Informe definitivo - Informe núm. 265, Junio 1989

1. 161. En comunicaciones de fecha 27 de julio y 17 de agosto de 1988, la
   • Federación de Sindicatos Cristianos (CNV) sometió una queja por determinadas
   • violaciones de la libertad sindical en los Países Bajos. La Confederación de
   • Movimientos Sindicales de los Países Bajos (FNV) y la Federación de Personal Médico y Superior (MHP) sometieron sendas quejas en sus comunicaciones de 27
   • de julio y 21 de octubre de 1988 (FNV), y de 28 de julio y 29 de noviembre de
2. 1988 (MHP). Lo esencial de estas quejas se expuso en una carta conjunta de las
   • tres organizaciones enviada a la Oficina el 14 de marzo de 1988 a la atención
   • de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
3. 162. El Gobierno respondió a las quejas en sus cartas de 17 de octubre y 2
   • de noviembre de 1988, y 16 de enero de 1989.
4. 163. En su reunión de febrero de 1989, el Comité decidió aplazar el examen
   • del caso hasta su próxima reunión, en espera de que la Comisión de Expertos
   • examinase la legislación pertinente en su reunión de marzo de 1989 (262.o
   • informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 242.a
   • reunión, febrero-marzo de 1989, párrafo 10).
5. 164. Los Países Bajos han ratificado el Convenio sobre la libertad sindical
   • y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87); no han ratificado
   • el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949
   • (núm. 98).

A. Antecedentes de la queja

1. Examen de la Comisión de Expertos
2. 165. Los querellantes alegan que la ley referente a las condiciones de
3. empleo en el seguro nacional y en sectores subvencionados (denominada, de aquí
4. en adelante, la "ley WAGGS") es incompatible con los principios de la libertad
5. sindical. Sitúan específicamente su queja en el contexto de una serie de
6. observaciones formuladas por la Comisión de Expertos en Aplicación de
7. Convenios y Recomendaciones sobre la cuestión de la reglamentación legislativa
8. de la negociación colectiva en los Países Bajos.
9. 166. Esas observaciones se remontan a 1976 y culminaron con una misión de
10. contactos directos dirigida por el profesor J.P. Windmuller en 1984. En su
11. informe, la misión comprobó la existencia de "indicios que revelan una
12. conciencia netamente mayor de las obligaciones asumidas por el Gobierno de los
13. Países Bajos en virtud del Convenio núm. 87, por lo menos en lo que se refiere
14. al sector privado". Esta "mayor conciencia" se reflejó en enmiendas a la ley
15. de 1986 sobre determinación de los salarios, que preví una forma mucho más
16. limitada que hasta la fecha de intervención del Gobierno en el proceso de
17. negociación en el sector privado.
18. 167. La situación en el "seguro nacional y sectores subvencionados" o
19. "seguidores de la tendencia" era muy diferente (párrafo 47):
20. "Aun observando que la situación actual de las instituciones subvencionadas
21. en virtud de la ley temporal sobre condiciones de empleo en el sector público
22. es objeto de nuevas propuestas, la misión considera que se halla en
23. condiciones de llegar a algunas conclusiones preliminares sobre esta cuestión.
24. En primer lugar, de una lectura de la ley temporal y de los ejemplos de la
25. acción gubernamental adoptada en virtud de la misma se desprende que el
26. Gobierno no acata plenamente el principio establecido de permitir negociar
27. libremente a los interlocutores sociales, un principio que figura implícito en
28. los términos del Convenio núm. 87, que los Países Bajos han ratificado. Los
29. amplios poderes que la ley temporal confiere al Ministro de intervenir en la
30. negociación colectiva y de declarar nulos convenios colectivos ya concluidos
31. no satisfacen tampoco los criterios que los órganos de control de la OIT han
32. establecido para una intervención tolerable en esta esfera. Concretamente, la
33. ley temporal no fue una medida excepcional impuesta por un período de tiempo
34. razonable - por lo menos si se considera retrospectivamente - y cabe por lo
35. menos discutir si estaba acompañada de salvaguardias apropiadas para
36. proteger el nivel de vida de los trabajadores. Aunque denominada "temporal",
37. la legislación en cuestión fue adoptada inicialmente en julio de 1979 y, como
38. consecuencia de varias prolongaciones y modificaciones, permanecerá en vigor
39. por lo menos hasta el 1. de julio de 1984. El Gobierno sostiene que dicha
40. legislación es necesaria para controlar los resultados de las negociaciones,
41. pues de otro modo el Gobierno podría verse obligado a sufragar incrementos
42. salariales que no puede permitirse. Los representantes de las otras partes,
43. en cambio, manifestaron a la misión que antes de que la ley temporal entrara
44. en vigor el Gobierno ya poseía medios indirectos adecuados para alentar una
45. negociación responsable. Se informó también a la misión de que los
46. interlocutores sociales se habían esforzado continuamente por demostrar que la
47. libre negociación colectiva podía dar lugar a convenios responsables." Las
48. "nuevas propuestas" mencionadas en este párrafo se convirtieron finalmente en
49. la ley WAGGS en 1985, que es el tema de la presente querella.
50. 168. La Comisión de Expertos procedió a un examen detenido de la ley WAGGS
51. en su reunión de marzo de 1989. Ese examen se basó en las memorias del
52. Gobierno, las observaciones de los querellantes sobre el presente caso y el
53. informe sobre un estudio del funcionamiento de la legislación que el Gobierno
54. transmitió a la Oficina en junio de 1988. Como resultado de este examen, la
55. Comisión de Expertos formuló varias observaciones al Gobierno.
56. Legislación
57. 169. Con arreglo al artículo 2, 1) de la ley de 1985, la legislación se
58. aplica a las condiciones de empleo en vigor entre los trabajadores y los
59. empleadores y categorías de empleadores que se designen de conformidad con el
60. artículo 2, 2). En lo esencial, se trata de los empleadores cuyos gastos de
61. mano de obra se sufragan (total o parcialmente) con cargo a fondos públicos o
62. cajas de seguro social. El artículo 2, 3) de la ley también dispone que el
63. Ministro de Asuntos Sociales y Empleo puede concertar "un acuerdo relativo al
64. pago de costos" con determinados empleadores que constituyen el llamado
65. "sector financiado con el presupuesto".
66. 170. El artículo 4, 1) de la ley pide que el Ministro "promueva discusiones
67. sobre una base anual y central concernientes al desarrollo de las condiciones
68. de empleo y el costo resultante de la mano de obra" para los trabajadores del
69. sector de las instituciones subvencionadas. Con este fin el Ministro informa a
70. todos los empleadores, organizaciones de empleadores y organizaciones de
71. trabajadores que considere apropiado, de su "criterio provisional" relativo a
72. los parámetros de negociación que deben fijarse para el año venidero. Ello
73. debe realizarse por lo menos dos meses antes de que el Gobierno someta su
74. presupuesto anual al examen del Parlamento.
75. 171. Las correspondientes organizaciones de trabajadores tienen entonces la
76. oportunidad de "expresar su punto de vista" sobre el criterio provisional del
77. Ministro (artículo 4, 3)). El Ministro invita luego a los empleadores a
78. participar en "consultas ... para ver si puede llegarse a un acuerdo sobre las
79. normas que deberán establecerse en virtud del artículo 5" (artículo 4, 4)) .
80. El Ministro tiene la obligación de presentar al Parlamento un informe sobre
81. estas discusiones, así como sus conclusiones en la materia (artículo 4, 6)).
82. Por lo menos 20 días después de la presentación del informe, el Ministro,
83. actuando previo acuerdo con los demás ministros competentes, tiene la
84. obligación de "fijar normas respecto del alcance financiero del aumento de los
85. costos de la mano de obra que deberá preverse dentro del marco de la cobertura
86. de los costos y la fijación de tasas de contribución resultantes de la
87. modificación de las condiciones de empleo" (artículo 5, 1)). Al fijar estas
88. normas, el Ministro ha de tener presentes: los efectos de los aumentos de
89. salario en el sector privado; los criterios del Gobierno sobre los niveles de
90. gastos públicos apropiados y la medida en que el aumento del costo de la mano
91. de obra ha dejado de ajustarse en períodos anteriores a las normas
92. predeterminadas para el año considerado.
93. 172. En el momento en que se determinan los parámetros, los empleadores, las
94. organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores pueden
95. concertar libremente negociaciones sobre las normas y condiciones de empleo
96. que habrán de aplicarse el año siguiente.
97. 173. El artículo 4, 1) de la ley de 1970 sobre fijación de salarios dispone
98. que las partes en un convenio colectivo notificarán al Ministro "la conclusión
99. del mismo, y también cualesquiera modificaciones que se introdujeren". A su
100. vez, el Ministro "dará cuenta por escrito a las partes, en el plazo más breve
101. posible, de la fecha en que se haya recibido la notificación aludida". La ley
102. de 1985 aplica esta disposición para garantizar el cumplimiento de los
103. parámetros de negociación predeterminados en el sector de las instituciones
104. subvencionadas. Establece con ese fin (artículo 6, 1)) que un acuerdo "sólo
105. entrará en vigor cuando hayan transcurrido seis semanas" después de la
106. transmisión de la notificación del Ministro prevista en el artículo 4, 2).
107. Este período de seis semanas puede prolongarse con cuatro semanas más, previa
108. notificación por escrito. Dentro de este período de seis a diez semanas y
109. previo acuerdo con los demás ministros interesados, el Ministro puede enviar
110. una declaración escrita a las partes en el acuerdo a cuyos efectos "se
111. formularán objeciones contra el mismo si el aumento del costo de la mano de
112. obra resultante no se ajusta, dentro de límites razonables, a las normas
113. establecidas en la materia" (artículo 7, 1)). El efecto de esta declaración es
114. impedir que un acuerdo se aplique con efecto inmediato, y las condiciones de
115. empleo y de trabajo de las personas protegidas continúan siendo las mismas que
116. antes de su firma (artículo 7, 2)). En el momento en que se notifica una
117. declaración, el Ministro ha de fomentar la concertación de nuevas consultas
118. entre las partes interesadas (artículo 7, 3)). Estas consultas han de
119. celebrarse tres semanas a más tardar después de la notificación de la
120. declaración. Tras estas consultas, las partes en el acuerdo pueden elaborar
121. una declaración común por escrito a cuyos efectos "estiman todavía oportuna la
122. aplicación" del acuerdo (artículo 7, 4)). El Ministro tiene la obligación de
123. acusar inmediatamente recibo de esta afirmación y el acuerdo entra en vigor al
124. día siguiente de su notificación.
125. 174. Si el Ministro y los demás ministros competentes comparten la opinión
126. de que la aplicación de un acuerdo establecido por las partes interesadas de
127. conformidad con el artículo 7, 4) constituye una amenaza para el nivel de los
128. servicios prestados por el empleador, o un peligro de que el mantenimiento del
129. nivel necesario de servicios entrañaría "un aumento injustificado de los
130. costos a expensas de los fondos públicos", puede "ordenar que se apliquen las
131. condiciones de empleo ... efectivamente en vigor inmediatamente antes de
132. cobrar efecto su decisión" (artículo 10, 1)). En otras palabras, el Ministro
133. puede congelar las condiciones de empleo y de trabajo de los trabajadores
134. incluidos en el acuerdo. Antes de ejercer estas facultades, el Ministro ha de
135. notificarlo a las dos Cámaras del Parlamento (artículo 10, 4)). Esta
136. "congelación" sólo entra en vigor diez días después de la notificación.
137. 175. El artículo 11 contiene una disposición análoga respecto del sector
138. "financiado con el presupuesto".
139. 176. Aun cuando no hay congelación con arreglo al artículo 10, los recargos
140. en todo año considerado han de tenerse presentes para fijar los parámetros
141. correspondientes al año siguiente (artículo 5, 3)). Por otra parte, las
142. subvenciones que tienen por objeto sufragar los gastos de mano de obra y/o de
143. funcionamiento se calculan sobre la base de los parámetros establecidos con
144. arreglo al artículo 5 (artículo 12), más bien que con base a los gastos
145. efectivos (o previstos en el presupuesto).
146. B. Alegatos de los querellantes
147. 177. En su carta conjunta de 14 de marzo de 1988, los querellantes expresan
148. su preocupación respecto de las disposiciones legislativas bajo cinco
149. epígrafes correlacionados (que se duplican en cierta medida):
150. - contradicción con el principio de uniformidad de las normas de la OIT;
151. - denegación de igual protección de los derechos de negociación de los
152. trabajadores en los sectores privado y de las instituciones subvencionadas;
153. - aplicación práctica de la legislación;
154. - protección inadecuada de los niveles de vida de los trabajadores en el
155. sector de las instituciones subvencionadas, y
156. - forma en que el procedimiento consultivo funciona en la práctica.
157. Uniformidad de las normas de la OIT
158. 178. Los querellantes alegan que la legislación WAGGS es incompatible con el
159. principio establecido desde hace mucho tiempo con arreglo al cual una
160. "interpretación flexible" y una "aplicación flexible" de las normas de la OIT,
161. para tener en consideración factores diferentes de carácter político,
162. socioeconómico, cultural y de otra índole sólo se permite cuando una "cláusula
163. de flexibilidad" se incluye expresamente en la misma norma. Este no ha sido el
164. caso ni del Convenio núm. 87 ni del Convenio núm. 98.
165. 179. Los querellantes señalan que en el pasado el Gobierno se ha adherido
166. reiteradamente a este criterio en la Comisión de Aplicación de Convenios de la
167. Conferencia. Sin embargo, según una carta que citan, enviada a la Oficina por
168. el Gobierno en febrero de 1984 para responder a las críticas de la FNV y de la
169. CNV contra la ley provisional:
170. Si bien suscribe plenamente el principio de una negociación colectiva libre
171. y desea que las partes interesadas concluyan convenios colectivos, el Gobierno
172. no puede sino buscar esta flexibilidad en la interpretación de los Convenios
173. núms. 87 y 98 para permitir que se apliquen de diferentes maneras. No pide de
174. ninguna manera que esto se considere como un caso especial; quiere aplicar el
175. principio a todos los sectores de la economía, pero establecer variaciones en
176. las modalidades de aplicación. (Palabras subrayadas por los querellantes.)
177. Según los querellantes esto es incompatible con el principio de uniformidad de
178. aplicación de las normas de la OIT y con los criterios adoptados hasta ahora
179. por el Gobierno.
180. Igualdad de protección
181. 180. Los querellantes añaden que en aras de la flexibilidad, el Gobierno ha
182. adoptado un régimen legislativo que deniega la igualdad a que tienen derecho
183. los trabajadores del sector de las instituciones subvencionadas en comparación
184. con el sector privado.
185. 181. Los querellantes reconocen que la legislación de 1985 constituye una
186. importante mejora a ese respecto en comparación con las leyes anteriores, pero
187. estiman que todavía es incompatible con los principios de la OIT relativos a
188. la uniformidad de aplicación y a la igualdad de trato. Consideran que apoyan
189. este alegato el párrafo 52 del informe de la misión de contactos directos de
190. 1984 y los artículos de dos especialistas holandeses que se enviaron a la
191. Oficina en marzo de 1987.
192. Aplicación en la práctica
193. 182. Los querellantes expresan varias preocupaciones respecto de la
194. aplicación de la legislación en la práctica, en especial en relación con la
195. fijación de parámetros de negociación. En primer lugar, consideran que se
196. encuentran en una situación de desigualdad de trato respecto de los
197. empleadores puesto que, con arreglo a la ley, el Gobierno sólo ha de
198. "escuchar" lo que quieren decir las organizaciones de trabajadores mientras
199. que tiene la obligación de "consultar" a los empleadores antes de presentar su
200. informe al Parlamento. Por otra parte, según los querellantes, los hechos
201. demuestran que el Gobierno presta muy poca atención a las opiniones ya sea de
202. los empleadores o de los trabajadores para fijar los parámetros.
203. 183. Los querellantes también señalan que los plazos fijados en la ley de
204. 1985 son de tal naturaleza que es mucho más largo concertar un acuerdo
205. colectivo de trabajo en el sector de las instituciones subvencionadas que en
206. el sector privado. Ello a su vez puede contribuir a ampliar más aún la
207. disparidad entre las condiciones de empleo en el sector de las instituciones
208. subvencionadas, por una parte, y los sectores público y privado por otra.
209. Protección del nivel de vida
210. 184. Según los querellantes, uno de los efectos de la ley provisional
211. aplicada entre 1979 y 1985 fue romper el nexo que había existido hasta
212. entonces entre las ganancias en los correspondientes sectores de las
213. instituciones subvencionadas y el privado. En cambio, se estableció un nuevo
214. nexo con el sector público. Esta evolución parecía perjudicar a los
215. trabajadores en el sector de las instituciones subvencionadas: en primer
216. lugar, porque las condiciones de empleo en el sector público se fijaban cada
217. vez más sin negociaciones detalladas entre el Gobierno y los correspondientes
218. sindicatos, y, en segundo lugar, porque la legislación de 1985 se aplicaba de
219. tal forma que las condiciones de empleo en el sector de las instituciones
220. subvencionadas iban a la zaga de las que se garantizaban en el sector público.
221. 185. Ello condujo a un deterioro marcado de los niveles de vida de los
222. trabajadores en el sector de las instituciones subvencionadas en comparación
223. con aquellos ocupados en otros sectores. A juicio de los querellantes, esto
224. demuestra claramente que el Gobierno no ha conseguido demostrar su adhesión a
225. los criterios elaborados por los órganos de control de la OIT para evaluar la
226. legitimidad de la intervención del Gobierno en la negociación colectiva libre
227. (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical,
228. tercera edición, 1985, párrafo 641):
229. Si en virtud de una política de estabilización un gobierno considera que las
230. tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal
231. restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo
232. necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías
233. adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
234. Consulta
235. 186. Los querellantes declaran que el Gobierno ha reiterado repetidas veces
236. su adhesión a la consulta mixta para encontrar soluciones al problema de la
237. fijación de salarios en el sector de las instituciones subvencionadas.
238. Comparan esta actitud con lo que consideran como un fracaso del Gobierno para
239. consultar adecuadamente ya sea con los trabajadores o los empleadores sobre la
240. fijación de los parámetros previstos en la ley de 1985. También critican
241. enérgicamente la adopción de un calendario para las consultas que establece un
242. vínculo de facto entre el procedimiento de fijación de parámetros y las
243. negociaciones relativas a las condiciones de trabajo en el sector público.
244. C. Respuesta del Gobierno
245. 187. En su carta de 17 de octubre de 1988 el Gobierno recuerda que
246. importantes aumentos en el costo de la mano de obra a mediados del decenio de
247. 1970 le obligaron a intervenir en el procedimiento de negociación, tanto en
248. los sectores privado como de instituciones subvencionadas. Reconoce que
249. algunas de estas intervenciones no respetaban plenamente los principios de la
250. OIT. Sin embargo, estima que modificaciones ulteriores de la ley sobre
251. fijación de salarios y la sustitución de la ley "provisional" por la legislación WAGGS permiten ahora que cumpla plenamente estos principios en todos los sectores. En especial, pone de relieve que la ley WAGGS establece un enfoque fundamentalmente distinto de los anteriores. Con arreglo al Gobierno, los querellantes no han tenido suficientemente en consideración este factor al evaluar la nueva legislación.
252. 188. El Gobierno prosigue que en lo que se refiere a la adhesión a las
253. normas de la OIT, la ley de 1985 no ha de considerarse solamente en relación
254. con su texto sino con su aplicación práctica. La ley determina las
255. competencias del Gobierno. Al definir lo que es compatible con los principios
256. de la libertad sindical, es necesario examinar la forma en que estas
257. atribuciones se ejercen en la práctica.
258. 189. El Gobierno declara que la ley no crea ningún obstáculo para la
259. concertación de acuerdos colectivos en el sector de las instituciones
260. subvencionadas. La intervención del Gobierno se limita principalmente al
261. procedimiento de fijación de parámetros que precede las negociaciones directas
262. entre empleadores y sindicatos. No es infrecuente que los parámetros dentro de
263. los cuales pueden determinarse los aumentos del costo de los salarios se
264. establezcan antes de las negociaciones. Lo mismo ocurre en el sector privado.
265. 190. En el momento en que las partes interesadas terminan sus negociaciones,
266. notifican al Gobierno los efectos del acuerdo a que han llegado en los costos.
267. Si los costos permanecen dentro de los límites predeterminados, no se plantea
268. ningún problema. El acuerdo empieza a aplicarse con efecto retroactivo tras
269. un plazo de seis a diez semanas después de su notificación. De hecho, el
270. acuerdo se aplica aun cuando los costos rebasan los límites predeterminados
271. pero, en este caso, el Gobierno puede recurrir al procedimiento de objeción
272. establecido en el artículo 7 y organizar consultas en las que participa con
273. las partes interesadas. En esta fase, las partes interesadas pueden remediar
274. la dificultad reduciendo la tendencia de los costos o demostrando que el
275. exceso en los mismos no perjudica la calidad del servicio prestado o los
276. gastos públicos. Si las partes interesadas deciden defender un acuerdo que no
277. se ajusta a los parámetros predeterminados, el Gobierno está facultado para
278. ordenar una congelación de los gastos de conformidad con los artículos 10 u 11
279. (según corresponda).
280. 191. El Gobierno señala que lo que considera como "último recurso" nunca se
281. ha aplicado, y que su política "ha consistido y consiste en considerar que el
282. instrumento sólo debería utilizarse en la práctica cuando los efectos de un
283. acuerdo puedan ser graves".
284. 192. En 1987-1988 el Gobierno realizó un estudio detallado del funcionamiento de la legislación. Lo hizo previa consulta con los empleadores
285. y los sindicatos y una copia del informe se envió a la Oficina en junio de
286. 1988. Con arreglo a este informe, solamente en dos casos el Ministro ha
287. publicado una notificación oficial de objeción con arreglo al párrafo 7
288. (páginas 139-140 del informe):
289. La primera, de fecha 5 de marzo de 1986, se refería al convenio colectivo de
290. trabajo de 1985 concertado en el sector de la asistencia de salud. La motivó
291. la previsión de que el movimiento de los salarios entrañaba una reestructuración de los mismos sin que se dispusiera de recursos financieros suficientes. Tras esta objeción, se celebraron consultas con las partes interesadas. Después de que estas últimas hubieran modificado la previsión y creado garantías para prevenir este aumento indebido e inminente, se retiró la notificación de objeción.
292. La segunda se remonta al 17 de diciembre de 1986 y se refiere a la situación
293. de las bibliotecas públicas en 1986. Los costos establecidos con arreglo a
294. este acuerdo rebasaban los límites fijados en más de 0,5 por ciento y creaban
295. un exceso acumulado de 0,3 por ciento en 1985. En consultas con las partes
296. interesadas, se comprobó que el exceso ascendía a un 0,7 por ciento. Este
297. aumento se financió finalmente por las partes interesadas con los recursos
298. disponibles para 1987. También se registraron varias situaciones en que "el recargo fue muy limitado y ascendió a unos pocos dícimos de uno por ciento". En estos casos,
299. se comunicó a las partes una advertencia por escrito a cuyos efectos este
300. recargo no debe crear una "dificultad grave" para el nivel del servicio,
301. advertencia que implicaba que podía "enviarse una notificación de objeción si
302. estos recargos limitados se repetían en el futuro".
303. 193. En lo que se refiere al efecto de la legislación sobre el costo de los
304. salarios, el informe de la encuesta estima (página 41) que en mayo de 1985 el
305. porcentaje de disparidad de la remuneración media en el sector de las
306. instituciones subvencionadas en comparación con el sector privado, ascendía a
307. 13 por ciento. En 1986 y 1987, la tendencia de los salarios señalada en los
308. acuerdos concertados en el sector privado era de 2,4 por ciento en comparación
309. con 1,2 por ciento en el sector de las instituciones subvencionadas. En otras
310. palabras, la disparidad acumulada aumentó considerablemente en los dos
311. primeros años de aplicación de la ley. El informe de la encuesta muestra
312. claramente que de no haberse promulgado esta legislación, esta disparidad se
313. habría compensado por lo menos en parte (página 42):
314. En las consultas, las partes interesadas indicaron en una o más ocasiones
315. que deseaban compensar la disparidad con el sector privado.
316. 194. Además de la cuestión de la conformidad con las normas de la OIT, el
317. Gobierno reconoce que los trabajadores en el sector de las instituciones
318. subvencionadas no son "funcionarios públicos" (informe de la encuesta, página
319. 160). Ello significa que sus condiciones de empleo y de trabajo "han de
320. determinarse de manera que se respete el principio de la libertad sindical"
321. (ibíd.). Sin embargo, añade el Gobierno, su función de tesorero de este sector
322. significa que ha de (ibíd.):
323. ... señalar los límites financieros. Los fondos que pueden liberarse y el
324. servicio que ha de prestarse. Las condiciones de empleo han de fijarse dentro
325. de estos límites. El sistema de fijación y revisión de parámetros establecido
326. por la ley de 1985 mantiene un equilibrio adecuado entre estas obligaciones de
327. depositario del tesoro público y los principios de la libre negociación
328. colectiva (informe de la encuesta, página 161):
329. En resumen, la nueva ley reconoce que hay dos fases: en la primera, el
330. Gobierno, tras haber escuchado a las organizaciones de trabajadores, decide de
331. consuno con los empleadores quí cambio en las condiciones de empleo puede
332. financiarse con fondos públicos. En la segunda fase, los empleadores y los
333. trabajadores entablan negociaciones sobre los cambios en las condiciones de
334. empleo. Según el Gobierno (ibíd.):
335. los tratados internacionales relativos a las negociaciones colectivas se
336. refieren a la segunda fase. La primera fase corresponde a la política
337. financiera y presupuestaria del Gobierno.

D. Conclusiones del Comité

1. 195. Tanto la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y
   • Recomendaciones como el Comité de Libertad Sindical han formulado repetidas
   • veces la opinión de que la aprobación previa del Gobierno como requisito para
   • la concertación y aplicación de un convenio colectivo válido no es compatible
   • con el principio de la libertad sindical (véase Estudio general de la Comisión
   • de Expertos, 1983, párrafo 311, y Recopilación de decisiones y principios del
   • Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, 1985,
   • párrafo 635).
2. 196. La Comisión y el Comité han reconocido que una legislación "que permite
   • negarse a aprobar un convenio colectivo en razón de errores de pura forma" no
   • es necesariamente incompatible con los principios. Sin embargo, si el registro
   • puede rechazarse por razones de incompatibilidad con la política del gobierno,
   • ello constituiría un requisito de "aprobación previa", y sería incompatible
   • con los principios. De la misma manera, una disposición con arreglo a la cual
   • un gobierno puede invalidar o considerar como nulo un convenio concertado
   • porque es incompatible con la política social o económica del gobierno también
   • se considerará como incompatible con los principios.
3. 197. Sin embargo, como se ha dicho más arriba, la Comisión y el Comité han
   • reconocido que puede justificarse cierto grado de intervención del Gobierno en
   • el procedimiento de negociación "por razones mayores de interés económico
   • nacional". Para ser aceptable, esta injerencia sólo debería imponerse con
   • carácter excepcional y solamente en la medida de lo necesario, sin exceder de
   • un período razonable, y debería ir acompañada de garantías adecuadas para
   • proteger el nivel de vida de los trabajadores (Recopilación..., 1983, párrafo
4. 641). El Comité subraya además que en el caso en que los términos de conveni
   • colectivos pareciesen contrarios a consideraciones de interés general se
   • podría prever un procedimiento al efecto de señalar tales consideraciones a la
   • atención de las partes, a fin de que procedan a un nuevo examen, quedando
   • entendido que conservarán su libertad en cuanto a la decisión final. El
   • establecimiento de un sistema de este tipo estaría de acuerdo con el principio
   • de que los sindicatos deben tener derecho, mediante negociaciones colectivas,
   • de tratar de mejorar las condiciones de vida y de trabajo de aquellos a
   • quienes representan, mientras que las autoridades públicas deben abstenerse de
   • intervenir en forma que limite ese derecho (véanse Recopilación, op. cit.,
   • páraffo 643 y Estudio General, párrafo 314.
5. 198. La ley de 1985 no supedita la concertación o aplicación de un convenio
   • colectivo en el sector de las instituciones subvencionadas a una aprobación
   • previa del Gobierno. Por consiguiente, a juicio del Comité, no hay
   • incompatibilidad entre la ley y los principios establecidos en la materia.
6. 199. El Comité también estima que no hay incompatibilidad entre los
   • principios de la libertad sindical y los artículos 6 y 7 de la ley. Tanto el
   • requisito con arreglo al cual los convenios han de someterse al ministro antes
   • de entrar en vigor como el derecho del ministro a pedir consultas adicionales
   • parecen ser compatibles con el enfoque adoptado por la Comisión de Expertos en
   • el párrafo 643 de la Recopilación.
7. 200. Al término de toda consulta celebrada de conformidad con el artículo 7,
   • las partes interesadas pueden elaborar una declaración común a cuyos efectos
   • desean que el convenio entre en vigor a pesar de las preocupaciones expresadas
   • por el ministro. Ello no parece ser incompatible con el enfoque adoptado por
   • la Comisión de Expertos. Sin embargo, aquí no termina el asunto. Los artículos
8. 10 y 11 facultan al ministro para prescindir de esta declaración y congelar la
   • aplicación del convenio. El ministro puede adoptar esta decisión cuando estima
   • que el costo de las condiciones de empleo y de trabajo que entraña el convenio
   • rebasa los parámetros predeterminados y constituye una amenaza para el nivel
   • de servicio existente o impone una carga adicional al tesoro público. El
   • Comité estima que ello equivale a estipular que un acuerdo sólo puede entrar o
   • permanecer en vigor cuando es compatible con la política del Gobierno
   • representada por los parámetros (y por el ejercicio de los poderes
   • discrecionales del ministro). Como se ha dicho, tanto la Comisión de Expertos
   • como el Comité de Libertad Sindical estiman que esta disposición tiene el
   • mismo efecto que un requisito de "aprobación previa". De ello se infiere que
   • los artículos 10 y 11 de la ley de 1985 han de considerarse como incompatibles
   • con los principios establecidos en materia de libertad sindical, salvo si se
   • demuestra que son justificados "por razones mayores de interés económico
   • nacional", y que la legislación contiene las garantías que se consideran
   • esenciales aun cuando es permisible una injerencia en el derecho de
   • negociación.
9. 201. El Comité no ha recibido prueba alguna que indique que hay razones
   • mayores de interés económico nacional para justificar una injerencia
   • continuada en el derecho de los trabajadores y de los sindicatos del sector de
   • las instituciones subvencionadas a promover y proteger sus intereses por medio
   • de una negociación colectiva libre. El Comité también quisiera señalar que l
   • legislación no contiene las garantías mencionadas en el párrafo anterior.
10. 202. El Comité recuerda que la ley "provisional" que precedió a la ley WAGGS
    • se aplicó durante un período de seis años. El Comité advierte que la
    • legislación de 1985 viene aplicándose ya desde hace tres años y que, en mayo
11. de 1988, el Gobierno anunció que su período de vigencia se prolongaría como
    • ménimo hasta fines de 1992. Una medida de esta naturaleza no puede
    • considerarse como "excepcional", permaneciendo en vigor por un "período
    • razonable", o ser solamente aplicable en la medida de lo necesario para
    • proteger el interés económico nacional.
12. 203. El Comité toma nota de que según la encuesta la disparidad en las
    • ganancias entre el sector de las instituciones subvencionadas y el sector
    • privado se amplió considerablemente en el período en que la ley WAGGS había
    • estado en vigor. Ello no puede sino suscitar dudas acerca de si la legislación
    • contiene garantías adecuadas para proteger los niveles de vida de aquellos a
    • quienes se aplica. Los querellantes estiman claramente que no es así. Los
    • empleadores del sector de las instituciones subvencionadas tampoco parecen
    • estar satisfechos de los efectos globales de la legislación, como demuestra la
    • voluntad que han manifestado de reducir la disparidad, si se les permite,
    • entre los salarios de los trabajadores de este sector y los del sector
    • privado.
13. 204. La Comisión recuerda que en 1984 la misión de contactos directos
    • expresó la opinión de que (párrafo 52) "los trabajadores del sector no
    • lucrativo tienen derecho a la misma protección en virtud de dicho Convenio
    • (núm. 87) en su derecho a negociar colectivamente que los trabajadores del
    • sector del mercado". El Comité abriga la misma opinión. La ley WAGGS aplica un
    • trato desfavorable a un grupo de trabajadores respecto de los cuales no se
    • preví tal trato en el Convenio núm. 87 o el Convenio núm. 98, ni en la
    • jurisprudencia de la Comisión de Expertos o del Comité de Libertad Sindical.
14. 205. A la luz de estas consideraciones, el Comité pide al Gobierno que
    • modifique la ley de 1985 en particular los artículos 10 y 11 de manera que
    • permita a los trabajadores y los empleadores del sector de las instituciones
    • subvencionadas concertar convenios relativos a sus condiciones de empleo y de
    • trabajo sobre la misma base que el sector del mercado.
15. 206. El Comité no está convencido por el argumento del Gobierno según el
    • cual tendría que considerar la forma en que la legislación se aplica en la
    • práctica en lugar del texto de la legislación. Es verdad que el Comité ha de
    • considerar la aplicación en la práctica de la legislación objeto de la queja.
    • Naturalmente, una legislación que parece ser conforme con los requisitos de
    • los principios de la libertad sindical puede aplicarse en una forma
    • incompatible con dichos principios. También es posible, aunque menos
    • probable, que una parte de la legislación que parece discrepar de los
    • principios pueda aplicarse en una forma que sea compatible con los mismos.
    • Esta posibilidad es algo improbable aunque sólo sea por el hecho de que la
    • existencia de una ley supone que ejerce casi inevitablemente cierto efecto
    • normativo, independientemente de la forma en que se aplica.
16. 207. En las presentes circunstancias, es evidente que la ley WAGGS no sólo
    • tiene por objeto un efecto normativo sino que ha tenido ese efecto. El hecho
    • de que no haya sido necesario para el Gobierno recurrir al criterio de "última
    • instancia" demuestra claramente que la legislación ha conseguido regular el
    • comportamiento de aquellos a los que se aplica. Así lo demuestra también el
    • hecho de que la "disparidad" entre las ganancias en el sector de las
    • instituciones subvencionadas y el sector privado se ha ampliado considerablemente durante la vigencia de la legislación, a pesar de la voluntad claramente expresada por los empleadores y los sindicatos de reducir esta disparidad en caso de ser posible. De hecho, el Gobierno invoca precisamente esa voluntad de reducir la disparidad para
    • justificar la legislación.
17. 208. El Comité también advierte que el Gobierno bien puede tener un interz
    • legítimo en tratar de controlar el costo de los salarios en el sector de las
    • instituciones subvencionadas, de la misma manera que en los sectores público y
    • privado. Como señalaron la misión de contactos directos y las organizaciones
    • de empleadores y de trabajadores, el Gobierno dispone de varios medios que le
    • permiten alcanzar adecuadamente estos objetivos, incluida la ley de 1970 sobre
    • fijación de salarios modificada por la ley del 7 de junio de 1987 que otorga
    • al Gobierno amplios medios para intervenir en el proceso de negociación tanto
    • en los sectores privado como de instituciones subvencionadas por razones
    • perentorias de interés económico nacional.