Informe definitivo - Informe núm. 392, Octubre 2020

1. 889. La queja figura en la comunicación de fecha 4 de julio de 2016 de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y el Sindicato Nacional de Unidad de Trabajadores de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria-Tributos Internos (SINAUT SUNAT).
2. 890. El Gobierno envió observaciones por comunicación de 11 de agosto de 2017.
3. 891. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 892. En sus comunicaciones las organizaciones querellantes alegan que el informe técnico núm. 52 2016-SERVIR/GPGSC, de 18 de enero de 2016 y la resolución de superintendencia núm. 060-2016-8AOOO, de 31 de mayo de 2016, introducen criterios y disposiciones relativas al procedimiento para el otorgamiento de licencias sindicales que injieren en la autonomía interna de las organizaciones y dificultan el ejercicio de las actividades de representación sindical.
2. 893. Los querellantes destacan que, conforme a lo establecido en la legislación nacional (artículo 32 de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT) y artículos 61 a 64 del Reglamento de la Ley de Servicio Civil): i) es la convención colectiva y no una directiva del empleador el instrumento que deberá contener estipulaciones tendientes a facilitar las actividades sindicales en lo relativo a reuniones, comunicaciones, permisos y licencias; ii) a falta de convención, el empleador solo está obligado a conceder permiso para la asistencia a «actos de concurrencia obligatoria» a determinados dirigentes hasta un límite de treinta días naturales por año y dirigente; iii) el límite de treinta días no será aplicable cuando en el centro de trabajo exista costumbre o convenio colectivo más favorable; iv) la falta de convenio colectivo o costumbre, solo corresponde al empleador cumplir con los límites que impone la ley, esto es conceder el límite de treinta días de licencia, sin que se encuentre facultado a regular un tema que debería ser fijado con el concurso de ambas partes o por la práctica consuetudinaria, y v) no es el empleador quien determina que actos son de concurrencia obligatoria ni puede fiscalizar el uso de las licencias sindicales — correspondiéndole a la organización sindical determinar en sus estatutos qué son actos de concurrencia obligatoria, ya que corresponde a la autonomía interna de las organizaciones sindicales definir el uso de las facilidades que le otorga la legislación a falta de convención colectiva o costumbre aplicable.
3. 894. A pesar de este marco jurídico, en junio de 2016 la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) expidió la resolución de superintendencia núm. 060 2016-8AOOO, que al actualizar el procedimiento de control de asistencia y permanencia de los trabajadores, establece que: i) corresponde a las organizaciones sindicales poner en conocimiento de la SUNAT los nombres y apellidos de los dirigentes sujetos al citado beneficio; ii) en el caso de licencias por jornada completa deberán ponerse en conocimiento del jefe inmediato con una anticipación no menor a dos días hábiles previos, señalándose el uso de la licencia sindical así como los actos de concurrencia obligatoria a los que asistirá el dirigente; iii) en caso de licencias por horas o en jornada laboral parcial, a fin de que ninguna labor asignada sea interrumpida, el trabajador debe comunicar previamente a su jefe inmediato el uso de la licencia sindical y los actos de concurrencia obligatoria a los que asistirá; iv) de no señalarse los actos de concurrencia obligatoria que motivan la solicitud, la licencia podrá ser considerada como no presentada y se procederá con las «acciones correspondientes», esto es, a aplicar las sanciones por la comisión de faltas laborales, y v) a este efecto la intendencia nacional de recursos humanos, podrá comprobar la veracidad de la información comunicada por el trabajador con ocasión del uso de la licencia sindical.
4. 895. Las organizaciones querellantes precisan que esta resolución se funda en el informe técnico núm. 52-2016-SERVIR/GPGSC, de 18 de enero de 2016, de la Autoridad Nacional de Servicio Civil (SERVIR), informe que fue expedido a instancia de la SUNAT y que señala que: i) el hecho de no comunicar la fecha de inicio y fin de las licencias constituye una falta sujeta a sanción disciplinaria, y que ii) «corresponde a los dirigentes sindicales acreditar que las licencias solicitadas son para actos de asistencia obligatoria debiendo cada organización sindical establecer los mecanismos que permitan controlar que el tiempo de licencias sea utilizado para fines de actividades gremiales». Las organizaciones querellantes cuestionan que dicho informe no alude al hecho que los límites legales solo son aplicables a falta de convenio colectivo o costumbre más favorable —lo que abre la puerta de que en entidades públicas como la SUNAT, tal regulación convencional o consuetudinaria se vea desplazada por los criterios establecidos en el informe técnico— o sea por criterio, procedimientos y plazos fijados por el empleador.
5. 896. En cuanto a la situación en la SUNAT, los querellantes afirman que la cuestión de las licencias sindicales venía siendo regulada por una costumbre, en virtud de la cual: i) el empleador otorgaba licencias de hasta treinta días a cuatro dirigentes, y ii) las licencias eran aplicadas con aviso previo o regularizadas con posterioridad, sin que debiera señalarse los actos de concurrencia obligatoria a los que se asistía y sin que su uso se sujetase a plazos, a fiscalización del empleador o a eventuales sanciones. Los querellantes anexan copias de solicitudes de licencia presentadas y aceptadas en el pasado bajo esta práctica que alegan consuetudinaria, afirmando que era reiterada y aceptada por las partes.
6. 897. En este contexto, los querellantes consideran que la resolución cuestionada constituye una medida unilateral que obstaculiza o dificulta el uso de las licencias sindicales, sometiéndola al cumplimiento de condiciones, procedimientos y plazos que no venían siendo aplicados, sin que ello haya afectado en ningún momento la continuidad de los servicios públicos o el cumplimiento de las metas institucionales. Los querellantes denuncian en particular que la resolución exige, al solicitar las licencias, que se señale cuáles son los actos de «concurrencia obligatoria» a los que se asistirá como condición para que la licencia sea otorgada y faculta al empleador la facultad de fiscalizar y controlar el uso de dichas licencias, así como de sancionar lo que, bajo su criterio, pueda constituir un uso inadecuado de las mismas, lo que incluiría indirectamente la posibilidad de determinar qué actos son de concurrencia obligatoria. Ello, argumentan, implica una clara interferencia del empleador en la autonomía de las organizaciones y en el desarrollo de sus actividades que no se encuentra prevista en la legislación nacional y que, en la práctica, puede derivar en un mecanismo de control del empleador en las actividades sindicales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 898. En su comunicación de 11 de agosto de 2017, el Gobierno proporciona las siguientes observaciones de las autoridades concernidas, en respuesta a los alegatos vertidos en la queja.
2. 899. Por una parte, el Gobierno remite las observaciones de la SUNAT. La entidad empleadora afirma que la resolución núm. 060-2016-8AOOO fue emitida conforme a los pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de la SERVIR. Indica que, al disponer que se comunique anticipadamente el uso de la licencia sindical y los actos de concurrencia obligatoria a los que asistirán los dirigentes sindicales, no se vulnera derecho sindical alguno y tampoco puede ser considerado injerencia de la SUNAT, debido a dos razones:
   • i) la libertad sindical no es un derecho irrestricto, sino que está sujeto a las diversas disposiciones establecidas por normas con rango de ley. En este sentido, el que no sea posible que un dirigente sindical se ausente sin previo aviso no afecta sus actividades de representación y está en consonancia con la LRCT, de cuyos artículos se desprende que las organizaciones sindicales deben comunicar tanto la nómina de la junta directiva, como hacer de conocimiento de la entidad empleadora, de forma anticipada, la fecha de inicio y término de las licencias con fines sindicales, y
   • ii) el Tribunal Constitucional ha establecido que: i) las actividades que realicen las organizaciones sindicales en defensa de los derechos e intereses de los trabajadores sindicalizados serán considerados como actos de concurrencia obligatoria (STC núm. 5474-2006-PA), y ii) para el otorgamiento de la licencia sindical las organizaciones deberán informar a la entidad empleadora sobre los actos de concurrencia obligatoria a los que asistirán cuando soliciten la licencia a la que tiene derecho (SERVIR alude la STC núm. 6037-2013-PA/TC, que consideró que no cumplía con los requisitos legales una solicitud de licencia en la que meramente se indicaba que «nuestro sindicato tiene 50 afiliados y considerando los momentos que viene atravesando que hacen necesario la indicada licencia por veinte días naturales al año»).
3. 901. En este sentido, concluye la SERVIR, el informe técnico no pretende limitar ni interferir en las actividades que los dirigentes sindicales realicen en defensa de sus agremiados, sino que desarrolla las disposiciones de la LRCT y su reglamento, así como las sentencias del Tribunal Constitucional sobre el procedimiento que deben seguir las organizaciones sindicales para el otorgamiento de licencias sindicales. Al respecto, la SERVIR recuerda que el informe técnico, al indicar que corresponde a los dirigentes sindicales acreditar que las licencias solicitadas son para actos de asistencia obligatoria, precisa que cada organización sindical debe establecer los mecanismos que permitan controlar que el tiempo de licencias sea utilizado para fines de actividades gremiales.

C. Conclusiones del Comité

1. 902. El Comité observa que la queja alega que los criterios y disposiciones relativas al otorgamiento de licencias sindicales introducidos en una institución de la administración pública, en base al informe técnico núm. 52-2016-SERVIR/GPGSC y reflejados en la resolución núm. 060-2016-8AOOO, injieren indebidamente en el ejercicio de la libertad sindical, sin reconocer la prevalencia de lo que pueda establecerse mediante la negociación colectiva y la costumbre al respecto. Los querellantes alegan que la resolución adoptada, al exigir que se dé preaviso para el uso de las licencias, así como que se comunique, bajo pena de sanción, las actividades de asistencia obligatoria a realizarse, dificulta el uso de las licencias, coarta la libertad sindical y entraña una modificación unilateral por parte del empleador de la práctica consuetudinaria existente (en virtud de la cual, se alega, no era necesario cumplir con preavisos ni especificar las actividades sindicales concernidas). Los querellantes expresan especial preocupación en relación a la obligación que fija la resolución de comunicar los actos de concurrencia obligatoria al solicitar las licencias sindicales, considerando que ello faculta a la institución empleadora a inmiscuirse en la determinación de qué actos pueden ser objeto de dichas licencias y a fiscalizar y controlar el uso de las mismas con fines antisindicales.
2. 903. En cuanto a la determinación de los actos de concurrencia obligatoria, el Comité toma debida nota de que, según indica el Gobierno, los actos que reciben dicha consideración y que, por consiguiente, son susceptibles de licencia sindical, son los que así determinen libremente los estatutos de la organización sindical en cuestión, con lo que se reconoce que dicha calificación y determinación corresponde a las organizaciones de trabajadores en el ejercicio de su autonomía sindical.
3. 904. En cuanto al establecimiento de procedimientos y controles para el uso de licencias sindicales, de forma general el Comité recuerda que la concesión de facilidades a los representantes de las organizaciones de empleados públicos, entre otras, por tanto, la concesión de tiempo libre tiene como corolario garantizar un «funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado». Tal corolario implica que pueda existir un control de las solicitudes de tiempo libre para ausentarse durante las horas de trabajo por parte de las autoridades administrativas competentes, únicas responsables del «funcionamiento eficaz» de sus servicios [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1605]. Al respecto, si bien es posible un cierto control para que el empleador pueda garantizar el funcionamiento eficaz de la administración concernida (por ejemplo, en este caso, estableciendo que la organización sindical comunique con anticipación razonable la utilización de la licencia para actos de asistencia obligatoria); ello no debería conllevar el control o fiscalización del contenido de los actos sindicales concernidos.
4. 905. En lo que respecta al caso concreto, el Comité toma debida nota de que el Gobierno destaca que el informe técnico al que alude la queja especifica que deberá ser cada organización sindical la que establezca los mecanismos que permitan controlar que el tiempo de licencia sea utilizado por el dirigente para fines de actividades gremiales. El Comité entiende, por consiguiente, que el informe técnico reconoce que corresponde al sindicato la fiscalización de la utilización efectiva de la licencia para fines sindicales. En este sentido, a la luz de lo anterior, si bien: i) la solicitud de licencia sindical puede ser objeto de ciertos requisitos procedimentales (por ejemplo, cumplir con un preaviso razonable, u otras modalidades que puedan establecerse mediante la negociación o la costumbre) y la indicación de parte de la organización concernida, conforme a sus estatutos, del uso de la licencia para actos de concurrencia obligatoria; por otro lado ii) el procedimiento de solicitud de licencia no debería implicar la obligación de comunicar al empleador los detalles de las actividades sindicales a realizar, o permitir que este último pueda entrar a examinar o fiscalizar el contenido de las mismas.
5. 906. El Comité observa que la resolución de la SUNAT contiene disposiciones que podrían dar lugar a un control y fiscalización indebidos del contenido de las actividades objeto de la licencia por parte del empleador, ya que: i) exige al trabajador poner en conocimiento «los actos de concurrencia obligatoria a los cuales asistirá mientras haga uso de la licencia»; ii) establece que en caso de que el trabajador no lo precise la licencia es considerada como no presentada y se procederá a las «acciones correspondientes», y iii) permite al empleador «efectuar las acciones respectivas a efecto de comprobar la veracidad de la información comunicada por el trabajador de manera física y/o electrónica, con ocasión del uso de la licencia sindical». Al respecto, el Comité invita al Gobierno a que propicie un diálogo constructivo entre el SUNAT y la organización querellante para lograr la modificación de la resolución núm. 060 2016-8AOOO.
6. 907. En cuanto al alegato de modificación unilateral de la práctica consuetudinaria existente en la SUNAT, el Comité no se encuentra en posición de verificar si, conforme al derecho del país, existía una costumbre vinculante para las partes en cuanto al procedimiento de otorgamiento de licencias sindicales. Asimismo, el Comité recuerda que estas cuestiones y demás temas relativos al otorgamiento de licencias sindicales podrían acordarse y precisarse a través de la negociación colectiva —que, según reconoce la legislación nacional, prevalece en las condiciones más favorables que pueda establecer respecto a la regulación legal—. Al respecto, el Comité invita al Gobierno a promover la negociación colectiva entre las partes sobre estas cuestiones relativas al otorgamiento de licencias sindicales a la luz de la libertad sindical y la negociación colectiva, así como tomando en consideración toda costumbre aplicable conforme a la legislación nacional.