigaciones sobre las quejas recibidas. Al respecto, la Comisión tomó nota del establecimiento de una Dirección de Trabajo en la localidad Teniente Irala Fernández (Chaco central) y de la contratación de 30 inspectores de trabajo a nivel nacional, del establecimiento de nuevos tribunales en el Chaco (incluyendo en materia laboral) así como de la sub-comisión de la Comisión de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención establecida en la Región del Chacho. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia también instó al Gobierno a que asigne recursos materiales y humanos suficientes a las oficinas del Ministerio de Trabajo de la región del Chaco para recibir las quejas de los trabajadores y las denuncias de trabajo forzoso, y a que adopte medidas apropiadas para que, en la práctica, las víctimas puedan acudir a las autoridades competentes.
En su memoria, el Gobierno informa sobre la suscripción, en julio de 2017, de un Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional entre el MTESS y la Gobernación del Departamento de Boquerón, cuya finalidad es fortalecer las acciones del MTESS en la región del Chaco de manera a que, entre otros, se facilite el acceso a los canales de información y de denuncias de toda persona que pertenezca a un pueblo originario. En este marco, en marzo de 2018, se estableció la Oficina de la Dirección de Trabajo de Pueblos Originarios en la ciudad de Filadelfia, Departamento de Boquerón (Chaco). Desde entonces, se ha fortalecido dicha oficina, la cual brinda un mecanismo de reclamación accesible para los trabajadores y sensibiliza a los pueblos indígenas sobre sus derechos y les brinda asesoramiento. El Gobierno también informa sobre campañas de sensibilización («Chaco paraguayo, con trabajo decente») y talleres de capacitación dirigidos a la población del Chaco paraguayo respecto de sus derechos laborales en diversos idiomas (español, guaraní, enxet, sanapaná, nivaclé, ayoreo, toba qom, alemán y dialecto menonita), así como al sector privado y a funcionarios públicos. El Gobierno indica que desde 2018, ha emprendido acciones de fortalecimiento de la Oficina Regional del MTESS en el Chaco que incluyen: la elaboración de un listado de instituciones públicas de los tres distritos de Boquerón (Filadelfia, Mariscal Estigarribia y Loma Plata) con los que la Oficina Regional tiene relación continua; la elaboración de un listado de comunidades indígenas en cada distrito; la organización de la Oficina para la recepción, asesoramiento y mediación de trabajadores/empleadores. Al mes de enero de 2019, un total de 117 personas recibieron asesoría por parte del MTESS en la ciudad de Filadelfia.
La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CSI indica que la Oficina de Filadelfia no dispone de los recursos administrativos mínimos para funcionar ni de autonomía para averiguar in situ posibles irregularidades. La CSI señala que el Gobierno no ha ofrecido información a las organizaciones sindicales sobre las actuaciones de dicha oficina, el número de denuncias recibidas y gestionadas sobre trabajo forzoso u otra forma de violación de los derechos laborales. Por su parte, la CUT-A indica que la Oficina de Filadelfia no cuenta con personal capacitado para «construir un caso» y levantar los medios de pruebas, así como para hacer las entrevistas a las posibles víctimas. La CUT-A añade que no dispone de información sobre los resultados de cualquier intervención que se haya realizado, por lo que se sigue sin sanciones ejemplares.
La Comisión toma nota de que, en su informe, la Relatora Especial de las Naciones Unidas observa que, según la información recibida, en general las cooperativas y estancias cumplían con la legislación nacional y se habían registrado mejoras recientes en el grado de cumplimiento en la región del Chaco. Sin embargo, la Relatora sigue preocupada por los casos de trabajo forzoso y en condiciones de servidumbre en lugares de trabajo más pequeños y en estancias más alejadas y menos accesibles, así como por las prácticas laborales que considera explotadoras (párrafo 50).
La Comisión alienta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para facilitar el acceso de trabajadores indígenas a mecanismos administrativos y judiciales para denunciar situaciones de trabajo forzoso, teniendo en cuenta su ubicación geográfica, situación lingüística y cultural y nivel educativo. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que siga tomando medidas para asegurar la presencia de inspectores en las zonas más remotas del Chaco, con presencia de trabajadores indígenas, indicando el número actual de inspectores que cubren dicha región y su distribución geográfica, de inspecciones realizadas, de denuncias recibidas y de sanciones administrativas y penales impuestas, así como la manera en que el Ministerio de Trabajo coopera con el Ministerio Público y la Policía en la investigación de casos de trabajo forzoso. Además, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas tomadas para proteger a los trabajadores que han denunciado ser víctimas de trabajo forzoso y para brindarles atención y asistencia. Sírvase también indicar cómo el MTESS colabora con el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) en la identificación y abordaje de problemas que afectan a los pueblos indígenas del Chacho y que los hacen vulnerables a situaciones de trabajo forzoso.
3. Artículo 25. Aplicación de sanciones penales. La Comisión observó anteriormente que no se habían iniciado acciones judiciales ni sancionado a las personas que imponían trabajo forzoso (servidumbre por deudas u otras prácticas que conllevan trabajo forzoso). Al igual que la Comisión de la Conferencia, la Comisión pidió al Gobierno que vele por que la legislación penal tipifique dichas prácticas con disposiciones suficientemente precisas y adaptadas a las circunstancias nacionales para que las autoridades competentes puedan iniciar acciones penales contra los autores de estas prácticas. El Gobierno indica que se elaboró un anteproyecto de ley que tipifica el trabajo forzoso y prevé una pena privativa de libertad de hasta cinco años o una multa para aquel «que mediante fuerza o amenaza constriña a otro a realizar un trabajo o prestar un servicio, sea retribuido o no». El anteproyecto contiene una lista de circunstancias agravantes, en las que se aplicará una pena privativa de libertad de hasta diez años. Entre estas circunstancias se incluye, entre otros, el hecho de que se someta a la víctima a una situación de esclavitud, servidumbre o a condiciones degradantes contra su humanidad o que la víctima se encuentre en grave situación de indefensión o vulnerabilidad. La Comisión también toma nota de la adopción de la Guía Tripartita e Interinstitucional de Intervención en casos de Trabajo Forzoso que contiene indicadores de trabajo forzoso y propone itinerarios de intervención ante denuncias de trabajo forzoso, tanto en el ámbito laboral como penal. La guía deja claro que en caso de no haberse realizado denuncia, pero igualmente conocida la situación de trabajo forzoso, el Ministerio Público debe actuar de oficio.
La Comisión observa que la sanción prevista cuando no concurren circunstancias agravantes, es decir una pena privativa de libertad de hasta cinco años o una multa, no reviste un carácter suficientemente disuasorio. En efecto, la Comisión ya señaló que «cuando las sanciones previstas consisten en una multa o una pena de prisión de corta duración, no pueden considerarse eficaces, si se tiene en cuenta la gravedad de la violación y la necesidad de que las sanciones tengan carácter disuasorio» (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 319). Al tiempo que saluda la elaboración de un proyecto de ley que tipifica y sanciona el trabajo forzoso, la Comisión confía en que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que se revise el proyecto de ley en cuestión a fin de que el hecho de imponer trabajo forzoso sea objeto de sanciones penales realmente eficaces y con carácter suficientemente disuasorio. La Comisión confía en que se adopte dicho proyecto a la mayor brevedad y pide al Gobierno que comunique informaciones sobre las actividades de sensibilización y de capacitación desarrolladas para promover su conocimiento y utilización por las autoridades competentes. Mientras tanto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre las acciones judiciales incoadas contra las personas que imponen trabajo forzoso y sus resultados.
Artículo 2, párrafo 2 c). Trabajo obligatorio de personas en detención preventiva. Desde hace varios años, la Comisión viene subrayando la necesidad de modificar la Ley Penitenciaria núm. 210 de 1970 (artículo 10 leído conjuntamente con el artículo 39) mediante la cual se establece el trabajo obligatorio para personas que estén privadas de libertad como medida de seguridad. La Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para derogar formalmente las disposiciones de dicha ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se ha impulsado en el año 2017 la Propuesta de Derogación formal del artículo 39 de la Ley Nº 210/70 (Penitenciaria), a fin de adecuar la legislación nacional a lo dispuesto en el Convenio. Dicha propuesta, fue remitida a la Presidencia de la República para su posterior remisión al Congreso Nacional. La propuesta fue devuelta al MTESS por la Presidencia con un Dictamen jurídico A.J./2017/Nº1073 del 16 de julio de 2018, el cual recomendó que se obtenga el parecer jurídico del Ministerio de Justicia en relación al proyecto presentado. La Comisión insta al Gobierno a seguir tomando las medidas necesarias para alcanzar la pronta aprobación del proyecto de ley que deroga el artículo 39 de la Ley Penitenciaria Nº 210/70, y a presentar informaciones al respecto.
La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

C081 - Solicitud directa (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

Artículo 3, 2) del Convenio. Funciones adicionales encomendadas a los inspectores del trabajo. En relación con sus comentarios anteriores sobre la participación de los inspectores del trabajo en actividades de control de trabajadores migrantes, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que en 2016 la Dirección General de Migraciones (DGM) suscribió un convenio interinstitucional con el Ministerio del Trabajo, del Empleo y de la Seguridad Social (MTESS), el Instituto de Previsión Social (IPS) y la Unión Industrial Paraguaya, con el propósito de establecer una alianza estratégica para la verificación y regulación de la situación migratoria de los extranjeros que realizan actividades laborales en los distintos puntos del país. El Gobierno señala que, en el marco de este convenio, las partes tenían prevista la articulación de un plan de trabajo coordinado para efectuar el control de empresas y lugares de trabajo que albergan extranjeros, documentados o indocumentados, con el fin de determinar su situación migratoria y, cuando corresponda, su regularización como inmigrantes, de conformidad con lo establecido en la Ley de Migraciones y para dar cumplimiento a la legislación laboral vigente. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o que prevé adoptar para garantizar que las funciones encomendadas a los inspectores del trabajo en el marco del convenio interinstitucional suscrito con, entre otros, la DGM, no entorpezcan el cumplimiento efectivo de sus funciones principales, establecidas en el artículo 3, 1), del Convenio, o perjudique, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesitan en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores, de acuerdo a lo previsto en el artículo 3, 2) del Convenio. Asimismo, la Comisión le solicita que proporcione información sobre el número de inspecciones en las que participan los inspectores del trabajo en el marco del convenio interinstitucional referido, los resultados obtenidos y las medidas posteriormente adoptadas, especificando el número de casos en los que se ha procedido a la regularización de los trabajadores inmigrantes.
Artículo 5, a). Cooperación de los servicios de inspección con otros servicios gubernamentales e instituciones. En relación con sus comentarios anteriores relativos al registro obrero patronal, la Comisión toma nota de la adopción del Decreto núm. 8304 de 2017, que establece regulaciones sobre la inscripción obrero patronal, la presentación de planillas laborales, comunicaciones y la transmisión de datos y documentos electrónicos ante le Autoridad Administrativa del Trabajo. La Comisión también toma nota de la adopción del Decreto núm. 9368 de 2018, que modifica ciertas disposiciones del Decreto núm. 8304. Este último decreto establece la obligación de todos los empleadores de inscribirse en la Dirección del Registro Obrero Patronal del MTESS dentro de un plazo establecido (artículo 3), prevé sanciones en caso de incumplimiento de esta obligación (artículo 6) y autoriza a que la inscripción se realice a través de la página web del MTESS y en el Sistema Unificado de Apertura y Cierre de Empresas (SUACE) a cargo del Ministerio de Industria y Comercio (artículo 4), precisando que las instituciones que conforman el SUACE compartirán la base de datos relativa a la apertura y cierre de empresas (artículo 14). Al respecto, la Comisión toma nota de la información contenida en los informes de gestión del MTESS de 2015 a 2019 respecto al funcionamiento del Registro Obrero Patronal, incluyendo el número de nuevos empleadores inscritos cada año y, en algunos casos, el número de trabajadores que emplean. La Comisión también toma nota de que según la información disponible en la página web del SUACE, este funciona como una ventanilla única para la apertura y/o formalización de empresas, y está conformado por, entre otras instituciones, el MTESS, el IPS y la DGM.
También en seguimiento a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno referidas a la suscripción de un convenio-marco entre el MTESS y el IPS en 2015 a fin de permitir el cruce de información relacionada con las inscripciones de empresas para lograr un mejor control de los aportes a la seguridad social y la inscripción de trabajadores en la planilla del Registro Obrero Patronal. Al respecto, la Comisión toma nota de la adopción de la resolución núm. 593 de 2018 que dispone la migración automática de las empresas registradas ante el IPS que no se encuentren registradas ante el MTESS, y de que, según el informe de gestión del MTESS de 2018-2019, se proyecta realizar fiscalizaciones conjuntas con el IPS, a través de la coordinación de la Dirección General de Inspección y Fiscalización (DGIF) del MTESS y la Dirección de Aporte Obrero Patronal del IPS, con el objetivo de, entre otras cuestiones, detectar violaciones a las normas laborales y reunir elementos para la inspección de la seguridad social. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información adicional sobre la forma en que se utiliza la información recibida por el MTESS en el marco del convenio suscrito con el IPS para el planeamiento efectivo de las visitas de inspección. La Comisión también le solicita que transmita información sobre el número de inspecciones realizadas conjuntamente con el IPS y sus resultados.
Artículo 18. Sanciones adecuadas y efectivamente aplicadas por obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. En relación con sus comentarios anteriores relativos a las sanciones aplicables en los casos de obstrucción a los inspectores del trabajo, la Comisión toma nota de que el Título I del Libro V del Código del Trabajo, al que se refiere el Gobierno, establece las sanciones aplicables en caso de incumplimiento de sus disposiciones pero no prescribe sanciones por obstrucción a los inspectores en el desempeño de sus funciones. A este respecto, la Comisión también toma nota de que el artículo 18 de la Ley núm. 5115 de 2013, que crea el MTESS, establece que, para el debido y eficaz cumplimiento de sus funciones y atribuciones, y cuando las circunstancias así lo requieran, el Director General de Inspección y Fiscalización solicitará al Juez del Trabajo competente el allanamiento de los establecimientos y de instituciones y entidades públicas y privadas, en caso de oposición a que sean inspeccionados y hacer uso de la fuerza pública a dicho efecto. El artículo 3 de la resolución núm. 47 de 2016, que aprueba el procedimiento general de inspección para el control de la legislación laboral, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, establece que: i) durante las visitas de inspección los inspectores podrán ir acompañados de, entre otros, funcionarios policiales (apartado 2.1.1.); ii) en caso de negativa a acceder al establecimiento o a determinado sector del mismo, el inspector labrará acta de tal situación y presentará el informe correspondiente al Director General de Inspección y Fiscalización, a fin de que se proceda con arreglo a lo establecido en el artículo 18 segundo párrafo de la Ley núm. 5115 (apartado 2.1.1.), y, iii) se considerarán como obstrucción a la labor inspectora los supuestos en los que se impida al inspector interrogar a personas que se encuentran en el establecimiento desarrollando tareas, se retire o permita el retiro de estas personas sin que hayan sido relevadas por el inspector, o cuando el empleador, su representante o persona a cargo no proporcionen información sobre aquellos trabajadores que no se hayan identificado adecuadamente (apartado 2.1.2.). La Comisión toma nota de que la Ley núm. 5115 y la resolución núm. 47 citadas anteriormente tampoco prescriben sanciones por obstrucción a los inspectores en el desempeño de sus funciones. La Comisión solicita al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación del artículo 3, apartados 2.1.1. y 2.1.2., de la resolución núm. 47 y del artículo 18 de la Ley núm. 5115, referidos a la obstrucción a los inspectores en el desempeño de sus funciones, precisando el número de casos de obstrucción constatados y especificando aquellos en que los que Jueces del Trabajo han ordenado el allanamiento de los establecimientos sujetos a inspección y en que los inspectores han sido acompañados por la policía. Asimismo, la Comisión solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de que la legislación nacional prescriba sanciones adecuadas para los supuestos en que se obstruya a los inspectores en el desempeño de sus funciones, de conformidad con el artículo 18 del Convenio.
Artículos 20 y 21. Informe anual sobre la labor de los servicios de inspección. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el artículo 26 de la Ley núm. 5115 establece que el Director General de Inspección y Fiscalización publicará un informe anual, de carácter general, sobre la labor de los servicios de inspección que estén bajo su control. A este respecto, el Gobierno indica que la DGIF es responsable de elaborar el referido informe anual y posteriormente canalizarlo para su envío formal a la OIT. La Comisión toma nota de que los informes de gestión del MTESS de los años 2015 a 2019 (disponibles en su página web) contienen un acápite sobre las actividades de la DGIF y que proporcionan información sobre la legislación relativa a las funciones del servicio de inspección del trabajo y el número de visitas de inspección.
Sin embargo, la Comisión también toma nota de que los informes de gestión del MTESS no presentan de manera consistente ni completa información sobre: i) el personal del servicio de inspección del trabajo; ii) estadísticas de los establecimientos sujetos a inspección y número de trabajadores empleados en dichos establecimientos; iii) estadísticas de las infracciones cometidas y de las sanciones impuestas; ni iv) estadísticas de los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. La Comisión alienta al Gobierno a continuar sus esfuerzos para la preparación y publicación de informes anuales sobre las actividades de los servicios de inspección. La Comisión confía en que los futuros informes cubrirán todas las cuestiones enumeradas en el artículo 21 del Convenio y los incisos correspondientes. A este respecto, la Comisión recuerda al Gobierno la posibilidad de solicitar la asistencia técnica de la OIT.

C081 - Observación (CEACR) - Adopción: 2020, Publicación: 109ª reunión CIT (2021)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Nacional de Trabajadores (CNT) y la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A), recibidas en 2019. 
Artículos 6, 7, 10 y 11 del Convenio. Inspectores del trabajo. Situación jurídica, condiciones de servicio, contratación, formación, número y condiciones materiales de trabajo. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno informa que con la creación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS) por Ley núm. 5115 de 2013 se han mejorado las condiciones de trabajo de los inspectores del trabajo. En particular, la Comisión toma nota de que según la información trasmitida por el Gobierno: i) se les ha otorgado una remuneración mayor a la que percibían en el otrora Ministerio de Justicia y Trabajo; ii) se han realizado concursos para el ingreso a la función pública de nuevos inspectores: el MTESS empleaba a 31 inspectores en 2015 y a 25 inspectores en 2019; iii) se ha impartido formación a los nuevos inspectores mediante el Plan de Formación realizado por la Oficina de la OIT para el Cono Sur de América Latina y se ha brindado formación permanente a los inspectores entre 2015 y 2019 en materias tales como trabajo forzoso, trabajo infantil, seguridad y salud ocupacional, entre otras, y, iv) se ha brindado un nuevo espacio físico para la oficina de la Dirección de Inspección y Fiscalización del Trabajo (DGIF) y se provee a los inspectores de todos los insumos de oficina.
La Comisión toma nota de que la CUT-A indica en sus observaciones que le preocupa: i) el número insuficiente de inspectores (que no llega a 30 efectivos) para cubrir todo el territorio nacional; ii) la falta de formación inicial y continua de los inspectores y la ausencia de un perfil que determine los requisitos de sus puestos; iii) la falta de inspectores que tengan la condición de funcionarios nombrados pues se les mantiene como personal contratado, razón por la cual no pueden cumplir sus funciones a cabalidad, y, iv) el bajo nivel de remuneraciones de los inspectores. La Comisión también toma nota de que, en relación con los trabajadores del sector público, la CNT indica en sus observaciones que los funcionarios contratados no gozan de la misma protección que los funcionarios nombrados, que incluye el derecho a la jubilación, atención de la salud, cobertura de riesgos laborales ante accidentes de trabajo o enfermedades profesionales.
La Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, todos los inspectores que ingresaron a prestar servicios en 2015 fueron reclutados a través de un concurso de méritos y ostentaban la condición de funcionarios contratados temporales, mientras que 22 de los 25 inspectores empleados en 2019 tenían la condición de funcionarios contratados temporales y 3 inspectores la condición de funcionarios permanentes. A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno relativa a que los inspectores acceden al cargo por concurso público, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 15 y 35 de la Ley núm. 1626 de 2000, de la Función Pública, y el decreto núm. 3857 de 2015, que aprueba el reglamento general de selección para el ingreso y promoción en la función pública, en cargos permanentes y temporales. El artículo 8 del referido decreto establece que el concurso de méritos es un mecanismo técnico de selección para acceder a la contratación temporal de personas físicas en la administración pública, aplicables a los cargos de técnicos, jornaleros o profesionales, entre otros.
En lo que respecta a la contratación temporal de los inspectores del trabajo, que parece ser el caso para la gran mayoría de los inspectores, la Comisión recuerda que esta no es conforme al artículo 6 del Convenio que prevé que la situación jurídica y las condiciones de servicio del personal de inspección deberían ser de tal índole que les garanticen la estabilidad en su empleo y les permitan ser independientes de los cambios de Gobierno y de cualquier otra influencia exterior indebida. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que la situación jurídica y las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo cumplan los requisitos del artículo 6 del Convenio. A este respecto, también pide al Gobierno que proporcione información adicional sobre la estructura salarial y de prestaciones aplicable a los inspectores del trabajo y a los funcionarios públicos que ejercen funciones similares dentro de otros servicios gubernamentales (como los inspectores fiscales o la policía). Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para aumentar la cantidad de inspectores del trabajo en ejercicio. La Comisión también le solicita que continúe proporcionando información sobre el número de inspectores y su distribución por región, su situación jurídica y condiciones de servicio, precisando la modalidad empleada para su contratación y las remuneraciones que perciben. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información sobre el número de oficinas locales debidamente equipadas, así como sobre el suministro de los medios de transporte necesarios para el desempeño de las funciones de los inspectores del trabajo, de conformidad con el artículo 11 del Convenio.
Artículos 11, 12, 16 y 18. Aplicación en la región del Chaco. En relación con sus comentarios anteriores sobre la creación de unidades de aplicación de la legislación laboral en la zona del Chaco, la Comisión toma nota de que la CUT-A indica en sus observaciones que hay profundas deficiencias en las inspecciones del trabajo en la referida región y que si bien el Gobierno ha inaugurado una oficina del MTESS, la misma no dispone de medios ni tampoco de autonomía para averiguar in situ posibles irregularidades, ya que los inspectores solo pueden entrar en las propiedades rurales bajo orden judicial. Además, según señala la CUT-A, los trabajadores no solamente tienen que ir a la oficina del MTESS para registrar su queja, sino también entregar a su empleador la notificación oficial que lo convoca a presentar aclaraciones. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios respecto a las observaciones de la CUT-A. En relación con sus comentarios formulados bajo el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre el funcionamiento de la oficina del MTESS establecida en la región del Chaco y su impacto en la aplicación de la legislación relacionada con las condiciones de trabajo y la protección de los trabajadores en dicha zona, incluyendo información sobre el número de visitas de inspección efectuadas, las violaciones detectadas y las sanciones impuestas. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspectores del trabajo en ejercicio en la región.
Artículo 12, 1), a). Restricciones a la iniciativa de los inspectores del trabajo de entrar libremente en los establecimientos sujetos a inspección. En sus comentarios anteriores, la Comisión instó al Gobierno a que adoptara las medidas necesarias, incluida la enmienda de la resolución núm. 1278 de 2011 (por la cual se establecían pautas y orientaciones de carácter técnico-legal que regulaban aspectos atinentes a los servicios de inspección y vigilancia y a los procedimientos de inspección sumarial), para garantizar el libre acceso de los inspectores del trabajo a todo establecimiento sujeto a inspección. Al respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno informa que por resolución núm. 47 de 2016 se aprobó el procedimiento general de inspección para el control de la legislación laboral, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, y se derogaron los apartados 1.1. a 1.19. sobre procesos de inspección, de la resolución núm. 1278.
La Comisión toma nota de que el artículo 3 de la resolución núm. 47 prevé que: i) el procedimiento general de inspección puede iniciarse de oficio, por orden de inspección firmada por el Ministro o el Viceministro de Trabajo, o a instancia de parte, supuesto en el cual la DGIF remitirá las denuncias y/o solicitudes de inspección a la asesoría jurídica del Viceministerio de Trabajo, a fin de que dictamine sobre la procedencia o no de la inspección (apartado 1.1.); ii) para efectuar inspecciones que respondan a denuncias o solicitudes se deberán emitir las respectivas órdenes de inspección y en caso de que aquellas no sean procedentes, previo dictamen de la asesoría jurídica del Viceministerio de Trabajo, serán desestimadas, disponiendo su archivo (apartado 1.1.); iii) en los casos de inspección de oficio o a instancia de parte (una vez estimada la solicitud o denuncia), el Director General de Inspección y Fiscalización elevará a consideración del Ministro o Viceministro de Trabajo un borrador de orden de inspección (apartado 1.2.); iv) las órdenes de inspección deberán contener, entre otros requisitos, la firma del Ministro o del Viceministro y su ausencia acarreará la nulidad de la orden correspondiente (apartado 1.2.); v) los inspectores que cuenten con una orden de inspección están autorizados para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, así como a permanecer en ellos el tiempo necesario, y, vi) a fin de ampliar las materias sujetas a inspección (controlar asuntos no contenidos en una orden de inspección) los inspectores deben poner esta situación en conocimiento del Director General de Inspección y Fiscalización a fin de que este proponga la ampliación de dicha orden al Ministro o Viceministro, incluso cuando se detecte una situación de riesgo grave e inminente para la vida, integridad física, seguridad y salud de los trabajadores (apartado 1.2.).
La Comisión toma nota de que la resolución núm. 56 de 2017 amplió la resolución núm. 47 antes citada y aprobó el reglamento de trámite administrativo para la verificación del cumplimiento de las normas laborales, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, y para los sumarios administrativos instruidos por el incumplimiento de dichas normas. El referido reglamento establece que: i) cuando la denuncia de supuestos incumplimientos y/o la solicitud de inspección se formulen ante la DGIF, el inspector que tomó dicha denuncia deberá elevarla a consideración del Director General de la DGIF (artículo 1); ii) recibido el expediente de denuncia y/o solicitud de inspección, el referido Director lo remitirá a la Dirección de Asesoría del Viceministerio de Trabajo, la cual emitirá un dictamen sobre la pertinencia o no de la inspección; si el dictamen recomendara la inspección, la DGIF elevará al Ministro o al Viceministro el borrador de la orden de inspección (artículo 2); iii) en casos de actuaciones de oficio, la DGIF elevará el borrador de orden de inspección para la firma del Ministro o el Viceministro (artículo 3), y iv) una vez emitida la orden de inspección por el Ministro o el Viceministro, la misma será remitida a la DGIF (artículo 4).
La Comisión toma nota de que en virtud de lo previsto en las resoluciones núms. 47 y 56 antes referidas, únicamente los inspectores que cuenten con una orden de inspección previamente autorizada por una autoridad competente superior (el Ministro o el Viceministro de Trabajo) están facultados para entrar libremente, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 12 del Convenio prevé que los inspectores del trabajo debidamente acreditados estarán autorizados a entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección. La Comisión también recuerda que el requisito de obtener un permiso previo para llevar a cabo una inspección constituye una restricción a la libre iniciativa de los inspectores de realizar inspecciones, sobre todo si tienen motivos para pensar que una empresa está infringiendo las disposiciones legales por cuyo cumplimiento deben velar. Por tanto, la Comisión insta al Gobierno a que adopte sin demoras las medidas necesarias para enmendar las resoluciones del MTESS núms. 47, de 2016, y 56, de 2017, relativas al procedimiento de inspección para la verificación del cumplimiento de las normas laborales, de seguridad social y de seguridad y salud ocupacional, a fin de asegurar que los inspectores del trabajo que acrediten debidamente su identidad puedan entrar libremente en todo establecimiento sujeto a inspección, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12, 1, a), del Convenio, sin necesidad de contar con la autorización previa de una autoridad superior.
Artículo 16. Frecuencia y esmero de las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota de que el artículo 3, apartado 2.1., de la resolución núm. 47 referida anteriormente prevé que: i) podrá efectuarse más de una visita de inspección en el curso de las actuaciones inspectoras de comprobación e investigación de una misma orden de inspección, siempre que, en la primera, justificadamente, no se hayan podido recolectar todos los datos pertinentes, y, ii) en ningún caso podrán efectuarse más de dos visitas, durante el plazo de la orden de inspección.
Adicionalmente, la Comisión toma nota de que la CNT indica en sus observaciones que durante más de dos meses en 2019 (entre el 16 de agosto y el 1.º de noviembre) se realizaron 98 fiscalizaciones a empresas denunciadas por incumplimiento de las normas laborales. La CNT precisa, sin embargo, que si bien dicha cifra refleja una duplicación del número de visitas por mes (40 inspecciones, aproximadamente) en comparación con el promedio mensual correspondiente al 2017 y parte del 2018, ella no equivale siquiera al 1 por ciento de las empresas registradas ante la Dirección de Registro Obrero Patronal a junio de 2019 (59 567 empresas a nivel nacional). Por lo anterior, la CNT indica que la inspección del trabajo cumple con su rol fundamental de tutelar el respeto de los derechos laborales. La Comisión solicita al Gobierno que indique las medidas adoptadas o que prevé adoptar para asegurar que los establecimientos sean inspeccionados con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes, de conformidad con lo previsto en el artículo 16 del Convenio.
La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.
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