Informe provisional - Informe núm. 41, 1960

1. 70. Prosiguiendo el examen de las quejas por violación de la libertad sindical presentadas contra España por la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio y la Federación Sindical Mundial, el Comité de Libertad Sindical, en su 20.a reunión (Ginebra, noviembre de 1958), sometió al Consejo de Administración un informe provisional que este último aprobó, en el que figuran ciertas conclusiones, recomendaciones y demandas de información complementaria.
2. 71. En defecto de los datos interesados del Gobierno, en sus 21.a y 22.a reuniones, celebradas respectivamente en febrero y mayo de 1959, el Comité decidió aplazar el examen del caso. Por otra parte, desde la fecha del último informe emitido por el Comité sobre este caso, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio ha remitido, mediante tres comunicaciones de fechas 31 de diciembre de 1958, 17 de marzo y 21 de junio de 1959, más datos complementarios en apoyo de las quejas que había presentado. El texto de tales escritos fué transmitido al Gobierno a efectos de observaciones.
3. 72. Por cartas de 22 de mayo y 28 de julio de 1959, el Gobierno español hizo legar a la Oficina una nueva serie de observaciones.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Cuestión previa sobre la competencia de la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio para presentar quejas
  73. 73 En su carta de 28 de julio de 1959, el Gobierno español insiste de nuevo sobre la parcialidad de la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio, sobre el hecho de que los alegatos que formula más bien se refieren a cuestiones políticas que a asuntos sindicales y, por último, en cuanto al no reconocimiento, por el Gobierno español, a dicha organización, de legitimación alguna para hacer alegatos ante la O.I.T.
  74. 74 El Comité ha examinado ya y resuelto en sentido afirmativo la cuestión de la admisibilidad de las quejas presentadas en el presente caso contra España, en particular por la precitada organización. Habiendo aprobado el Consejo de Administración las conclusiones que al respecto se le sometieron, el Comité estima que no ha lugar a volver sobre este punto.
• Legislación sobre convenios colectivos
  75. 75 En su 20.a reunión (noviembre de 1958), tras haber examinado las observaciones presentadas por el Gobierno y los textos legales relativos a los convenios colectivos, el Comité tomaba nota de que después de la promulgación de la ley de convenios colectivos ya no era necesaria la previa autorización administrativa para entablar negociaciones colectivas y para celebrar convenios colectivos. En cambio, advirtió que en lo relativo a la aplicación misma de los convenios celebrados, es decir, a su entrada en vigor, en virtud de los artículos 13 y 14 de la ley de convenios colectivos y de los artículos 18 a 20 del reglamento relativo a esta ley, era necesario someter los convenios, una vez concluídos, a la probación de las autoridades competentes, sin que pudieran entrar en vigor en caso de ser denegada.
  76. 76 El Comité recordaba entonces haber declarado ya en un caso anterior" que, en ciertas circunstancias, la necesidad de previa aprobación por el Gobierno para la entrada en vigor de un convenio colectivo podía constituir una medida contraria al desarrollo y al fomento de procedimientos de negociación colectiva entre empleadores y trabajadores para la regulación de las condiciones de empleo. En tales condiciones, el Comité declaraba: « Aun cuando la negativa de aprobación administrativa puede ser objeto de un recurso judicial, debe señalarse que el sistema mismo de una aprobación administrativa previa es contrario a todo el sistema de negociaciones voluntarias que prevé el Convenio núm. 98, ratificado por la República Dominicana. El Comité, en el caso núm. 102 (Unión Sudafricana), destacó la importancia que da a que se reconozca a los sindicatos... el derecho, mediante negociaciones colectivas o por otros medios lícitos, de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a quienes representan y que las autoridades públicas deben abstenerse de interferir de forma que este derecho sea coartado o su ejercicio lícito impedido ».
  77. 77 Por ello, luego de recomendar al Consejo de Administración que tomara nota de que tras la promulgación de la ley de convenios colectivos, la previa autorización administrativa para iniciar negociaciones colectivas y para concluir convenios colectivos era innecesaria, pero que se hacía preciso, en cambio, someter los convenios, una vez celebrados, a la aprobación de las autoridades competentes para que pudieran entrar en vigor, el Comité le recomendaba también solicitar al Gobierno español que tuviera a bien informarle de la proporción de convenios colectivos que no hubieran sido aprobados en la forma en que le fueron presentados, de las circunstancias en que dichos convenios no habían sido aprobados y, en general, de las medidas adoptadas a este respecto.
  78. 78 En su respuesta de fecha 22 de mayo de 1959, el Gobierno indica, ante todo, que debido a la fecha relativamente reciente de entrada en vigor de la nueva ley de convenios colectivos, el número de estos convenios es todavía escaso. Señala, no obstante, que ya se han celebrado dos convenios nacionales que afectan a 72.621 trabajadores, dos convenios provinciales que afectan a 41.054 trabajadores, tres convenios locales que afectan a 7.100 trabajadores y dos convenios de empresa que afectan a 320 trabajadores; o sea, un total de 121.095 trabajadores cubiertos ya por convenios colectivos. Según el Gobierno, se hallan también en negociación dos convenios nacionales que afectan a 140.000 trabajadores, un convenio interprovincial que afecta a 200.000 trabajadores, diez convenios provinciales que afectan a 49.908 trabajadores, tres convenios locales que afectan a 2.690 trabajadores y veintidós convenios de empresa que afectan a 29.800 trabajadores.
  79. 79 Respondiendo más exactamente a la solicitud de información formulada por el Consejo de Administración, el Gobierno declara que hasta ahora las autoridades no se han negado nunca a aprobar un proyecto de convenio colectivo y que nunca han introducido modificación alguna en el texto original de los convenios presentados.
  80. 80 En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
      • a) que tome nota de la tendencia que parece manifestarse en España hacia un mayor uso de negociaciones y de convenios colectivos para fijar así las condiciones de trabajo;
      • b) que tome nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que, hasta ahora, las autoridades nunca se han negado a aprobar el texto de los convenios colectivos que les fueron sometidos;
      • c) que señale, sin embargo, a la atención del Gobierno que el Consejo de Administración decidió ya en su 141.a reunión (noviembre de 1958) que la necesidad prevista por la ley de la aprobación previa del Gobierno para la entrada en vigor de un convenio colectivo es contraria al principio mismo del régimen de negociaciones voluntarias, según cuyo principio debe reconocerse a los sindicatos el derecho de tratar de mejorar mediante negociaciones colectivas las condiciones de vida y de trabajo de sus representados, y las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención capaz de limitar tal derecho;
      • d) que ponga de relieve que, en su forma actual, la legislación española en materia de huelga es susceptible de ser interpretada en el sentido de una prohibición absoluta de las huelgas, lo que no concuerda con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical;
      • e) que sugiera al Gobierno que en estas circunstancias quizá desee considerar la conveniencia de someter a las autoridades nacionales competentes propuestas para la apropiada reforma de esa legislación.
  81. Alegatos relativos a la prohibición de la huelga en relación con la libertad sindical
  81. 81 Al examinar este aspecto del caso en su reunión de noviembre de 1958, el Comité tomó nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que con arreglo a la vigente legislación las disposiciones penales sólo son aplicables en caso de sedición y no en caso de paralización del trabajo. Luego de un estudio de la legislación pertinente - Fuero del Trabajo, Código Penal, ley de seguridad del Estado -, el Comité advirtió, sin embargo, que las consecuencias de tales textos no parecían compatibles con la declaración gubernamental. En efecto, el Comité observó que según el apartado 2) del artículo XI del Fuero del Trabajo, « los actos individuales o colectivos que de algún modo turben la normalidad de la producción o atenten contra ella serán considerados como delitos de losa patria ». Por otra parte, la ley de 29 de marzo de 1941 sobre la seguridad del Estado dispone en su artículo 44 que los lockouts y las huelgas « serán penadas con prisión de 3 a 5 años » y en su artículo 46 que « el que provocare de cualquier manera la suspensión o perturbación de los servicios públicos... o a la coligación o a la huelga a que se refiere el artículo 44 será castigado por el hecho de la provocación con pena de 1 a 3 años de prisión ». Por último, el artículo 222 del Código Penal califica « las huelgas de obreros » de sedición punible con pena de cárcel. Por consiguiente, el Comité estimó que las disposiciones legales relativas a las huelgas, y en particular las de carácter penal, se hallaban redactadas en términos tan amplios que resultaban susceptibles de una aplicación incompatible con los principios de la libertad sindical y recordó a este respecto que se reconoce generalmente a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales en la medida en que se ejerza pacíficamente y sin perjuicio de las restricciones temporales que puedan imponerse.
  82. 82 Por ello, a propuesta del Comité, el Consejo de Administración solicitó del Gobierno español que le informara si se habían adoptado las medidas necesarias para que las autoridades encargadas de incoar los procedimientos legales aprecien plenamente el alcance de la ley que, según la declaración gubernamental, sólo se refería a actos sediciosos y no al mero cese del trabajo.
  83. 83 En respuesta a esta solicitud de información, el Gobierno manifestó lo siguiente por comunicación de 22 de mayo de 1959:
• Al Gobierno español le interesa hacer constar que la sugerencia referente a adoptar medidas tendientes a imponer una determinada interpretación de los textos legales a «las autoridades responsables de la iniciación de procedimientos » repugna al principio, reconocido y consagrado por las Leyes Fundamentales del Estado español, de independencia del Poder Judicial. Esa independencia del Poder Judicial que es ineludible imperativo y condición sine que non de una justicia recta e imparcial, excluye taxativamente la posibilidad de cualquier intervención gubernativa cerca de los jueces y tribunales, no ya libres en su cometido, sino, aun más, positivamente obligados a interpretar y aplicar las normas jurídicas con arreglo a su técnico y leal juicio y a hacer ejecutar lo juzgado.
  84. 84 El Comité estima que el tenor de la respuesta del Gobierno obedece a un mal entendido. En efecto, al hacer su petición, el Consejo de Administración no se propuso ciertamente sugerir al Gobierno que debía tratar de influir sobre los tribunales para que éstos interpreten los textos legales en un determinado sentido, sea el que fuere. Pero es evidente que al elaborar esos textos el legislador quiso darles un alcance y una significación determinados. De lo que el Consejo de Administración quiso cerciorarse al formular la solicitud a que se alude más arriba en el párrafo 82, es de que el Gobierno había hecho lo menester a fin de que los tribunales, para poder interpretar la ley conforme a su espíritu, conozcan el alcance exacto que el legislador quiso darle, alcance que el propio Gobierno intentó definir al manifestar en su comunicación de 30 de mayo de 1958 que « sólo cuando los trabajadores actúan sediciosamente, y no por el hecho de abandonar el trabajo, pueden ser sancionados con arreglo al artículo 222 del propio Código Penal ». Y el Consejo de Administración consideró necesario pedir esta seguridad en razón de que, como se ha recordado antes, los términos particularmente amplios de las precitadas disposiciones legales parecen prestarse a interpretaciones incompatibles con los principios de la libertad sindical.
  85. 85 Además, a recomendación del Comité, el Consejo de Administración solicitó del Gobierno que le informara si estudiaba la posibilidad de modificar los preceptos del Código Penal, del Fuero del Trabajo y de la ley de seguridad del Estado relacionados con la prohibición de la huelga.
  86. 86 Sobre este particular, el Gobierno manifestó en su respuesta lo siguiente: « El Gobierno español no puede admitir el intento de injerencia que supone la petición de que se modifiquen disposiciones del Fuero del Trabajo - una ley fundamental del Estado - y del Código Penal. Cualquier modificación de las leyes vigentes en España ha de realizarse según procedimientos establecidos y el pueblo español jamás se avendrá a renunciar a la soberanía sobre su propio derecho. »
  87. 87 Cuando el Comité y el Consejo de Administración estiman que una legislación nacional es incompatible con los principios de la libertad sindical o capaz de menoscabarlos al ser aplicada, es misión suya poner el hecho de manifiesto señalan dolo a la atención del Gobierno interesado. Al hacer esto expresan el deseo, explícita o implícitamente, de que el Gobierno, en el marco, naturalmente, de la Constitución nacional y de conformidad con las normas que en ésta se establezcan, someta el asunto a la autoridad competente a fin de introducir en la legislación vigente las reformas que procedan. Esto es lo que hicieron en el presente caso el Comité y el Consejo, y el Comité estima que en tanto no se hayan hecho las necesarias enmiendas en los textos vigentes, no podrán considerarse compatibles con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical.
  88. 88 En virtud de lo expuesto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
      • a) que vuelva a tomar nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que los trabajadores no podrían ser castigados con arreglo a los preceptos del Código Penal por el mero hecho de haber cesado su trabajo;
      • b) que ponga de manifiesto que, al ser aplicados y debido a su redacción, los actuales textos legislativos son susceptibles de una interpretación incongruente con ese principio;
      • c) que por tal razón pregunte al Gobierno si, supuesto que tal sea, en efecto, el espíritu de la ley, ha adoptado las necesarias medidas para que las autoridades encargadas de incoar los procedimientos legales guarden plena conciencia de tal espíritu y del alcance exacto de los textos que tienen por misión aplicar;
      • d) que ponga de relieve que, en su forma actual, la legislación española en materia de huelga que se cita en el párrafo 81 es susceptible de ser interpretada en el sentido de una prohibición absoluta de las huelgas, lo que no concuerda con los principios generalmente reconocidos en materia de libertad sindical;
      • e) que sugiera al Gobierno que en estas circunstancias quizá desee considerar la conveniencia de someter a las autoridades nacionales competentes propuestas para la apropiada reforma de esa legislación.
  89. Alegatos relativos a las huelgas de marzo de 1958
  89. 89 En su 20.a reunión, habiendo advertido el Comité las divergencias existentes entre los muy completos datos facilitados por los denunciantes para probar que las huelgas de que se trata tuvieron por motivo reivindicaciones de índole económica, y la declaración del Gobierno en el sentido de que las huelgas constituyeron un complot subversivo, recomendó al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno informes más detallados sobre este aspecto del caso.
  90. 90 Por toda respuesta, y aparte de ciertas consideraciones en cuanto al hecho de que la calidad de sindicalista atribuída a un ciudadano no puede excusarle de responsabilidad penal en caso de delito por su parte, el Gobierno remite a las observaciones que ya hacía en su comunicación de 17 de octubre de 1958, la misma precisamente ante la cual el Comité y el Consejo estimaron necesario obtener datos más detallados para poder pronunciarse con conocimiento de causa.
  91. 91 En tales condiciones, considerando, como siempre ha hecho, que los alegatos relativos al derecho de huelga no caen fuera de su competencia cuando se relacionan con la libertad sindical, el Comité recomienda al Consejo de Administración que declare, según ha hecho reiteradamente, que la huelga constituye uno de los recursos esenciales de que disponen los trabajadores para promover y defender sus intereses profesionales.
  92. 92 En lo que concierne a los alegatos relativos a los malos tratos y a otras medidas punitivas que se habrían inflingido a los trabajadores que participaron en las huelgas de marzo de 1958 y en lo referente también a los procedimientos legales a que aludía el Gobierno en sus observaciones, el Comité recomendó al Consejo de Administración que pusiera nuevamente de relieve la importancia que ha atribuído siempre a que los sindicalistas, como cualquier otra persona, gocen de las garantías de un procedimiento judicial regular, de conformidad con el principio incorporado en la Declaración Universal de Derechos Humanos, y que rogara al Gobierno tuviera a bien facilitarle datos más detallados sobre estos aspectos del caso.
  93. 93 Habida cuenta de que en su última comunicación el Gobierno se abstiene de responder acerca de los puntos a que se alude más arriba, el Comité estima oportuno hacer al Consejo de Administración la misma recomendación que se acaba de recordar en el párrafo anterior.
• Alegatos relativos a los « presos sociales » (caso del Sr. Félix Carrasquer)
  94. 94 Según las alegaciones presentadas el 6 de mayo de 1958 por la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio, el Sr. Félix Carrasquer, dirigente sindical, fué detenido en 1946 so pretexto de que era el secretario regional para Cataluña de la Confederación Nacional del Trabajo, poniéndosele en libertad provisional en 1947. Durante el mismo año se le detuvo de nuevo, esta vez acusado de ser miembro del Comité de la Confederación Nacional del Trabajo en Madrid. Fué condenado a 30 años de prisión, pena conmutada ulteriormente por la de 20 años.
  95. 95 No habiendo presentado todavía el Gobierno observaciones sobre este aspecto del caso, el Comité, antes de formular sus recomendaciones al Consejo de Administración, desea encargar al Director General que obtenga al respecto información del Gobierno. Estos alegatos entran, además, en la definición de los que deben ser tratados con carácter de urgencia por referirse a « la vida o la libertad de las personas », y el Comité confía al Director General el encargo de que señale este hecho a la atención del Gobierno y que ruegue a éste facilite la información solicitada en el más breve plazo posible.
• Alegatos relativos a las medidas tomadas contra huelguistas y a la detención de sindicalistas y de trabajadores
  96. 96 En una comunicación de fecha 12 de diciembre de 1957, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio se refiere a las medidas que se habrían adoptado en contra de los obreros de la Constructora Naval de Sestao y de los mineros del pozo « María Luisa », con motivo de las huelgas.
  97. 97 En carta de 15 de mayo de 1958, la Federación Sindical Mundial alega que el 28 de enero de 1958 se detuvo a 44 ciudadanos españoles por haber asistido al Festival Mundial de la Juventud y que entre las personas detenidas figuraban varios dirigentes sindicales que no participaron de ningún modo en dicho Festival.
  98. 98 Por comunicación de 31 de diciembre de 1958, dirigida al Secretario General de las Naciones Unidas y transmitida por éste a la O.I.T, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio da el nombre de 34 trabajadores que habrían sido detenidos por hecho de huelga.
  99. 99 Por último, en carta de 17 de marzo de 1959, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio alega que 32 trabajadores fueron procesados y condenados al ser reconocidos culpables de haber intentado reorganizar la Unión General de Trabajadores. El denunciante cita los nombres de las personas interesadas.
  100. 100 De todas estas alegaciones se dió debidamente traslado al Gobierno, el cual, sin embargo, todavía no ha hecho llegar sus observaciones al respecto. En su virtud, el Comité, antes de formular sus recomendaciones sobre el caso al Consejo de Administración, desea encargar al Director General que ruegue al Gobierno tenga a bien presentar las pertinentes observaciones. Aquí también estos alegatos pertenecen a la categoría de los que deben ser tratados con carácter de urgencia, por lo que el Comité invita también al Director General a señalar este hecho a la atención del Gobierno y a que ruegue a éste facilite la información interesada en el más breve plazo posible.
• Alegatos relativos a un proyecto de ley por el que se definen las nuevas facultades del Ministro de la Gobernación en lo referente al mantenimiento del orden público
  101. 101 Por comunicación de fecha 21 de junio de 1959, la Unión General de Trabajadores Españoles en el Exilio declara que el Boletín Oficial de las Cortes del 12 de junio de 1959 contiene el texto de un proyecto de ley que define las nuevas facultades del Ministro de la Gobernación en lo referente al mantenimiento del orden público. Según tal proyecto, los siguientes actos serían punibles como atentatorios al orden público: actos que puedan perturbar la seguridad pública; actos que puedan perturbar la regularidad de los aprovisionamientos; actos que puedan perturbar el funcionamiento normal de los servicios públicos; suspensiones de trabajo, huelgas y cierres de establecimientos. El proyecto de ley añade que si las alteraciones del orden público se considerasen graves, el Ministro proclamaría el estado de excepción en todo el país. En este caso quedaría autorizado a detener a toda persona que, a juicio suyo, pueda perjudicar el orden; a realizar registros domiciliarios de día y de noche, a establecer la censura de todas las publicaciones, emisiones radiofónicas y espectáculos públicos y a crear, en fin, tribunales de urgencia.
  102. 102 El denunciante declara que si se aplicara tal ley, todos los trabajadores quedarían privados de los medios esenciales para defenderse y para promover sus intereses o para protestar contra injusticias eventuales, puesto que toda suspensión de trabajo se convertiría en efecto en un delito que sería juzgado por tribunales de urgencia.
  103. 103 Estos alegatos se transmitieron al Gobierno, que todavía no ha remitido sus observaciones al respecto. En tales condiciones, el Comité encarga al Director General que obtenga del Gobierno dichas observaciones antes de formular al Consejo de Administración sus recomendaciones sobre este aspecto del caso.