Informe provisional - Informe núm. 66, 1963

1. 510. La queja del Congreso de los Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur, dirigida directamente a la O.I.T, figura en cuatro comunicaciones fechadas, respectivamente, el 15, 21 y 23 de mayo y el 13 de agosto de 1962. Transmitidas al Gobierno del Reino Unido, éste ha presentado sus observaciones acerca de las tres primeras en una carta de fecha 7 de agosto de 1962.
2. 511. El Gobierno del Reino Unido ha ratificado el Convenio sobre el derecho de asociación (territorios no metropolitanos), 1947 (núm. 84), y se ha comprometido, con el acuerdo del Gobierno de Rhodesia del Sur, a aplicar sus disposiciones, sin modificaciones, en ese país. El Gobierno del Reino Unido ha ratificado, asimismo, el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero ha reservado su decisión en cuanto a la aplicación de las disposiciones de estos Convenios en Rhodesia del Sur.

A. A. Alegatos de los querellantes

• Alegatos relativos a las limitaciones introducidas por la ley de 1959 sobre la conciliación en la industria en el derecho de los sindicatos a elaborar libremente sus estatutos
  512. 512 Los querellantes alegan que, debido a las restricciones que impone la ley de 1959 sobre la conciliación en la industria, los trabajadores no tienen libertad para constituir los sindicatos de su elección. Según los querellantes, el Gobierno dictaría a los trabajadores la manera en que deben organizar sus sindicatos y el tipo de estatutos que deben adoptarse. Según los querellantes, la ley sobre conciliación en la industria privaría totalmente a las organizaciones de trabajadores del derecho de elaborar libremente sus estatutos.
  513. 513 En su respuesta, el Gobierno declara que, a fin de ayudar a los sindicatos a hacer concordar su estructura con la legislación en vigor y permitirles establecer un control satisfactorio de sus finanzas, el Ministerio del Trabajo ha elaborado y puesto gratuitamente a disposición de los sindicatos diversos modelos de estatuto, de listas de miembros y de sistemas sencillos de contabilidad. Esta asistencia, afirma el Gobierno, ha sido aceptada de buen grado por los sindicatos y, en particular, por los africanos interesados en la creación y registro de nuevos sindicatos. El Gobierno prosigue indicando que la mayoría de los sindicatos no registrados y de los sindicatos que acaban de registrarse han adoptado, a reserva de ligeras modificaciones, esos modelos de estatuto, en tanto que otros, gracias a la ayuda de un alto funcionario del Ministerio del Trabajo - que había sido puesto a su disposición para ayudarlos durante su período de organización - han introducido ciertas disposiciones suplementarias en los estatutos por juzgarlas apropiadas o convenientes en su caso particular. Otros sindicatos, declara el Gobierno, han confeccionado estatutos originales y el Ministerio del Trabajo se ha mostrado dispuesto a ayudarlos a tal efecto. El Gobierno insiste, por último, en el hecho de que los sindicatos no están en modo alguno dispuestos a aceptar estos estatutos modelo, ni a consultar a los funcionarios del Ministerio del Trabajo en lo concerniente a la adopción de esos estatutos.
  514. 514 Conforme a los términos de la ley, declara además el Gobierno, la aprobación de los estatutos y de las solicitudes de registro depende del funcionario encargado del registro (Registrar) y no del Ministro del Trabajo. Todo sindicato que se considere perjudicado por la decisión del funcionario encargado del registro, en cuanto a uno u otro de estos puntos, tiene derecho a recurrir ante el tribunal del trabajo; sin embargo, puntualiza el Gobierno, en el estado actual de la legislación, cuando la legislación adoptada en materia de estatutos se funda en el interés público o demuestre responder al interés de la colectividad, el recurso debe ser interpuesto ante el Ministro del Trabajo. Sin embargo, concluye el Gobierno, para dar cumplimiento a un requerimiento formulado en marzo de 1962 por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, el Gobierno aceptó modificar los artículos 37 y 48 de la ley de 1959 sobre la conciliación en la industria, de modo que en lo sucesivo todos los recursos, sin excepción, sean interpuestos ante el tribunal del trabajo.
  515. 515 En varios casos anteriores, el Comité insistió en la importancia que conviene conceder al principio contenido en el artículo 3 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), según el cual las organizaciones de trabajadores deben tener derecho a confeccionar sus estatutos y sus reglamentos administrativos con entera libertad.
  516. 516 En virtud de este principio, toda obligación impuesta a un sindicato - aparte de ciertas cláusulas puramente de forma - de copiar sus estatutos de un modelo impuesto infringiría las reglas que han de respetarse para que quede asegurada la libertad sindical. Muy diferente, sin embargo, es un caso - como el presente - en que el gobierno se limita a poner un modelo de estatuto a disposición de las organizaciones en formación sin imponer para nada la aceptación del modelo propuesto.
  517. 517 Por otra parte, de la respuesta del Gobierno se desprende que, si por uno u otro motivo, los estatutos de un sindicato no son aceptados por el funcionario encargado del registro, dicho sindicato tiene la posibilidad de presentar un recurso ante el tribunal del trabajo en la mayoría de los casos y, según el Gobierno, próximamente en todos los casos sin excepción. La única excepción a esta regla que todavía existe ha sido examinada por el Comité al tratar del registro de los sindicatos con motivo del caso núm. 251 relativo a Rhodesia del Sur, sometido a su actual revisión. Por consiguiente, sería superfluo examinarlo aquí en cuanto al fondo.
  518. 518 Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
       • a) que decida que la preparación de estatutos y reglas tipo para guía de los sindicatos cuya aceptación no sea obligatoria, siempre que las circunstancias sean tales que no exista de hecho ninguna obligación de aceptarlos ni ninguna presión ejercida a estos efectos, no entraña intervención alguna en el derecho de las organizaciones a redactar sus estatutos y reglamentos en completa libertad, y que esta parte de los alegatos en lo que se refiere a la imposición de estatutos tipo a los sindicatos no requiere por consecuencia un examen más detenido;
       • b) que tome nota de las seguridades dadas por el Gobierno de que la ley de conciliación industrial de 1959 será modificada de suerte que todos los recursos contra las decisiones del funcionario encargado del registro, sin excepción, serán de la competencia del tribunal del trabajo.
  519. Alegatos relativos a la denegación del derecho de sindicación a ciertas categorías de trabajadores
  519. 519 Los querellantes alegan que, en virtud de la ley de 1959 sobre la conciliación en la industria, los trabajadores agrícolas, los funcionarios y los servidores domésticos no están autorizados a constituir sus propios sindicatos. En efecto, según los querellantes, las disposiciones de la ley sobre conciliación en la industria no les son aplicables, de modo que estas categorías de trabajadores quedan privadas del derecho de sindicarse.
  520. 520 En su respuesta, el Gobierno no impugna la exclusión de esas categorías de trabajadores del campo de aplicación de la ley de 1959 sobre la conciliación en la industria; pero puntualiza que esta circunstancia no tiene como consecuencia prohibir a los trabajadores interesados que constituyan sindicatos que no se rijan por dicha legislación y, en realidad, dichos sindicatos existen.
  521. 521 Dado que el Comité ha examinado ya en el caso núm. 251 relativo a Rhodesia del Sur, en esta reunión, alegatos relativos a las mismas cuestiones, considera que sería superfluo examinar los presentes alegatos.
• Alegatos relativos a la utilización de la ley sobre el mantenimiento de la legalidad y del orden público con fines antisindicales
  522. 522 Según los querellantes, el Gobierno se sirve de la legislación política para entorpecer la acción de los sindicatos y ejercer una presión sobre todo el movimiento sindical. Más precisamente, las autoridades tomarían como pretexto la ley sobre el mantenimiento de la legalidad y del orden público para reprimir las actividades de los sindicatos, a fin de intimidar a los trabajadores. Secretarios encargados de labores de organización sindical habrían sido maltratados por la policía mientras ejercían sus actividades en el seno de sus organizaciones; por otra parte, el 7 de mayo de 1962, el secretario general de la organización querellante habría sido detenido mientras hablaba en público a los trabajadores en huelga.
  523. 523 La ley sobre el mantenimiento de la legalidad y del orden público - declara el Gobierno en su respuesta -, así como lo indica claramente su título, tiene por objeto proteger a la colectividad en su conjunto contra toda acción ilegal emprendida con el fin de trastornar el orden público y contravenir a la ley. Como parte integrante de la colectividad, los sindicatos están sujetos a las mismas restricciones aplicables al público en general. Esta ley, afirma el Gobierno, así como todo instrumento legislativo análogo, jamás ha sido aplicada con el fin de restringir las actividades sindicales auténticas, ni de intimidar a los trabajadores.
  524. 524 En cuanto concierne al caso del secretario general del Congreso de Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur, el Gobierno declara que esta persona ha sido detenida mientras hablaba a un grupo de huelguistas, no porque hablaba con ellos, sino porque en su discurso hizo una declaración que podía considerarse subversiva o capaz de trastornar el orden público. El Gobierno añade que el proceso está en curso y que el interesado ha sido liberado bajo caución en espera de que su caso pase ante la Corte Suprema.
  525. 525 Los querellantes alegan en términos bastante vagos que la ley sobre el mantenimiento de la legalidad y del orden público se aplica en forma antisindical. En apoyo de dicha alegación no cita ningún hecho preciso tal como la fecha o lugar de los hechos, o el nombre de las personas que habrían estado implicadas en dichos hechos. El Gobierno desmiente formalmente ese alegato y afirma que si esta ley impone a los sindicatos ciertas restricciones, como las impone a todos los miembros de la comunidad, jamás ha sido utilizada con fines sindicales.
  526. 526 Sin embargo, los querellantes formulan un alegato preciso, a saber, que el secretario general del Congreso de Sindicatos Africanos ha sido detenido en virtud de esa ley mientras hablaba a huelguistas. El Gobierno reconoce haber procedido a esa detención, pero declara que sus motivos son de orden público y no sindical. Agrega que la persona interesada ha sido liberada bajo caución hasta que su caso pase ante la Corte Suprema.
  527. 527 En todos los casos en que se había entablado una acción ante una instancia judicial nacional, siempre que el procedimiento observado reúna las garantías de un procedimiento judicial regular, el Comité, considerando que el fallo que se dicte podía proporcionarle útiles elementos de información, para apreciar los alegatos formulados, ha decidido aplazar el examen del caso hasta tanto se encuentre en posesión del resultado del procedimiento entablado.
  528. 528 En estas condiciones, el Comité solicita del Gobierno que tenga a bien enviarle informaciones a su debido tiempo sobre el resultado de los procesos incoados junto con la sentencia que se dicte.
• Alegatos relativos a las restricciones al derecho de reunión
  529. 529 En virtud de la ley sobre mantenimiento de la legalidad y del orden público, alegan los querellantes, se requiere una autorización previa para celebrar una reunión, autorización que es concedida o denegada arbitrariamente. Cuando la reunión ha sido autorizada asisten miembros de la policía y toman nota de las deliberaciones. Estos policías tienen el derecho de prohibir que los oradores digan ciertas cosas. Ha sucedido que la policía impide que los trabajadores asistan a las reuniones, procediéndose algunas veces a detenciones. En el plano local, las autoridades exigen cuantiosas sumas de dinero como caución antes de que autoricen una reunión.
  530. 530 En su respuesta, el Gobierno reconoce que una de las restricciones impuestas por la ley sobre mantenimiento de la legalidad y del orden público « guarda relación con la convocatoria de reuniones públicas ». En lo relativo a las reuniones sindicales, declara el Gobierno que la participación a esas reuniones no se limita a los miembros, y que la experiencia ha demostrado que los puntos que se discuten no son únicamente sindicales, sino que comprenden con frecuencia cuestiones de orden político. En esas condiciones, prosigue el Gobierno, es normal que miembros de la policía asistan a las reuniones públicas organizadas bajo los auspicios de los sindicatos. Los miembros de la policía presentes en las reuniones no intervienen generalmente en los debates, pero si un orador hace una declaración que constituye un delito o que puede comprometer gravemente la seguridad pública, debe adoptar las medidas necesarias para garantizar el respeto de las leyes del país y el mantenimiento del orden público.
  531. 531 Jamás, declara el Gobierno, las autoridades encargadas de la aplicación de la ley han intentado hacer uso de las facultades que le son conferidas, en el curso de reuniones auténticamente sindicales. Jamás la policía ha impedido que los trabajadores asistan a esas reuniones y menos aún los ha detenido.
  532. 532 En lo concerniente a las cauciones que habrían sido exigidas por las autoridades antes de la convocatoria de reuniones, el Gobierno expresa lo siguiente: las autoridades locales de Rhodesia son independientes del Gobierno, salvo en lo concerniente a ciertas cuestiones financieras o secundarias. Estas autoridades locales están encargadas de reglamentar las reuniones; tienen el derecho de exigir que éstas sean notificadas de antemano y de fijarles un lugar apropiado si se trata de reuniones al aire libre. En el curso de estos últimos años, ciertas reuniones políticas han degenerado en tumultos y han causado daños que han ascendido a varios millares de libras. En muchos casos, ciertos bienes que habían servido de blanco a ataques durante el tumulto habían sido tomados en custodia por la autoridad local en interés de la población o su administración había sido confiada a dicha autoridad. Pese a ello, las autoridades locales no han exigido caución alguna para conceder la autorización de celebrar reuniones sindicales. A este efecto, sólo se puede citar - declara el Gobierno - una sola excepción: se trata de una autoridad, cuya jurisdicción territorial es extensa, que exige un depósito previo máximo de 10 libras por toda reunión celebrada en una sala; el depósito se restituye al final de la reunión si no ha habido daños o, por regla general, si sólo ha habido daños insignificantes.
  533. 533 Los alegatos de los querellantes en el sentido de que los trabajadores habrían sido impedidos de acudir a esas reuniones y hasta detenidos cuando se dirigían a esas reuniones, así como los alegatos según los cuales fuertes cauciones serían exigidas por las autoridades locales para la celebración de reuniones, están concebidos en términos generales y no se apoyan en ningún hecho preciso. En lo concerniente a los dos primeros, el Gobierno niega categóricamente que sean fundados. Por lo que se refiere al tercero, las explicaciones del Gobierno ponen de relieve que sólo se ha exigido caución en un único caso y que la suma exigida - 10 libras - no constituye la « cuantiosa suma » de que hablan los querellantes.
  534. 534 En cuanto a la serie de alegatos mencionados en el párrafo precedente, el Comité declara que los querellantes no han presentado pruebas suficientes de lo que pretendían, y recomienda en consecuencia al Consejo de Administración que decida que no requieren un examen más detenido de su parte.
  535. 535 Resta el alegato según el cual miembros de la policía asistirían a las reuniones sindicales. El Gobierno admite que funcionarios de la policía asisten a dichas reuniones y aun que en ciertas circunstancias intervienen en su desenvolvimiento.
  536. 536 En gran número de casos, el Comité declaró que el derecho de los sindicatos de reunirse libremente en sus propios locales sin autorización previa y sin control de las autoridades públicas constituye un elemento fundamental de la libertad sindical. En el caso actual, en que el Gobierno reconoce que miembros de la policía asisten a las reuniones sindicales, el Comité considera, como lo ha dicho en el pasado y al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones al examinar la manera en que el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), era aplicado en Cuba, que la presencia de miembros de la policía al celebrarse reuniones sindicales puede constituir una « intervención » de la que, conforme a los términos del párrafo 2 del artículo 3 del Convenio núm. 87, « deberán abstenerse las autoridades públicas ».
  537. 537 Por consiguiente, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que la presencia de funcionarios de policía durante la celebración de reuniones sindicales puede menoscabar la libertad sindical en tanto afecta al derecho de los trabajadores a reunirse libremente fuera de todo control de las autoridades públicas.
• Alegatos relativos a la represión de la huelga del 14 de mayo de 1962
  538. 538 Los querellantes alegan que, con motivo de la huelga declarada el 14 de mayo de 1962 para protestar contra las intervenciones de la policía en las actividades sindicales y, de manera general, contra la actitud antisindical del Gobierno, el ejército y la policía maltrataron a los huelguistas; que se produjo un tiroteo que ocasionó cuatro muertos y numerosos heridos y, finalmente, que más de 3.000 huelguistas fueron despedidos de sus empleos.
  539. 539 En su respuesta, el Gobierno da la versión siguiente de los hechos. El 13 de mayo de 1962 se proclamó un paro general de 24 horas para el día siguiente « como advertencia solemne al Gobierno... reclamando salarios más elevados para los trabajadores africanos ». El lunes 14 de mayo - declara el Gobierno - era evidente, desde las primeras horas de la mañana, que un plan concertado de intimidación y ataque había sido preparado para impedir que los trabajadores fueran al trabajo. La policía recibió la orden de asegurar la protección de los trabajadores que se dirigían a sus ocupaciones. Dicha orden fué ejecutada. Pese a las medidas de intimidación y a las amenazas de violencia contra sus familias, el 80 por ciento de los trabajadores se presentaron al trabajo. Ningún trabajador, afirma el Gobierno, fué forzado a salir de su casa o a ir a trabajar.
  540. 540 El fracaso de esta huelga - prosigue el Gobierno - incitó a los agitadores a intensificar su campaña de agitación, y por la tarde fué preciso recurrir a la fuerza contra las personas que molestaban a los trabajadores que iban a su empleo y que amenazaban su vida y sus bienes. « En vista de que bandas vagabundas amenazaban a los trabajadores respetuosos de la ley que se dirigían a sus lugares de trabajo - declara el Gobierno -, la policía debió recurrir en seis ocasiones al uso de las armas de fuego, provocando la muerte de dos personas e hiriendo a otras diez. » Un número limitado de soldados fué apostado asimismo hacia el final de la tarde del 14 de mayo para proteger a los trabajadores que regresaban a sus hogares.
  541. 541 En cuanto a los despidos mencionados por los querellantes, el Gobierno declara que numerosos empleadores « exasperados por los actos » de los manifestantes despidieron inmediatamente a todos los trabajadores que no se habían presentado a su empleo el lunes 14 de mayo de 1962. El Gobierno indica que, si bien apoyan esta medida de los empleadores, las organizaciones de empleadores aconsejaron el examen de cada caso individual y la reintegración de los interesados si el empleador estaba convencido de que un trabajador determinado había sido objeto de intimidación o de amenaza de represalias si iba a trabajar. El Gobierno declara que no se dispone de cifras exactas, pero los empleadores estiman que el número de huelguistas que han perdido su empleo no excede de 150. Varios trabajadores ya han sido reincorporados.
  542. 542 El Comité ha aplicado siempre el principio según el cual los alegatos relativos al derecho de huelga son de su competencia, aunque sólo en cuanto afecten al ejercicio de los derechos sindicales, y ha recomendado al Consejo de Administración en numerosas ocasiones que afirme que el derecho de huelga de los trabajadores y de las organizaciones de trabajadores constituye uno de los recursos esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales. Sin embargo, el Comité ha rechazado alegatos relativos a huelgas en razón de su carácter no sindical, o cuando estaban destinadas a ejercer presión sobre el Gobierno en relación con una cuestión política, o estaban dirigidas contra la política del Gobierno y no son « resultado de un conflicto laboral ».
  543. 543 En el caso actual, mientras que los querellantes alegan como motivos de la huelga la intervención de la policía en las actividades sindicales, los salarios reducidos y las malas condiciones reinantes, el Gobierno mismo indica que el objeto de la huelga, según fuera pro clamado, era advertir al Gobierno para que concediera mejores salarios a los trabajadores africanos. Parece que la huelga ha sido general y declarada por la Organización Central de Trabajadores Africanos y, por lo tanto, el Gobierno puede haberse visto parcialmente implicado, en su carácter de empleador, en los reclamos de aumento de salario. De acuerdo con el punto de vista expresado por el Comité en el caso núm. 221 referente a Aden, en circunstancias algo similares a las del presente, todo esto hace dudoso que desde un comienzo se puedan discutir los alegatos sobre la base de que la huelga no haya tenido por objeto promover una disputa laboral.
  544. 544 Antes de continuar con este aspecto del asunto o con el argumento del Gobierno de que los actos de violencia que tuvieron lugar fueron ocasionados por el hecho de que la policía se vió obligada a proteger a los trabajadores que no participaban en la huelga contra una intimidación ilegal, el Comité observa que ciertas personas - cuatro de acuerdo con los querellantes, dos de acuerdo con el Gobierno - fueron muertas cuando la policía hizo fuego contra los huelguistas, y recuerda que en casos en que la disolución de reuniones públicas por la policía por razones de orden público u otras similares ha resultado en la pérdida de vidas, el Comité ha concedido especial importancia a que las circunstancias sean investigadas a fondo por medio de una encuesta especial inmediata e independiente, seguida de un procedimiento legal regular a fin de determinar la responsabilidad de las medidas tomadas por la policía y si las mismas estaban justificadas.
  545. 545 En estas circunstancias, el Comité solicita al Gobierno que indique si ha sido instituida una encuesta especial e independiente para investigar las circunstancias en que perdieron sus vidas ciertas personas implicadas en la huelga de mayo de 1962 como resultado de las medidas tomadas por la policía y de informar al Comité, en tal caso, sobre los resultados de esta encuesta.
• Alegatos relativos a los inspectores de trabajo
  546. 546 Se alega que el Gobierno está reemplazando a los sindicatos por inspectores de trabajo, de modo que varios empleadores - se suministra el nombre de cuatro compañías como ejemplo - se niegan a negociar con aquéllos; que los inspectores piden a los emplea dores que negocien con ellos en lugar de hacerlo con el sindicato; que los trabajadores se han declarado en huelga cuando el Gobierno ha intimado a los empleadores a despedirlos, y que el Gobierno se niega a tomar medidas en casos de persecución por actividades sindicales.
  547. 547 El Gobierno explica que los inspectores de trabajo tienen el deber de hacer aplicar las normas sobre el empleo y que los trabajadores que someten quejas al Congreso de Sindicatos Africanos de Rhodesia del Sur a menudo son dirigidos por dicho Congreso a los inspectores de trabajo. En la realidad, declara el Gobierno, los funcionarios del Congreso no están a veces suficientemente calificados y los inspectores de trabajo dedican gran parte de su tiempo en aconsejarlos sobre la forma en que deben dirigirse a los empleadores y dedicarse a actividades sindicales legítimas. El Gobierno niega que dichos inspectores hayan tratado jamás de persuadir a los empleadores que ignoren a los funcionarios sindicales; en los casos en que el empleador lo ha consentido, los funcionarios sindicales han estado presentes cuando los inspectores de trabajo han discutido con aquél las quejas de los trabajadores. El Congreso se ha quejado ante el Departamento de Trabajo con motivo de persecuciones hechas a trabajadores por su afiliación y actividades sindicales, pero, aun cuando en cada caso se le ha pedido que suministrara la información concreta al respecto, lo ha hecho en un solo caso, según el Gobierno, y este caso fué referido a la policía para su investigación y para que se iniciara el proceso correspondiente si resultara justificado.
  548. 548 Estos alegatos son de un carácter muy general y no existen verdaderas pruebas para apoyarlos; cada uno de sus puntos ha sido contestado por el Gobierno, quien ha suministrado informaciones detalladas.
  549. 549 El Comité considera que los querellantes no han suministrado pruebas suficientes para fundar sus alegatos y para mostrar que ha tenido lugar una violación de los derechos sindicales en los casos mencionados, y por lo tanto recomienda al Consejo de Administración que decida que estos alegatos no requieren un examen más detenido.