Informe provisional - Informe núm. 187, Noviembre 1978

1. 485. El Comité ya examinó este caso en su reunión de febrero de 1978, en cuya oportunidad presentó un informe provisional al Consejo de Administración.
2. 486. Desde entonces, el Gobierno envió a la OIT una comunicación con fecha 24 de abril de 1978.
3. 487. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical p la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Examen anterior del caso por el Comité

1. 488. El presente caso se refiere esencialmente a quejas por la muerte, encarcelamiento, exoneración o despido de numerosos dirigentes y militantes sindicales, así como por la suspensión, supresión o negativa de la personería jurídica a varias organizaciones sindicales. Según los querellantes, tales hechos se produjeron en particular, pero no exclusivamente, como consecuencia de una huelga general organizada el 14 de septiembre de 1977 por las centrales sindicales del país.
2. 489. Así, los querellantes declararon que en el curso de los meses anteriores se habían observado una serie de violaciones de los derechos sindicales de los trabajadores y de sus organizaciones. Se trataba, según decían, de una respuesta a las legitimas demandas y acciones de los trabajadores ante una inflación desatada que ya no permitía su subsistencia, más aún cuanto que el nivel de salarios de Colombia es uno de los más bajos de América. La situación había llegado a tal límite, añadían, que todas las organizaciones sindicales del país constituyeron por primera vez un frente común dentro del marco de la unidad de acción. Pero el Gobierno había adoptado el decreto presidencial núm. 2004, que amenazaba con prisión, multas y otras sanciones a los dirigentes y militantes sindicales que actuaran en huelgas y otras manifestaciones legitimas.
3. 490. En comunicaciones posteriores, los querellantes habían enviado la lista de personas muertas, encarceladas o despedidas de su empleo a raíz de la referida huelga, así como los nombres de organizaciones sindicales a las que se había suspendido o retirado la personería jurídica, privándolas así de toda posible actividad legal.
4. 491. El Gobierno, en respuesta a algunas afirmaciones de los querellantes, había transmitido observaciones por carta del mes de octubre de 1977. Declaraba en ella que, por razones de orden público interno -amenazado por el paro de 14 de septiembre de 1977-, se había visto en la imperiosa necesidad de tomar algunas medidas, entre ellas, el decreto núm. 2004, de 26 de agosto de 1977. Esas medidas, de carácter puramente preventivo y ampliamente divulgadas, conllevaban el despido con justa causa de quienes promovieran, fomentaran o estimularan en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades de carácter laboral. Habían sido tomadas, subrayaba el Gobierno, para contener un paro nacional el 14 de septiembre de 1977. Ese paro, según lo habían mostrado las amplias investigaciones realizadas, no tenía carácter laboral, sino que tendía a perturbar el orden público. Sus consecuencias habían sido doce víctimas inocentes, disturbios y destrozos a vehículos y establecimientos de comercio.
5. 492. Al examinar el caso en su reunión de febrero de 1978, el Comité había tomado conocimiento del decreto núm. 2004 adoptado el 25 de agosto de 1977 por el Gobierno colombiano. Según el decreto, mientras subsista el actual estado de sitio, quienes organicen, dirijan, promuevan, fomenten o estimulen en cualquier forma el cese total o parcial, continuo o escalonado, de las actividades normales de carácter laboral o de cualquier otro orden, incurrirán en arresto de 30 a 180 días, que impondrán los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, por medio de resolución motivada. Constituirá justa causa de terminación de los contratos de trabajo el haber sido sancionado conforme al decreto o el haber participado en los ceses de actividades en él previstos. El Gobierno había confirmado que el decreto se había adoptado con carácter preventivo para contener la huelga nacional del 14 de septiembre.
6. 493. El Comité, refiriéndose a consideraciones que había expresado en un caso reciente, señaló que el Convenio núm. 87 reconocía a las organizaciones sindicales el derecho de formular su programa de acción y organizar sus actividades, es decir, un derecho del que se derivan no sólo el de negociar con los empleadores, sino también el de expresar su opinión sobre las cuestiones económicas y sociales que atañan a los intereses profesionales de sus afiliados. Indicó igualmente que ese derecho reconocido era la base en que se había fundado para considerar el derecho de huelga como un medio esencial de que disponen los trabajadores para fomentar y defender sus intereses profesionales, pero también había subrayado que las huelgas puramente políticas no caían en el ámbito de aplicación de los principios de la libertad sindical. En cuanto a las reivindicaciones de orden económico, había añadido, el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo que puedan tener por desenlace un convenio colectivo determinado. El Comité había juzgado que los trabajadores y sus organizaciones debían tener la posibilidad de manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su sentimiento sobre cuestiones económicas y sociales referentes a sus intereses.
7. 494. El Comité, al tiempo que señalaba el carácter contradictorio de las versiones de los hechos que presentaban los querellantes y el Gobierno, no pudo dejar de destacar la severidad de los métodos utilizados en respuesta a una huelga de 24 horas, que parecía haber sido en gran parte la expresión de la desconformidad de muchos trabajadores, puesto que la organizaban todas las grandes tendencias del movimiento sindical colombiano. El Comité había estimado que, si no se tomaba alguna medida, se corría el riesgo de que las consecuencias de la huelga deterioraran por mucho tiempo el clima de las relaciones de trabajo en el país.
8. 495. Había considerado, pues, como ya lo señalara en situaciones semejantes, que seria particularmente procedente, en el caso de personas muertas en el curso de estos acontecimientos, que el Gobierno ordenara una encuesta independiente e imparcial para aclarar los hechos y determinar las responsabilidades.
9. 496. Por lo que concernía a las personas detenidas, el Comité había opinado que un procedimiento tan sumario como el previsto por el decreto núm. 2004 corría el peligro de conducir a decisiones infundadas. Todo sindicalista detenido debería tener derecho a un procedimiento judicial regular, que garantizara plenamente los derechos de la defensa y estuviera acorde con lo dispuesto por el. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
10. 497. A propósito de los despidos y exoneraciones de dirigentes y militantes sindicales, el Comité había subrayado que se podrían mejorar grandemente las relaciones de trabajo si los empleadores interesados estudiaran cuidadosamente la posibilidad de reintegrar en sus funciones a las personas sancionadas en esa forma.
11. 498. Con respecto a las protestas referentes a la suspensión de la personería jurídica de organizaciones sindicales, el Comité había recordado que, en varios casos relativos a Colombia, había señalado que la suspensión o disolución de un sindicato por vía administrativa no se ajusta a los principios de libertad sindical y, que, por recomendación del propio Comité, el Consejo de Administración, en un caso reciente, había invitado al Gobierno a adoptar cuanto antes las medidas necesarias para modificar las disposiciones al respecto del Código del Trabajo.
12. 499. De manera general, el Comité había opinado que las autoridades competentes deberían reconsiderar la situación de los sindicalistas condenados en aplicación del decreto núm. 2004, así como las medidas de suspensión o supresión de la personería jurídica de los diversos sindicatos citados por los querellantes. Deberían asimismo realizar gestiones ante los empleadores interesados para que reintegren a los sindicalistas despedidos.
13. 500. En estas circunstancias, el Consejo de Administración, por recomendación del Comité, batía rogado al Gobierno que enviara informaciones detalladas sobre la muerte, detención, despido o exoneración de sindicalistas, así como sobre la negativa, suspensión y supresión de la personería jurídica de organizaciones sindicales.

B. Respuesta del Gobierno

1. 501. En su comunicación de 24 de abril de 1978, el Gobierno se refiere en primer lugar a la muerte de sindicalistas. Indica a este respecto que no corresponde al Ministerio del Trabajo y Seguridad social hacer un posible censo sobre las personas fallecidas con ocasión del paro general de 14 de septiembre de 1977 y sobre las causas que hayan motivado los decesos, pues dichos acontecimientos desbordan la esfera del derecho laboral para ingresar al campo político. Por consiguiente, son de competencia de la rama jurisdiccional del poder público.
2. 502. Respecto a los despidos ocurridos a raíz de la huelga general, el Gobierno declara que el ministerio del Trabajo ha sido y seguirá siendo especialmente cauteloso en materia de autorizaciones para efectuar despidos colectivos de trabajadores. Por razones del paro general ha extremado su cuidado y llevado con el mismo rigor investigaciones administrativas, de lo cual ha resultado haber concedido un número exiguo de autorizaciones para licenciar trabajadores.
3. 503. Asimismo ha sido política del Ministerio no cancelar los registros sindicales de las organizaciones de trabajadores legalmente reconocidas. El Gobierno hace observar a ese respecto que dicho Ministerio no tiene facultades para "cancelar personerías jurídicas", atribución reservada a la justicia ordinaria del trabajo. Cuando median peticiones para cancelar el registro del sindicato, el Ministerio practica exhaustivas investigaciones a fin de comprobar la veracidad de las expresiones y los fundamentos de hecho y de derecho alegados, con objeto de que la asociación profesional respectiva no vea cancelado su registro sindical sin motivo suficiente. Del mismo modo, el Ministerio del Trabajo no dispone la suspensión de la personería jurídica de un sindicato involucrado en determinada actuación salvo especiales y excepcionales circunstancias.
4. 504. Para concluir, el Gobierno afirma que presta especial atención a las conquistas laborales en las reuniones celebradas con el Consejo Sindical Nacional. Los representantes que integran este Consejo acordaron la creación de comisiones para estudiar todos los problemas laborales, y en particular la Comisión de Asuntos Legislativos, que revisará todas las disposiciones pertinentes para buscar la implantación legal de los Convenios núms. 87 y 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 505. El Comité toma nota de que el Gobierno ha presentado en su respuesta observaciones referentes a las recomendaciones formuladas por el Comité durante su reunión de febrero de 1978 en cuanto a los alegatos relativos a la muerte de sindicalistas, a los despidos ocurridos a raíz de la huelga general del 14 de septiembre de 1977 y a la suspensión de la personería jurídica de ciertas organizaciones sindicales.
2. 506. El Gobierno, refiriéndose a la muerte de sindicalistas, señala que la instauración de una investigación compete, no al Ministerio del Trabajo, sino al Poder Judicial. El Comité desea explicar a este respecto que, al referirse a la procedencia de ordenar una encuesta independiente e imparcial sobre los hechos, no quiso en modo alguno discutir las prerrogativas que corresponden al Poder Judicial en esta esfera. Muy por el contrario, el Comité considera que un procedimiento legal regular llevado a cabo por los tribunales competentes permitiría aclarar los hechos y determinar las responsabilidades con entera objetividad e independencia.
3. 507. A propósito de los despidos, el Comité observa que el Gobierno, según manifiesta, sólo concedió un número exiguo de autorizaciones de despido tras la huelga general del 14 de septiembre de 1977. El Comité, sin embargo, no puede dejar de observar que algunos de los querellantes habían mencionado varios centenares de despidos de trabajadores y de sindicalistas y que la CIOSL, en particular, había aludido, indicando en un anexo a su queja el nombre de las empresas o de los sindicatos interesados, a unas 380 medidas de ese tipo. En otros casos en que el Comité tuvo que examinar denuncias de despidos ocurridos a raíz de una huelga, consideró que tales medidas entrañaban graves riesgos de abuso y grandes peligros para la libertad sindical. Juzgó también, en esas oportunidades, que una actitud inflexible en la aplicación a los trabajadores de sanciones demasiado severas por su actuación en una huelga podría malograr el desarrollo de las relaciones de trabajo. Dadas estas consideraciones, el Comité sigue opinando que sería particularmente útil que el Gobierno tomara medidas para favorecer el reintegro de los trabajadores despedidos.
4. 508. Por lo que respecta a las medidas atingentes a la personería jurídica de varias organizaciones sindicales, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que la cancelación de personerías jurídicas es una atribución reservada a la justicia ordinaria del trabajo. El Comité comprobó, efectivamente, que la sanción más grave que se pueda imponer a un sindicato por violación de las disposiciones del Código del Trabajo, o sea la prevista en el artículo 380 del mismo Código, es la cancelación de la personería jurídica y la disolución del sindicato, y que la aplica-ción de esta medida incumbe a la justicia del trabajo, a solicitud del Ministerio del Trabajo. Sin embargo, el Comité observó también que el Ministerio, cuando se ha declarado la ilegalidad de una huelga, puede suspender por un término hasta de seis meses la personería jurídica del sindicato e inclusive disolverlo (artículo 450). En estas condiciones, el Comité debe recordar la importancia que atribuye a la norma establecida en el artículo 4 del Convenio, que no permite sujetar a las organizaciones de trabajadores a disolución o suspensión por vía administrativa. Para que ese principio pueda aplicarse debidamente, no bastaría -por lo demás- con que la legislación previera el derecho de apelación contra las decisiones administrativas, sino que tales decisiones sólo deberían surtir efecto una vez transcurrido el plazo legal sin que se haya interpuesto un recurso, o bien cuando las haya confirmado la autoridad judicial. Asimismo, los jueces deberían poder conocer del fondo de la cuestión que se les somete.
5. 509. El Comité considera, además, que estos principios revisten particularísima importancia tratándose de Colombia por el hecho de que, según el artículo 372 del Código del Trabajo, "ningún sindicato puede actuar como tal, ni ejercer las funciones que la ley y sus respectivos estatutos le señalen, ni ejercitar los derechos que le correspondan mientras no tenga el reconocimiento de su personería jurídica". Por añadidura, sólo puede actuar durante la vigencia de ese reconocimiento. Por consiguiente, la suspensión de la personería jurídica de un sindicato lo coloca en la imposibilidad de promover y defender los intereses de sus afiliados. Teniendo en cuenta lo que precede, el Comité estima que el Gobierno debería tomar las medidas necesarias para armonizar plenamente la legislación con los principios expresados supra.
6. 510. El Comité observa que el Gobierno no ha comunicado observaciones con respecto a la detención de sindicalistas. A este propósito considera que debe manifestar nuevamente su preocupación ante el carácter sumario del procedimiento previsto por el decreto núm. 2004. Tratándose de personas que tienen actividades sindicales, la rápida presentación de un detenido ante el juez competente constituye una de las libertades civiles que las autoridades deberían garantizar, a fin de que tenga mayor efectividad el ejercicio de los derechos sindicales.