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- 104. Le comité a déjà examiné le présent cas et a soumis des
- conclusions
- intérimaires au Conseil d'administration qui les a approuvées à
- sa 241e
- session, novembre 1988. (Voir 259e rapport, paragr. 679-708.)
- Le gouvernement
- a envoyé de nouvelles observations sur le cas dans une
- communication en date
- du 16 février 1989.
- 105. L'Indonésie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la
- liberté
- syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche,
- elle a
- ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de
- négociation
- collective, 1949.
A. Examen antérieur du cas
A. Examen antérieur du cas- 106. A sa réunion de novembre 1988, le comité avait noté
- que le présent cas
- avait pour objet une allégation générale de restriction des
- droits syndicaux
- en Indonésie, émanant de la Confédération internationale des
- syndicats libres
- (CISL) et fondée sur une critique précise des éléments
- suivants de la
- législation sur les relations professionnelles: 1) le déni du droit
- de
- constituer des syndicats opposé à tous les fonctionnaires,
- enseignants et
- personnels d'entreprises appartenant à l'Etat ou contrôlées par
- celui-ci; 2)
- l'insuffisance de la protection contre la discrimination et
- l'ingérence
- antisyndicales contraires aux articles 1 et 2 de la convention
- no 98; 3) les
- restrictions à la négociation collective contraires à l'article 4 de
- la
- convention no 98; 4) les restrictions à l'exercice du droit de
- grève.
- 107. Pour ce qui est de la première allégation qui concerne
- spécifiquement
- les fonctionnaires, le comité avait pris note de la réponse du
- gouvernement
- selon laquelle, puisque les conditions d'emploi des salariés du
- secteur public
- sont fixées par une législation spéciale, la conclusion de
- conventions
- collectives dans le cadre du mandat des syndicats n'a pas lieu
- d'intervenir,
- ainsi que du fait que le gouvernement a fait état de la seule
- association de
- fonctionnaires, la KORPRI, et du rôle de négociation qu'elle
- joue entre les
- fonctionnaires et leur employeur, l'Etat. Tout en notant
- l'affirmation
- générale du gouvernement selon laquelle les principes de la
- liberté syndicale
- sont inscrits dans la législation indonésienne, le comité avait
- regretté que
- celui-ci n'eût pas fourni de renseignements détaillés sur la
- KORPRI, et en
- particulier sur le rôle influent que les autorités y joueraient,
- comme en
- témoigne la désignation du ministre des Affaires intérieures aux
- fonctions de
- président du conseil central de la KORPRI.
- 108. En ce qui concerne le déni du droit de s'organiser en
- syndicats dont il
- était allégué que les salariés des sociétés appartenant à l'Etat
- ou contrôlées
- par lui avaient été victimes, le comité avait une fois de plus
- noté
- l'affirmation générale du gouvernement selon laquelle la liberté
- d'association
- existe, mais il avait aussi noté l'impossibilité dans laquelle
- semblaient se
- trouver toutes les associations constituées de poursuivre des
- objectifs
- syndicaux.
- 109. En ce qui concerne les articles 1 et 2 de la convention
- no 98, le
- comité avait noté que la Commission d'experts pour
- l'application des
- conventions et recommandations demandait, depuis des
- années, au gouvernement
- de renforcer les dispositions législatives visant la discrimination
- antisyndicale, de façon à protéger les travailleurs lors du
- recrutement et en
- cours d'emploi contre des actes préjudiciables des employeurs
- et contre
- l'ingérence des organisations d'employeurs dans la création
- d'organisations de
- travailleurs. Tout en notant la réfutation générale de ces
- lacunes par le
- gouvernement, et la référence faite par celui-ci à la philosophie
- du Pancasila
- qui sous-tend les relations professionnelles, le comité avait
- réitéré la
- demande de la commission d'experts tendant à ce que des
- dispositions plus
- précises soient adoptées en vue d'assurer la pleine
- observation des articles 1
- et 2 de la convention no 98.
- 110. Pour ce qui est des restrictions dont il était allégué
- qu'elles étaient
- apportées à la négociation collective, le comité avait noté que
- le
- gouvernement avait fourni certaines statistiques relatives aux
- conventions
- collectives du travail et aux règlements d'entreprise.
- Néanmoins, il avait
- observé que - bien que la KORPRI puisse en principe
- participer à des
- négociations - le gouvernement avait clairement déclaré que
- des conventions
- collectives n'avaient pas lieu d'être dans le secteur public. Le
- comité avait
- rappelé qu'aux termes de l'article 6 de la convention no 98
- seuls les
- fonctionnaires publics commis à l'administration de l'Etat ne
- sont pas visés
- par les dispositions de la convention.
- 111. Enfin, pour ce qui est des allégations concernant les
- restrictions au
- droit de grève, le comité avait noté avec préoccupation la très
- longue liste
- de services et d'industries non essentiels énumérés dans la
- Décision
- présidentielle no 123 de 1963 et dans lesquels la grève est
- interdite (y
- compris des organismes administrés par l'Etat tels que des
- hôtels
- touristiques, des grands magasins et le parc de loisirs d'Ancol).
- Tout en
- notant l'affirmation du gouvernement qui avait déclaré que
- l'interruption de
- ces services pourrait porter préjudice à la vie des personnes et
- que la grève
- ne devrait être utilisée qu'en dernier recours, le comité avait
- rappelé le
- principe selon lequel la grève ne peut être restreinte, voire
- interdite, que
- dans les services essentiels au sens strict du terme,
- c'est-à-dire les
- services dont l'interruption mettrait en danger, dans l'ensemble
- ou une partie
- de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.
- 112. Sur ce même point, le comité avait noté que le
- gouvernement n'avait
- formulé aucun commentaire précis sur l'allégation de la CISL
- selon laquelle la
- loi no 22 de 1957 sur le règlement des différends du travail
- établit un
- système d'arbitrage obligatoire qui rend la grève impossible en
- pratique,
- hormis le fait qu'il avait déclaré que la grève ne devrait être
- utilisée qu'en
- dernier recours. Le comité avait rappelé sa position en ce qui
- concerne les
- procédures de conciliation et d'arbitrage qui ne sont pas
- convenues par les
- deux parties aux différends de travail, à savoir que l'imposition
- par voie
- législative de l'arbitrage obligatoire à la place du droit de grève
- pour
- résoudre les conflits du travail ne peut se justifier que dans
- certaines
- circonstances, et notamment dans les services essentiels au
- sens strict du
- terme (à savoir les services dont l'interruption pourrait mettre en
- danger la
- vie, la sécurité ou la santé de la personne, dans l'ensemble ou
- une partie de
- la population).
- 113. Sur la base des conclusions du comité résumées
- ci-dessus, le Conseil
- d'administration avait approuvé les recommandations
- intérimaires suivantes:
- a) En ce qui concerne l'interdiction du droit de s'organiser en
- syndicats
- qui, selon les allégations, s'appliquerait aux fonctionnaires et à
- tous les
- agents publics travaillant dans les entreprises appartenant à
- l'Etat ou
- contrôlées par lui ainsi qu'aux enseignants, le comité rappelle
- que tous les
- travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, devraient jouir du
- droit de
- constituer des organisations pour promouvoir et défendre leurs
- intérêts.
- b) Le comité prie le gouvernement de fournir de plus amples
- informations au
- sujet des activités de la KORPRI (l'association des
- fonctionnaires), de la
- PGRI (l'association des enseignants) et de toute autre
- association créée pour
- les agents publics et parapublics afin de protéger leurs intérêts,
- par exemple
- dans les domaines de la négociation collective ou des
- procédures de
- réclamation.
- c) Le comité prie le gouvernement de revoir la situation de
- monopole légal
- qui fait de la KORPRI la seule association de fonctionnaires,
- de façon à
- permettre aux fonctionnaires de s'affilier aux organisations de
- leur choix.
- d) Le comité réitère les observations de la Commission
- d'experts pour
- l'application des conventions et recommandations au sujet des
- lacunes de la
- législation en ce qui concerne la pleine application des articles
- 1 et 2 de la
- convention no 98 et à propos des limites mises à la
- négociation collective,
- qui sont incompatibles avec l'article 4 de ladite convention; il
- porte ces
- aspects du présent cas à l'attention de la commission
- d'experts.
- e) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures
- en vue de modifier
- la décision présidentielle no 123 de 1963 qui contient une liste
- trop longue
- de services considérés comme essentiels et dans lesquels la
- grève est
- interdite, mais qui débordent la définition des services
- essentiels donnée par
- le comité.
- f) Le comité prie le gouvernement de fournir des
- observations plus
- détaillées au sujet de l'allégation selon laquelle la loi no 22 de
- 1957 sur le
- règlement des conflits du travail crée un système d'arbitrage
- obligatoire qui
- rend en fait la grève impossible.
- B. Nouvelles observations du gouvernement
- 114. Dans une lettre en date du 16 février 1989, le
- gouvernement répète que
- l'Indonésie respecte pleinement la liberté syndicale et la
- négociation
- collective des questions de travail, puisque l'une et l'autre sont
- entérinées
- dans la Constitution et dans d'autres textes législatifs. Il
- demande qu'il
- soit pleinement tenu compte du fait que l'Indonésie "progresse
- actuellement
- vers l'instauration du régime le plus approprié" à l'application
- de ces
- droits, tout particulièrement parce que, l'expérience historique
- le montre,
- une liberté d'expression qui n'était pas assortie d'une
- responsabilité pleine
- et entière a débouché sur des problèmes gigantesques ayant
- mis en danger
- l'intégrité de l'Indonésie en tant qu'Etat.
- 115. Abordant les recommandations précises faites par le
- comité en novembre
- 1988, le gouvernement explique que, pour ce qui est du droit
- des
- fonctionnaires ou des agents des entreprises publiques de
- s'organiser en
- syndicat, il assure pleinement à chaque citoyen le droit
- d'organisation, à
- savoir d'adhérer ou non à n'importe quelle organisation, y
- compris un
- syndicat. Malgré cela, toutefois, tout fonctionnaire ou agent
- d'une entreprise
- publique doit respecter le règlement en vigueur, dont une des
- exigences est
- d'adhérer à la KORPRI ("Korps Pegawai Republik Indonesia"
- ou corps des
- fonctionnaires). Le gouvernement déclare que ceux qui ne
- désirent pas
- s'affilier à la KORPRI doivent renoncer à être fonctionnaires ou
- agents d'une
- entreprise publique. Le droit de choisir librement d'être membre
- d'un service
- public ou d'une entreprise d'Etat est un droit fondamental de
- l'homme dont
- jouit chaque citoyen et qui est hautement apprécié en
- Indonésie. Le
- gouvernement explique que la KORPRI est un "corps" et ne
- saurait être
- considérée comme étant une organisation de travailleurs ou un
- syndicat, alors
- que l'Association des enseignants de la République
- d'Indonésie (PGRI) est une
- organisation professionnelle qui vise à développer l'éducation,
- à accroître le
- professionnalisme des enseignants et à mettre au point des
- méthodes favorisant
- un meilleur développement de l'instruction. D'après le
- gouvernement, les
- membres de la PGRI peuvent aussi adhérer à la KORPRI, tout
- comme les membres
- de la KORPRI s'affilier à la PGRI. De même, on trouve des
- membres de la
- Fédération panindonésienne des travailleurs (SPSI) parmi les
- adhérents de la
- KORPRI et de la PGRI. Bien que la KORPRI et la PGRI ne
- soient pas des
- syndicats en tant que tels, ils ont pour principale obligation et
- responsabilité de protéger leurs membres, conformément à la
- décision no
- Kep.50/K-X/PP/84 du conseil central de la KORPRI sur la
- structure
- organisationnelle et les procédures de fonctionnement. Le
- conseil central de
- la KORPRI et son secrétariat à tous les niveaux régionaux ont
- mis sur pied le
- bureau des relations professionnelles qui a pour mission de
- donner des
- conseils, de renforcer les relations entre salariés et de régler
- tout
- différend surgissant parmi les membres de la KORPRI dans
- toutes les
- entreprises publiques appartenant aux gouvernements central
- et régionaux. La
- KORPRI a aussi créé un bureau d'assistance judiciaire (en se
- fondant sur la
- décision susmentionnée de 1984) à qui il incombe d'exercer
- les efforts et les
- activités nécessaires pour assurer aux membres de la KORPRI
- l'assistance
- judiciaire dont ils ont besoin. De très nombreux différends ont
- été réglés de
- façon satisfaisante par le Bureau des relations professionnelles
- de la KORPRI.
- 116. Pour ce qui est de la situation particulière des
- enseignants, le
- gouvernement déclare que la PGRI protège les droits et les
- intérêts de ses
- membres contre tout traitement injuste de la part de leurs
- supérieurs en
- recourant au principe de la compréhension mutuelle
- (fraternité). Il se sert de
- cette méthode parce que la plupart des maîtres, directeurs,
- inspecteurs et
- fonctionnaires du Département de l'éducation et de la culture
- sont membres de
- la PGRI. Il y a eu des cas où des directeurs d'écoles
- élémentaires et un
- membre du conseil de la PGRI à Java-Ouest ont été
- rétrogradés par le principal
- bureau provincial du Département de l'éducation et de la
- culture; ces cas ont
- été réglés par la PGRI, les intéressés ayant été réintégrés dans
- leur grade et
- leur emploi antérieurs. Le bureau d'assistance judiciaire de la
- PGRI
- intervient toujours dans de tels cas de traitement injuste,
- d'inéquité, de
- violence, etc.
- 117. Etant donné que ces deux organisations ne sont pas
- des organisations de
- travailleurs ni des syndicats, le gouvernement déclare qu'il est
- impossible de
- négocier ou de conclure des conventions collectives du travail
- visant les
- membres de la KORPRI et de la PGRI. Les conditions de
- travail et de
- rémunération des fonctionnaires sont régies par une
- réglementation
- gouvernementale, et les agents des entreprises publiques sont
- assujettis à des
- réglementations gouvernementales ou à des décrets
- ministériels ou aux textes
- législatifs expressément émis pour l'entreprise considérée.
- Néanmoins, le
- gouvernement fait observer que, lors de la formulation des
- règlements
- d'entreprise des établissements publics, les représentants de la
- KORPRI de
- l'établissement considéré interviennent eux aussi dans les
- débats. En outre,
- il souligne que de nombreux salariés d'entreprises qui
- appartiennent
- intégralement ou en partie à l'Etat sont membres de syndicats.
- Par exemple,
- l'accord général sur le travail qui a été signé, d'une part, par
- les
- plantations de Sumatra et, d'autre part, par la Fédération
- panindonésienne des
- travailleurs (principal syndicat du secteur privé) dans la
- province de
- Sumatra-Nord porte sur des questions du travail dans les
- plantations
- appartenant à l'Etat. En outre, d'après le gouvernement, si un
- salarié désire
- démissionner de la KORPRI et adhérer à un syndicat, il a le
- droit de le faire
- dans les entreprises qui appartiennent pleinement ou
- partiellement au
- gouvernement. Ainsi, les travailleurs de PT. Semen Cibinong
- se sont organisés
- en syndicat.
- 118. Pour ce qui est de l'observation faite par la Commission
- d'experts pour
- l'application des conventions et recommandations, en
- particulier concernant
- les articles 1 et 2 de la convention no 98, le gouvernement
- déclare qu'il
- donne effet à ces dispositions sauf pour les fonctionnaires de
- l'Etat ou les
- agents d'entreprises appartenant à l'Etat qui ont décidé par
- eux-mêmes
- d'adhérer à la KORPRI. Le gouvernement ajoute qu'il respecte
- pleinement
- l'article 4 de la convention no 98 et que de nombreux efforts
- ont été déployés
- pour promouvoir la négociation collective et encourager les
- syndicats et les
- employeurs à négocier volontairement les conditions de travail
- et d'emploi.
- Parmi ces efforts, il cite la publication du décret ministériel no
- 01/MEN/1985
- sur les procédures à respecter pour conclure des conventions
- collectives du
- travail; d'autres efforts ont aussi été faits pour mieux diffuser
- des
- connaissances et des informations favorisant un recours élargi
- aux conventions
- collectives du travail au niveau de l'entreprise. En fait, déclare
- le
- gouvernement, la multiplication des conventions collectives du
- travail au
- niveau de l'entreprise est un des objectifs prioritaires du
- développement
- national dans le domaine des politiques de l'emploi.
- 119. En ce qui concerne le décret présidentiel no 123 de
- 1963, que le comité
- estime être de nature à entraver le droit de grève des
- syndicats, le
- gouvernement fait observer qu'il a été adopté il y a plus de
- vingt-cinq ans et
- qu'il n'est plus adapté à la situation actuelle de la société. Le
- gouvernement
- indique que le décret établissait des listes détaillées
- d'organismes
- gouvernementaux, d'entreprises publiques et de projets de
- développement
- considérés alors comme vitaux; à l'heure actuelle, toutefois,
- bon nombre de
- ces organismes d'Etat, entreprises publiques et projets de
- développement
- n'excercent plus d'activité. Le nombre des travailleurs occupés
- dans les
- domaines énumérés dans ce décret ne s'élève qu'à environ
- 170.000 personnes. De
- toute façon, déclare le gouvernement, des relations
- professionnelles fondées
- sur l'esprit de fraternité ne sauraient envisager la grève comme
- un impératif
- urgent.
- 120. Enfin, le gouvernement fait observer que le droit de
- grève est
- pleinement garanti par la loi no 22 de 1957 et par la loi no 14
- de 1969 qui
- mettent clairement sur pied les procédures applicables en cas
- de grève. En
- fait, des grèves se produisent continuellement, bien qu'elles
- aient diminué de
- façon marquée au cours des ans. D'après le gouvernement,
- les données
- enregistrées concernant les grèves ayant eu lieu au cours des
- quatre dernières
- années sont les suivantes: en 1985, 78 grèves; en 1986, 73
- grèves; en 1987, 37
- grèves; en 1988, 36 grèves. Ces données prouvent qu'il y a
- toujours des
- grèves, bien que la paix sociale se soit notablement renforcée.
- La tendance en
- matière de grève va nettement dans le sens d'un déclin grâce
- à la pratique du
- dialogue mené pour aboutir à un consensus. L'existence de
- moyens permettant de
- résoudre efficacement les conflits s'est révélée extrêmement
- utile. Le
- gouvernement maintient que l'arbitrage obligatoire n'oblige pas
- les parties en
- conflit à aboutir à un règlement par la contrainte mais qu'il est
- plutôt un
- moyen de trouver une solution à l'amiable sur la base des
- règlements et des
- pratiques en vigueur. Dans le cadre du système actuel, les
- parties à un
- différend bipartite négocient entre elles pour aboutir à un
- accord; si elles
- n'y parviennent pas malgré l'aide d'un conciliateur officiel, le
- différend
- peut être porté devant une mission régionale ou nationale de
- règlement des
- conflits du travail.
C. Conclusions du comité
C. Conclusions du comité
- 121. Sur le premier point, le comité observe avec regret que,
- bien que le
- gouvernement ait, à plusieurs reprises, fait état de textes
- garantissant le
- droit de tous les citoyens d'adhérer ou non à une organisation
- quelle qu'elle
- soit, y compris un syndicat, il n'en ressort pas moins de la
- déclaration
- clairement énoncée du gouvernement qu'une très grande
- partie de la
- main-d'oeuvre de l'Indonésie ne jouit pas de la liberté de
- constituer une
- organisation de travailleurs de son choix ou d'y adhérer. Les
- travailleurs en
- cause sont les fonctionnaires de l'Etat, et le gouvernement
- indique que ces
- personnes ne peuvent adhérer qu'à la KORPRI, organisation
- "qui ne saurait être
- considérée comme une organisation de travailleurs ou un
- syndicat" et dont le
- nom, traduit en français, est "corps des fonctionnaires". Par
- ailleurs, le
- comité relève que, selon le gouvernement, les employés
- d'entreprises publiques
- appartenant à l'Etat ou contrôlées par celui-ci ne jouissent pas
- de la liberté
- syndicale.
- 122. Le comité note que les textes mentionnés par le
- gouvernement sont
- libellés en termes très généraux. Ainsi, la Constitution de 1945
- prévoit, en
- son article 28, que "la liberté d'association et de réunion, la
- liberté
- d'exprimer ses pensées et de publier des écrits, et autres
- libertés de ce
- genre feront l'objet d'un texte législatif"; la loi no 14 de 1969
- portant
- dispositions de base relatives à la main-d'oeuvre déclare en
- son article 11
- que: "1) Tout travailleur a le droit de créer un syndicat de
- travailleurs ou
- de s'affilier à un tel syndicat. 2) Un syndicat de travailleurs sera
- créé de
- façon démocratique" et, en son article 12: "Un syndicat de
- travailleurs a le
- droit de conclure une convention du travail avec un
- employeur" (le mot
- "employeur" s'entendant, selon le texte explicatif qui
- accompagne la loi no
- 14, d'entités publiques ou privées); et le règlement ministériel
- PER-01/MEN/1975 sur l'enregistrement des organisations de
- travailleurs
- stipule, en son article 2, que "les organisations de travailleurs
- pouvant se
- faire enregistrer au Département de la main-d'oeuvre (...) sont
- celles qui
- prennent la forme d'une fédération de syndicats, au sens que
- lui donne
- l'article 1 c) ci-dessus, représentée dans au moins 20
- provinces et ayant un
- effectif d'au moins 15 syndicats au sens de l'article 1 b)
- l'article 1 définit les divers types d'organisations de la manière
- suivante:
- a) une organisation de travailleurs s'entend d'une
- organisation créée
- volontairement par et pour des travailleurs en tant que syndicat
- ou fédération
- de syndicats;
- b) un syndicat s'entend d'une organisation créée
- volontairement par et pour
- des travailleurs; il comprend des unités à l'oeuvre dans un
- domaine d'activité
- industrielle et relevant d'un organisme central;
- c) une fédération de syndicats s'entend d'une organisation
- de travailleurs
- ayant pour membres des syndicats au sens du paragraphe b)
- ressort de l'observation la plus récente (1989) formulée par la
- Commission
- d'Expert pour l'application des Conventions et
- Recommandations au titre de la
- Convention no. 98 que le règlement ministériel no
- PER-01/MEN/1975 a été
- remplacé par un règlement ministériel de 1987 qui, semble-t-il,
- change les
- procédures d'enregistrement mais non les définitions.)
- 123. Il apparaît donc clairement qu'il n'y a pas d'interdiction
- visant
- expressément la syndicalisation des fonctionnaires et autres
- agents publics
- dans les textes législatifs auxquels le gouvernement se réfère
- et dont le
- comité dispose. Néanmoins, dans la pratique, la situation
- semble, selon les
- termes mêmes du gouvernement, être tout à fait différente, et il
- s'ensuit
- qu'il y a violation du principe fondamental de la liberté
- syndicale selon
- lequel tous les travailleurs - sans distinction d'aucune sorte -
- doivent avoir
- le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y
- affilier.
- 124. Laissant de côté pour le moment la question de
- l'adhésion obligatoire à
- la KORPRI, le comité se doit maintenant d'examiner la nature
- des organisations
- de travailleurs qui existent en Indonésie pour les fonctionnaires
- de l'Etat,
- qu'elles soient dénommées "corps" ou "association", à la
- lumière des décisions
- qu'il a prises dans des cas semblables dans le passé. Dans un
- cas, le comité a
- décidé que l'enregistrement d'une association de
- fonctionnaires en tant que
- société, conformément à la loi sur les sociétés du pays en
- cause, ne
- garantissait pas aux travailleurs intéressés le droit d'être
- représentés par
- un organisme pour promouvoir et défendre leurs intérêts
- professionnels. (Voir
- 230e rapport, cas no 1189 (Kenya), paragr. 679-688.) Dans un
- autre cas, où un
- gouvernement avait privé une catégorie particulière d'agents
- civils du droit
- d'adhérer à un syndicat dont elle jouissait précédemment, le
- comité a estimé
- que la possibilité qui était offerte à ces fonctionnaires d'adhérer
- à "une
- association de personnel du service" devant être agréée par
- le directeur de
- l'établissement employeur ne satisfaisait pas à l'exigence selon
- laquelle les
- travailleurs doivent pouvoir, sans autorisation préalable,
- constituer des
- organisations de leur choix et s'y affilier. (Voir 234e rapport, cas
- no 1261
- (Royaume-Uni), paragr. 343-371.)
- 125. Dans le présent cas, le comité note que, d'après ses
- statuts, la KORPRI
- exerce les fonctions ou activités suivantes:
- a) encourager et mettre en train la modernisation par des
- activités et des
- efforts constructifs;
- b) motiver les services publics pour qu'ils améliorent leur
- rendement;
- c) présenter des conseils et des recommandations au
- gouvernement concernant
- toutes les questions se rapportant aux objectifs et aux
- principales tâches de
- la KORPRI;
- d) adapter, analyser et faire connaître les intérêts de ses
- membres compte
- tenu des règlements et politiques gouvernementaux;
- e) déployer des efforts et organiser des activités tendant à
- l'accroissement et au maintien du bien-être matériel et spirituel
- de ses
- membres et de leurs familles. Le comité note aussi la
- description que le
- gouvernement a donnée du Bureau des relations
- professionnelles et du Bureau
- d'assistance judiciaire de la KORPRI qui semblent parvenir
- avec succès à
- régler les différends en général plutôt que les différends du
- travail, tels
- que les cas de licenciement injustifié. En outre, il ressort des
- renseignements dont dispose le comité que, pendant la
- célébration de son 17e
- anniversaire, la KORPRI a exercé des activités parmi
- lesquelles on peut citer
- des visites à des hôpitaux et à des orphelinats, des collectes
- de sang, des
- conférences sur la planification familiale et la toxicomanie, des
- concours de
- sport et de chant. (Voir Indonesian Observer du 24 novembre
- 1988. ) Le comité
- en conclut que la KORPRI ne satisfait pas aux exigences du
- principe selon
- lequel tous les travailleurs doivent avoir le droit de constituer
- des
- organisations de leur choix et de s'y affilier pour défendre leurs
- intérêts
- professionnels.
- 126. En ce qui concerne les autres organisations de
- fonctionnaires qui
- existent, par exemple, pour les enseignants, le comité note que
- le
- gouvernement décrit la PGRI comme étant "une organisation
- professionnelle" qui
- n'est "pas un syndicat en tant que tel". D'après les
- informations dont il
- dispose, le comité relève que les objectifs de la PGRI tels que
- les énoncent
- ses statuts sont les suivants:
- a) concrétiser les idéaux de la Proclamation d'indépendance
- de la
- République d'Indonésie du 17 août 1945;
- b) participer activement au développement national
- indonésien, tout
- particulièrement dans les domaines de l'éducation et de la
- culture, en
- contribuant à l'élaboration et à la gestion des programmes
- éducatifs et
- culturels en conformité de la politique du gouvernement;
- c) améliorer l'attitude, la qualité et les activités de la
- profession
- enseignante et trouver les moyens d'améliorer le bien-être de
- ses membres. La
- description que le gouvernement donne des activités de la
- PGRI montre que
- cette association d'enseignants vise à développer l'éducation,
- à accroître le
- professionnalisme des enseignants et à mettre au point des
- méthodes favorisant
- un meilleur développement de l'instruction. En conséquence,
- le comité estime
- que la PGRI ne remplit pas totalement les fonctions d'une
- organisation
- syndicale visant à promouvoir et à défendre les intérêts de ses
- mandants.
- 127. Abordant la situation de monopole dont jouit la KORPRI
- à l'égard de
- tous les fonctionnaires de l'Etat (en vertu du décret présidentiel
- no 82 de
- 1971), le comité note que les nouvelles informations fournies
- par le
- gouvernement, selon lesquelles les fonctionnaires peuvent
- s'affilier à
- d'autres associations mais doivent, s'ils choisissent de travailler
- dans la
- fonction publique, adhérer à la KORPRI, ne changent pas la
- position qu'il
- avait adoptée lors de son examen antérieur du présent cas. En
- novembre 1988,
- le comité a clairement fait observer que "une situation dans
- laquelle un
- individu se voit refuser toute possibilité de choix entre
- différentes
- organisations, la législation n'autorisant l'existence que d'une
- seule
- organisation dans sa branche professionnelle, est incompatible
- avec les
- principes de la liberté syndicale" (paragr. 701). Les organes de
- contrôle de
- l'OIT ont reconnu que, si les travailleurs et les employeurs ont,
- en général,
- avantage à éviter une multiplication du nombre des
- organisations concurrentes,
- l'unicité syndicale imposée par la loi est en contradiction avec
- le principe
- du libre choix des organisations de travailleurs et d'employeurs.
- (Voir à cet
- égard Etude d'ensemble sur la liberté syndicale et la
- négociation collective,
- 1983, paragr. 136-138.)
- 128. Le comité souhaite une fois de plus demander au
- gouvernement de
- réexaminer le décret présidentiel no 82 de 1971 de manière à
- permettre la
- constitution d'organisations chargées de représenter les
- intérêts
- professionnels des fonctionnaires en dehors de la structure
- établie, ce qui
- n'empêche pas la KORPRI de continuer à jouer le rôle social
- qu'elle remplit
- actuellement.
- 129. Deuxièmement, en ce qui concerne l'article 4 de la
- convention no 98 et
- le rôle de négociation limité que peuvent jouer les
- organisations de
- travailleurs existantes pour les fonctionnaires et les agents des
- établissements publics, le comité prend note des nouvelles
- informations
- données par le gouvernement pour décrire comment les
- conditions d'emploi sont
- fixées dans le secteur public. Le comité ne peut que regretter
- que ces
- renseignements confirment ce qu'il avait précédemment
- compris, à savoir que
- tant la législation que la pratique ne sont pas en harmonie
- avec la convention
- sur ce point. Etant donné qu'une partie si importante de la
- population
- salariée (plus de la moitié d'après les allégations de la CISL) est
- ainsi
- privée du droit de négocier collectivement, le comité prie
- instamment le
- gouvernement de réexaminer sa législation de manière à
- reconnaître le droit de
- négociation collective aux fonctionnaires non commis à
- l'administration de
- l'Etat (en conformité des articles 4 et 6 de la convention no
- 98). Lors de ce
- réexamen, le gouvernement devrait tenir spécialement compte
- de la
- jurisprudence du comité selon laquelle les enseignants, le
- personnel
- administratif des services nationaux d'éducation, le personnel
- des
- établissements nationaux de radio et de télévision, le
- personnel des services
- des postes et télécommunications et, d'une manière plus
- générale, le personnel
- des entreprises nationalisées devraient jouir du droit de
- négocier
- collectivement consacré par l'article 4 de la convention. (Voir
- Recueil de
- décisions, 1985, paragr. 599-602 et 597.)
- 130. Sur un point connexe le comité relève que, dans
- l'observation la plus
- récente qu'elle a faite concernant l'article 4 de la convention,
- la commission
- d'experts a maintenu ses critiques concernant le niveau
- auquel les syndicats
- du secteur privé peuvent négocier (seules les fédérations
- enregistrées peuvent
- négocier et, pour être enregistrées, une fédération doit réunir
- au moins 15
- organisations syndicales dans au moins 20 provinces). Elle a,
- par ailleurs,
- noté l'assurance donnée par le gouvernement selon laquelle la
- législation en
- question avait été abrogée et remplacée. Le comité veut croire
- que le
- gouvernement réexaminera la situation en matière de
- négociation en liaison
- avec les critiques actuelles formulées par la comission
- d'experts et que le
- réexamen traitera aussi du droit des fonctionnaires de négocier
- tel qu'il est
- exposé au paragraphe précédent.
- 131. Troisièmement, en ce qui concerne les articles 1 et 2 de
- no 98, le comité note que, contrairement à la déclaration du
- gouvernement
- selon laquelle les membres de la KORPRI ne seraient pas
- protégés par ces
- articles, la lettre circulaire no Ed.1/DP/1978 du 22 février
- 1978 étend
- expressément la protection législative aux salariés des
- entreprises
- appartenant à l'Etat ou contrôlées par lui. Le comité note aussi
- que la
- commission d'experts, dans son observation la plus récente, a
- à nouveau prié
- le gouvernement d'adopter une protection législative plus
- précise contre tous
- les actes de discrimination antisyndicale (article 1) et contre
- tous actes
- d'ingérence de la part des employeurs et de leurs organisations
- (article 2).
- Etant donné qu'il ressort clairement de l'observation de la
- commission
- d'experts qu'il existe déjà un ensemble de textes législatifs
- couvrant
- plusieurs aspects de ces articles, ce qui, à son tour, signifie
- que des
- adjonctions législatives relativement simples pourraient suffire,
- le comité
- estime que cet aspect du cas devrait être suivi par la
- commission d'experts.
- 132. Quatrièmement, le comité note que le gouvernement
- reconnaît que le
- décret présidentiel no 123 de 1963 (qui contient une liste
- beaucoup trop
- longue des entreprises et des services dans lesquels la grève
- est interdite)
- est désuet et qu'il ne s'applique actuellement qu'à environ
- 170. 000 personnes.
- En conséquence, le gouvernement ne devrait avoir aucun mal
- à abroger ce texte,
- ou tout au moins à modifier la liste des services de manière
- que les grèves ne
- soient interdites que dans les services essentiels au sens strict
- du terme, à
- savoir ceux dont l'interruption mettrait en danger, dans
- l'ensemble ou une
- partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la
- personne. (Voir
- Recueil de décisions, paragr. 394, et Etude d'ensemble,
- paragr. 214.)
- 133. Enfin, le comité a attentivement examiné les nouvelles
- informations
- fournies par le gouvernement sur l'impact de la loi no 22 de
- 1957, sur
- l'incidence des grèves et sur les dispositions de la loi
- ressort que le système en vigueur en vue du règlement des
- différends du
- travail suit un des deux schémas suivants:
- 1) Si le différend n'est pas soumis à arbitrage, les deux
- parties au
- conflit ou l'une d'entre elles demandent par écrit l'aide d'un
- conciliateur
- officiel pour régler le différend; si celui-ci n'y parvient pas, il
- saisit du
- différend une commission régionale tripartite de règlement des
- conflits; sa
- décision (qui est obligatoire et exécutoire par la procédure
- judiciaire
- normale applicable aux jugements civils) peut faire l'objet, de la
- part de
- l'une ou de l'autre des parties, d'un recours auprès de la
- Commission
- centrale tripartite de règlement des conflits du travail dont les
- décisions
- sont obligatoires et exécutoires si elles n'ont pas été annulées
- ou suspendues
- par le ministre du Travail pour le motif "qu'une telle mesure est
- nécessaire
- pour le maintien de l'ordre public ou la protection des intérêts
- de l'Etat".
- 2) Les deux parties au conflit peuvent le soumettre à
- arbitrage soit
- volontairement, soit sur recommandation d'un conciliateur ou
- d'une commission
- régionale de règlement des conflits; une fois "légalisée"
- (entérinée) par la
- Commission centrale tripartite pour le règlement des conflits, la
- sentence
- arbitrale peut être exécutée de la même manière qu'une
- décision de la
- commission centrale et ne saurait faire l'objet d'un réexamen.
- Une enquête
- peut avoir lieu en tant que procédure subsidiaire dans le cadre
- de
- l'arbitrage.
- 134. Le comité note à cet égard que les articles 13 et 14 de
- 1969 prévoient respectivement ce qui suit: "L'exercice du droit
- de grève, de
- manifestation et de lock-out sera déterminé par une
- réglementation
- législative"; "Les normes relatives à la cessation de la relation
- d'emploi et
- au règlement des différends du travail seront déterminées par
- voie de
- réglementation législative". Aux termes de l'article 6 de la loi no
- 22 de 1957
- sur le règlement des différends du travail, si l'une des parties se
- propose de
- prendre des mesures (lock-out ou grève) à l'encontre de
- l'autre, cette
- dernière et le président de la commission régionale doivent être
- avisés par
- écrit de son intention (l'avis devant préciser notamment
- l'absence de
- coopération pendant deux semaines de négociations menées
- avec la participation
- du conciliateur); le président de la commission régionale doit
- envoyer un avis
- de réception de la notification dans un délai de sept jours; les
- mesures
- envisagées ne peuvent intervenir que lorsque la partie
- intéressée a reçu cette
- confirmation écrite de la réception de la notification. En outre,
- d'après
- l'article 23 de la loi, il est interdit à l'employeur et aux
- travailleurs de
- prendre des mesures constituant des représailles (ou ayant
- l'apparence de
- représailles) en corrélation avec le différend ou au cours de la
- procédure
- engagée en vue de son règlement.
- 135. Au vu de l'exposé susmentionné, le comité conclut
- qu'une action directe
- ne peut intervenir qu'après l'échec de consultations bipartites
- et information
- de la commission régionale. Le délai total peut aller jusqu'à
- atteindre trois
- semaines, voire plus si les lenteurs administratives retardent la
- délivrance
- de la notification et sa remise effective entre les mains du
- président de la
- commission régionale. Toute mesure ayant pour objet
- d'essayer de circonvenir
- cette procédure rend passible d'une sanction de trois mois
- d'emprisonnement ou
- d'une amende. En outre, le comité reconnaît que les parties
- risquent de voir
- un accord de conciliation révoqué par le ministre ou de se voir
- imposer un
- règlement insatisfaisant par le biais d'un arbitrage obligatoire
- contre lequel
- elles ne peuvent pas recourir.
- 136. De l'avis du comité, malgré les critères énoncés dans la
- loi sur ces
- deux derniers points, cette situation est criticable. Dans le
- premier cas,
- l'article 17 prévoit que le ministre ne peut décider
- discrétionnairement de
- révoquer un règlement négocié qu'après consultation des
- ministres dont les
- départements sont représentés à la Commission centrale
- tripartite de règlement
- des conflits, mais le fait demeure qu'il a toute latitude à cet
- égard, en
- dernière analyse, si une telle mesure est nécessaire pour le
- maintien de
- l'ordre public ou la protection des intérêts nationaux. Ce
- pouvoir
- discrétionnaire est trop large. Deuxièmement, l'article 19 3)
- prévoit que,
- dans le cadre de la procédure d'arbitrage, il appartient aux
- parties
- elles-mêmes de se mettre d'accord sur la désignation de
- l'arbitre ou sur la
- composition du conseil d'arbitrage, mais cela ne change rien
- au fait qu'un
- arbitrage, sans possibilité d'appel, peut être imposé aux parties
- qui ne
- peuvent alors recourir à la grève. Le comité rappelle qu'il
- n'admet de
- restrictions au droit de grève qu'à l'égard des fonctionnaires
- agissant en
- tant qu'organes de la puissance publique, ou dans les services
- essentiels au
- sens strict du terme (à savoir ceux dont l'interruption mettrait en
- danger
- dans l'ensemble ou dans une partie de la population la vie, la
- sécurité ou la
- santé de la personne), ou dans les cas de crise nationale
- aiguë. Tout en
- prenant dûment note du fait que, dans le présent cas, les
- grèves sont
- théoriquement possibles au début de la phase de conciliation
- et ont
- apparemment lieu, en pratique, le comité demande au
- gouvernement de réexaminer
- la législation en question afin d'assurer que les organisations
- de
- travailleurs puissent jouir du droit de recourir à la grève, comme
- moyen de
- promouvoir et de défendre les intérêts de leurs mandants.
Recommandation du comité
Recommandation du comité
- 137. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le
- Conseil
- d'administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Le comité estime que le gouvernement devrait réexaminer
- la situation des
- fonctionnaires de l'Etat de manière à garantir, dans la pratique,
- à ces
- travailleurs - tout comme aux travailleurs du secteur privé et
- aux agents
- des entreprises publiques - le droit de constituer des
- organisations de leur
- choix et de s'y affilier.
- b) En particulier, le comité demande à nouveau au
- gouvernement de
- réexaminer le décret présidentiel no 82 de 1971, afin de
- permettre aux
- fonctionnaires de constituer des organisations pour représenter
- leurs intérêts
- professionnels en dehors de la structure existante (la
- KORPRI), qui ne joue
- qu'un rôle essentiellement social.
- c) Regrettant les divergences qui existent entre l'article 4 de
- la
- convention no 98 et la législation et la pratique en matière de
- négociation
- collective - en particulier les limites mises aux négociations
- dans le secteur
- public et le niveau auquel les syndicats du secteur privé
- peuvent négocier
- collectivement -, le comité veut croire que le gouvernement
- réexaminera la
- situation en matière de négociation en liaison avec les
- critiques actuelles
- formulées par la commission d'experts puisque l'article 6 de la
- convention ne
- permet d'exclure de son bénéfice que les fonctionnaires
- commis à
- l'administration de l'Etat.
- d) Le comité prie le gouvernement de prendre des mesures
- pour révoquer ou
- modifier le décret présidentiel no 123 de 1963 qui, de l'aveu
- même du
- gouvernement, n'est plus adapté à la situation actuelle en
- Indonésie.
- e) Le comité prie le gouvernement de réexaminer le système
- d'arbitrage
- obligatoire mis en place par la loi no 22 de 1957, et ceci
- notamment en
- rapport avec le problème du recours à la grève.
- f) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour
- l'application des conventions et recommandations sur ce cas.
