Informe definitivo - Informe núm. 234, Junio 1984

1. 75. Le comité a déjà examiné le présent cas lors de sa réunion de novembre 1983, à l'occasion de laquelle il a présenté des conclusions intérimaires au Conseil d'administration dans son 230e rapport, paragraphes 551 à 578 (que le Conseil d'administration a approuvé à sa 224e session, novembre 1983). Le gouvernement a envoyé des observations en date du 17 avril 1984.
2. 76. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Examen antérieur du cas

1. 77. La question qui restait pendante après l'examen antérieur du présent cas concernait les allégations qui ont été reçues dans des communications adressées par la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) en date du 25 août et du 31 octobre 1983. La CMOPE allègue que trois textes législatifs de la Colombie britannique - le projet de loi 3 (loi sur le secteur public (restrictions)), le projet de loi 11 (portant modification de la loi sur la stabilisation de la rémunération) et le projet de loi 26 (qui modifie la loi relative aux normes en matière d'emploi) semblent avoir pour objet de mettre fin à la possibilité qu'ont les fonctionnaires en général et les enseignants en particulier de négocier collectivement. Selon la CMOPE, le projet de loi 3 donne toute latitude à l'employeur de licencier, sans recours, les salariés pour une large gamme de raisons économiques - les dispositions prévoyant des formes et garanties de procédure qui figureraient dans les conventions collectives en vigueur n'étant applicables que jusqu'à la date initialement prévue pour l'échéance de la convention, même si celle-ci est, dans son ensemble, unilatéralement prorogée par d'autres mesures gouvernementales. En outre, le projet de loi 3 désigne les directeurs, sous-directeurs et autres membres du personnel de surveillance des -écoles comme étant des personnes dont les salaires doivent être unilatéralement fixés par le Cabinet; de ce fait, les salaires, les classifications de poste et les conditions d'emploi de ces personnes peuvent être déterminés par le lieutenant gouverneur en conseil au lieu d'être fixés par les parties intéressées par voie de négociation collective. Le projet de loi 11 convertit les contrôles de la négociation collective, disposition d'urgence qui avait été adoptée pour deux ans en 1982, en une mesure permanente et ajoute de nouveaux contrôles de la négociation collective - tels que le concept de la "capacité de payer des employeurs du secteur public qui, de l'avis de l'organisation plaignante, sont particulièrement dangereux compte tenu du projet de loi 6 (loi sur le financement de l'éducation) qui est en vigueur jusqu'au 31 décembre 1986 et en vertu duquel le gouvernement s'octroie le pouvoir de contrôler la capacité de payer des employeurs des enseignants, à savoir les conseils scolaires. La CMOPE affirme aussi que le projet de loi 11 habilite un commissaire désigné par le gouvernement à limiter les augmentations salariales, comme à bloquer ou à réduire la rémunération dans le secteur public, conformément à des règlements émis par le gouvernement à sa discrétion. Enfin, l'organisation plaignante fait état du projet de loi 26 qui modifie la loi relative aux normes en matière d'emploi de telle sorte que, lorsqu'une convention collective comprend une disposition portant sur une des questions énumérées dans le projet de loi (durée du travail, congés, par exemple), toutes les dispositions de la loi qui se rapportent à cette question, et notamment celles qui sont plus favorables, cessent d'être applicables. En conséquence, d'après l'organisation plaignante, si l'on prend la situation des enseignants de la Colombie britannique en matière de négociation, lorsque certains salariés parviendront à obtenir, par voie contractuelle, l'application de dispositions - incomplètes - s'ajoutant aux normes minima qu'énonce la loi relative aux normes en matière d'emploi, ils risqueront de, perdre jusqu'à cette protection minimale pour tout ce qui concerne la question ayant été négociée.

B. Réponse du gouvernement

1. 78. Dans sa communication en date du 17 avril 1984, lé gouvernement déclare que le projet de loi 3 (qui est devenu loi le 26 octobre 1983) a été notablement modifié avant son adoption, de telle sorte que la loi promulguée prévoit explicitement la possibilité de recours, des formes et garanties de procédure et un traitement équitable, et accorde à des groupes de fonctionnaires du secteur public la faculté de négocier une dérogation aux dispositions qu'elle énonce en matière de licenciement. Selon le gouvernement, cette, possibilité de dérogation a été utilisée largement et avec succès. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle le projet de loi 3 englobe certains employés de l'école dans la définition de "cadre supérieur" et habilite le ministre à adapter leur rémunération, le gouvernement explique que cette mesure n'a pas été adoptée pour saper l'unité de négociation mais plutôt pour permettre une plus grande harmonisation de la rémunération de ces fonctionnaires supérieurs dans l'ensemble de la province. A l'heure actuelle, poursuit le gouvernement, il y a de grandes divergences, ce qui n'est pas équitable pour tous les intéressés. Le gouvernement souligne le fait que le ministre n'a pas encore utilisé le pouvoir qui lui est ainsi accordé, qu'il se peut qu'il ne s'en serve jamais et qu'aucune réglementation ressortissant à cette partie du projet de loi 3 n'a été promulguée.
2. 79. Pour ce qui est des allégations concernant le projet de loi 6 (qui lui aussi est devenu loi le 26 octobre 1983), le gouvernement explique que la version finale de ce texte législatif supprime le pouvoir de contrôler certaines sections des budgets des circonscriptions scolaires.
3. 80. Pour ce qui a trait au projet de loi 11 (qui est devenu loi le 21 octobre 1983 mais avec effet rétroactif au 7 juillet 1983), le gouvernement déclare que le programme de stabilisation de la rémunération a pour principal objet de veiller à ce que les salaires soient fixés de sorte que la province soit en mesure de les payer. Il incombe au gouvernement de déterminer les charges que la province peut assumer et de déterminer ses politiques fiscales et son budget en conséquence.
4. 81. En ce qui concerne les allégations relatives au projet de loi 26, le gouvernement déclare que, lors de son adoption, des modifications y ont été apportées pour préciser clairement qu'aucune de ses dispositions ne porterait atteinte au pouvoir et aux obligations du Conseil des relations professionnelles ni n'empiéterait sur la négociation collective.

C. Conclusions du comité

1. 82. Le comité note la réponse du gouvernement concernant le projet de loi 3, devenu loi no 3 du 26 octobre 1983, et en particulier le fait qu'en vertu de l'article 2 1) un employeur du secteur public peut mettre fin à la relation de travail d'un fonctionnaire lorsqu'il est estimé que le volume de travail ou les fonds de roulement prévus sont insuffisants pour permettre de maintenir l'emploi au niveau auquel il se situe, ou lorsqu'une modification est apportée à la structure organisationnelle de l'employeur, ou encore lorsque l'employeur interrompt ou réduit un programme, des activités ou des services. En particulier, le comité note qu'en vertu de l'article 7 1) le lieutenant gouverneur en conseil désignera des membres d'un organe d'appel dont la décision peut, aux termes de l'article 9, faire l'objet d'un recours judiciaire, les tribunaux ayant pouvoir d'ordonner la réintégration du fonctionnaire dans ses fonctions, et son indemnisation. A cet égard, le comité souhaite faire observer d'une manière générale, comme il l'a fait précédemment [voir 202e rapport, cas no 932 (Grèce), paragr. 392; 207e rapport, cas no 823 (Chili), paragr. 181], que si l'opportunité de licencier des , travailleurs pour des motifs économiques n'entre manifestement pas dans le cadre de ses compétences, il n'en estime pas moins approprié de réaffirmer l'importance d'une protection efficace contre le licenciement pour des motifs syndicaux, cette protection devant plus spécialement s'étendre aux dirigeants syndicaux; le comité fait également observer qu'en ce qui concerne les cas de licenciement pour motifs économiques, il ne faudrait pas que de tels motifs servent de prétexte pour justifier des actes de discrimination antisyndicale. En outre, le comité note à cet égard la déclaration faite par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans l'observation qu'elle a formulée en 1984 au sujet de la convention no 111, selon laquelle les circonstances justifiant la cessation de la relation d'emploi aux termes de l'article 2, paragraphe 1, sont définies de façon si large qu'il ne semble pas que le recours aux tribunaux pour faire simplement appliquer la loi soit de nature à offrir une protection substantielle contre la discrimination en matière d'emploi.
2. 83. Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle l'article 10 de la loi no 3 donne pouvoir au gouvernement de fixer les conditions d'emploi des "cadres supérieurs", catégorie définie comme englobant les directeurs, les sous-directeurs et les enseignants exerçant des fonctions de surveillance ou encore tout fonctionnaire occupant un emploi désigné par le commissaire de la stabilisation de la rémunération comme étant un emploi de cadre supérieur, le comité aimerait faire observer qu'une telle mesure aurait pour effet d'empêcher ces salariés de négocier et de déterminer leurs conditions d'emploi par voie de négociation collective, et, partant, de les priver d'un des principaux moyens dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour défendre les intérêts de leurs membres et organiser leurs activités (articles 3 et 10 de la convention no 87).; Le comité rappelle que seuls les fonctionnaires se consacrant à l'administration de l'Etat peuvent être exclus du processus de négociation collective. [Voir, par exemple, 143e rapport, cas no 764 (Colombie), paragr. 87.] Dans le présent cas, le comité note tout particulièrement la déclaration du gouvernement d'après laquelle le ministre responsable n'a pas encore exercé les pouvoirs que lui confère l'article 10, qu'il ne le fera peut-être jamais et qu'aucune réglementation en application de ces dispositions n'a été promulguée.
3. 84. Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle le projet da,: loi 11 devenu loi no 11 du 21 octobre 1983 - envisagé en liaison avec les larges pouvoirs qu'accorde le projet de loi 6 au ministre pour émettre des directives, établir les budgets des écoles et donner instruction au conseil scolaire de ne pas dépenser plus que ne le prévoit le budget de l'établissement - soumet la négociation collective des fonctionnaires publics à des contrôles permanents, le comité note que l'article 12 1), de la loi no 11, déclare qu'une importance primordiale doit être accordée à la capacité de payer de l'employeur du secteur public. A cet égard, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle il lui incombe d'évaluer les charges que la province est en mesure d'assumer et de déterminer ses politiques fiscales et son budget en conséquence.
4. 85. Les principaux articles de la loi no 11 sont ainsi libellés:
   • Article 4 1) g). Le commissaire chargé de la stabilisation des rémunérations devra ... décider si l'article 12 1) n'a pas été respecté.
   • Article 9 1). Le conseil exécutif émettra des lignes directrices en matière de stabilisation des rémunérations afin de contenir et de stabiliser les plans de rémunération des employeurs du secteur public ainsi que des salariés du secteur public. 2) Les lignes directrices peuvent comprendre, sans toutefois être tenues de s'y limiter, des dispositions précisant pour qui, quand et comment a) la rémunération sera maintenue ou réduite, ou b) les augmentations de rémunération seront limitées.
   • Article 11. Le commissaire peut, de sa propre initiative ou à la demande d'un employeur du secteur public, d'un salarié du secteur public ou d'un représentant de l'un ou de l'autre, donner instruction au médiateur [désigné en application de l'article 7] de fournir des services de médiation ou d!investigation pour aider l'employeur, le salarié ou le représentant à conclure ou à mettre au point un plan de rémunération conforme aux exigences de la présente loi.
   • Article 12 1). Lors de la conclusion ou de la mise au point d'un plan de rémunération pour les salariés du secteur public, les parties au plan ou l'employeur du secteur public ou l'arbitre élaborant le plan accorderont une importance primordiale à la capacité de l'employeur du secteur public de payer la rémunération considérée.
   • Article 14. Le commissaire examinera tous les plans de rémunération enregistrés [les employeurs sont soumis à l'obligation d'enregistrer par l'article 13] et décidera si les plans sont dans les normes prévues par les lignes directrices.
   • Article 15. Lorsque le commissaire a décidé qu'un plan de rémunération va au-delà des normes prévues par les lignes directrices, a) il devra notifier de sa décision l'employeur du secteur public et toute autre personne qu'il estime appropriée; b) il pourra notifier l'employeur du secteur public ou toute autre personne qu'il estimera appropriée de la rémunération maximale admissible qu'il considère comme étant dans les normes établies par les lignes directrices pour le plan de rémunération considéré; -c) il devra accorder aux parties au plan de rémunération ... l'occasion de conclure ou de mettre au point un plan qui est dans les normes établies par les lignes directrices.
   • Article 16. Nonobstant l'article 15 ci-dessus, lorsque le commissaire a décidé qu'un plan de rémunération va au-delà des normes prévues par les lignes directrices, il peut, de sa propre - initiative ou à la demande d'une partie au plan, arrêter que le plan est assujetti à la partie 3.
   • Article 17 1). Le lieutenant gouverneur en conseil peut émettre des règlements concernant les restrictions en matière de rémunération et la stabilisation des salaires des fonctionnaires publics. 2) ... Le lieutenant gouverneur en conseil peut émettre , une réglementation a) .•. exigeant des réductions de , rémunération, c) autorisant le commissaire à constituer un groupe de fonctionnaires du secteur public aux fins de l'application du règlement promulgué en vertu du paragraphe a) ...
   • Article 20. Le commissaire examinera un plan de rémunération qui est assujetti à la présente partie [Partie III] et décidera si le plan est conforme au règlement relatif à la rémunération.
   • Article 21. Lorsque le commissaire a décidé qu'un plan de rémunération va au-delà de ce que prévoit le règlement relatif à la rémunération, il devra ... b) notifier l'employeur du secteur public et toute autre personne qu'il estime appropriée de la rémunération maximale admissible qu'il considère être dans les normes fixées par le règlement sur la rémunération applicable audit plan de rémunération; c) fournir aux parties au plan de rémunération l'occasion de conclure ou de mettre au point un plan qui soit conforme aux règlements relatifs à la rémunération.
   • Article 22 1). Nonobstant l'article 21 ci-dessus, lorsque le commissaire décide qu'un plan de rémunération va au-delà de ce que prévoit le règlement sur la rémunération ... il peut émettre un arrêt interdisant, de la manière qu'il précisera, l'employeur du secteur public de mettre en vigueur un plan de rémunération qui va au-delà des normes prévues par le règlement sur la rémunération, faisant obligation à un salarié du secteur public de rembourser à l'employeur tout élément de rémunération qui, dépasse ce que prévoit le règlement relatif à la rémunération ...
   • Article 24 1). Le commissaire rend des décisions ou des arrêtés définitifs et obligatoires.
   • Article 25 1). Le commissaire peut faire enregistrer auprès de la Cour suprême le texte d'une décision ou d'un arrêté qu'il aura pris, au même titre que s'il s'agissait d'une sentence de la cour. 2) Un arrêté ou une décision enregistré en vertu du présent article sera censé, à toutes fins utiles, être une sentence obligatoire de la Cour suprême, mais ne pourra en aucun cas faire l'objet d'un recours.
5. 86. Après avoir examiné la loi de façon approfondie, le comité aimerait rappeler, en se référant tout particulièrement aux articles 17 et 25, que le fait de subordonner l'application d'une convention collective à l'approbation ministérielle n'est pas conforme au principe de la négociation collective volontaire énoncé dans la convention no 98. Néanmoins, l'opposition du comité à l'approbation préalable des conventions collectives par le gouvernement ne signifie pas que des moyens ne puissent pas être mis sur pied en vue d'inciter les parties aux négociations collectives à tenir compte volontairement dans leurs négociations de considérations relatives à la politique p économique et sociale du gouvernement et à la sauvegarde de l'intérêt général. Mais, pour cela, il est tout d'abord nécessaire que les objectifs devant être reconnus comme d'intérêt général aient fait l'objet d'une large consultation des parties à l'échelon national, conformément aux principes énoncés par la recommandation (no 113) concernant la consultation et la collaboration entre les autorités publiques et les organisations d'employeurs et de travailleurs aux échelons industriel et national, 1960. Le comité a reconnu dans le passé [voir, par exemple, 187e rapport, cas no 874 (Espagne), paragr. 482; 208e rapport, cas no 1007 (Nicaragua), paragr. 389] qu'il serait possible d'envisager une procédure permettant de signaler dans certains cas à l'attention des parties les considérations d'intérêt général qui appelleraient de leur part un nouvel examen des conventions prévues. Toutefois, la persuasion devrait à cet égard toujours être préférée à la contrainte. A cet égard, dans le présent cas, le comité observe que si le commissaire estime qu'une convention collective va au-delà des normes établies par les lignes directrices que le gouvernement a adoptées en application de l'article 9, ladite convention collective peut, en vertu de l'article 16, être directement assujettie à un règlement gouvernemental adopté en application de l'article 17, dont toute violation peut être annulée par un arrêté du commissaire, ledit arrêté pouvant être mis sur le même pied qu'une sentence de la Cour suprême à des fins d'exécution. En conséquence, les lignes directrices considérées n'ont pas pour objet la persuasion; de plus, les informations dont dispose le comité n'indiquent pas clairement si, lors de l'adoption du projet de loi 11, ces lignes directrices ont été reconnues comme étant d'intérêt général comme l'exigent les principes mentionnés ci-dessus.
6. 87. De plus, le comité a eu l'occasion, lors de l'examen antérieur du présent cas, d'étudier des textes législatifs donnant pouvoir au gouvernement de bloquer, par le truchement du budget, des augmentations salariales qui avaient été précédemment convenues par les parties aux négociations. [Voir 230e rapport, paragr. 573.] Dans le présent examen du cas, le comité ne peut qu'appuyer la conclusion à laquelle il était antérieurement parvenu, à savoir qu'une telle action n'est pas compatible avec les principes du droit d'organisation. Le comité a souligné dans le passé [voir, par exemple, 211e rapport, cas no 1052 (Panama), paragr. 155] l'importance qu'il attache au principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective, principe qui a été généralement reconnu au cours de la discussion préparatoire ayant conduit à l'adoption par la Conférence de la convention (no 154) Sur la négociation collective, 1981. Il découle de ce principe que les autorités publiques devraient, en règle générale, s'abstenir venir pour modifier le contenu des accords collectifs librement d'inter conclus. Le comité aimerait aussi rappeler que l'exercice des, prérogatives de puissance publique en matière financière d'une manière qui a pour effet d'empêcher le respect des conventions collectives conclues par des organismes publics n'est pas en harmonie avec le Principe de la liberté de négociation collective. Il souhaite réitérer les conclusions qu'il a énoncées au paragraphe 575 de son examen antérieur du présent cas, lorsqu'il avait noté qu'en vertu du programme officiel de stabilisation de la rémunération les conventions librement conclues ou les sentences arbitrales sont converties en prétendus plans de rémunération qui doivent être soumis pour examen au commissaire dont relève le programme, que cela décourage le recours à la négociation collective volontaire [voir 176e rapport, cas no 823 (Chili), paragr. 23], et qu'une intervention des autorités publiques, même lorsqu'elle vise essentiellement à garantir que les parties qui négocient subordonnent leurs intérêts à la politique économique nationale du gouvernement - que celle-ci recueille ou non leur agrément -, n'est pas compatible avec les principes de non-ingérence de la part des autorités publiques dans le libre fonctionnement des organisations de travailleurs. [Voir, par exemple, 65e rapport, cas no 266 (Portugal), paragr. 70.] Etant donné que le projet de loi 11 a été promulgué sans limitation de sa durée d'application, étant donné aussi ses répercussions négatives sur la liberté de négociation collective pour les fonctionnaires publics en Colombie britannique, le comité veut croire que les parties intéressées dans une convention considérée comme inacceptable par le gouvernement du fait des implications financières qu'elle comporterait pourront parvenir à des accords équitables qui seront respectés par lui.
7. 88. Enfin, en ce qui concerne l'allégation de l'organisation plaignante selon laquelle l'article 2 2) du projet de loi 26, en rendant inapplicables toutes les dispositions de la loi sur les normes en matière d'emploi concernant la durée du travail, les congés, le congé de maternité et le licenciement lorsqu'une négociation collective s'y réfère, met en danger les normes minima de protection, le comité note la réponse du gouvernement selon laquelle la loi considérée, lorsqu'elle a été promulguée en définitive, avait été modifiée de manière à garantir que rien dans ses dispositions n'affecte les pouvoirs et les obligations du Conseil des relations professionnelles ni n'empiète sur la négociation collective. L'article 2, dans sa teneur actuelle, est ainsi libellé:
8. 1) Sous réserve du paragraphe 2, une exigence prévue par la présente loi ou instaurée en application de la présente loi constitue une exigence minimale, et un accord tendant à lever une telle exigence, n'étant pas un accord mentionné au paragraphe 2, est nul et non avenu.
9. 2) Lorsqu'une convention collective contient une disposition quelconque relative à une des questions énoncées dans la colonne 1 [durée du travail et heures supplémentaires de travail congé annuel ou rémunération au titre du congé, cessation de la relation de travail ou licenciement et congé de maternité ou de grossesse, la partie correspondante] de la présente loi n s'applique pas aux questions relatives à l'emploi visées par la convention collective considérée.
10. 3) Lorsqu'une convention collective ne contient aucune disposition concernant [une de ces questions, la partie correspondante] de la présente loi sera censée avoir été incorporée dans la convention collective et en faire partie intégrante.
11. 89. Le comité observe que le libellé précédent de l'article 2 (une exigence prévue par la présente loi ou instaurée en application de la présente loi est une exigence minimale et, sous réserve de la présente loi, de la réglementation et des décisions légalement prises par le directeur, un accord tendant à lever une exigence est nul et non avenu) garantissait certaines normes minima dans les domaines touchés. Le comité note l'allégation de l'organisation plaignante selon laquelle la modification apportée à la loi sur les normes en matière d'emploi incite l'employeur soit à refuser de négocier les conditions d'emploi mentionnées dans la loi, soit à insister, à la table de négociation, sur l'adoption de normes inférieures à celles que prévoit la loi puisqu'il sait que celle-ci empêche l'application de dispositions statutaires plus favorables néanmoins, le comité, ne disposant pas d'informations plus détaillées concernant les conséquences pratiques de cette disposition, estime qu'il n'est pas en mesure de conclure de quelque manière que ce soit sur cet aspect du cas.
12. 90. Le comité souhaite saisir la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations des divers aspects législatifs soulevés dans le présent cas.