Informe provisional - Informe núm. 329, Noviembre 2002

1. 567. La plainte qui fait l’objet du cas no 2177 est contenue dans des communications, datées des 26 février et 25 mars 2002, de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO) et du Conseil RENGO de liaison avec le secteur public (RENGO-PSLC). Cette plainte a été appuyée par la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) le 27 février 2002, l’Internationale des services publics (ISP) le 1er mars 2002, la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) le 7 mars 2002, la Fédération internationale des travailleurs du bâtiment et du bois (FITBB) le 12 mars 2002, l’Internationale de l’éducation (IE) le 18 mars 2002 et la Fédération internationale du personnel des services publics (INFEDOP) le 27 mars 2002.
2. 568. La plainte qui fait l’objet du cas no 2183 est contenue dans une communication, datée du 15 mars 2002, de la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) et de la Fédération japonaise des syndicats des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIROREN).
3. 569. Le gouvernement a répondu à propos de ces deux plaintes dans une communication du 16 septembre 2002.
4. 570. Le Japon a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949. Il n’a pas ratifié la convention (nº 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

• Cas no 2177
  571. 571 Dans leur communication du 26 février 2002, les organisations plaignantes JTUC-RENGO et RENGO-PSLC affirment que, par le passé, des rapports du BIT ont clairement établi que le système du service public en place au Japon porte atteinte aux conventions nos 87 et 98 et n’est pas conforme aux normes internationales du travail. Pourtant, le gouvernement japonais est toujours resté sourd aux recommandations de l’OIT. Qui plus est, la procédure en cours de réforme du service public prévue dans les Principes généraux de la réforme du système du service civil, lesquels ont été adoptés par le Cabinet le 25 décembre 2001 (ci-après les Principes généraux pour la réforme), aggravera la situation puisque les pouvoirs du gouvernement en matière de gestion du personnel seront fortement accrus, tandis que les restrictions aux droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires seront maintenues.
  572. 572 La législation du travail japonaise n’a pas fondamentalement changé depuis la fin de la seconde guerre mondiale, lorsque a été adoptée la loi sur le service public national qui restreint strictement les droits syndicaux fondamentaux des fonctionnaires. D’autres lois adoptées ensuite pour couvrir d’autres catégories de fonctionnaires restreignent aussi beaucoup, à divers degrés, leurs droits syndicaux fondamentaux:
• Catégorie Droit d’organisation Droit de négociation collective Droit de grève
• Fonctionnaires du service public national Employés de bureau/agents administratifs Autorisé, sauf pour les fonctionnaires de la police et de l’Agence de sécurité maritime Non autorisé Non autorisé
• Fonctionnaires autres que les employés de bureau, y compris le personnel des institu-tions administratives indépendantes Autorisé Autorisé Non autorisé
• Fonctionnaires du service public local Employés de bureau/agents administratifs Autorisé, sauf pour les fonctionnaires de la police et les sapeurs-pompiers Non autorisé. Il n’existe qu’un accord verbal quine donne pas de pouvoirs de négociation Non autorisé
• Fonctionnaires autres que les employés de bureau Autorisé Autorisé Non autorisé
  573. 573 Les organes de contrôle de l’OIT, à maintes reprises, ont désapprouvé cette législation et cette pratique et ont formulé des recommandations. Par exemple, la Commission de 1965 d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale avait formulé des critiques sur les questions suivantes: l’interdiction absolue et systématique du droit de grève (rapport Dreyer, Conclusions et recommandations, paragr. 19 et 24); la définition du personnel de direction (ibid., paragr. 54); les restrictions aux droits de négociation des employés de bureau et du personnel administratif (ibid., paragr. 60); les délégués syndicaux à temps plein ayant statut de fonctionnaire (ibid., paragr. 63).
  574. 574 Etant donné que le gouvernement continuait de ne pas tenir compte de ces recommandations, plusieurs syndicats du secteur public, en 1972 et 1973, avaient présenté au Comité de la liberté syndicale des plaintes sur le déni du droit d’organisation au personnel du service de lutte contre l’incendie, des institutions pénales et de l’Agence de sécurité maritime. Tout en soulignant que le droit d’organisation et le droit de grève étaient deux choses distinctes, le comité avait estimé que le personnel du service de lutte contre l’incendie devrait bénéficier du droit d’organisation. [Voir 139e rapport, cas no 737, paragr. 180.] Le comité avait aussi recommandé de modifier la législation pour que les travailleurs des administrations locales puissent constituer les organisations de leur choix [op. cit., paragr. 170 et 171] et formulé des commentaires sur les restrictions aux droits de négociation des employés de bureau et du personnel administratif. [Op. cit., paragr. 334.] En 1983, des syndicats du service public ont présenté d’autres plaintes au comité, le gouvernement n’ayant pas donné effet à la recommandation du Service national du personnel qui portait sur l’augmentation des traitements; le comité avait regretté que ces recommandations n’aient pas été mises en œuvre et exprimé le ferme espoir que les fonctionnaires concernés se voient compenser pour les restrictions de leurs droits syndicaux en matière de négociation collective et de droit de grève [voir 222e rapport, cas no 1165, paragr. 168], recommandation que le comité formulerait à nouveau. [Voir 236e rapport, cas no 1263, paragr. 274.]
  575. 575 Dans ses études d’ensemble de 1983 et de 1994, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations a élaboré un ensemble de principes. La législation japonaise du service public n’y est pas conforme, en particulier en ce qui concerne: la portée de l’exclusion du personnel de direction; les restrictions aux activités politiques; l’interdiction absolue et générale du droit de grève; les sanctions pénales et administratives contre les grévistes.
  576. 576 Plusieurs conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence comportent des commentaires analogues. Elle a déclaré que ces restrictions aux droits syndicaux des fonctionnaires au Japon ne sont pas conformes aux normes de l’OIT, et a recommandé de remédier à cette situation. Récemment, en juin 2001, la Commission de la Conférence a formulé des commentaires sur le droit de liberté syndicale de plusieurs catégories de fonctionnaires, y compris le personnel de lutte contre l’incendie, et a exprimé l’espoir qu’il y ait un dialogue de bonne foi avec les syndicats concernés pour garantir le droit de syndicalisation de ce personnel (CIT 2001, 89e session, Compte rendu provisoire no 19, deuxième partie, p. 2/46). Il ressort de tout ce qui précède que la législation japonaise du service public a fait l’objet de critiques fortes et répétées de plusieurs organes de contrôle de l’OIT, mais que le gouvernement n’a pas pris de mesures pour rectifier la situation.
  577. 577 Les plaignants affirment que les Principes généraux pour la réforme enfreignent encore davantage les conventions de l’OIT. Ces principes se fondent sur une décision du Cabinet, en date du 1er décembre 2000, relative aux Principes généraux pour la réforme administrative. A propos de la question la plus importante, à savoir le régime des relations professionnelles dans le secteur public, le gouvernement n’a pas répondu aux plaignants, lesquels ont demandé fermement que les normes internationales du travail soient observées. Au contraire, le gouvernement a agi unilatéralement et, le 25 décembre 2001, le Cabinet a adopté les Principes généraux pour la réforme, lesquels violent les principes de la liberté syndicale, tant du point de vue de la procédure que du contenu.
  578. 578 A propos de procédure, le gouvernement s’était engagé, à la Conférence internationale du Travail de 2001, à négocier sincèrement avec les organisations intéressées et à les consulter, à la suite de quoi la Commission de l’application des normes de la Conférence lui avait demandé de promouvoir le dialogue social avec les organisations syndicales pertinentes du service public. Pourtant, le gouvernement a continué d’agir unilatéralement sans négocier avec les syndicats ni les consulter, ce qui va manifestement à l’encontre des recommandations de la Commission de la Conférence et de la convention no 87.
  579. 579 En ce qui concerne le contenu, le gouvernement, là aussi, n’a pas tenu compte des recommandations de l’OIT et des demandes des syndicats. Il a décidé que les restrictions actuelles aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires seraient maintenues, des mesures appropriées de compensation étant garanties. Or les Principes généraux pour la réforme prévoient que les facultés du Service national du personnel en matière de gestion des effectifs seront considérablement réduites tandis que celles du Cabinet et de chaque ministre seront fortement renforcées. Le gouvernement cherche donc à affaiblir davantage le système de recommandations du Service national du personnel, lequel est déjà insuffisant, comme l’avait indiqué le Comité de la liberté syndicale dans son 236e rapport.
  580. 580 Les plaignants ont joint à leur plainte le texte des Principes généraux et fait l’historique de la procédure suivie, laquelle peut être résumée comme suit:
• – mai 1997: établissement du Conseil de recherche sur le système du service public (où les syndicats étaient représentés), chargé de conseiller le Premier ministre sur la réforme du service public;
• – mars 1999: le conseil formule ses principales recommandations et poursuit ses activités;
• – insatisfait des recommandations du conseil, le gouvernement institue son propre groupe d’études dont les conclusions ont conduit le Cabinet, en décembre 2000, à adopter les Principes généraux pour la réforme administrative, y compris une politique visant à réformer considérablement le système du service public national;
• – décembre 2000: établissement du Bureau de promotion de la réforme administrative, dirigé par le Premier ministre, dont le secrétariat fonctionne au sein du Cabinet;
• – mars 2001: le gouvernement décide de poursuivre sa réforme;
  26. – 26 juin 2001: le gouvernement présente le document Grandes lignes de la réforme du système du service public;
  25. – 25 décembre 2001: les Principes généraux pour la réforme du système du service public sont décidés par le Cabinet.
• Les plaignants affirment qu’ils sont intervenus à plusieurs reprises à chaque stade de la procédure et ont demandé qu’il soit tenu compte de leurs vues, dans le résultat final, sans succès, ce qui démontre l’absence de véritables consultations et négociations.
  581. 581 Dans leur autre communication du 25 mars 2002, les plaignants donnent plusieurs exemples de violations de la liberté syndicale dans le service public, dans le cadre de l’application de la loi sur le service public national, de la loi sur le service public local et de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises nationales et dans les institutions administratives indépendantes spécifiées.
  582. 582 En ce qui concerne le droit d’organisation:
• – le personnel des institutions pénales, de l’Agence de sécurité maritime et du service de lutte contre l’incendie n’a toujours pas le droit de s’organiser, 36 ans après la ratification par le Japon de la convention no 87, en dépit des critiques répétées des organes de contrôle de l’OIT. Actuellement, 186 organisations, qui regroupent 11 500 sapeurs-pompiers, sont affiliées à l’Association nationale des sapeurs-pompiers créée en août 1997; malgré tous les efforts que cette association déploie, des entraves législatives et des actes d’ingérence des autorités l’ont empêchée d’établir une organisation indépendante. Le système des comités du personnel du service de lutte contre l’incendie a été mis en place il y a six ans; là où ils existent, ces comités ont contribué à améliorer le milieu de travail mais ils restent insuffisants en raison du manque de coopération des autorités. Par ailleurs, les problèmes à résoudre sont trop nombreux. Dans un nombre considérable de lieux de travail, ces comités n’ont pas été mis en place et les difficultés sont encore pires;
• – le système d’enregistrement constitue un obstacle majeur à la formation d’organisations, ce qui revient à refuser d’accorder le droit de s’organiser sans autorisation préalable; par exemple, quelque 18 000 employés de bureau et agents administratifs, qui ont été mutés dans des «institutions administratives indépendantes», relèvent maintenant de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises nationales et dans les institutions administratives indépendantes spécifiées et ont dû abandonner les organisations auxquelles ils étaient affiliés; à propos des syndicats de fonctionnaires locaux, le fait qu’un syndicat indépendant doit être institué dans chaque gouvernement ou entreprise publique à l’échelle locale a pour effet de fragmenter les syndicats;
• – la définition du personnel de direction est trop ample et, souvent, déterminée unilatéralement, ce qui diminue le nombre potentiel de membres des organisations; les plaignants donnent l’exemple de la localité d’Oouda-Cho (préfecture de Nara) où une interprétation exagérément ample de la définition du personnel de direction a presque réduit à l’impuissance la direction du syndicat, lequel a failli être dissous;
• – la législation en vigueur ne permet pas la libre élection de délégués syndicaux à plein temps, cette question étant laissée à la discrétion de l’employeur;
• – les activités politiques sont totalement interdites et sont passibles de sanctions pénales;
• – les fonctionnaires ne jouissent pas de la même protection juridique que les travailleurs du secteur privé contre les pratiques de travail déloyales, car ils sont exclus de la portée du système de la Commission des relations professionnelles.
  583. 583 A propos du droit de négociation collective:
• – les syndicats représentant les employés de bureau et les agents administratifs à l’échelle locale peuvent négocier leurs conditions fondamentales de travail, lesquelles font l’objet d’un accord écrit; toutefois, ces accords ne sont pas contraignants pour les parties étant donné que la législation ne les reconnaît pas et, dans la pratique, ils ne s’appliquent pas dans le système officiel de contrôle des salaires;
• – la portée de la négociation est trop restrictive, une ample interprétation étant donnée des «questions concernant l’administration et la gestion», ce qui, dans la pratique, conduit souvent à exclure les questions étroitement liées aux conditions de travail.
  584. 584 A propos du droit de grève:
• – le gouvernement a accru la portée des services essentiels et considère que l’ensemble des fonctionnaires des services publics national et local et des entreprises publiques sont des «fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat», ce qui les prive totalement et sans distinction du droit de grève;
• – les travailleurs qui passent outre l’interdiction de faire grève sont passibles de lourdes sanctions pénales et administratives.
  585. 585 En ce qui concerne les compensations des restrictions aux droits fondamentaux du travail des fonctionnaires:
• – le Service national du personnel ne s’est pas acquitté de la fonction de compensation qui lui est conférée: depuis 1997, de plus en plus, les accords conclus entre le personnel et la direction sont partiellement appliqués ou ne le sont pas du tout, en raison des décisions que des autorités locales ont prises de ne pas prendre en compte ces accords. A titre d’exemple, pendant toute l’année 1997, une recommandation du Service national du personnel qui visait des fonctionnaires occupant certains postes n’a pas été appliquée; en 1999, une augmentation salariale qui avait été recommandée pour le personnel administratif classé à des grades supérieurs n’a pas été mise en œuvre; en 2000, la révision du barème des salaires qui avait été recommandée n’a pas été appliquée, et l’écart entre les secteurs privé et public a été partiellement comblé par un accroissement des prestations familiales;
• – dans les municipalités, le personnel et la direction négocient dans le cadre de la loi sur le service public local et des accords sont soumis pour décision aux assemblées locales; depuis 1997, plusieurs accords ont été partiellement révisés ou rejetés dans leur ensemble – en 1997 (ville d’Urasoi, préfecture d’Okinawa), en 1998 (Yamato-cho, préfecture de Miyagi; Okahara-mura, préfecture de Kumamoto) et en 1999 (Araka, préfecture de Tokyo; Takada machi, préfecture de Fukuoka);
• – certaines conditions de travail peuvent être négociées dans les entreprises nationales mais les questions salariales sont soumises à la décision des autorités gouvernementales et financières. Depuis que la loi est en vigueur, il n’y a pas eu un seul cas de négociation salariale réglé volontairement et il a toujours fallu recourir à la Commission centrale des relations professionnelles; toutefois, bien que ses sentences soient contraignantes pour les parties, elles doivent être approuvées par le Cabinet et, parfois, par la Diète, comme cela a été récemment le cas pour les travailleurs des services postaux et de la sylviculture.
  586. 586 En résumé, les plaignants se sont fermement opposés aux Principes généraux pour la réforme et ont demandé le retrait de la décision du Cabinet, sans succès. Le gouvernement poursuit dans son intention de réviser les lois relatives aux services publics national et local en se fondant sur les Principes généraux pour la réforme, lesquels portent gravement atteinte à la liberté syndicale, en particulier aux conventions nos 87 et 98. Les projets de modification de ces lois doivent être élaborés en décembre 2002 puis soumis au parlement en décembre 2003. Alors, la coalition au pouvoir les adoptera. S’ils sont adoptés tels que proposés, ils enfreindront les principes de l’OIT, ce qui conduira à une situation grave, non seulement pour les fonctionnaires du Japon mais aussi pour ceux d’autres pays de l’Asie et de l’Asie de l’Est, ainsi que pour l’OIT qui doit faire respecter partout dans le monde les normes internationales du travail.
• Cas no 2183
  587. 587 Dans sa communication du 15 février 2002, la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) indique qu’elle est l’une des centrales syndicales nationales du Japon, qu’elle réunit 22 fédérations sectorielles et 47 organisations locales, et qu’elle compte en tout 1 470 000 membres. Ses organisations affiliées JICHIROREN, ZENKYO et KOKKO-ROREN représentent ensemble 530 000 travailleurs du service public à différents niveaux.
  588. 588 Les allégations de la ZENROREN portent essentiellement sur les questions qui font l’objet du cas no 2177, lesquelles ont trait à la décision du Cabinet relative aux Principes généraux pour la réforme. Le plaignant indique que ce n’est que quelques jours après cette décision que les syndicats intéressés ont été informés que les restrictions actuelles aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires seraient maintenues, y compris l’interdiction absolue du droit de grève et les restrictions à la négociation collective. Voilà qui montre que le gouvernement n’a pas tout fait pour négocier de bonne foi avec les organisations et les consulter, contrairement à l’engagement qu’il avait pris à la Conférence internationale du Travail de 2001 et aux recommandations adoptées la même année par la Commission de la Conférence, laquelle «a exprimé l’espoir que le gouvernement entretiendra de bonne foi un dialogue avec les syndicats concernés» et «a recommandé instamment au gouvernement de faire les efforts nécessaires afin d’encourager un dialogue social avec les organisations syndicales concernées du secteur public».
  589. 589 Par ailleurs, le contenu de la réforme envisagée, tel qu’il ressort du document du Cabinet, vise principalement les catégories administratives générales des fonctionnaires; les réformes concernant d’autres catégories de fonctionnaires, ainsi que les employés municipaux et les enseignants, n’ont pas du tout été examinées. Néanmoins, le gouvernement a déclaré que les restrictions en vigueur seront maintenues pour l’ensemble des fonctionnaires. De plus, il a indiqué clairement qu’il présentera en 2003 un projet de loi sur la réforme du service local en même temps que des projets de modification de la loi sur le service public national.
  590. 590 En adoptant en juin 2001 le «concept de base», le gouvernement avait indiqué qu’il se pencherait sur les restrictions en vigueur aux droits au travail au cours de la procédure de réexamen. Le KOKKO-ROREN et d’autres syndicats de fonctionnaires avaient accepté cette proposition et demandé que des négociations et des consultations soient menées séparément sur les conditions de travail, y compris sur le système de fixation des salaires, le rétablissement complet des droits au travail étant leur principale revendication. Beaucoup de réunions de négociations et de consultations se sont tenues mais aucun progrès n’a pu être réalisé, le gouvernement ayant maintenu que la question des droits fondamentaux au travail devait être réglée politiquement. Voilà qui montre que le gouvernement a décidé de maintenir le statu quo pour les restrictions en vigueur, quels que soient les différents systèmes en place.
  591. 591 Le Plan de réforme ne mentionne pas les points suivants qui sont en suspens, malgré les observations répétées des organes de contrôle de l’OIT:
• – restriction au droit de liberté syndicale des sapeurs-pompiers;
• – exclusion de la portée des négociations de certaines questions au motif qu’elles ont un caractère «administratif ou de gestion» ou qu’elles «ne relèvent pas du domaine de compétence», d’où la restriction du droit de négociation collective qui est imposée, à la discrétion des autorités publiques;
• – violations fréquentes des droits fondamentaux au travail par le gouvernement et les municipalités locales: souvent, le gouvernement et les autorités municipales ne tiennent pas compte des recommandations salariales formulées par le Service national du personnel et les comités locaux du personnel, pour des «raisons financières», ou décident unilatéralement de diminuer les rémunérations des fonctionnaires;
• – refus d’inclure des représentants des travailleurs dans le Service national du personnel et les comités locaux du personnel;
• – persistance des restrictions du gouvernement aux droits des fonctionnaires, le gouvernement ayant élargi la définition des «fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat».
  592. 592 Après la ratification par le Japon en 1965 de la convention no 87, le gouvernement avait déclaré qu’il poursuivrait l’examen des «trois tâches restantes» du Conseil pour la réforme du système du service civil (droit d’organisation des sapeurs-pompiers; méthode d’arbitrage en cas de rupture des négociations; sanctions pénales). Un conseil de liaison sur les problèmes des fonctionnaires avait été créé en 1973 pour examiner ces questions mais il a été dissous en 1997 sans qu’il n’ait pu formuler de conclusions positives. Le gouvernement japonais a indiqué à plusieurs reprises que la réforme du service civil est cette fois radicale.
  593. 593 Les Principes généraux indiquent expressément que le Cabinet et les ministres géreront les questions organisationnelles et de personnel avec mobilité et souplesse. A cette fin, la fonction institutionnelle de chaque ministre sera clairement définie. En tant que personne compétente pour les questions de personnel, il sera chargé de gérer ces questions et les questions organisationnelles en fonction de son appréciation et de ses responsabilités. En outre, le Cabinet exercera activement la fonction qui lui est impartie, à savoir élaborer des plans de gestion du personnel. A cet égard, il est proposé dans les Principes généraux de revoir les fonctions du Service national du personnel, l’objectif étant de les limiter à un simple contrôle a posteriori. Interrogé sur la logique des restrictions aux droits fondamentaux au travail, le gouvernement a toujours indiqué que le Service national du personnel apporte des moyens de compensation. Or, telle qu’elle est présentée dans les Principes généraux, la réforme du système actuel du service civil revient à diminuer, d’un côté, les fonctions et la juridiction du Service national du personnel et, de l’autre, à accroître la juridiction du gouvernement et des ministères en ce qui concerne la gestion du personnel. De plus, la fonction de compensation du Service national du personnel, dont les carences sont critiquées depuis de nombreuses années par des syndicats de fonctionnaires, risque d’être amenuisée davantage.
  594. 594 La réforme, telle qu’elle est présentée dans les Principes généraux, pourrait également conduire à l’extension du domaine de compétence du gouvernement et des ministères, et leur permettre de déterminer les conditions de travail du personnel, y compris d’instituer un système de rémunération individualisée fondé sur les capacités et les résultats de chaque travailleur. La ZENROREN et d’autres syndicats du service public ont donc demandé au gouvernement d’envisager le rétablissement des droits fondamentaux au travail. En outre, le gouvernement ayant déclaré aux sessions de la Diète que les restrictions aux droits fondamentaux au travail et la fonction de compensation du Service national du personnel vont de pair et ne sauraient être séparées, ces syndicats ont demandé qu’un nouveau système du service civil soit étudié. Pourtant, comme on l’a indiqué plus haut, le gouvernement a décidé unilatéralement le maintien des restrictions aux droits des travailleurs et n’a pas tenu compte des demandes de leurs organisations. D’un côté, le gouvernement cherche à diminuer la fonction de compensation du Service national du personnel et, de l’autre, il refuse d’examiner la question de la restriction des droits fondamentaux au travail. Etant donné le contenu des Principes généraux pour la réforme, les syndicats de fonctionnaires craignent que la réforme du système du service civil ne conduise à d’autres atteintes aux droits fondamentaux au travail.
  595. 595 Le gouvernement a indiqué que la réforme des différents systèmes régissant les conditions de travail des fonctionnaires sera mise en œuvre par le Bureau pour la promotion de la réforme administrative, qui dépend du Cabinet, conformément au plan fondamental présenté dans les Principes généraux pour la réforme. Or la moitié des membres du bureau étaient précédemment affectés au Service national du personnel: voilà comment s’est concrétisé ce que le gouvernement avait demandé, à savoir la «coopération du Service national du personnel», demande qui était formulée dans le document sur les grandes lignes de la réforme. Il est également souligné qu’une «coopération plus approfondie du Service national du personnel» est demandée pour mettre en œuvre la réforme du système du service civil. Cela laisse à penser que la fonction de compensation du Service national du personnel sera réduite à néant et qu’il n’en subsistera que le nom. La réforme du système du service civil, si elle est mise en œuvre en partant du principe que les conditions de travail seront définies par la loi, principe que le gouvernement maintient, pourrait conduire à une modification des conditions de travail, en particulier des critères de fixation des salaires. Promouvoir ce type de réforme tout en conservant les restrictions aux droits fondamentaux qui devraient être garantis aux travailleurs pour protéger leurs intérêts, et amoindrir la fonction qu’a le Service national du personnel de compenser ces restrictions, va à l’encontre des conventions nos 87 et 98 et indique que le gouvernement ne respecte pas les droits fondamentaux au travail.
  596. 596 Dans sa communication qui complète les allégations de la ZENROREN, la Fédération japonaise des syndicats des ouvriers préfectoraux et municipaux (JICHIROREN) reprend pour l’essentiel des arguments analogues pour évoquer la situation des fonctionnaires locaux, et confirme l’absence de véritables négociations et consultations.
  597. 597 Selon la JICHIROREN, les Principes généraux pour la réforme montrent clairement l’intention qu’a le gouvernement de restructurer le système qui régit les fonctionnaires locaux, ainsi que le système dont relèvent les fonctionnaires nationaux; les Principes généraux visent pour l’essentiel à maintenir les restrictions aux droits fondamentaux au travail, dont l’interdiction absolue de la grève et la restriction du droit de conclure des conventions collectives (droit qui ne serait accordé qu’aux personnes travaillant dans des entreprises publiques locales ou déployant des activités analogues). La JICHIROREN émet de profonds doutes et de sérieuses réserves à propos de l’organisation à l’échelle sectorielle des travailleurs municipaux. Les Principes généraux restreignent considérablement les droits fondamentaux au travail en amenuisant l’autorité du Service national du personnel (lequel, selon le gouvernement, est une organisation tierce qui fonctionne en tant que moyen de compensation), et en accroissant son autorité en ce qui concerne les restrictions visant les fonctionnaires du service public dans le système de fixation des salaires et des conditions de travail.
  598. 598 Par exemple, le gouvernement a affirmé que l’interdiction absolue de la grève et les restrictions au droit de négociation collective des fonctionnaires locaux ne vont pas à l’encontre de la convention no 87, étant donné que les comités locaux du personnel local ont une fonction de compensation. Or, en fait, dans la très grande majorité des municipalités, cités, villes et villages, à l’exception des préfectures et des cités désignées par voie d’ordonnance, il n’y a jamais eu de comité local du personnel. Voilà qui prouve que les assertions du gouvernement sont sans fondement.
  599. 599 Les Principes généraux pour la réforme ont pour objectif la restructuration de la fonction publique nationale. Ils indiquent à propos des fonctionnaires locaux que, compte étant tenu de l’esprit de l’autonomie locale, les changements nécessaires doivent être effectués en fonction de la réforme du système des fonctionnaires nationaux. Toutefois, les problèmes particuliers des fonctionnaires locaux n’ont pas été pris en considération, pas plus que n’ont été menées des consultations ou des négociations avec des syndicats intéressés sur la modification du système des fonctionnaires. Par ailleurs, il n’y a eu ni entretiens ni consultations avec les chefs des autorités locales ou avec d’autres personnes ayant des fonctions analogues. Cela étant, le document sur les principes généraux indique que les restrictions aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires locaux devraient être maintenues.

B. Réponse du gouvernement

• Situation générale
  600. 600 Dans sa communication du 16 septembre 2002, le gouvernement apporte des indications générales sur les droits fondamentaux au travail des fonctionnaires, droits qui, de fait, sont soumis à certaines restrictions, en raison du statut particulier et du caractère public des fonctions remplies, de façon à garantir les intérêts communs de l’ensemble de la population. La législation japonaise du service public se fonde sur cette idée. Les salaires, le temps de travail et les autres conditions de travail des fonctionnaires nationaux du secteur non opérationnel relèvent des pouvoirs conférés, en matière budgétaire et législative, à la Diète. Cela s’explique par le fait que les fonctionnaires ont un statut particulier. En fin de compte, ils sont au service de la population et sont rémunérés sur les recettes fiscales. Cela étant, les fonctionnaires, en tant que travailleurs, ont des droits spécifiques qui doivent être garantis et ils bénéficient de mesures de compensation, y compris celles qui découlent du système de recommandations du Service national du personnel. Concrètement, les mesures destinées à compenser les restrictions aux droits fondamentaux au travail sont les suivantes: garantie de statut; conditions de travail déterminées par la loi; système de recommandations; procédure permettant de demander des mesures administratives à propos des conditions de travail, et de dénoncer les traitements défavorables, etc. Ainsi, ces mesures de compensation sont systématiquement garanties. Pour les mêmes raisons, les salaires et autres conditions de travail des fonctionnaires locaux du secteur non opérationnel relèvent des pouvoirs conférés aux assemblées locales en matière budgétaire et de leur capacité de décision. Les commissions du personnel remplissent les mêmes fonctions que le Service national du personnel, et le gouverneur, les assemblées locales et les autres organes administratifs sont tenus, si nécessaire, de prendre des mesures appropriées pour que les conditions de travail des fonctionnaires soient conformes à la situation sociale générale. Selon le gouvernement, la Cour suprême a déclaré, à propos des fonctionnaires nationaux (25 avril 1973, cas de l’agriculture et de la sylviculture) que les mesures destinées à compenser les restrictions aux droits fondamentaux au travail sont systématiquement garanties. Le droit d’association et le droit de négociation collective (y compris le droit de conclure des accords) sont garantis aux employés des entreprises nationales et d’autres entités analogues; toutefois, le droit de grève ne l’est pas.
  601. 601 Dans ce contexte, le gouvernement a engagé ces dernières années plusieurs réformes, dont celle du gouvernement central, afin de mettre en place un système administratif qui réponde aux besoins de l’époque moderne. Dans le même temps, la population a demandé une réforme des entités publiques, du système du service civil et d’autres organisations et systèmes administratifs. En réponse, le Cabinet a adopté les Principes généraux pour la réforme administrative, dans lesquels une importance particulière a été attachée à la réforme des organismes publics, des entités d’intérêt public et du service civil. Le Bureau pour la promotion de la réforme administrative a été institué au sein du secrétariat du Cabinet pour jouer un rôle actif dans ce processus qui prévoit un réexamen du système du personnel du service public. Le bureau a finalement élaboré un document qui présente les grandes lignes de la réforme et, le 25 décembre 2001, le Cabinet a adopté le Plan pour la réforme du service civil. Le bureau continue de travailler sur certains aspects du plan. Les propositions de modification de la loi sur le service public national seront soumises à la Diète avant la fin de 2003, et le nouveau système pourrait être mis en œuvre pendant l’exercice budgétaire 2005. L’affirmation de la RENGO selon laquelle le secrétariat du Cabinet n’a pas la faculté de planifier, d’élaborer ou de réviser le système du service public est fausse: cette faculté est prévue à l’article 12.2 2) de la loi sur le Cabinet.
  602. 602 A propos de la prétendue absence de consultations sur le Cadre pour la réforme du service civil, le gouvernement souligne que ce document, de par sa nature, n’était pas destiné à être examiné avec les organisations d’employeurs. Il ne constituait qu’un plan préliminaire général en vue d’une coordination entre le Cabinet et le gouvernement. Par ailleurs, le document sur les grandes lignes de la réforme, adopté plus tard par le Bureau pour la promotion, portait sur le nouveau système du service civil et présentait les questions à examiner; il a été adopté après 27 séances – 14 heures – de négociations. Il ne résulte donc pas d’une décision unilatérale.
  603. 603 Les Principes généraux pour la réforme donnent le cap à la législation. Avant qu’ils ne soient adoptés, il y a eu 77 sessions – 66 heures – de négociations et de consultations. Les restrictions aux droits fondamentaux au travail constituent une question extrêmement importante; les autorités ont eu besoin de temps pour examiner cette question et c’est pourquoi les mesures dans ce domaine n’ont été présentées aux organisations de fonctionnaires que le 18 décembre 2001. Il convient de noter que, avant d’élaborer et de décider ces mesures, le gouvernement a expliqué ses vues aux organisations de fonctionnaires et a eu des entretiens avec elles, au cours desquels il a indiqué que les restrictions aux droits fondamentaux au travail devraient être maintenues. Le gouvernement estime donc que les discussions, consultations et négociations ont été menées de bonne foi et que les allégations à ce sujet de la RENGO ne sont pas fondées.
  604. 604 Au sujet des problèmes considérables que présenterait le contenu de la réforme, le gouvernement souligne ce qui suit: compte ayant été pleinement tenu du souci de conserver un service public stable et continu, de l’impact de celui-ci sur la vie des Japonais et d’autres questions importantes, les restrictions actuelles aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires seront maintenues, des mesures appropriées de compensation étant garanties. Le document du gouvernement indique également que le Service national du personnel continuera de participer comme il se doit aux questions ayant trait à la définition des conditions de travail, par exemple la fixation des salaires. Voilà qui montre l’intention qu’a le gouvernement de maintenir un système approprié pour compenser ces restrictions. Il est pleinement conscient de l’importance de cette question et en a tenu dûment compte. Toutefois, cette position n’a pas débouché sur une modification des restrictions actuelles. Pour le gouvernement, les mesures de compensation du Service national du personnel fonctionnent bien et prennent en compte les principes de l’OIT; ainsi, les conditions de travail des fonctionnaires ont été maintenues au même niveau que celles qui existent dans le secteur privé.
  605. 605 Le plan vise à définir clairement les responsabilités et l’autorité des ministres afin que ceux-ci puissent remplir convenablement leurs fonctions. Cela étant, les mesures de compensation du Service national du personnel seront conservées et la réforme qui est prévue ne les affaiblira en aucun cas. Le gouvernement reconnaît les vues de l’OIT sur les droits fondamentaux au travail mais il estime qu’il faudrait traiter ces questions en tenant compte des spécificités de chaque pays, que ce soit leur histoire ou leur situation sociale. Etant donné l’opinion qu’a actuellement la société japonaise des fonctionnaires, et compte tenu d’autres circonstances, le gouvernement doit être prudent lorsqu’il s’occupe de ces questions.
  606. 606 Dans le cadre de la réforme administrative, des entreprises publiques sont transférées au secteur privé par le biais de l’établissement d’institutions administratives indépendantes, de façon à séparer planification des politiques et exécution de celles-ci. Depuis avril 2001, la gestion de certaines entreprises publiques (musées nationaux, musées d’art, instituts de recherche, etc.) a été confiée à 57 institutions administratives indépendantes au sein desquelles le droit de conclure des accords s’exerce dans des conditions analogues à celles qui prévalent dans les entreprises nationales. Au 1er janvier 2002, 16 564 personnes travaillaient dans des institutions administratives indépendantes et elles seront progressivement plus nombreuses (dans des centres de statistiques, des hôpitaux nationaux et des sanatoriums, etc.); le transfert de la gestion de ces entreprises à des institutions administratives indépendantes s’accroît et, par conséquent, de plus en plus de fonctionnaires auront le droit de conclure des accords.
  607. 607 A propos de l’allégation de la RENGO sur la mutation d’effectifs du Service national du personnel, le gouvernement indique qu’environ la moitié des effectifs du Bureau pour la promotion de la réforme administrative vient du Service national du personnel. Ces effectifs s’acquittent des tâches qui leur sont confiées en tant que personnel du Bureau pour la promotion. Par conséquent, cette situation ne remet pas en cause l’indépendance du Service national du personnel.
  608. 608 Les Principes généraux prévoient que le système du service public local sera réexaminé en fonction de la réforme du système du service public national. Le principe d’autonomie locale sera respecté et la situation des autorités locales sera pleinement prise en compte. Etant donné que les droits fondamentaux au travail sont les mêmes pour tous les fonctionnaires, qu’ils travaillent à l’échelle nationale ou locale, le gouvernement a décidé que les restrictions en vigueur seraient aussi maintenues pour les fonctionnaires locaux.
  609. 609 D’autres aspects du plan sont actuellement examinés et le gouvernement étudie les modifications à apporter. Les projets de modifications des lois sur le service public national et sur le service public local seront soumis à la Diète avant la fin de 2003.
• Allégations spécifiques
  610. 610 Revenant aux allégations spécifiques qui ont été présentées dans le cadre des deux plaintes, le gouvernement les conteste toutes et estime qu’elles ne soulèvent aucun problème par rapport aux conventions de l’OIT ou aux principes de la liberté syndicale.
  611. 611 En ce qui concerne la portée de l’exclusion du personnel de direction, le gouvernement indique que la loi sur le service public national interdit aux cadres et aux catégories analogues de fonctionnaires de s’affilier aux mêmes organisations que les fonctionnaires de grades inférieurs, leurs intérêts pouvant diverger. La décision de cette exclusion est prise par un organe tiers neutre (le Service national du personnel, la Commission du personnel ou le Comité pour l’équité), lequel tient compte des fonctions de ces personnes. La commission d’experts a jugé cette pratique acceptable. En vertu d’une circulaire administrative du 21 juin 1966, les directeurs adjoints sont considérés comme de hauts fonctionnaires. Le cas particulier de la préfecture d’Oouda-cho, évoqué par la RENGO, est actuellement examiné par la justice. Le gouvernement estime donc qu’il n’y a pas de difficulté à ce sujet.
  612. 612 A propos des délégués syndicaux à temps plein, le gouvernement indique que les organisations de fonctionnaires peuvent nommer librement à des postes de dirigeants syndicaux des fonctionnaires ou non; des fonctionnaires sont autorisés à s’occuper exclusivement des affaires de leur organisation, avec l’accord de l’autorité responsable. Dans la pratique, des autorisations d’absence sont accordées à ces fonctionnaires pour qu’ils puissent remplir une charge syndicale à temps plein, à moins que cela n’aille à l’encontre des besoins du service. La durée du service d’un dirigeant syndical à temps plein a été fixée à sept ans par le Service national du personnel, pratique que la commission d’experts a jugée acceptable (observation de 1994, convention no 98). Le gouvernement estime donc que cette pratique ne pose pas de problème.
  613. 613 Au sujet du déni du droit d’organisation des sapeurs-pompiers, le gouvernement fait un historique détaillé qui remonte aux discussions et échanges de 1965 sur cette question. Il rappelle la décision de 1995 visant à établir des comités du personnel de lutte contre les incendies et se penche sur la situation actuelle. Le système de ces comités garantit la participation des fonctionnaires à la définition des conditions de travail. Au 1er avril 1997, ce système a été institué dans l’ensemble des casernes de pompiers et il fonctionne convenablement:
• – en 2001, des réunions se sont tenues dans 664 casernes (71,4 pour cent) et 4 912 avis ont été examinés; dans la plupart des autres casernes, il n’a pas été jugé nécessaire de tenir des réunions;
• – depuis la mise en place du système, près de 5 000 questions relatives aux conditions de travail ont été examinées chaque année;
• – il a été jugé utile de donner suite à environ 40 pour cent (41,8 pour cent en 2001) des questions examinées;
• – dans la ville de Kuwana, le comité, composé de 14 membres, s’est réuni trois fois en 2000; 27 avis ont été présentés et il a été jugé utile de donner suite à 12 d’entre eux;
• – dans la ville de Shiraoi, le comité, formé de six membres, s’est réuni deux fois en 2000; il a été jugé utile de donner suite aux avis présentés;
• – le gouvernement a continué de diffuser des brochures d’information (160 000 exemplaires) sur le système à l’ensemble des sapeurs-pompiers, et il fournit des services consultatifs lors de stages de formation afin de promouvoir dans chaque caserne une application sans heurts du système.
• En résumé, le gouvernement estime que les comités du personnel de lutte contre les incendies fonctionnent bien, conformément à l’esprit du système, et que les allégations de la RENGO à ce sujet sont sans fondement.
  614. 614 A propos du déni du droit d’organisation des garde-côtes japonais et des fonctionnaires des établissements pénitentiaires, le gouvernement indique que, actuellement, les garde-côtes remplissent des fonctions de police maritime et qu’ils peuvent donc être assimilés aux membres de la police, conformément à la convention no 87, ce que la commission d’experts a accepté (observation de 1973, convention no 87). Se référant aux cas nos 60 et 179 (12e et 54e rapports du Comité de la liberté syndicale), le gouvernement estime que, étant donné la nature particulière des tâches des fonctionnaires des établissements pénitentiaires, le même critère devrait leur être appliqué.
  615. 615 Au sujet du système d’enregistrement des organisations de fonctionnaires, le gouvernement précise que le système en place vise à s’assurer que les organisations de fonctionnaires sont authentiques, indépendantes et démocratiques, et non à les défavoriser en diminuant leur capacité de négociation. Les fonctionnaires locaux sont autorisés à s’organiser au-delà du niveau local et leurs organisations peuvent s’affilier à des fédérations et confédérations. Le système d’enregistrement n’a pas pour effet de subdiviser les syndicats. Le gouvernement estime donc que la situation ne présente pas de difficulté.
  616. 616 A propos des activités politiques, le gouvernement indique que les activités des organisations de fonctionnaires devraient viser principalement à préserver ou à améliorer les conditions de travail. Il est interdit aux fonctionnaires, à l’échelle nationale ou locale, de déployer certaines activités politiques, conformément aux articles 102 de la loi sur le service public national et 36 de la loi sur le service public local, afin d’éviter toute politisation indue et de préserver la neutralité du service public. La Cour suprême du Japon a confirmé la constitutionnalité de ces interdictions. Le gouvernement estime donc qu’il n’y a pas de problème dans ce domaine.
  617. 617 En ce qui concerne les restrictions aux droits de négociation des fonctionnaires du secteur non opérationnel, le gouvernement déclare que les fonctionnaires nationaux ou locaux de ce secteur sont autorisés à négocier mais qu’ils n’ont pas le droit de conclure des conventions collectives. Les questions relatives à «l’exploitation ou à la gestion» ne peuvent pas faire l’objet de négociations (art. 108.5.3 de la loi sur le service public national; art. 55.3 de la loi sur le service public local), mais «les conditions de travail qui pourraient subir les effets de mesures prises en matière d’exécution ou de gestion» sont sujettes à négociation.
  618. 618 A propos de la prétendue intervention du gouvernement dans les négociations de fonctionnaires du secteur opérationnel, le gouvernement indique que, en vertu de l’article 8 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises nationales et les institutions administratives indépendantes spécifiées, les questions «d’exécution ou de gestion» ne sont pas négociables. Toutefois, lorsqu’une question d’exécution ou de gestion a une incidence sur les conditions de travail, elle peut être soumise à négociation.
  619. 619 Au sujet des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, le gouvernement estime qu’il faut se demander si les fonctionnaires intéressés bénéficient de conditions de service statutaires. Selon le gouvernement, cette situation découle des discussions qui ont eu lieu à la Conférence internationale du Travail lorsque la convention nº 98 a été adoptée, et de décisions précédentes du Comité de la liberté syndicale. [Voir 12e rapport, paragr. 43; 54e rapport, paragr. 179; 139e rapport, paragr. 174.] Le gouvernement ajoute que les fonctionnaires du secteur opérationnel ont le droit de négocier collectivement, y compris celui de conclure des conventions collectives. Par conséquent, il n’y a pas de problème en ce qui concerne l’application de la convention no 98.
  620. 620 Au sujet de l’interdiction totale et systématique du droit de grève, le gouvernement indique que certaines restrictions sont justifiées par le statut particulier et le caractère public des fonctions accomplies, approche que la Cour suprême du Japon a confirmée. Toutefois, les fonctionnaires bénéficient de mesures compensatoires, dont le système de recommandations du Service national du personnel. Tout en ayant à l’esprit la position de l’OIT à ce sujet, le gouvernement estime que l’Organisation devrait prendre en compte les spécificités de chaque pays, notamment son histoire et la tradition, en matière de relations professionnelles, du service public. En outre, les tâches des fonctionnaires couverts par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises nationales et les institutions administratives indépendantes spécifiées comprennent des services et activités qui ont un aspect public. En effet, ne pas les exécuter pourrait avoir des conséquences graves pour la vie du pays et pour la stabilité sociale et économique. Les fonctionnaires occupés dans les entreprises nationales et les institutions administratives indépendantes spécifiées, de même que les fonctionnaires du secteur non opérationnel, n’ont pas le droit de grève mais ont celui de négocier et de conclure des conventions collectives. Les mesures destinées à compenser l’interdiction de faire grève ont été jugées acceptables par le BIT. [Voir rapport Dreyer, paragr. 2144 et 2145.]
  621. 621 A propos des sanctions pénales et administratives pour violation de l’interdiction de faire grève, le gouvernement indique que, étant donné que la loi interdit de faire grève aux fonctionnaires nationaux et locaux, il est approprié de prendre des sanctions disciplinaires à l’encontre de ceux qui participent à des grèves alors qu’ils n’en ont pas le droit. Il incombe à chaque autorité compétente de déterminer si une sanction est justifiée et de décider laquelle est appropriée, compte étant tenu des circonstances. En ce qui concerne les fonctionnaires du secteur non opérationnel et les fonctionnaires des entreprises nationales et des institutions administratives indépendantes spécifiées, des sanctions pénales, comportant des peines d’emprisonnement, ne sont imposées qu’à ceux qui conspirent une grève, sont à l’origine d’une grève ou incitent d’autres fonctionnaires à faire grève, et non à ceux qui se bornent à y participer. La pratique du gouvernement dans ce domaine est conforme aux principes du Comité de la liberté syndicale. [Voir 187e rapport, paragr. 135 et 138.]
  622. 622 A propos des recommandations de réductions salariales et de l’application partielle, voire la non-application des recommandations du Service national du personnel et des commissions du personnel, le gouvernement indique ce qui suit:
• – les recommandations du Service national du personnel visent à garantir un niveau de salaire approprié aux fonctionnaires en tenant compte de la situation générale de la société, et à décider de mesures destinées à compenser les restrictions à leurs droits fondamentaux. En avril de chaque année, le Service national du personnel compare les salaires des secteurs privé et public et formule des recommandations en vue d’ajustements, tant pour répondre aux attentes de la population que pour maintenir des relations stables entre main-d’œuvre et direction. La loi sur le service public national prévoit que les réajustements de 5 pour cent ou plus (à la hausse ou à la baisse) doivent être soumis à la Diète et au Cabinet. Le gouvernement poursuit fermement sa politique de respect des recommandations du Service national du personnel. L’application partielle, voire la non-application, de ses recommandations, de 1982 à 1985, a été exceptionnelle en raison de la situation sociale, économique et budgétaire, et de la pression de l’opinion publique; depuis 1986, elles sont pleinement appliquées. Le fait que les recommandations de 1999 et de 2000 n’ont pas permis de combler complètement l’écart entre les secteurs public et privé ne veut pas dire que le système du Service national du personnel n’exerce plus de fonction de compensation en faveur des fonctionnaires. En fait, cela a été dû à des circonstances particulières: en 1999, les salaires des hauts fonctionnaires n’ont pas été augmentés, comme cela avait été le cas dans 40 pour cent des entreprises privées; en 2000, les écarts salariaux entre les secteurs public et privé étaient inhabituellement faibles et il était techniquement difficile de procéder à des ajustements. Il a donc été décidé d’accroître les prestations familiales pour favoriser les fonctionnaires ayant des personnes à charge les plus touchés par les diminutions successives de leurs prestations;
• – à propos des fonctionnaires locaux, l’article 14 de la loi sur le service public local prévoit que les organismes publics locaux doivent prendre des mesures pour adapter les conditions de travail, y compris les salaires, à la situation générale de la société en prenant en compte divers facteurs, comme le coût de la vie, les salaires des fonctionnaires de l’Etat et des entreprises publiques, ceux des salariés du privé (comme c’est le cas pour les fonctionnaires nationaux, les salaires des fonctionnaires locaux peuvent être diminués et ajustés en fonction des salaires du secteur privé). Un système de commissions du personnel a été institué à cette fin. Là où ces commissions sont en place, les organismes publics locaux ont tout fait pour mettre en œuvre leurs recommandations; lorsqu’il n’y a pas de commission, les organismes publics locaux ont également tout fait pour revoir les barèmes de salaire en tenant compte des recommandations du Service national du personnel. Toutefois, dans certains cas, il a été impossible d’appliquer les recommandations d’augmentations salariales en raison de la situation financière locale. Mais, même dans ces cas, les augmentations salariales sont repoussées pour un certain temps mais non supprimées; ce type de mesure n’a été pris qu’en de rares occasions. La Cour suprême du Japon a estimé qu’il ne faut pas en conclure que les commissions du personnel ne remplissent pas leur fonction de compensation. Le gouvernement estime donc que, depuis de nombreuses années, le système de fixation des salaires fonctionne de façon satisfaisante;
• – à propos des exemples que la RENGO a donnés pour montrer que le système de compensation ne fonctionne pas, le gouvernement indique qu’il s’agit de cas dans lesquels les organismes publics locaux ont estimé que des hausses salariales n’étaient pas possibles dans l’immédiat en raison de la situation économique, budgétaire et financière; leur application a donc été repoussée pour un certain temps. En avril 1999, on comptait 3 299 organismes publics locaux; les exemples donnés par la RENGO n’en représentent qu’une faible proportion et la plupart d’entre eux ont appliqué les recommandations du Service national du personnel ou des commissions du personnel.
  623. 623 A propos de la non-application des dispositions prévues par la loi sur les pratiques de travail déloyales exercées à l’encontre de fonctionnaires du secteur non opérationnel, le gouvernement indique que les fonctionnaires de ce secteur ont le droit de s’organiser et de participer aux activités qui visent à améliorer les conditions de travail (art. 108-2 de la loi sur le service public national; art. 52 de la loi sur le service public local); ces lois les protègent également contre l’inégalité de traitement ou la discrimination fondée sur ces motifs (art. 108-7 de la loi sur le service public national; art. 56 de la loi sur le service public local). Dans les faits, on n’enregistre pas de pratiques de travail déloyales, par exemple le déni de négociation.
  624. 624 Au sujet de la neutralité et de l’impartialité des commissaires du Service national du personnel et des membres des commissions du personnel et des comités pour l’équité, le gouvernement déclare ce qui suit:
• – le Service national du personnel est une commission administrative neutre et impartiale composée de trois membres. Il ne s’agit pas d’un organe tripartite. Les commissaires jouissent d’une garantie de statut comparable à celle des juges (ils ne peuvent pas être démis de leurs fonctions, à l’exception d’un nombre limité de cas qui est précisé dans la loi sur le service public national; dans ces cas une procédure ouverte de destitution est engagée par la Diète); les commissaires doivent être âgés d’au moins 35 ans, être d’une moralité et d’une intégrité irréprochables, respecter la démocratie, être doués de bon sens et connaître en profondeur la gestion du personnel; au cours des cinq années ayant précédé leur nomination, ils ne peuvent pas avoir occupé un poste politique influent ou avoir été candidats à une fonction publique élective. De plus, les commissaires ne peuvent pas être membres du même parti politique ou être diplômés de la même université;
• – étant donné qu’ils doivent avoir un point de vue autorisé et neutre, les membres des commissions du personnel et des comités pour l’équité doivent également remplir des conditions strictes qui sont fixées par la loi: ils doivent être d’une haute moralité, respecter la démocratie et avoir une solide connaissance de l’autonomie locale et de la gestion du personnel; les trois membres des commissions et comités ne peuvent pas être du même parti politique. Par ailleurs, leur activité politique est soumise à des restrictions. Les commissions et les comités ne sont pas des organes tripartites mais sont nommés par des gouverneurs élus, avec l’accord d’assemblées représentatives des résidents. Leurs membres ne représentent donc pas les intérêts de fonctionnaires ou d’organismes publics locaux mais sont choisis pour leur neutralité et leur impartialité, tant vis-à-vis des travailleurs que des employeurs.
  625. 625 En ce qui concerne les mesures de compensation des restrictions aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires des organismes publics locaux autres que les préfectures et villes désignées, le gouvernement reprend pour l’essentiel les informations et arguments qu’il a donnés à propos de la non-application des recommandations du Service national du personnel et des commissions du personnel. Il ajoute que les organismes publics locaux qui ne comptent pas de commissions du personnel doivent établir des comités pour l’équité, lesquels ont des fonctions analogues. La Cour suprême a estimé que ces organismes sont dotés des structures nécessaires pour garantir leur neutralité et les conditions de travail des fonctionnaires (cas du Syndicat des enseignants de la préfecture d’Iwate, mai 1976).
  626. 626 Au sujet du système d’arbitrage et de décisions mis en place pour les entreprises nationales et les institutions administratives indépendantes spécifiées, le gouvernement indique que les conditions de travail font l’objet d’une négociation collective et que des conventions collectives peuvent être conclues. Dans les entreprises nationales, où les salaires et les prestations sont liés aux dépenses budgétaires de l’Etat, certaines restrictions sont imposées à la portée des conventions collectives: l’approbation de la Diète est donc requise. En revanche, aucune restriction n’est imposée aux conventions ou aux arbitrages ayant trait aux institutions administratives indépendantes spécifiées, étant donné que leur budget n’est pas soumis à un examen préalable du gouvernement.
  627. 627 Enfin, au sujet de la conférence interministérielle sur les problèmes des fonctionnaires, qui, selon la ZENROREN, a été supprimée en 1997, le gouvernement indique que ce n’est pas le cas et qu’elle reste en place. Elle s’est réunie pour la dernière fois le 30 juillet 2002.

C. Conclusions du comité

• Généralités
  628. 628 Le comité note que les allégations contenues dans le présent cas portent sur la réforme en cours du service public au Japon, et sur la procédure et les méthodes utilisées pour la préparer et la développer. Afin d’étayer leurs allégations, les organisations plaignantes RENGO et ZENROREN donnent des exemples concrets de situations passées qui, à leur sens, montrent que le système en place ne fonctionne pas convenablement et que, étant donné que le gouvernement compte maintenir certaines caractéristiques importantes de ce système, non seulement les mêmes problèmes se reproduiront mais ils seront aggravés par les nouvelles difficultés que la réforme entraînera. Le comité fait observer en outre qu’il a déjà examiné certaines de ces questions dont les aspects législatifs ont été soumis à la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations. D’autres aspects ont fait l’objet de rapports et de documents précédents du BIT (dont le «rapport Dreyer» de la Commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale) ou de délibérations et de recommandations d’autres instances de l’OIT, entre autres la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail. Ayant tenu compte de la grande quantité de documents et d’arguments présentés par les deux parties, le comité estime d’emblée nécessaire, pour mener une discussion constructive, de recadrer les questions à l’examen et leur importance respective en fonction des principes de la liberté syndicale.
  629. 629 Tout d'abord, le comité souligne que, même si les plaintes donnent des exemples de violations passées ou prétendues de la liberté syndicale, la question primordiale des présentes plaintes est le plan de réforme prévu dans les Principes généraux (voir l’annexe qui contient la table des matières de la réforme, ainsi que le préambule et le «concept de base», lesquels présentent la philosophie et la logique qui inspirent la réforme). Plutôt que de revenir en détail sur l’ensemble des questions, dont il a déjà examiné un grand nombre à l’occasion de plaintes précédentes, le comité se concentrera sur les principaux aspects de cette réforme et rappellera les principes qui s’appliquent à ce sujet ainsi que les recommandations pertinentes de l’OIT faites antérieurement à cet égard. Le comité espère sincèrement que cette approche fournira une occasion renouvelée de dialogue social.
  630. 630 Deuxièmement, le gouvernement ayant indiqué à plusieurs reprises qu’il faudrait tenir compte des particularités nationales, comme l’histoire des relations professionnelles dans le service public ou la situation sociale et économique, le comité souligne qu’il prend toujours en compte ces facteurs lorsqu’il examine une plainte mais que les principes de la liberté syndicale s’appliquent uniformément et constamment à tous les pays. Lorsqu’un Etat décide d’adhérer à l’OIT, il s’engage à respecter les principes fondamentaux définis dans la Constitution et dans la Déclaration de Philadelphie, y compris les principes de la liberté syndicale [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 10], et tout gouvernement a l’obligation de respecter pleinement les engagements qu’il a pris en ratifiant les conventions de l’OIT. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 11.]
  631. 631 Troisièmement, le comité note que le gouvernement, à maintes reprises, s’est appuyé sur des décisions de la Cour suprême du Japon pour expliquer sa position, à savoir que certaines dispositions juridiques sont justifiées (par exemple l’interdiction de s’organiser ou de faire grève), ou que les institutions nationales ou locales sont appropriées (par exemple le Service national du personnel, les commissions du personnel et les comités pour l’équité). Le comité rappelle que lorsque les lois nationales, y compris celles qui sont interprétées par les tribunaux supérieurs, contreviennent aux principes de la liberté syndicale, il s’est toujours considéré comme habilité à examiner ces lois et à proposer des orientations pour les rendre conformes aux principes de la liberté syndicale affirmés dans la Constitution de l’OIT ou aux conventions applicables. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 8.]
• Contenu de la réforme
  632. 632 En ce qui concerne les questions de fond, il est trop tôt pour connaître le contenu véritable des dispositions portant modification de la loi sur le service public national et de la loi sur le service public local, et il est encore plus prématuré d’évaluer la façon dont le nouveau système sera appliqué dans la pratique mais le comité souhaite exprimer ses vues sur la situation et sur les dispositions actuelles que le gouvernement compte intégrer dans la future législation. Le comité note que le plan de réforme est ambitieux, comme il ressort de la table des matières, mais que le gouvernement a manifesté expressément sa ferme intention de maintenir certaines des principales caractéristiques du système en vigueur, entre autres l’interdiction pour certaines catégories de travailleurs de s’organiser, la privation pour la majorité des employés du secteur public de leurs droits de négociation collective, les institutions et méthodes existantes de compensation pour les travailleurs dont les droits fondamentaux au travail sont restreints et l’interdiction totale du droit de grève.
• Droit d’organisation
  633. 633 A propos du droit d’organisation, le comité rappelle que tous les agents de la fonction publique, comme les travailleurs du secteur privé, devraient pouvoir constituer les organisations de leur choix pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres [voir Recueil, op. cit., paragr. 206], à la seule exception possible des forces armées et de la police, en vertu de l’article 9 de la convention no 87, exception qui devrait être définie de façon restrictive. Le personnel des services de lutte contre l’incendie et de l’administration pénitentiaire devrait donc jouir du droit d’organisation. [Voir, à la même fin, l’étude d’ensemble de la Commission d’experts sur la liberté syndicale et la négociation collective, CIT, 81e session, 1994, paragr. 56.] Tout en prenant note des observations du gouvernement sur les comités du personnel de lutte contre l’incendie, le comité rappelle que cette question est en suspens depuis 1965 et qu’elle a fait l’objet de plusieurs recommandations univoques de lui-même et de la commission d’experts, ainsi que de nombreuses discussions au sein d’autres instances de l’OIT, y compris d’un débat à la Commission de l’application des normes lors de la Conférence internationale du Travail de 2001. Même si le gouvernement estime que les comités du personnel de lutte contre l’incendie fonctionnent convenablement, il ressort des éléments apportés qu’ils ne sont pas en place partout et que, là où ils existent, des problèmes subsistent. Le résultat final est que les sapeurs-pompiers au Japon ne sont pas autorisés à s’organiser librement et que des organisations représentatives continuent de demander l’octroi de ce droit. Rappelant une fois de plus que le droit d’organisation et le droit de grève sont deux choses différentes, le comité prie instamment le gouvernement de modifier sa législation à cet égard afin que le personnel de lutte contre l’incendie et celui des établissements pénitentiaires puissent établir les organisations de leur choix.
• Enregistrement d’organisations de travailleurs
• sans autorisation préalable
  634. 634 La RENGO donne l’exemple de 18 000 agents administratifs et employés de bureau qui ont été mutés dans des institutions administratives indépendantes. Ils relèvent donc maintenant de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises nationales et dans les institutions administratives indépendantes spécifiées, et ont dû se retirer des syndicats auxquels ils étaient affiliés. La RENGO fait également état de la situation des syndicats de fonctionnaires: un syndicat indépendant doit être établi pour chaque autorité locale, ce qui a pour effet de fragmenter le syndicat. La RENGO affirme que le système d’enregistrement constitue donc un obstacle majeur à la formation d’organisations, d’où un déni du droit de s’organiser sans autorisation préalable. Le gouvernement répond que le système en place sert à veiller à ce que les organisations de fonctionnaires soient authentiques, indépendantes et démocratiques, et que les organisations locales puissent s’affilier à des fédérations et confédérations.
  635. 635 A propos des organisations de fonctionnaires locaux, le comité rappelle qu’il a déjà examiné cette question en 1974 à l’occasion de plusieurs plaintes contre le Japon [cas nos 737 à 744, 139e rapport, paragr. 95 à 220] et conclu que «le système d’enregistrement a pour effet de perpétuer, parmi les organisations des fonctionnaires publics locaux, une subdivision horizontale et verticale en petites unités, comme l’avait déjà fait remarquer la Commission d’investigation et de conciliation». Estimant qu’une fragmentation excessive des syndicats est de nature à les affaiblir, en particulier l’action qu’ils déploient pour défendre les intérêts des travailleurs, le comité ne peut que réitérer son point de vue et il recommande que les amendements nécessaires soient adoptés, dans le cadre de la réforme législative, pour permettre aux fonctionnaires à l’échelle locale d’établir les organisations de leur choix sans être soumis à des mesures qui reviennent à exiger une autorisation préalable.
  636. 636 A propos des 18 000 fonctionnaires qui ont été mutés dans des institutions administratives indépendantes, les éléments soumis n’indiquent pas que, après leur mutation, il leur a été interdit de s’affilier à des organisations de leur choix sans autorisation préalable. Par conséquent, le comité demande au gouvernement et à la RENGO de fournir un complément d’information à ce sujet.
• Portée de l’exclusion du personnel de direction
  637. 637 A propos de l’exclusion du personnel de direction des unités de négociation, la RENGO affirme que la portée de cette exclusion est trop ample et, souvent, décidée unilatéralement; elle donne un exemple (Oouda-cho, préfecture de Nara) qui montre que cette exclusion a eu pour effet d’anéantir presque le syndicat. Le gouvernement répond que les décisions à ce sujet sont prises par des organismes tiers neutres, décisions qui se fondent sur les tâches que ces fonctionnaires doivent effectuer, et que les tribunaux ont été saisis du cas concernant la situation à Oouda-cho.
  638. 638 Le comité rappelle qu’il n’est pas nécessairement incompatible avec les dispositions de l’article 2 de la convention no 87 de dénier au personnel de direction ou d’encadrement le droit d’appartenir aux mêmes syndicats que les autres travailleurs, mais seulement à deux conditions: premièrement, qu’ils aient le droit de créer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts et, deuxièmement, que ces catégories de personnel ne soient pas définies en termes si larges que les organisations des autres travailleurs risquent de s’en trouver affaiblies, en les privant d’une proportion substantielle de leurs membres effectifs ou potentiels. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 231.] En outre, les dispositions légales qui permettent aux employeurs d’affaiblir les organisations de travailleurs en accordant artificiellement des promotions à certains travailleurs constituent une violation des principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 234.] Les éléments fournis à propos du cas de Oouda-cho ne permettent pas au comité de savoir s’il s’agit d’un cas isolé ou s’il reflète un problème généralisé. Le comité note toutefois que cette situation a commencé le 4 juillet 1997 lorsque les autorités locales ont promu le président, le vice-président et le secrétaire général du syndicat à des postes d’assistants chefs, et que la Commission pour l’équité a suspendu en mai 1998 l’enregistrement du syndicat puis l’a annulé le 1er février 1999. Le syndicat a intenté une action en justice, laquelle ne s’est pas encore prononcée. Le comité attire donc l’attention du gouvernement sur les principes susmentionnés relatifs à l’exclusion du personnel de direction et souligne que les décisions dans ce domaine devraient être prises par des instances non seulement neutres mais aussi considérées comme telles par toutes les parties intéressées. Notant avec préoccupation que, dans le cas de Oouda-cho, l’enregistrement du syndicat a été annulé et que plus de cinq années se sont écoulées depuis le début de ce différend, le comité exprime le ferme espoir que cette procédure sera rapidement menée à son terme. Il demande au gouvernement de le tenir informé de la décision qui sera prise, dès qu’elle sera connue.
• Délégués syndicaux à temps plein
  639. 639 L’organisation plaignante RENGO affirme à cet égard que la décision d’octroyer à des travailleurs le statut de délégué syndical à temps plein, tout en conservant le statut de fonctionnaire, est laissée à la discrétion de l’employeur. Le gouvernement répond que, dans la pratique, des autorisations d’absence sont accordées à des travailleurs pour qu’ils puissent remplir les fonctions de délégués syndicaux à temps plein, à moins que cela ne nuise au service, et que le Service national du personnel a fixé à sept ans la durée (non renouvelable) du service d’un délégué syndical à temps plein. Le comité rappelle que la liberté syndicale implique le droit pour les travailleurs et les employeurs d’élire leurs représentants en pleine liberté [voir Recueil, op. cit., paragr. 350] et que les syndicats devraient fixer eux-mêmes la durée des mandats. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 359.] Par conséquent, le comité recommande que les amendements appropriés soient adoptés, dans le cadre de la réforme législative, pour permettre aux syndicats de fonctionnaires de fixer eux-mêmes la durée du mandat des délégués syndicaux à temps plein, afin que le droit des travailleurs d’élire en toute liberté leurs représentants soit reconnu en droit et dans la pratique.
• Droit de grève
  640. 640 A propos du droit de grève, le gouvernement réaffirme que l’interdiction générale de faire grève est justifiée par la nature et les devoirs particuliers des fonctionnaires. Il compte maintenir, dans le futur cadre législatif, l’interdiction générale du droit de grève pour les fonctionnaires.
  641. 641 Le comité rappelle, parmi ses nombreux principes sur le droit de grève, qu’il s’agit d’un droit fondamental des travailleurs et de leurs organisations, et que les travailleurs du secteur public devraient en bénéficier, à l’exception des travailleurs suivants: les membres des forces armées et de la police, les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat, les travailleurs commis à des services essentiels au sens strict du terme, ou dans des situations de crise nationale aiguë. Les travailleurs qui sont privés de ce droit ou ceux pour lesquels ce droit est restreint, et qui perdent donc un moyen essentiel pour défendre leurs intérêts, devraient bénéficier de garanties appropriées pour compenser ces interdictions ou restrictions, c’est-à-dire de procédures de conciliation et d’arbitrage adéquates, impartiales et rapides auxquelles les parties pourront participer à chaque stade et dans le cadre desquelles les sentences décidées seront pleinement et rapidement appliquées. En outre, les travailleurs et les syndicalistes ne devraient pas être sanctionnés (et, dans ce cas, être passibles des lourdes sanctions pénales et administratives applicables) pour avoir légitimement recouru à une grève. Voir les principes élaborés à ce propos. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 473-605.] Le comité demande donc au gouvernement de modifier sa législation, dans le cadre de la procédure de réforme, pour la rendre conforme à ces principes.
• Négociations collectives
  642. 642 Les allégations à ce sujet portent sur les points suivants: les catégories de travailleurs qui n’ont pas le droit de négocier collectivement; les restrictions excessives à la portée de la négociation; l’insuffisance des mesures destinées à compenser les restrictions à la négociation; l’application insatisfaisante des recommandations formulées par les organes compétents.
  643. 643 Le comité note que certaines des allégations à ce sujet sont communes aux deux plaintes, que d’autres allégations sont présentées dans l’une des plaintes mais non dans l’autre, et que les observations du gouvernement portent tantôt sur la première plainte, tantôt sur l’autre ou sur les deux. Plutôt que d’entrer dans le détail de chaque allégation, le comité rappellera également ses Principes généraux, étant donné qu’ils se rapportent aux allégations.
  644. 644 A propos des catégories de travailleurs qui sont privés, partiellement ou totalement, du droit de négociation collective, le comité rappelle qu’il s’agit d’un droit fondamental des travailleurs qui devrait être reconnu dans l’ensemble des secteurs privé et public, à la seule exception éventuelle des forces armées et de la police et des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat. Il convient d’établir une distinction entre, d’une part, les fonctionnaires dont les activités sont propres à l’administration de l’Etat – fonctionnaires des ministères et autres organismes gouvernementaux comparables – et les fonctionnaires agissant en tant qu’auxiliaires des précédents et, d’autre part, les autres personnes employées par le gouvernement, par des entreprises publiques ou par des institutions publiques autonomes. Seule la première catégorie de ces travailleurs peut être exclue du champ d’application de la convention no 98. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 794.] La commission d’experts a également souligné que le simple fait que des fonctionnaires fassent partie de la catégorie dite des «cols blancs» n’est pas en soi un critère déterminant de leur appartenance à la catégorie des agents «commis à l’administration de l’Etat»; sinon, la portée de la convention no 98 se trouverait très réduite. [Voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 200.] En résumé, l’ensemble des fonctionnaires, à la seule exception éventuelle de la police et des membres des forces armées et des fonctionnaires directement commis à l’administration de l’Etat, devraient jouir des droits de négociation collective. Le comité demande donc au gouvernement de modifier sa législation, dans le cadre de la procédure de réforme, pour l’aligner sur ces principes.
  645. 645 En ce qui concerne l’allégation de la ZENROREN (cas no 2177), à savoir que la réforme envisagée concerne principalement des catégories administratives générales de fonctionnaires et que le cas d’autres fonctionnaires (employés municipaux et enseignants) n’a pas été examiné, le comité souligne que les principes susmentionnés leur sont également applicables. En ce qui concerne plus particulièrement les enseignants, le comité renvoie à sa décision récente sur le cas des professeurs de l’enseignement secondaire de la préfecture d’Okayama [cas no 2114, 328e rapport, paragr. 371 à 416] dans lequel il a souligné que les enseignants devraient avoir le droit de négocier collectivement, et à ses commentaires complémentaires qui figurent dans l’introduction du présent rapport.
  646. 646 A propos de la portée de la négociation, le comité note que tant la RENGO que la ZENROREN affirment que les questions exclues de la négociation sont beaucoup trop amples. Ces organisations ajoutent que la réforme prévoit que davantage d’aspects des conditions de travail seront déterminés par la loi, d’où une détérioration plus importante de celles-ci à l’avenir. Le gouvernement répond que les questions relevant de «l’exécution ou la gestion», tant dans les secteurs opérationnel que non opérationnel (le gouvernement n’indique pas ce que ces catégories recouvrent), ne sont pas négociables mais que les conditions de travail qui peuvent subir les effets de questions d’exécution ou de gestion peuvent être négociées. Le comité rappelle que certaines questions, manifestement, relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion des affaires du gouvernement et peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ de la négociation, mais que d’autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d’emploi et qu’elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de la négociation collective. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 812.] Le comité demande au gouvernement d’engager avec les syndicats un dialogue sur cette question dans le cadre de la réforme.
  647. 647 En ce qui concerne la question des mesures de compensation pour les fonctionnaires dont les droits fondamentaux au travail sont soumis à des restrictions, tant la RENGO que la ZENROREN se plaignent de l’insuffisance du système en place (application incomplète ou tardive des recommandations formulées par les organes compétents à l’échelle nationale ou locale), du fait que des fonctions restreintes seront données à l’avenir au Service national du personnel et de l’extension correspondante des facultés du gouvernement et du Cabinet dans le cadre du plan de réforme; ces organisations soulignent également qu’il n’y a pas de commissions locales du personnel dans l’immense majorité des cités, villes et villages. Le gouvernement déclare, comme il est indiqué dans le préambule des Principes généraux, qu’une réforme radicale du service public est nécessaire pour faire face aux nouveaux défis et pour adapter le service public à l’évolution et aux demandes de la société; en ce qui concerne les cas dans lesquels les recommandations du Service national du personnel ou d’autorités locales n’ont pas été mises en œuvre, le gouvernement indique que ces cas ne sont pas majoritaires, qu’ils étaient dus à une situation budgétaire et financière difficile et, quoi qu’il en soit, que les recommandations n’ont pas été complètement ignorées mais que leur mise en œuvre a été seulement repoussée.
  648. 648 Le comité se doit de souligner tout d’abord qu’il relève de la responsabilité exécutive du gouvernement de décider d’engager et de mettre en œuvre une réforme du service civil, de désigner l’organe qui s’en chargera, de décider d’attribuer davantage de responsabilités au Cabinet et au ministre à propos des questions relatives à la gestion et au personnel, et de transférer certaines tâches et fonctions, jusque-là exécutées par le service public, à des entités privées ou semi-publiques. Cela étant, il appartient manifestement au comité de déterminer si, en poursuivant cette réforme, le gouvernement agit en conformité avec les principes de la liberté syndicale susmentionnés, en ce qui concerne les travailleurs qui devraient avoir le droit de négocier collectivement. A propos des mesures de compensation dont bénéficient d’autres travailleurs, le comité note à la lecture des Principes généraux que le gouvernement compte maintenir le même type de système et diminuer le rôle du Service national du personnel. Le comité rappelle que, à maintes reprises, il a exprimé ses vues sur cette question précise en ce qui concerne le Japon. [Voir par exemple le 139e rapport, paragr. 122, le 142e rapport, paragr. 125, le 222e rapport, paragr. 164, et le 236e rapport, paragr. 270, pour ne citer que certains des cas qui remontent à vingt ans ou plus.] Le comité avait alors douté que la méthode de détermination des conditions d’emploi puisse susciter la confiance des parties intéressées. Le comité a souligné plusieurs fois et rappelle encore que, lorsqu’un droit aussi fondamental que celui de négocier collectivement dans le service civil est interdit ou soumis à des restrictions, des garanties appropriées, entre autres des procédures d’arbitrage rapides et impartiales qui permettent aux parties d’intervenir à chaque stade et dans le cadre desquelles les sentences prononcées seront pleinement et rapidement appliquées, devraient être mises en place pour garantir pleinement les intérêts des travailleurs qui sont privés ainsi d’un moyen essentiel pour défendre leurs intérêts professionnels. Comme le comité l’a souligné dès 1974, des mesures pourraient être adoptées pour garantir que la composition numérique des commissions reflète pleinement les intérêts en présence, et le gouvernement devrait étudier l’opportunité de prévoir que chacune des parties intéressées participe, sur un pied d’égalité, à la désignation des membres desdites commissions. [Voir 139e rapport, paragr. 162.] Il ne ressort pas des éléments fournis que la situation ait changé véritablement ces dernières années. Le comité a quelque difficulté à comprendre comment les Principes généraux permettent de répondre à ces questions fondamentales. Le comité demande donc au gouvernement de modifier sa législation, dans le cadre de la procédure de réforme, pour la rendre conforme aux principes susmentionnés.
• Pratiques de travail déloyales
  649. 649 Le comité note les déclarations contradictoires des plaignants (qui allèguent que les employés du secteur public ne jouissent pas de la même protection que ceux du secteur privé en ce qui concerne les pratiques de travail déloyales) et du gouvernement. Il les invite à fournir des informations supplémentaires sur la situation prévalant à cet égard, dans la loi et dans la pratique.
• Consultations
  650. 650 Le comité note que la position des plaignants et celle du gouvernement sont complètement opposées à ce sujet. La RENGO affirme par exemple que, à maintes reprises, elle a manifesté son opposition au maintien des restrictions aux droits fondamentaux au travail et son mécontentement à propos des mesures de compensation, mais que ses vues n’ont jamais été prises en compte, comme il ressort du texte actuel des Principes généraux, lesquels maintiennent le statu quo; la ZENROREN et la JICHIROREN expriment des vues analogues. De son côté, le gouvernement déclare que l’intention n’a jamais été d’examiner le document initial avec les organisations de travailleurs et que les documents suivants, au contraire, ont été examinés avec elles: 27 sessions – 14 heures en tout – pour la réforme du cadre du service civil; 77 sessions – 66 heures en tout – pour les Principes généraux. Le gouvernement ajoute que le document sur les Principes généraux n’a été présenté aux organisations de travailleurs que sept jours avant son adoption par le Cabinet, les autorités ayant eu besoin de temps pour examiner ce point important.
  651. 651 Le comité rappelle que, d’une manière générale, il a souligné l’importance qu’il convient d’attacher à ce que des consultations franches et complètes aient lieu sur toute question ou tout projet de dispositions législatives ayant une incidence sur les droits syndicaux. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 927.] Plus particulièrement, il a attiré l’attention des gouvernements sur l’importance de consultations complètes et détaillées avant l’introduction d’un projet de loi affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 930 et 931.] En outre, lorsqu’un gouvernement envisage de modifier les structures de négociation dans lesquelles il agit effectivement ou indirectement en tant qu’employeur, il est essentiel de suivre un processus de consultations approprié dans lequel toutes les parties concernées puissent examiner les objectifs considérés comme d’intérêt national, ce qui implique que les consultations doivent être réalisées de bonne foi et que les deux parties disposeront de toutes les informations nécessaires pour adopter une décision dûment fondée. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 941.] Comme le reconnaît le gouvernement et comme il est expressément indiqué dans le préambule des Principes généraux, la réforme prévue du service public est radicale: par conséquent, il semble d’autant plus important que des consultations approfondies soient menées de bonne foi qu’il s’agit là d’une réforme majeure, la première depuis une cinquantaine d’années, dont de nombreux fonctionnaires ressentiront les effets. Se fondant sur les éléments et les arguments présentés, le comité ne peut que conclure que, bien que de nombreuses réunions se soient tenues, les vues des organisations représentatives de fonctionnaires à l’échelle nationale et locale ont peut-être été écoutées mais il n’y a pas été donné suite. Le gouvernement maintient que le système en place est conforme aux conventions et aux principes de la liberté syndicale, que les restrictions aux droits fondamentaux sont appropriées, compte étant tenu de la nature et des devoirs particuliers des fonctionnaires, que les mesures de compensation existantes fonctionnent convenablement, bref, que le statu quo devrait prévaloir. A propos de l’argument du gouvernement selon lequel le document sur les Principes généraux n’a été présenté aux organisations de travailleurs que sept jours avant son adoption par le Cabinet, les autorités ayant eu besoin de temps pour examiner cette question importante, le comité souligne que cette question est autant, sinon plus importante pour les organisations de travailleurs, lesquelles auraient eu besoin de davantage de temps pour examiner la position du gouvernement et formuler des contre-propositions constructives. Tout en reconnaissant que des décisions doivent être prises à un moment donné, le comité estime qu’il serait bénéfique pour tous les intéressés, ainsi que pour l’instauration de relations professionnelles stables et harmonieuses dans le secteur public, que des consultations pleines, franches et significatives se tiennent sur la raison d’être et la substance de la réforme du service public, afin de parvenir à un consensus plus ample sur ce sujet. Dans ces circonstances, compte étant tenu du fait que des amendements législatifs doivent être soumis à la Diète avant la fin de 2003, le comité recommande fermement au gouvernement d’engager rapidement d’amples consultations avec toutes les parties concernées afin de modifier la législation pour la mettre en conformité avec les principes de la liberté syndicale. Il rappelle également au gouvernement que l’assistance technique du Bureau est à sa disposition s’il le souhaite.

Z. Annexe

• [Extraits; traduction sans caractère officiel]
• Principes généraux pour la réforme du service public
• Table des matières
• I. Gestion organisationnelle et du personnel appropriée dans l’ensemble du gouvernement
  1. 1 Concept de base
  2. 2 Orientation pour une nouvelle gestion organisationnelle et du personnel dans l’ensemble
• du gouvernement
  1. 1) Loi prévoyant des règles plus claires pour la gestion organisationnelle et du personnel
  2. 2) Harmonisation des fonctions du Cabinet et de l’organisme indépendant
  3. 3 Harmonisation des fonctions du Cabinet et de l’organisme indépendant
• dans le système concret
  1. 1) Recrutement des fonctionnaires
  2. 2) Affectation du personnel, mise en valeur des ressources humaines et codes
• de bonne conduite
  3. 3) Questions relatives aux conditions de travail
• II. Sommaire du nouveau système du service public
  1. 1 Elaboration d’un nouveau système du personnel
  1. 1) Introduction d’un système de notation fondé sur les compétences
  2. 2) Etablissement d’un nouveau système de nomination sur la base d’une notation
• fondée sur les compétences
  3. 3) Etablissement d’un nouveau plan salarial tenant compte des compétences,
• des responsabilités et des résultats
  4. 4) Introduction d’un nouveau système d’évaluation fondé sur l’évaluation
• des compétences et des résultats
  5. 5) Fixation d’objectifs organisationnels et établissement d’un code de bonne conduite
  6. 6) Elaboration d’un mécanisme de mise en valeur des ressources humaines
  7. 7) Introduction d’un mécanisme destiné à encourager systématiquement le personnel
• à se porter candidat à des postes de direction dans le gouvernement central
  8. 8) Nouveau système du personnel pour les hauts fonctionnaires
  9. 9) Réflexion visant à développer les compétences et l’esprit d’initiative des fonctionnaires
  2. 2 Recrutement
  1. 1) Analyse du système d’examen et de recrutement
  2. 2) Recrutement de personnes issues du secteur privé
  3. 3) Recours actif au recrutement ouvert
  4. 4) Recrutement et promotion accrus de femmes
  3. 3 Etablissement de règles appropriées de réinsertion externe
  1. 1) Système d’approbation et règles de conduite pour l’insertion externe
• dans des entreprises commerciales
  2. 2) Règles pour la réinsertion externe dans certaines entreprises, etc. .
  3. 3) Règles pour la réinsertion dans des entreprises d’utilité publique
  4. 4) Système d’information sur la situation générale de la réinsertion
  5. 5) Examen du régime de prestations de retraite
  4. 4 Amélioration de l’efficacité organisationnelle
  1. 1) Gestion mobile et flexible des organisations et du volume des effectifs
  2. 2) Instauration de la stratégie nationale pour le personnel
  3. 3) Réduction du nombre d’heures supplémentaires, etc.
• III. Calendrier de la réforme
  1. 1 Lignes directrices pour la réforme du système du service public national, etc.
  1. 1) Calendrier d’adoption des lois pertinentes
  2. 2) Evaluation des fonctionnaires autres que ceux du service régulier
  2. 2 Réforme du système du service public local – calendrier
• Principes généraux pour la réforme
• du système du service public
• (décidés par le Cabinet le 25 décembre 2001)
• D’après une traduction en anglais établie par la Division
• de la politique internationale de la JTUC-RENGO
• Le Japon traverse actuellement une période difficile. Sa croissance économique, qui avait été constante, s’est interrompue et la diminution des ressources disponibles l’oblige à rechercher de nouvelles valeurs nationales. Nous sommes confrontés à de nombreuses difficultés – entre autres, accumulation d’importants déficits budgétaires et problèmes de protection sociale. Sans tarder, nous devons déterminer une bonne orientation pour notre avenir. Dans ces circonstances, la qualité globale des politiques gouvernementales, telles qu’elles sont planifiées puis exécutées, fait l’objet d’un examen strict sans précédent.
• Ces dernières années, le gouvernement central a donné la priorité à des réformes administratives et les a promues activement, en mettant en place une nouvelle organisation de ses ministères et en renforçant les fonctions du Cabinet.
• Cela étant, les fonctionnaires qui participent à l’organisation et à la marche de l’administration publique font l’objet de critiques sévères. On leur reproche d’être moins compétents pour l’élaboration de politiques, de s’en tenir aux pratiques du passé et de ne pas se soucier assez des coûts et de la prestation des services.
• Pour que l’administration publique réponde véritablement aux besoins des gens, il est essentiel de modifier radicalement l’attitude et la conduite des fonctionnaires et il est important de revoir le système du service public, lequel influence beaucoup cette attitude et cette conduite.
• En réexaminant le système du service public, il faut chercher à améliorer considérablement les résultats du gouvernement tout en s’efforçant de garantir le savoir-faire, la neutralité, l’efficience, la continuité et la stabilité nécessaires au service public. Il est également essentiel de disposer d’un personnel qui puisse immédiatement répondre aux besoins administratifs, de créer des conditions permettant aux fonctionnaires de démontrer pleinement leurs capacités mais aussi d’être en concurrence avec leurs collègues, et de faire en sorte que les structures organisationnelles puissent être redéfinies avec souplesse et sévérité afin de répondre du mieux possible aux besoins actuels. De plus, il est important que les fonctionnaires, qui sont les piliers de l’administration publique, puissent s’acquitter de leur tâche en ayant une haute idée de leur mission et le souci du résultat. A cette fin, il faut essayer d’améliorer leur capacité et leur offrir diverses possibilités de carrière, tout en gagnant la confiance des gens.
• Par conséquent, il faut maintenant élaborer le système en se demandant quelle administration publique les gens attendent et en se demandant ce qui est véritablement essentiel pour eux.
• Dans cette perspective, la réforme proposée du système du service public a pour concept de base la réalisation d’une administration publique axée sur les besoins des gens. L’objectif est de réformer les fondements mêmes de l’administration et de modifier en profondeur le système du service public en tenant compte de ses usagers.
• En même temps, il faudra veiller dûment à garantir des services stables et constants et prendre en compte l’impact des réformes sur la vie des Japonais. Les restrictions actuelles aux droits fondamentaux au travail des fonctionnaires seront maintenues et des mesures appropriées de compensation seront garanties.
• I. Gestion organisationnelle et du personnel appropriée dans l’ensemble du gouvernement
  1. 1 Concept de base
• Pour répondre aux besoins actuels, pour élaborer des politiques nationales globales et stratégiques, et pour fournir des services administratifs adaptés et efficaces, il est essentiel que le Cabinet et les ministères responsables de la gestion administrative s’occupent convenablement des questions organisationnelles et de personnel.
• Le gouvernement est confronté aujourd’hui aux problèmes suivants: les politiques rigides ne permettent pas de satisfaire aux besoins administratifs, lesquels sont devenus complexes, et le système administratif est maintenant en proie à des lourdeurs institutionnelles, d’où des prestations inefficaces. Ces problèmes sont dus en partie au fait que les ministères du gouvernement n’ont pas géré les questions organisationnelles et de personnel de façon active et responsable, faute d’avoir une idée précise de la gestion du personnel.
• Les besoins administratifs sont devenus complexes et requièrent une gestion administrative dynamique. Le gouvernement a donc introduit, entre autres, de nouveaux mécanismes d’information et d’évaluation des politiques pour orienter l’administration publique vers une gestion administrative transparente et facile à expliquer aux gens, et pour garantir une évaluation correcte de l’action menée sans remettre à plus tard l’examen des problèmes qui se posent.
• Or le cadre actuel de la gestion organisationnelle et du personnel, qui prévoit un examen préalable et détaillé des cas particuliers, contribue à entraver la mobilité avec laquelle chaque ministre compétent devrait s’acquitter de fonctions administratives lorsqu’il a recours aux ressources humaines. Par ailleurs, le Cabinet doit élaborer des mesures appropriées pour que chaque ministre compétent puisse gérer les questions du personnel en répondant aux besoins pratiques liés à ses fonctions administratives. Toutefois, actuellement, il est difficile d’affirmer que le Cabinet s’est pleinement acquitté de cette responsabilité, étant donné qu’il dépend pour beaucoup de l’organisme indépendant.
• Il faut donc réorganiser le cadre de la gestion organisationnelle et du personnel dans l’ensemble du gouvernement pour que, dans un système ouvert aux gens, le Cabinet (qui relève de la Diète, laquelle représente le peuple) et les ministres compétents (ils constituent le Cabinet) puissent s’acquitter de façon active et responsable des tâches ayant trait à la gestion des fonctionnaires, lesquels participent à l’administration publique, tout en garantissant la neutralité et l’équité de la gestion du personnel. Il faut aussi revoir les restrictions institutionnelles, préalables et précises, qu’imposent les organismes administratifs centraux du personnel. Il est aussi nécessaire que le Cabinet et les ministres compétents s’occupent avec mobilité et flexibilité des questions organisationnelles et du personnel.
• Par ailleurs, les droits fondamentaux au travail des fonctionnaires étant actuellement soumis à des restrictions, il faut prévoir un cadre pour garantir aux fonctionnaires un traitement approprié.
• Compte étant tenu de ce qui précède et de l’objectif tendant à réformer radicalement le système du service public, un nouveau cadre sera établi pour parvenir à une gestion organisationnelle et du personnel appropriée dans l’ensemble du gouvernement.
  2. 2 Orientation pour une nouvelle gestion organisationnelle et du personnel dans l’ensemble du gouvernement
  1. 1) Loi prévoyant des règles plus claires
• pour la gestion organisationnelle et du personnel
• Le principe général étant de soumettre les fonctionnaires à un contrôle démocratique, le cadre du nouveau système du service public devra être défini par la loi. Par conséquent, le profil des fonctionnaires, la finalité du système du personnel, son cadre et d’autres normes importantes doivent être clairement définis par la loi.
  2. 2) Harmonisation des fonctions du Cabinet
• et de l’organisme indépendant
  1. 1 Préciser la responsabilité active et l’autorité des ministres qui seront chargés de la gestion du personnel
• Chaque ministre compétent devra s’acquitter de façon dynamique et efficace de ses fonctions administratives, par le biais d’une gestion organisationnelle et du personnel appropriée et flexible, en recourant pleinement et loyalement aux ressources humaines des organisations administratives qui relèvent de sa juridiction.
• A cette fin, chaque ministre compétent sera formellement nommé Personne compétente pour la gestion du personnel. Alors, conformément à son jugement et à ses responsabilités, il administrera les questions organisationnelles et du personnel qui lui incombent.
• La Personne compétente pour la gestion du personnel s’occupera de façon active et responsable de la gestion du personnel en général, conformément à la loi, et exercera une gestion organisationnelle flexible des questions ayant trait à l’organisation et au volume des effectifs, comme le prévoit la réforme proposée, ainsi qu’une gestion active des postes. Chaque ministre renforcera les services chargés des questions organisationnelles et du personnel afin de mettre en œuvre une gestion appropriée et flexible.
  2. 2 Renforcer la fonction du Cabinet – planification
• des politiques et coordination approfondie
• de la gestion du personnel
• Le Cabinet étant comptable de ses actes envers la Diète, il élaborera et planifiera de façon responsable, sous un contrôle démocratique, les politiques ayant trait au système du service public.
• Le Cabinet s’acquittera activement de sa fonction, à savoir élaborer des politiques en matière de gestion du personnel, en préparant des projets de loi et en adoptant des ordonnances, en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la loi, et établira les règles nécessaires afin que la Personne compétente pour la gestion du personnel puisse gérer les questions organisationnelles et du personnel de façon appropriée et flexible. Par ailleurs, le Cabinet pourra demander au Service national du personnel d’examiner concrètement les questions qui, en vertu de la loi, relèvent de sa compétence, afin de garantir une gestion administrative appropriée. Il sera tenu dûment compte des liens qui existent entre le Cabinet et le Service national du personnel lors de l’élaboration du nouveau système.
• Enfin, la fonction qu’a le Cabinet de coordonner de façon globale la gestion du personnel qu’exerce la Personne compétente sera renforcée, afin de garantir une gestion intégrale du personnel.
  3. 3 Protéger les intérêts du personnel et garantir
• la neutralité et l’équité de la gestion du personnel
• par l’organe indépendant
• Afin de protéger les intérêts du personnel et de garantir la neutralité et l’équité de la gestion du personnel, le Service national du personnel, le cas échéant, exprimera ses vues à la Diète et au Cabinet et définira son règlement, comme la loi l’y autorise. En outre, le Service national du personnel continuera de participer à la détermination des conditions de travail, notamment du salaire.
• Afin de protéger les intérêts du personnel et de garantir la neutralité et l’équité de la gestion du personnel, en fonction de critères préalablement bien définis, le Service national du personnel procédera à des bilans et formulera en particulier des recommandations à l’intention de la Personne compétente pour la gestion du personnel, en vue d’améliorer les pratiques de gestion du personnel.
  4. 4 Système de compensation
• Afin de traiter comme il convient des cas dans lesquels des fonctionnaires sont désavantagés dans le cadre de la gestion du personnel, les mesures de compensation adéquates que doit prendre la Personne compétente pour la gestion du personnel seront examinées et les mesures de compensation prises par le Service national du personnel seront améliorées et renforcées afin que le Service national du personnel puisse accorder des mesures de compensation loyales et appropriées à ces fonctionnaires.
  3. 3 Harmonisation des fonctions du Cabinet
• et de l’organisme indépendant
• dans le système concret
• Conformément à ce qui est indiqué précédemment, les fonctions du Cabinet et celles de l’organisme indépendant du système concret seront harmonisées.
  1. 1) Recrutement des fonctionnaires
• La Personne compétente pour la gestion du personnel jouera un rôle essentiel pour veiller à ce que soient recrutés des fonctionnaires qui répondent aux besoins pratiques de l’administration. Le Cabinet prévoira et élaborera des politiques ayant trait au système de recrutement et veillera à un recrutement harmonieux des personnes dont chaque ministère a besoin.
• Le Service national du personnel supervisera effectivement les pratiques de recrutement en fonction de critères préalablement bien définis, afin d’éviter le favoritisme et les recrutements fondés sur des intérêts personnels.
  2. 2) Affectation du personnel, mise en valeur
• des ressources humaines et codes
• de bonne conduite
• Afin que la Personne compétente pour la gestion du personnel puisse gérer avec célérité et efficacité les questions de son ressort, il nommera les personnes idoines aux postes à pourvoir, mettra en valeur les ressources humaines par le biais de la formation et d’autres moyens, et veillera dûment à l’observation par les fonctionnaires des règles de service, y compris lorsque ces derniers auront pris leur retraite. En ce qui concerne le système de gestion du personnel, le Cabinet prévoira et élaborera les politiques ayant trait au système de gestion du personnel – dotation en personnel, mise en valeur des ressources humaines, gestion des règles de service –, gestion qu’exercera la Personne compétente pour la gestion du personnel. Le Cabinet assurera la coordination nécessaire pour garantir une gestion du personnel normalisée.
• Afin de protéger les intérêts des fonctionnaires et de garantir la neutralité et l’équité de l’administration du personnel, le Service national du personnel, en fonction d’un critère préalablement bien défini, procédera à des bilans et, en particulier, formulera des recommandations à l’intention de la Personne compétente pour la gestion du personnel, l’objectif étant d’améliorer les pratiques de gestion du personnel.
  3. 3) Questions relatives aux conditions de travail
• Conformément aux principes du système de contrôle démocratique et aux conditions de travail prévues par la loi, le Service national du personnel participera à l’examen des questions ayant trait aux conditions de travail. Le Service national du personnel définira les normes salariales, soumettra des recommandations à la Diète et au Cabinet et leur exprimera ses vues à propos du nombre de fonctionnaires qu’il faudrait à chaque grade, ce qui déterminera le volume des effectifs. En outre, le Service national du personnel pourra faire en sorte que chaque ministère remplisse ses fonctions de manière flexible, par la normalisation des conditions de travail et par des évaluations.