Informe definitivo - Informe núm. 6, 1953

A. Análisis de la queja

1. 704. Estas quejas contienen las siguientes acusaciones:
   • a) La ordenanza dictada por el Presidente de la Unión de la India que prohíbe las huelgas en algunos servicios esenciales constituiría una medida arbitraria y sin justificación, destinada a destruir la fuerza del movimiento sindical de los ferroviarios en lucha por alimentación y salarios adecuados, subsidios por carestía de la vida, etc., siendo por ende un atentado contra los derechos democráticos elementales de los trabajadores y empleados.
   • b) Centenares de empleados de los ferrocarriles de la India habrían sido despedidos o suspendidos indefinidamente en virtud del reglamento de servicio de los ferrocarriles de 1949 (defensa de la seguridad nacional).
   • c) Centenares de sindicalistas habrían sido detenidos sin proceso en aplicación de la ley sobre prisión preventiva.
2. 705. Afirman los querellantes que el Gobierno de la India habría violado de esta suerte los derechos del hombre de una manera flagrante y persistente, y solicitan que los principios relativos a los derechos sindicales expuestos por los órganos de las Naciones Unidas sean aplicados en la realidad.

B. Análisis de la respuesta

1. 706. En su respuesta de 4 de octubre de 1952, el Gobierno presenta los siguientes argumentos Ordenanza sobre servicios esenciales (prohibición de huelgas), de 1951
2. 707. El 6 de julio de 1951, la Federación panindia de ferroviarios resolvió lanzar una huelga general el 27 de agosto de 1951, so pretexto de que el Gobierno no había respondido satisfactoriamente a las recomendaciones de los ferroviarios y que no había consultado a sus dirigentes sindicales sobre ciertos problemas que interesan a los trabajadores. Estas acusaciones carecían de fundamento. El Gobierno había intercambiado varias cartas con la Federación en lo relativo a las recomendaciones de la Comisión central de salarios, puesto que la Federación había presentado recomendaciones referentes, especialmente, a un cierto número de dificultades derivadas de la introducción de escalas uniformes de salarios. Para poner término a esas dificultades, el Gobierno creó, con el consentimiento de la Federación, una Comisión asesora paritaria que se ha estado reuniendo cerca de dieciocho meses, ha examinado más de mil litigios y ha formulado 591 recomendaciones, de las cuales 557 han sido aceptadas y en su mayoría aplicadas por el Gobierno. En julio de 1951 todavía se encontraban en estudio algunas otras cuestiones y es solamente sobre veinte puntos de importancia menor que el Gobierno se encontró ante ciertas dificultades para aceptar las recomendaciones de la Comisión. El Gobierno ha aplicado igualmente la resolución del tribunal profesional en lo tocante a la jornada de trabajo, las vacaciones, etc. Las negociaciones han continuado entre el Gobierno y la Federación con respecto a los problemas que no han sido aún solucionados, pero la Federación ha pedido insistentemente que los mismos sean nuevamente sometidos al laudo arbitral. Como la Comisión asesora ya había examinado todas las cuestiones en litigio, el Gobierno no pudo aceptar tal pedido, a no ser que la situación se hubiera modificado radicalmente o si las decisiones adoptadas sobre la base de la recomendación de la Comisión se convirtieran en manifiestamente injustas. La Federación no parecía dispuesta a continuar las negociaciones. Solicitaba especialmente un aumento del subsidio por carestía de la vida en proporción al alza en el índice de precios. El Gobierno había autorizado ya dos aumentos de tal subsidio en 1949 y en 1951 y no estaba dispuesto a conceder otros. La situación de los ferroviarios no era peor que la de otros funcionarios públicos, habida cuenta de los diversos beneficios concedidos a los ferroviarios en virtud de las recomendaciones de la Comisión asesora paritaria.
3. 708. La Federación se negó a continuar las negociaciones. La huelga habría tenido consecuencias graves para la vida y la seguridad del país en virtud especialmente de la seria escasez de artículos alimenticios y de la necesidad de asegurar la distribución de las existencias.
4. 709. El 11 de julio de 1951 se dictó una ordenanza que confería al Gobierno la facultad de declarar ilícitas las huelgas en los ferrocarriles y en otros servicios esenciales. Se presentó al Parlamento un proyecto de ley el 7 de agosto de 1951.
   • La Federación suspendió entonces la ejecución de su resolución de declarar la huelga y reanudó las negociaciones con el Gobierno.
5. 710. Tanto la ordenanza como la ley que debía reemplazarla constituían medidas provisionales a las que el Gobierno tuvo que recurrir en virtud de la imposibilidad en que se encontraba de hacer frente a una huelga de los ferrocarriles en una época en que la situación general era especialmente seria. Una vez que se reanudaron las negociaciones, el Gobierno retiró el proyecto de ley, y la ordenanza misma dejó de surtir efecto el 17 de septiembre de 1951. Actualmente, por tanto, la acusación sobre este problema carece de objeto. La ordenanza jamás tuvo por finalidad limitar la libertad sindical, y el Gobierno jamás se ha negado a negociar con respecto a las reivindicaciones referentes al reajuste de los salarios y del subsidio por carestía de vida; jamás ha intentado violar los derechos garantizados a los trabajadores. Fué obligado a adoptar tal medida porque durante un cierto momento la Federación se negó a negociar. Ello surge del hecho de que luego de la reanudación de las negociaciones el Gobierno no ha tomado ninguna otra medida.
6. 711. Refiriéndose especialmente a esta acusación, el Gobierno adjunta a su respuesta el texto de un discurso transmitido por radio, pronunciado el 11 de julio de 1951 por el Ministro de Transportes y Ferrocarriles de la India, en el cual éste expone en detalle los argumentos reproducidos en los párrafos anteriores.
   • Reglamento de servicio de los ferrocarriles (defensa de la seguridad nacional)
7. 712. En lo tocante a la acusación relativa al reglamento de servicio de los ferrocarriles (defensa de la seguridad nacional), de 1949, dictado en aplicación del reglamento sobre servicios públicos (defensa de la seguridad nacional), de 1949, el Gobierno declara que el mismo no constituye una violación de los derechos del hombre. Tal reglamento tenía por finalidad constituye permitir el retiro o el despido de oficio de los empleados de los ferrocarriles que, en opinión de la autoridad competente, habían tomado parte o podía suponérseles que habían tomado parte en actividades subversivas que condujeran a poner en duda la confianza que se había puesto en ellos, o en cuyo respecto las autoridades competentes habían adquirido la convicción de que su situación en ejercicio de funciones podía ser perjudicial a la seguridad nacional. El reglamento no autoriza el despido del trabajador sin que éste tenga ocasión de defenderse. Puede solicitar el ser oído en audiencia personal. Los acuerdos relativos a las condiciones de servicio celebrados entre los ferroviarios y los administradores de los ferrocarriles autorizan el despido con preaviso o luego del pago de una indemnización compensatoria. Reglamentos análogos se encuentran en vigencia en el Reino Unido.
8. 713. Ningún trabajador puede ser despedido pura y simplemente en aplicación de este reglamento; solamente puede ser « suspendido en sus funciones ». En tal caso cuenta con derecho a todas las indemnizaciones, pensiones, gratificaciones o prestaciones de fondos de previsión a los cuales puede aspirar si hubiere sido despedido como consecuencia de la privación de su puesto. En cambio, el despido por falta grave hubiera significado la pérdida de tales facultades.
9. 714. No autoriza el reglamento que un trabajador sea suspendido en sus funciones indefinidamente. La autoridad competente puede obligar al trabajador interesado a que tome las vacaciones a que tiene derecho y durante tal lapso es cuando las autoridades deben adoptar las medidas necesarias.
10. 715. La afirmación según la cual se habrían tomado medidas contra centenares de empleados es exagerada. Durante los años 1949, 1950 y 1951 solamente 172 trabajadores fueron despedidos en virtud de dicho reglamento. Todos ellos recibieron notificación que especificaba las acusaciones que pesaban contra ellos, invitándoles a responder e incluso, si así lo deseaban, a comparecer personalmente para ser oídos. Cada caso ha sido examinado por la Comisión asesora, compuesta por altos funcionarios.
11. 716. Estas acusaciones, por tanto, son o infundadas o exageradas. El reglamento fue promulgado en interés de la seguridad nacional para hacer fracasar el desarrollo de las influencias subversivas.
    • Ley sobre prisión preventiva
12. 717. En lo que respecta a la acusación relativa a la ley sobre prisión preventiva, el Gobierno señala las propuestas hechas por el Comité en su cuarto informe al Consejo de Administración, párrafos 40 a 51, en donde el Comité recomendó al Consejo de Administración, bajo reserva de las observaciones formuladas en los párrafos 45 a 51, resolver que varias acusaciones de la Federación Sindical Mundial referentes, entre otras cosas, a la aplicación de la ley sobre prisión preventiva no requerían un examen más detenido por parte del Consejo de Administración.
13. 718. Recuerda el Gobierno, en primer término, la opinión formulada por el Comité en el párrafo 45 de dicho informe según la cual e las medidas de prisión preventiva pueden significar una gran injerencia en las actividades sindicales, que parecieran deber ser justificadas por la existencia de una crisis grave y que podrían dar lugar a críticas, a no ser que estén acompañadas de garantías judiciales adecuadas que funcionen dentro de términos razonables ».
14. 719. Declara el Gobierno que la ley de 1950 sobre prisión preventiva, que el Comité conoció en sus deliberaciones, ha sido modificada por una ley de 1951, modificatoria del régimen de prisión preventiva, ley que prevé que, a partir del 22 de febrero de 1951, todos los casos de detención ordenados en virtud de una de las disposiciones de dicha ley deben ser presentados en un término de seis semanas para su revisión a un Consejo asesor, estando el Gobierno obligado a adoptar la opinión del Consejo si éste recomienda la libertad del detenido. Según la nueva modificación introducida en la ley, el presidente del Consejo asesor debe ser elegido entre los jueces de los tribunales superiores o entre los jueces retirados de tal categoría. Declara el Gobierno que la ley en cuestión, tal como ha sido modificada recientemente, contiene además de estas garantías contra abusos eventuales de poder en lo tocante a prisión, disposiciones que introducen nuevas garantías y que prevén que el Gobierno competente debe indicar en un término de 30 días a contar de la fecha de la detención establecida según el auto de prisión librado en aplicación de la ley al Consejo asesor, las razones por las cuales se ha dictado tal auto, así como las observaciones eventuales sobre la persona objeto del mismo. El Consejo debe elevar su informe al Gobierno en un término de diez semanas a contar de la fecha de detención fijada en el auto. Cuando el auto de detención hubiere sido confirmado, el período máximo durante el cual una persona puede estar detenida es de doce meses.
15. 720. Recuerda el Gobierno, igualmente, la observación hecha por el Comité en el párrafo 51 de su cuarto informe según el cual «la política de todo gobierno debe velar por el respeto de los derechos del hombre y especialmente por el derecho de que toda persona detenida disfrute de las garantías de un procedimiento judicial regular incoable con la mayor rapidez posible ».
16. 721. En tal sentido, el Gobierno declara que el procedimiento de revisión que debe iniciarse ante las comisiones asesores garantiza que ninguna persona pueda ser detenida sin que tal medida sea plenamente justificada; sin embargo, observa que en el caso en que el término « procedimiento judicial regular » pudiera haber sido considerado que aludía a un procedimiento seguido ante los tribunales judiciales «la prisión preventiva por definición excluye todo procedimiento ante tribunales judiciales y que no cabría prever tal procedimiento en una legislación reglamentaria de la prisión preventiva ».
17. 722. En cuanto a la demanda formulada por los querellantes y según la cual el Gobierno debería ser invitado a aplicar efectivamente los principios relativos a los derechos sindicales enunciados por los órganos de las Naciones Unidas, el Gobierno declara que tiene plena conciencia de la necesidad de garantizar el libre ejercicio de los derechos sindicales y que la libertad sindical, uno de los derechos fundamentales enumerados por la Constitución de la India, es efectivamente garantizada a todos y solamente se encuentra subordinada a restricciones razonables impuestas por motivos de orden público y morales.

C. C. Conclusiones del Comité

• Alegación referente a la ordenanza sobre servicios esenciales (prohibición de huelgas), de 1951
  723. 723 Declaran los querellantes que dicha ordenanza sería una medida arbitraria destinada a destruir la fuerza de la acción iniciada por los trabajadores en pro de justos salarios y subsidios por carestía de la vida, mientras que el Gobierno pretende que esta medida se habría impuesto por haberse negado los ferroviarios a continuar las negociaciones y haber amenazado con la huelga en una época de grave escasez de artículos alimenticios. Indica que luego de la reanudación de las negociaciones, la ordenanza dejó de surtir efecto sin necesidad de ser prorrogada.
  724. 724 El derecho de huelga es considerado corrientemente como uno de los derechos generales reconocidos a los trabajadores y a sus organizaciones para permitirles defender sus intereses económicos. Empero, en el caso de servicios esenciales como son los ferrocarriles, generalmente se requiere un término de preaviso, y el derecho de huelga puede verse limitado a título provisional a la espera del término de los procedimientos de negociación, conciliación o arbitraje. En la especie, el Gobierno sostiene, no que el preaviso de huelga no hubiere sido dado en el término correspondiente, sino que una vez que las negociaciones habían logrado un acuerdo sobre un gran número de puntos, los trabajadores rompieran las negociaciones sobre ciertos problemas aun en suspenso, aun cuando el Gobierno continuaba dispuesto a negociar. Es en mérito a la gravedad de la situación en la distribución de artículos que el Gobierno, a título meramente provisional, dictó la ordenanza contemplada por la querella.
  725. 725 Dados los informes presentados por el Gobierno sobre el desarrollo de las negociaciones y habida cuenta del gran número de puntos sobre los cuales se había podido realizar un acuerdo antes de la ruptura de las negociaciones, estima el Comité que no se ha probado, considerando las graves consecuencias económicas de las principales cuestiones litigiosas, que el Gobierno haya alargado inútilmente las negociaciones; considera que en un período crítico la promulgación de una ordenanza destinada a asegurar la distribución de artículos alimenticios era una medida dictada para garantizar el funcionamiento normal de un servicio público, cuya suspensión habría provocado graves penurias en la colectividad, y que tal acción no tuvo por finalidad atentar contra el ejercicio de los derechos sindicales. Por otra parte, la ordenanza dejó de surtir efecto el 17 de septiembre de 1951, luego de haber estado en vigencia únicamente durante algunas semanas.
  726. 726 En tales condiciones y habida cuenta de las circunstancias que luego de la expiración de la vigencia de la ordenanza han restablecido la situación normal, estima el Comité que no corresponde continuar el examen del problema, y recomienda al Consejo de Administración resolver que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
• Alegación referente al reglamento de servicio en los ferrocarriles (defensa de la seguridad nacional)
  727. 727 Afirman los querellantes que centenares de empleados habían sido despedidos o suspendidos indefinidamente en aplicación de este reglamento. Arguye el Gobierno que el mismo, que es análogo al reglamento sobre el ejercicio de funciones públicas, prevé igualmente el retiro o el despido de oficio de los empleados que participen, o que pueda suponerse razonablemente que participan, en actividades subversivas que conduzcan a dudar de la confianza que se ha puesto en ellos o a cuyo respecto las autoridades tengan la convicción de que su situación en ejercicio de funciones podría ser perjudicial a la seguridad nacional. En tales casos, el retiro o el despido, a diferencia del despido por falta grave, etc., no implica la pérdida de los derechos adquiridos en lo tocante a compensaciones, pensiones, gratificaciones o prestaciones de fondos de previsión. Declara el Gobierno, por añadidura, que el reglamento no autoriza la suspensión indefinida; puede ponerse a un empleado en mora con respecto al goce de las vacaciones a que tiene derecho, y durante dicho término de vacaciones es cuando deben tomarse las medidas necesarias para su retiro o despido. En todos los casos, el interesado puede solicitar su comparecencia personal para ser oído.
• Finalmente, el Gobierno declara que durante los años 1949, 1950 y 1951 solamente 172 personas fueron suspendidas en sus funciones en aplicación del reglamento y no « centenares » como indica la querella.
  728. 728 El principio según el cual ninguna persona debe ser objeto de discriminación en el empleo por sus actividades sindicales pareciera ser reconocido y aceptado en general. Estima el Comité, por tanto, que no solamente el despido sino también el retiro de oficio o el despido en aplicación del reglamento serían contrarios a ese principio en el caso en que las actividades en cuyo mérito se han adoptado medidas en aplicación del reglamento contra algunos empleados fueran realmente actividades sindicales lícitas.
• Sin embargo, mientras que el Gobierno declara que el reglamento tuvo únicamente por finalidad el contrarrestar influencias subversivas en interés de la seguridad nacional, los querellantes mismos no afirman, ni en general ni en concreto, que se hayan iniciado instancias judiciales contra una o varias personas en razón de sus actividades sindicales.
  729. 729 En tales condiciones, el Comité estima que los querellantes no han aportado elementos de prueba que permitan concluir, en lo que se refiere a este aspecto de la cuestión, que los hechos afirmados constituirían, incluso de haber sido probados, un atentado contra el ejercicio de los derechos sindicales, y recomienda al Consejo de Administración resolver que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.
• Alegación referente a la ley de prisión preventiva
  730. 730 Alegan los querellantes que centenares de sindicalistas habían sido detenidos sin proceso previo en aplicación de la ley sobre prisión preventiva. En su respuesta declara el Gobierno en concreto que la libertad sindical es uno de los derechos fundamentales garantizados por la Constitución de la India y subordinado únicamente a las restricciones razonables impuestas en interés del orden público y la moral, y que acusaciones similares va fueron examinadas por el Comité en su cuarto informe (caso núm. 5, párrafos 18 a 51), habiendo aprobado luego el Consejo de Administración, bajo reserva de algunas observaciones, la recomendación del Comité según la cual no parecía necesario continuar el examen del problema.
  731. 731 En su tercera reunión, el Comité examinó las acusaciones que se le habían presentado, habida cuenta de las disposiciones de la ley de 1950 sobre prisión preventiva en su redacción originaria y antes de habérsele introducido modificaciones. La situación en ese momento era la siguiente: todo caso de detención debía ser elevado para su revisión, en un término de seis semanas, a un consejo asesor cuando la prisión había sido ordenada para que el detenido no atentara « contra la organización de la distribución de provisiones o contra el funcionamiento de los servicios esenciales de la colectividad »; en el caso en que la detención hubiere tenido por objeto impedir que el interesado atentara « contra la seguridad del Estado o contra el orden público » podían transcurrir doce meses antes de que la Comisión asesora conociera del caso. El Comité tomó nota de la declaración del Gobierno que especificaba que « al adoptar resoluciones en materia de prisión preventiva, el Gobierno de la India se inspira únicamente en consideraciones de seguridad pública ». En tales condiciones, el Comité observó que, « en su opinión, las medidas de prisión preventiva pueden implicar una nueva injerencia en las actividades sindicales que pareciera deber ser justificada por la existencia de una crisis seria y que podría dar lugar a críticas a no ser que fuera acompañada de garantías jurídicas convenientes que funcionaran dentro de términos razonables »; observó igualmente que « todo gobierno debe velar en su política por asegurar el respeto de los derechos del hombre y especialmente el derecho de toda persona detenida de contar con las garantías de un procedimiento judicial regular incoable lo más rápidamente posible ». Dado que la ley sobre prisión preventiva debía expirar el 30 de septiembre de 1950, el Comité « firmemente convencido de que el Gobierno de la India tendrá plenamente en cuenta estas consideraciones en el caso en que encarara la promulgación de nuevas normas en la materia » recomendó al Consejo de Administración resolver que momentáneamente no parecía necesario continuar con el examen del problema.
  732. 732 Dado que el Gobierno ha comunicado con posterioridad el texto de la ley sobre detención preventiva con sus modificaciones de 1951 y 1952, conviene examinar las modificaciones introducidas en la legislación que reglamenta ese instituto.
  733. 733 En su redacción presente, la ley permanecerá en vigencia hasta el 31 de diciembre de 1954; la principal modificación que se le ha introducido se refiere a los términos en los cuales los casos de detención deben ser presentados a una comisión asesora. Actualmente, en todo caso de detención, que ésta haya tenido por objeto impedir que el interesado atente contra la organización de la distribución de provisiones o contra el funcionamiento de los servicios esenciales de la colectividad, o bien impedir que atente contra la seguridad del Estado o contra el orden público, el Gobierno debe, en un término de treinta días a contar desde la fecha de detención fijada por el auto de prisión preventiva, indicar a una comisión asesora las razones por las cuales se ha dictado tal auto, así como, de ser necesario, todas las observaciones referentes a la persona afectada por el mismo y, en el caso en que el auto hubiere sido dictado por un funcionario facultado a tal efecto por la ley, acompañar el informe presentado por tal funcionario.
• La comisión asesora debe transmitir su informe al gobierno competente en un término de seis semanas a contar desde la fecha de la prisión. El presidente de la comisión asesora debe ser elegido, en adelante, entre los jueces de tribunales superiores o entre los jueces retirados de dicha categoría. Cuando el auto de detención hubiere sido confirmado por la comisión asesora, el período máximo durante el cual una persona puede ser detenida es de doce meses a contar desde la fecha fijada originariamente por el auto de prisión; empero, si se comprobaren hechos nuevos puede dictarse un nuevo auto de prisión.
  734. 734 El Comité va ha declarado que consideraba que el procedimiento de prisión debía ser acompañado de garantías judiciales incoables en términos razonables y que todo gobierno debe velar por que su política asegure el respeto del derecho de toda persona detenida de contar con las garantías de un procedimiento judicial regular incoable lo más rápidamente posible. Mientras que la disposición que prevé la revisión de los casos de prisión por una comisión asesora representa una cierta garantía, puesto que los miembros del consejo son jueces que poseen las calificaciones requeridas, el Gobierno ha precisado, por si los términos « procedimiento judicial regular » pudieran aludir a un proceso ante un tribunal judicial, que « la prisión preventiva excluye por definición todo procedimiento ante tribunales judiciales y que no cabe prever tal procedimiento m la legislación reglamentaria de tal instituto ». Sin embargo, el Comité toma nota del hecho de que como consecuencia de la adopción de una nueva disposición que prevé que el presidente de una comisión asesora debe ser juez de un tribunal superior o juez retirado de la misma categoría, el procedimiento de revisión se aproxima netamente a un procedimiento casi judicial, lo cual no era el caso anteriormente.
  735. 735 Habiendo sido progresivamente atenuado el régimen establecido originariamente por la ley sobre prisión preventiva por las modificaciones introducidas con posterioridad, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
       • i) tomar nota con satisfacción de que ha habido un progreso, por la extensión de las garantías concedidas a las personas detenidas en aplicación de la ley sobre prisión preventiva;
       • ii) sugerir al Gobierno de la India, habida cuenta de la observación que el Comité había formulado en su cuarto informe y según la cual las medidas de prisión preventiva parecerían deber ser justificadas « por la existencia de una crisis seria », que convendría quizás revisar el conjunto de la cuestión de la prisión preventiva a la luz de las observaciones de los párrafos 45 a 51 del cuarto informe del Comité;
       • iii)resolver que este aspecto del caso no requiere un examen más detenido.