Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 297, Marzo 1995

1. 190. Dans une communication datée du 10 février 1994, le Congrès du travail du Canada (CTC) a présenté au nom de l'Alliance de la fonction publique du Canada (AFPC) une plainte en violation des droits syndicaux contre le gouvernement du Canada. La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Internationale des services publics (ISP) ont exprimé leur appui à la plainte dans des communications datées respectivement du 16 février et 18 avril 1994.
2. 191. Le gouvernement fédéral, dans des communications en date des 3 octobre et 3 novembre 1994, a transmis ses observations.
3. 192. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations des plaignants

1. 193. Dans sa communication en date du 10 février 1994, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement a violé les conventions nos 87, 98, 151 et 154 en promulguant le 2 avril 1993 le projet de loi C-113 qui est devenu la loi sur la compression des dépenses publiques (ci-après désignée "la Loi"). Les principales dispositions de la Loi auxquelles l'organisation plaignante et le gouvernement font référence sont jointes en annexe au présent document.
2. 194. L'organisation plaignante rappelle qu'elle a déjà déposé une plainte auprès du comité au nom de l'AFPC pour contester l'adoption par le gouvernement fédéral, en 1991, de la loi sur la rémunération dans le secteur public (aussi désignée comme le projet de loi C-29) qui prolongeait la durée de toutes les conventions collectives pour une durée de deux ans à partir de différentes dates en 1991 et 1992, restreignait à certains égards la négociation collective pour les salariés de la fonction publique fédérale et limitait à 0 et 3 pour cent respectivement les hausses salariales pour les deux années couvertes par la législation. Le comité a examiné cette affaire lors de sa session tenue en novembre 1992. (Cas no 1616, 284e rapport, paragr. 595 à 641.)
3. 195. L'organisation plaignante indique que la Loi visée par la présente plainte a pour effet de proroger pour deux années supplémentaires la loi sur la rémunération dans le secteur public. La décision d'adopter la Loi a été prise moins de deux semaines après que le comité eut examiné le cas no 1616 et sans que les hauts fonctionnaires du gouvernement n'aient tenté de communiquer avec l'organisation plaignante. C'est le président du Conseil du Trésor qui, le premier, au mois de décembre 1992, a présenté à la Chambre des communes les motifs contraignant le gouvernement à adopter la Loi et ce, en ces termes: "Le gouvernement s'est demandé très sérieusement s'il était dans l'intérêt public d'essayer de négocier des hausses salariales qui convenaient à ses moyens. Etant donné que la dernière série de négociations a résulté en une grève, déclenchée par le plus important syndicat de la fonction publique en septembre 1991, il a été décidé qu'il ne serait ni dans l'intérêt du public, ni dans celui des fonctionnaires d'entamer des négociations alors que la situation financière est telle que le gouvernement est pratiquement sûr de ne pas être en mesure de répondre aux demandes syndicales. Cette décision, Madame la Présidente, n'a pas été prise à la légère."
4. 196. L'organisation plaignante a cru qu'avec l'élection d'un nouveau gouvernement en octobre 1993 la Loi pourrait être abrogée. Or la politique suivie par les nouvelles autorités à cet égard s'est avérée identique à celle de leurs prédécesseurs.
5. 197. L'organisation plaignante soutient que la Loi est en violation avec les principes de la liberté syndicale à différents égards. Elle allègue d'abord que la Loi n'est pas une mesure exceptionnelle. En plus de n'être que la prorogation de la loi sur la rémunération dans le secteur public, elle n'est qu'un exemple de plus à la longue liste d'interventions législatives fédérales visant à suspendre la négociation collective. L'effet combiné des deux lois fera en sorte que les travailleurs du secteur public fédéral auront subi les effets d'un programme de contrôle salarial de quatre ans, qui a bloqué les salaires pendant trois ans et consenti une hausse très modeste pendant un an. Il s'agit en fait du plus long programme de restrictions salariales de l'histoire canadienne.
6. 198. L'organisation plaignante rappelle que, au cours des treize dernières années, les membres de l'AFPC ainsi que d'autres fonctionnaires fédéraux ont été soumis à trois séries de contrôle des salaires. En 1982, les fonctionnaires fédéraux ont été assujettis à un programme qui limitait la hausse de leurs salaires à 6 et 5 pour cent pour les années 1982 et 1983. Les programmes de contrôle subséquents ont été adoptés par la voie de la loi sur la rémunération dans le secteur public (1991) et la Loi objet de la présente plainte. De plus, il appert, selon l'organisation plaignante, que le gouvernement fédéral aurait adopté des lois de retour au travail, mettant fin à des grèves à 25 occasions entre 1950 et 1991.
7. 199. En plus du fait que la Loi n'est que le résultat d'une pratique que le gouvernement privilégie désormais, l'organisation plaignante soutient qu'en n'ayant pas recours à la négociation collective pendant une longue période le gouvernement a empêché les fonctionnaires de réajuster les conventions collectives en fonction de nouvelles situations, même dans les cas où ces changements étaient exempts de coût supplémentaire, notamment en ce qui concerne l'organisation des congés et le télétravail, ce dernier ayant été totalement omis lors des dernières négociations collectives vu son caractère nouveau. Les fonctionnaires sont également privés de la possibilité de négocier des clauses minimales se rapportant à la santé et à la sécurité.
8. 200. L'organisation plaignante ajoute que le contrôle des salaires dans le secteur public fédéral n'entraîne qu'un effet négligeable sur la réduction envisagée de la dette publique alors qu'il a des conséquences désastreuses pour les fonctionnaires affectés. Selon l'organisation plaignante, le gouvernement a annoncé, à l'automne 1992, un déficit de l'ordre de 30 milliards de dollars. Par ailleurs, la masse salariale de l'Etat pour l'ensemble des travailleurs et des travailleuses du secteur public fédéral se chiffre à plus ou moins 10 milliards de dollars, dont environ la moitié est versée aux membres de l'AFPC, soit une somme représentant 3 pour cent de l'ensemble des dépenses fédérales. De plus, les coûts liés au personnel de la fonction publique ont diminué de façon constante pendant à peu près toute la dernière décennie, passant de 16,9 pour cent de l'ensemble des dépenses en 1981 à seulement 11,7 pour cent en 1993-94.
9. 201. Il aurait coûté au gouvernement fédéral quelque 150 millions de dollars pour relever les salaires de 1993 de l'ensemble des travailleurs de la fonction publique d'un montant équivalent à l'inflation, à savoir 1,5 pour cent, et ce en faisant abstraction des montants revenant au gouvernement à titre d'impôts ou de taxes. Dans ce contexte, l'organisation plaignante allègue que la Loi ne renferme aucune disposition qui protège ou garantisse le niveau de vie des fonctionnaires, mais plutôt que ces mesures ont incontestablement porté atteinte à leur niveau de vie et au bien-être économique de ces travailleurs, et plus particulièrement des membres de l'AFPC qui sont parmi les employés les moins bien rémunérés.
10. 202. Pour l'organisation plaignante, les mesures de contrôle de l'augmentation des salaires par voie législative, telles que connues en 1982, 1991 et 1993, sont désormais partie intégrante de la pratique gouvernementale et sont adoptées à titre de symbole puisqu'elles n'entraînent aucun effet significatif sur le plan économique.
11. 203. Finalement, l'organisation plaignante trouve injustifié que les sanctions qui avaient été prévues dans la loi sur la rémunération dans le secteur public et qui avaient pour principal objectif de mettre fin à la grève de l'époque demeurent en vigueur.

B. Réponse du gouvernement

1. 204. Dans sa communication en date du 3 octobre 1994, le gouvernement conteste les allégations de l'organisation plaignante. D'abord, en ce qui concerne le caractère particulier de la situation, le gouvernement insiste sur le fait que le comité doit être conscient de la difficile conjoncture économique devant laquelle le gouvernement se trouvait au moment de la décision de reconduire les mesures exceptionnelles prévues dans la loi sur la rémunération dans le secteur public pour une période supplémentaire de deux ans.
2. 205. Pour le gouvernement, la situation est particulièrement difficile: les recettes publiques demeurent plus faibles que prévu; le déficit fédéral a atteint 40,5 milliards de dollars pour l'exercice financier 1992-93; le ratio dette nette/produit intérieur brut continue de croître, dépassant aujourd'hui 70 pour cent; et le paiement d'intérêts de la dette publique s'est chiffré à 39,4 milliards de dollars durant l'exercice 1992-93, ce qui représente un tiers des recettes publiques totales. De plus, le gouvernement est convaincu qu'il ne peut accroître les impôts sans affaiblir gravement la compétitivité de l'économie. Ces contraintes budgétaires l'ont donc forcé à réduire ses dépenses de façon globale suivant un plan de contrôle présenté par le ministre des Finances dans le budget de 1990 et repris dans les budgets de 1991, 1992 et 1993.
3. 206. Ce plan touche à un large éventail de programmes gouvernementaux fédéraux, notamment les subventions et contributions, le financement du développement régional, les prestations d'assurance chômage, la défense nationale, l'aide internationale, les conseils de recherche universitaires et le logement social, et englobe une réduction des paiements de transfert aux provinces canadiennes. Le plan de contrôle des dépenses a également intensifié les moyens mis en oeuvre pour réduire les frais de fonctionnement de l'Etat, entraînant ainsi des répercussions sur les budgets de fonctionnement de tous les ministères. De plus, le fardeau de la réduction des frais de fonctionnement a été réparti équitablement dans toute l'administration. Les employés de la fonction publique n'ont pas été les seuls visés dans les restrictions. Par exemple, dans le budget de 1992, les budgets de fonctionnement des ministères, à l'exclusion des enveloppes salariales, ont été réduits en permanence de 3 pour cent par rapport aux niveaux prévus (soit 150 millions de dollars par année) pour la période allant de l'exercice 1992-93 à l'exercice 1996-97. Dans l'Exposé économique de décembre 1992, ils ont été de nouveau réduits, soit de 2 pour cent pour l'exercice 1992-93 et de 5 pour cent pour les exercices subséquents; par suite des mesures de rationalisation des opérations gouvernementales contenues dans les budgets de 1992 et 1993, le nombre des cadres supérieurs de l'administration (sous-ministres et sous-ministres adjoints) a été réduit; à la suite du budget de 1992, les traitements des ministres du Cabinet ont été diminués.
4. 207. Le gouvernement fédéral, conjointement avec la Banque du Canada, avait annoncé des objectifs de réduction de l'inflation, objectifs qui constituent un important volet de sa politique économique. Dans le budget de 1993, le gouvernement anticipait que le taux d'inflation atteindrait 2,5 pour cent en 1993 et déclinerait en deçà de 2 pour cent en 1994. Le gouvernement fédéral, en sa qualité d'employeur de premier plan au Canada, se doit de prêcher l'exemple en s'assurant que les ententes salariales du secteur public sont conformes à ces objectifs. L'uniformité des ententes salariales, rendue possible grâce à l'adoption de la Loi de 1991 sur la rémunération du secteur public, telle que prolongée par la Loi faisant l'objet de la présente plainte, a influé sur les anticipations inflationnistes et semble avoir précipité un mouvement à la baisse dans les ententes salariales du secteur privé. Depuis l'établissement des objectifs de réduction de l'inflation en 1991, un progrès sensible est observable dans la réduction de l'inflation. En 1993, l'accroissement moyen annuel de l'indice des prix à la consommation était de 1,8 pour cent. Il se situe, après juillet 1994, à 0,3 pour cent.
5. 208. Ainsi, les limitations apportées aux augmentations salariales pour les employés du secteur public fédéral, limitations énoncées dans la Loi, constituent l'un des nombreux éléments du plan de contrôle des dépenses et la reconduction du gel salarial n'est pas un fardeau trop onéreux, se comparant aisément avec les principales ententes salariales pour l'ensemble des industries au Canada.
6. 209. Quant aux allégations relatives à la violation de la liberté de négociation collective, le gouvernement reconnaît que la Loi restreint la négociation collective en ce qui a trait à la rémunération. Par ailleurs, la Loi ne vise pas uniquement les fonctionnaires représentés par l'AFPC, mais touche aussi quelque 345 000 employés, y compris le gouverneur général, le lieutenant gouverneur, le Premier ministre, les ministres, les membres de la Chambre des communes, les sénateurs, les juges, les membres des forces canadiennes, de même que les employés des sociétés d'Etat non commerciales. Environ 110 000 d'entre eux ne sont pas syndiqués.
7. 210. Les organes de contrôle du BIT ont reconnu que, dans certaines circonstances, la négociation collective des conditions de rémunération des employés peut être soumise à certaines restrictions. (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 641; cas no 1147, 222e rapport, paragr. 117.) En l'espèce, le gouvernement soutient que la Loi respecte ces conditions: elle représente une mesure d'exception, prise pour faire face aux difficultés financières décrites ci-dessus; même si des restrictions salariales ont été établies, d'autres mesures positives sont actuellement en vigueur; les restrictions fixées ne vont pas au-delà de ce que requiert le déficit. Dans la mesure où la Loi permet la négociation d'un large éventail de sujets non reliés à la "rémunération", elle garantit ainsi certaines clauses des conventions collectives visant à préserver le niveau de vie des travailleurs.
8. 211. Contrairement à ce qu'affirme l'organisation plaignante, la Loi n'a pas mis fin à la négociation collective, que ce soit pour la totalité des clauses "salariales" ou pour l'une quelconque des clauses "non pécuniaires". En vertu de l'article 8 de la Loi de 1991 sur la rémunération du secteur public, telle que modifiée par la Loi faisant l'objet de la présente plainte, les conditions d'emploi non liées à la rémunération peuvent être modifiées par une entente écrite des parties. Parmi les avantages qui sont prévus dans les conventions collectives et qui ne sont pas touchés par la définition de "rémunération" se trouvent les avantages issus de la recommandation du Conseil national mixte, un organisme comprenant des représentants de l'Etat en sa qualité d'employeur et des représentants des syndicats de la fonction publique. Certains des avantages conférés à la suite de recommandations du Conseil national mixte se rapportent aux compensations afférentes à un réaménagement des effectifs, primes de postes isolés et de postes à l'étranger, frais de voyage et de déplacement. Ce sont tous des avantages de nature "salariale". En réalité, depuis que la Loi de 1991 sur la rémunération du secteur public est en vigueur, les directives sur les déplacements, sur le service extérieur et sur la réinstallation ont été revues et modifiées par l'entremise du Conseil national mixte. Comme il autorise la modification des conditions d'emploi non liées à la "rémunération", l'article 8 permet également aux employés de négocier les aspects qui sont de nature "non pécuniaire".
9. 212. Le fait que les lois de 1991 et 1993 ne mettent pas fin à la négociation collective dans la fonction publique fédérale est également attesté par les diverses ententes que le gouvernement du Canada a renégociées ou est en train de négocier avec les syndicats de la fonction publique.
10. 213. D'ailleurs, le bon fonctionnement de la négociation collective a été confirmé même par des sources syndicales, notamment en ce qui concerne les négociations qui ont mené à la directive sur le réaménagement des effectifs de décembre 1991 qui garantit en pratique qu'un autre emploi à durée indéterminée sera offert à l'employé, et cela au même salaire si son poste est déclaré excédentaire. Le gouvernement soutient que les mesures prévues à cette directive sont des mesures exceptionnelles qui montrent qu'il est résolu à traiter ses employés avec équité. Le gouvernement est d'ailleurs impliqué dans la renégociation de cette directive. Reconnaissant l'importance de la sécurité d'emploi, il continuera à travailler avec les syndicats afin d'en arriver à un juste équilibre entre les besoins des employés et ceux du gouvernement dans la conduite des affaires du pays.
11. 214. Le gouvernement conteste également les allégations de l'organisation plaignante selon lesquelles, en gelant les conditions d'emploi pour une période additionnelle, le gouvernement a empêché l'adaptation des conventions collectives à la nouvelle conjoncture alors même que les changements souhaités n'avaient pas d'incidence monétaire. A cet égard, le gouvernement rappelle que la Loi permet, en son article 8, la modification des conditions d'emploi qui ne sont pas rattachées à la rémunération. Entre autres, les conventions collectives contiennent à l'heure actuelle de généreuses dispositions en matière de congés. Quant au télétravail - il est question ici d'une politique de l'employeur d'autoriser l'employé qui le désire à faire son travail à la maison plutôt que dans les locaux de l'employeur -, le gouvernement souligne que, bien que la Commission des relations de travail dans la fonction publique ait déjà jugé qu'une politique sur le télétravail constituait une prérogative de la direction, il a engagé de vastes consultations avec les syndicats sur l'évaluation et l'application d'une telle politique.
12. 215. Quant à l'allégation de l'AFPC selon laquelle l'adoption de la Loi a empêché le syndicat de négocier "un minimum d'aménagements visant à protéger des aspects tels que la santé et la sécurité", le gouvernement soutient qu'en plus des dispositions de la Partie II du Code canadien du travail qui consacrent différents droits à ce chapitre la convention cadre conclue entre l'employeur et l'AFPC contient des dispositions qui traitent de la santé et de la sécurité. Par exemple, l'article M-35 impose à l'employeur, après consultation avec l'AFPC, de prendre les moyens raisonnables pour assurer la santé et la sécurité de ses employés. A l'heure actuelle, les normes se rapportant aux substances dangereuses, à la manutention des matériaux et à l'utilisation des véhicules à moteur sont passées en revue par le comité de la santé et de la sécurité au travail du Conseil national mixte. Là encore, l'AFPC participe activement à cet exercice.
13. 216. Finalement, parmi les avantages qui sont prévus dans les conventions collectives et qui sont soustraits à la définition de "rémunération" contenue dans les lois de 1991 et 1993 figurent les avantages conférés sur la recommandation du Conseil national mixte. En conséquence, comme il est expliqué ci-dessus, lesdits avantages pourraient aujourd'hui faire l'objet de négociations.
14. 217. Le gouvernement insiste sur la nécessité d'établir de nouveaux rapports avec les syndicats et leurs membres en dépit des restrictions financières et économiques. Ainsi, depuis son entrée en fonction, le gouvernement a tenu plusieurs discussions avec les syndicats dans le but commun d'améliorer le climat des relations de travail. Pendant l'année, l'employeur et les syndicats ont tenu une série de réunions dans le cadre de "Forum 1994". L'objet de cet événement annuel permanent est de permettre un débat et un échange d'informations sur les questions importantes qui ne font pas l'objet de négociations collectives ou de discussions au sein du Conseil national mixte, notamment les initiatives qui sont actuellement en cours d'examen et qui touchent les agents négociateurs de la fonction publique ou la renégociation de la directive sur le réaménagement des effectifs.
15. 218. Le gouvernement affirme en conclusion que la loi était nécessaire en raison de circonstances particulières et que, bien qu'elle proroge certaines restrictions financières, elle n'est nullement contraire aux obligations du Canada à l'égard des conventions de l'OIT.

C. Conclusions du comité

1. 219. Le comité note que ce cas concerne certaines restrictions à la négociation collective imposées aux salariés de la fonction publique fédérale canadienne aux termes d'une loi gelant leurs salaires pour deux années.
2. 220. Avant d'examiner la plainte quant au fond, le comité doit présenter le contexte général dans lequel elle se situe. Depuis octobre 1991, le comité a été saisi de 20 plaintes contre le gouvernement fédéral et ceux de différentes provinces, dont 12 présentées par la présente organisation plaignante (Canada fédéral, cas nos 1616, 1758, 1800; Colombie-Britannique, cas no 1603; Manitoba, cas nos 1604 et 1715; Nouveau-Brunswick, cas no 1605; Nouvelle-Ecosse, cas nos 1606, 1624 et 1802; Terre-Neuve, cas no 1607; Ontario, cas no 1722; Québec, cas nos 1733, 1747, 1748, 1749, 1750; île du Prince-Edouard, cas nos 1779, 1801; Yukon, cas no 1806). Toutes ces plaintes ont pour caractéristique commune d'avoir trait à des reports d'augmentation, des réductions ou des gels de salaires dans la fonction publique et à des restrictions du droit des fonctionnaires de négocier collectivement dans ces diverses juridictions, mesures parfois accompagnées d'une interdiction de grève.
3. 221. Dans le cas présent, le comité relève que la législation en cause est la prorogation d'une autre loi de même effet entrée en vigueur deux ans auparavant et qui arrivait à échéance. Ayant examiné les dispositions de la première loi, lors de sa session de novembre 1992 (cas no 1616, 284e rapport, paragr. 595-641), le comité renvoie de manière générale aux commentaires qu'il a formulés à propos de ce cas, puisqu'ils s'appliquent en l'espèce. Il estime opportun de rappeler à cet égard les recommandations qu'il avait alors formulées, à savoir:
   • a) Le comité regrette que, pour régler les conditions de travail de ses fonctionnaires, le gouvernement n'ait pas privilégié la négociation collective de préférence à la loi de 1991 sur la rémunération du secteur public qu'il a cru devoir adopter.
   • b) Observant toutefois que le gouvernement fédéral a imposé unilatéralement de sérieuses restrictions à la négociation collective dans la fonction publique et interdit la grève sous peine de lourdes sanctions pécuniaires, et notant en outre qu'il a eu recours à ce type de loi à de nombreuses reprises, notamment durant les dernières années, le comité veut croire que le gouvernement s'abstiendra à l'avenir de prendre de telles mesures.
   • c) Le comité invite le gouvernement à rétablir, dès l'expiration de la loi, le régime normal de libre négociation collective établi par la loi sur les relations de travail dans la fonction publique, et notamment un mécanisme d'arbitrage réellement indépendant où les arbitres ne sont pas liés par des critères législatifs préétablis. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution des relations professionnelles dans le secteur public fédéral.
4. 222. Compte tenu de ces antécédents, le comité doit tout d'abord profondément regretter que le gouvernement n'ait pas mis en oeuvre les recommandations qu'il avait formulées mais qu'il a, une fois de plus, imposé de sérieuses restrictions à la négociation collective dans la fonction publique en gelant de nouveau unilatéralement les salaires.
5. 223. Dans le présent cas, pour justifier son action, le gouvernement soutient essentiellement la même argumentation que dans le cas no 1616, à savoir que la Loi est nécessaire en raison de la situation économique difficile et que les mesures prises sont compatibles avec les principes établis par l'OIT.
6. 224. Le comité a examiné en détail les observations et arguments présentés par les deux parties. Il a notamment étudié attentivement les explications et la documentation fournies par le gouvernement sur la situation économique et budgétaire difficile du pays. Il ne fait pas de doute que le gouvernement était convaincu qu'il fallait remédier à la situation par la prorogation d'une législation restreignant les hausses de salaires. Les plaignants sont, quant à eux, persuadés que la méthode utilisée par le gouvernement n'était pas la meilleure pour régler les problèmes économiques du pays. Comme cela a été mentionné dans des cas précédents concernant diverses législations restrictives au Canada (cas nos 1172, 1234, 1247 et 1260; 241e rapport, paragr. 113, et cas no 1616; 284e rapport, paragr. 633), il n'appartient pas au comité de se prononcer sur le bien-fondé des arguments économiques qui sous-tendent le point de vue du gouvernement ou les mesures qu'il a prises (voir aussi les remarques générales figurant dans le rapport de la mission d'étude et d'information concernant ces cas: 241e rapport, paragr. 9 à 13 de l'annexe). Il lui incombe, en revanche, de donner son avis sur le point de savoir si, en prenant ces mesures, le gouvernement a dépassé ce que le comité lui-même a estimé être les limites qui peuvent être acceptées, provisoirement, à la libre négociation collective (cas no 1172; 241e rapport, paragr. 114).
7. 225. Dans les cas de même nature qui traitent des limitations du droit à la négociation collective liées à des mesures de stabilisation économique, le comité a reconnu que lorsque, pour des raisons impérieuses relevant de l'intérêt économique national et dans le cadre de sa politique de stabilisation, un gouvernement considère que le taux des salaires ne peut pas être fixé librement par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception, limitée à l'indispensable, elle ne devrait pas excéder une période raisonnable et elle devrait être accompagnée de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs, notamment ceux qui risquent d'être les plus touchés. (Recueil, op. cit., paragr. 641; cas no 1147; 222e rapport, paragr. 117; cas nos 1171 et 1173; 230e rapport, paragr. 162 et 573; cas nos 1603, 1604, 1605, 1606, 1607 et 1616; 284e rapport, paragr. 78, 321, 500, 542, 587 et 635; cas no 1624; 286e rapport, paragr. 223, et cas nos 1715 et 1722; 292e rapport, paragr. 187 et 547.) La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a adopté la même approche à cet égard. (Etude d'ensemble de 1994, Liberté syndicale et négociation collective, paragr. 260.)
8. 226. Dans le cas présent, le comité considère que la prorogation de la loi de 1991 pour deux années supplémentaires ne peut être assimilée à une mesure d'exception. Tel que le souligne l'organisation plaignante, l'effet combiné des deux lois fera en sorte que les travailleurs du secteur public fédéral auront subi les effets d'un programme de contrôle des salaires de quatre ans, en vertu duquel les salaires auront été bloqués pendant trois ans et assortis d'une hausse très modeste pendant un an. Le comité ne peut que regretter que la loi aura des conséquences négatives sur le niveau de vie des travailleurs affectés et qu'elle s'est accompagnée d'aucune garantie appropriée à cet égard. S'agissant du plus long programme de restrictions salariales jamais adopté au Canada, la Loi va bien au-delà de ce que le comité a considéré comme restrictions acceptables à la négociation collective.
9. 227. Le comité observe de plus que le gouvernement a eu recours à de nombreuses reprises à ce type de loi au cours de la dernière décennie. Le comité doit exprimer sa profonde préoccupation de ce que le gouvernement a fréquemment recours à de telles limitations législatives au niveau de la négociation collective, et ce d'autant plus qu'il a été saisi d'une nouvelle plainte présentée par la même organisation plaignante et se rapportant à une nouvelle prorogation de la loi de 1991 sur la rémunération du secteur public. Le comité signale que le recours répété à de telles restrictions législatives de la négociation collective ne peut, à long terme, qu'avoir un effet néfaste et déstabilisant sur le climat des relations professionnelles, compte tenu que de telles mesures privent les travailleurs d'un droit fondamental et d'un moyen de défendre et promouvoir leurs intérêts économiques et sociaux.
10. 228. Compte tenu de l'ampleur du problème posé ainsi au Canada, le comité estime nécessaire de se référer aux développements qu'a consacrés la commission d'experts dans sa dernière étude d'ensemble à propos de la négociation collective pour les travailleurs des secteurs publics et parapublics, à savoir:
    • Si le principe de l'autonomie des partenaires à la négociation collective reste valable en ce qui concerne les fonctionnaires couverts par la convention, les particularités de la fonction publique décrites ci-dessus appellent une certaine souplesse dans son application. Ainsi, de l'avis de la commission, sont compatibles avec la convention les dispositions législatives qui permettent au Parlement ou à l'organe compétent, en matière budgétaire, de fixer une "fourchette" pour les négociations salariales ou d'établir une "enveloppe" budgétaire globale dans le cadre desquelles les parties peuvent négocier les clauses monétaires ou normatives (par exemple, réduction du temps de travail ou autres aménagements, modulation des augmentations salariales en fonction des niveaux de rémunération, modalités d'étalement des revalorisations), ou encore celles qui confèrent aux autorités financièrement responsables un droit de participation à la négociation collective aux côtés de l'employeur direct, dans la mesure où elles laissent une place significative à la négociation collective. Il est essentiel, toutefois, que les travailleurs et leurs organisations puissent participer pleinement et de façon significative à la détermination de ce cadre global de négociation, ce qui implique notamment qu'ils aient à leur disposition toutes les données financières, budgétaires ou autres, leur permettant d'apprécier la situation en toute connaissance de cause.
    • Il en va différemment des dispositions législatives qui, motivées par la situation économique d'un pays, imposent par exemple de façon unilatérale et suppriment toute possibilité de négociation, notamment lorsqu'elles interdisent l'exercice de moyens de pression sous peine de lourdes sanctions. La commission est consciente de ce que la négociation collective dans le secteur public "... exige la vérification des ressources disponibles au sein des différents organismes ou entreprises publics, que ces ressources dépendent du budget de l'Etat et que la période de validité des conventions collectives du secteur public ne coïncide pas toujours avec celle de la loi relative à ce budget, ce qui peut poser des difficultés". La commission prend donc pleinement en compte les sérieuses difficultés financières et budgétaires auxquelles doivent faire face les gouvernements, notamment en période de stagnation économique prolongée et généralisée. Elle considère cependant que les autorités devraient privilégier, dans toute la mesure possible, la négociation collective pour fixer les conditions de travail des fonctionnaires; si, en raison des circonstances, cela n'est pas possible, les mesures de ce genre devraient être limitées dans le temps et protéger le niveau de vie des travailleurs les plus touchés. Autrement dit, un compromis équitable et raisonnable devrait être recherché entre, d'une part, la nécessité de préserver autant que faire se peut l'autonomie des parties à la négociation et, d'autre part, les mesures que doivent prendre les gouvernements pour surmonter leurs difficultés budgétaires. (Etude d'ensemble de 1994, Liberté syndicale et négociation collective, paragr. 263 et 264.)
11. 229. Le comité fait siennes les considérations ainsi exprimées par la commission d'experts et conclut que l'action prise par le gouvernement ne correspond en aucune façon au compromis équitable et raisonnable exigé. Il prie instamment le gouvernement de prendre ces observations en considération à l'avenir. Le comité exprime le ferme espoir que le gouvernement va permettre un retour intégral à la négociation collective normale dans la fonction publique. Dans ce contexte, il le prie instamment de prendre les mesures appropriées en consultation avec les organisations syndicales intéressées pour approfondir le dialogue et les échanges dans le but d'identifier un mécanisme satisfaisant de règlement des différends qui permettrait d'éviter l'imposition unilatérale par voie législative des conditions de travail et restaurerait un système de négociation bénéficiant de la plus grande confiance des parties.

Annexe

1. Extraits de la loi de 1991 sur la rémunération dans le secteur
2. public
3. Définitions et interprétation
4. 2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
5. ...
6. - régime de rémunération. Ensemble de dispositions, quel que
7. soit leur mode
8. d'établissement, régissant la détermination et la gestion des
9. rémunérations;
10. ...
11. - rémunération. Toute forme de salaire, de gratification ou
12. d'avantage assuré,
13. directement ou indirectement, par l'employeur ou en son nom à
14. un salarié ou à
15. son profit, à l'exception de ceux assurés en conformité avec:
16. ...
17. c) soit l'éventuel versement, à compter de la date d'entrée en
18. vigueur de la
19. présente loi, à un salarié dont le taux de salaire ne dépasse
20. pas 27 500
21. dollars ou à son profit d'un montant forfaitaire égal:
22. i) dans le cas du salarié dont le taux de salaire ne dépasse pas
23. 27 000
24. dollars, à 500 dollars;
25. ii) dans le cas du salarié dont le taux de salaire, tout en
26. dépassant 27 000
27. dollars, ne dépasse pas 27 500 dollars, à la fraction de 500
28. dollars qui
29. correspond à l'excédent de son taux de salaire sur 27 000
30. dollars.
31. 3. (1) La présente loi s'applique aux salariés employés:
32. a) dans les ministères et administrations mentionnés à l'annexe
33. I;
34. b) dans les conseils, commissions, sociétés et autres
35. organismes mentionnés à
36. l'annexe II;
37. c) par le Sénat, la Chambre des communes et la Bibliothèque
38. du Parlement.
39. (2) La présente loi s'applique également:
40. a) au personnel des ministres, des sénateurs et des députés;
41. b) aux administrateurs des sociétés mentionnées à l'annexe II;
42. c) aux militaires et officiers des Forces canadiennes;
43. d) aux membres et officiers de la Gendarmerie royale du
44. Canada.
45. ...
46. 5. (1) Sous réserve de l'article 11, le régime de rémunération
47. en vigueur le
48. 26 février 1991 pour des salariés visés par la présente loi,
49. notamment tout
50. régime de rémunération prorogé en vertu de l'article 6, est
51. prorogé de deux
52. ans à compter de la date prévue, en l'absence du présent
53. article, pour son
54. expiration.
55. ...
56. 7. (1) Par dérogation à toute autre loi fédérale, à l'exception de
57. la loi
58. canadienne sur les droits de la personne, mais sous réserve
59. des autres
60. dispositions de la présente loi, les dispositions d'un régime de
61. rémunération
62. prorogé en vertu des articles 5 ou 6 ou d'une convention
63. collective ou
64. décision arbitrale qui comporte un pareil régime demeurent en
65. vigueur sans
66. modification pendant la période de prorogation.
67. (2) Le Conseil du Trésor peut modifier les dispositions d'un
68. régime de
69. rémunération prorogé en vertu des articles 5 ou 6 ou visé par
70. l'article 11 ou
71. d'une convention collective ou décision arbitrale qui comporte
72. un pareil
73. régime si la modification a trait, de l'avis du Conseil du Trésor,
74. à une
75. reconversion ou reclassification nécessaire à la mise en
76. vigueur d'une norme
77. de classification nouvelle ou révisée.
78. ...
79. 9. (1) Par dérogation à toute autre loi fédérale mais sous
80. réserve de
81. l'article 11, le régime de rémunération de salariés visés par la
82. présente loi
83. est réputé comporter une disposition prévoyant que les taux de
84. salaire en
85. vigueur à la date où, en l'absence de l'article 5, il aurait expiré
86. ne peuvent
87. être augmentés pendant l'année qui suit cette date.
88. (2) Les taux de salaire en vigueur conformément au
89. paragraphe (1) sont, pour
90. l'année qui suit celle visée à ce paragraphe, augmentés de 3
91. pour cent.
92. ...
93. 13. Indépendamment de sa date d'établissement, est nulle la
94. disposition du
95. régime de rémunération de salariés visés par la présente loi qui
96. a pour effet
97. de porter les taux de salaire au niveau qu'ils auraient atteint en
98. l'absence
99. de celle-ci.
100. 14. (1) Pendant la durée du régime de rémunération prorogé
101. en vertu des
102. articles 5 ou 6 ou visé à l'article 11, il est interdit, à compter de
103. l'entrée
104. en vigueur de la présente loi:
105. a) à tout agent négociateur de déclarer, d'autoriser ou
106. d'ordonner une grève
107. de salariés visés par ce régime ou de tolérer la continuation
108. d'une telle
109. grève ou d'y consentir;
110. b) à tout dirigeant ou représentant d'un agent négociateur de
111. recommander ou
112. d'obtenir une déclaration, une autorisation ou un ordre de
113. grève de ces
114. salariés ou de tolérer la continuation d'une telle grève ou d'y
115. consentir;
116. c) à tout salarié visé par ce régime de participer à une grève.
117. ...
118. 15. L'agent négociateur qui contrevient à l'article 14 commet
119. une infraction
120. punissable par procédure sommaire et encourt une amende
121. maximale de 100 000
122. dollars pour chacun des jours au cours desquels se commet
123. ou se continue
124. l'infraction.
125. 16. Le dirigeant ou représentant d'un agent négociateur qui
126. contrevient à
127. l'article 14 commet une infraction punissable par procédure
128. sommaire et
129. encourt une amende maximale de 50 000 dollars pour chacun
130. des jours au cours
131. desquels se commet ou se continue l'infraction.
132. 17. Le salarié qui contrevient à l'article 14 commet une
133. infraction punissable
134. par procédure sommaire et encourt une amende maximale de
135. 1 000 dollars pour
136. chacun des jours au cours desquels se commet ou se
137. continue l'infraction.
138. ...
139. 20. (1) L'amende imposée à un agent négociateur ou à un de
140. ses dirigeants ou
141. représentants en vertu des articles 15 ou 16 constitue une
142. créance de Sa
143. Majesté du chef du Canada que celle-ci peut recouvrer, sans
144. qu'il soit par
145. ailleurs porté atteinte aux autres moyens d'exécution à sa
146. disposition, par
147. déduction de tout ou partie de son montant des cotisations
148. syndicales que
149. l'employeur des employés représentés par l'agent négociateur
150. est ou peut être
151. tenu, aux termes de toute convention collective conclue, ou
152. pouvant être
153. conclue, entre lui-même et l'agent négociateur, de déduire du
154. salaire des
155. employés et de remettre à ce dernier.
156. ...
157. 22. Le gouverneur en conseil peut par décret, sur
158. recommandation du Conseil du
159. Trésor, mettre fin à l'application de la présente loi à l'égard des
160. salariés
161. ou groupes de salariés visés par celle-ci.
162. Extraits de la loi de 1993 sur la compression des dépenses
163. publiques
164. 4. (1) Le paragraphe 5(1) de la même loi est abrogé et
165. remplacé par ce qui
166. suit:
167. 5. (1) Sous réserve de l'article 11, le régime de rémunération
168. en vigueur le
169. 26 février 1991 pour les salariés visés par la présente loi,
170. notamment tout
171. régime de rémunération prorogé en vertu de l'article 6, est
172. prorogé de quatre
173. ans à compter de la date prévue, en l'absence du présent
174. article, pour son
175. expiration.
176. (2) L'article 5 de la même loi est modifié par adjonction de ce
177. qui suit:
178. (3) Le régime de rémunération des personnes visées au
179. paragraphe 3(3.1) en
180. vigueur à la date d'entrée en vigueur du présent paragraphe
181. est prorogé de
182. deux ans à compter de la date prévue, en l'absence du
183. présent paragraphe, pour
184. son expiration.
185. 5. L'article 7 de la même loi est modifié par insertion, après le
186. paragraphe
187. (2), de ce qui suit:
188. (2.1) Dans le cas où le Conseil du Trésor a modifié les
189. dispositions d'un
190. régime de rémunération conformément au paragraphe (2)
191. avant l'entrée en
192. vigueur du présent paragraphe, le nouveau régime ou le
193. régime révisé qui
194. découle de la mise en vigueur de la norme de classification
195. nouvelle ou
196. révisée mentionnée au paragraphe (2):
197. a) est prorogé de deux ans à compter de la date prévue, en
198. l'absence du
199. présent paragraphe, pour son expiration;
200. b) est réputé comporter une disposition prévoyant que les taux
201. de salaire en
202. vigueur à la date où, en l'absence du présent paragraphe, il
203. aurait expiré ne
204. peuvent être augmentés pendant les deux années qui suivent
205. cette date.
206. 6. L'article 8 de la même loi est abrogé et remplacé par ce qui
207. suit:
208. 8. Les parties à une convention collective ou les personnes
209. liées par une
210. décision arbitrale, qui comporte un régime de rémunération
211. prorogé en vertu
212. des articles 5 ou 6 ou visé par l'article 11, peuvent convenir
213. par écrit de
214. modifier les dispositions de la convention ou de la décision, à
215. l'exception
216. des taux de salaire et des autres dispositions du régime.
217. 7. L'article 9 de la même loi est modifié par adjonction de ce
218. qui suit:
219. (3) Les taux de salaire en vigueur conformément au
220. paragraphe (2) ne peuvent
221. être augmentés pendant les deux années qui suivent l'année
222. visée à ce
223. paragraphe.
224. (4) Par dérogation à toute autre loi fédérale, le régime de
225. rémunération des
226. personnes visées au paragraphe 3(3.1) est réputé comporter
227. une disposition
228. prévoyant que les taux de salaire en vigueur à la date où, en
229. l'absence du
230. paragraphe 5(3), il aurait expiré ne peuvent être augmentés
231. pendant les deux
232. années qui suivent cette date.
233. 8. (1) Le passage du paragraphe 11(1) de la même loi qui suit
234. l'alinéa b) est
235. abrogé et remplacé par ce qui suit:
236. Le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du
237. Conseil du Trésor,
238. modifier les taux de salaire prévus par le nouveau régime de
239. rémunération pour
240. les périodes et des montants qu'il estime conformes à la
241. politique salariale
242. du gouvernement du Canada découlant du budget du 26
243. février 1991 ou de
244. l'Exposé économique et financier du 2 décembre 1992. Ces
245. taux de salaire
246. modifiés sont réputés faire partie du nouveau régime de
247. rémunération.
248. (2) L'article 11 de la même loi est modifié par adjonction de ce
249. qui suit:
250. (3) Le nouveau régime de rémunération visé au présent article:
251. a) est prorogé de deux ans à compter de la date prévue, en
252. l'absence du
253. présent paragraphe, pour son expiration;
254. b) est réputé comporter une disposition prévoyant que les taux
255. de salaire en
256. vigueur à la date où, en l'absence du présent paragraphe, il
257. aurait expiré ne
258. peuvent être augmentés pendant les deux années qui suivent
259. cette date.