Informe provisional - Informe núm. 283, Junio 1992

1. 375. La Federación Sindical Mundial (FSM) presentó, por comunicación de 26 de septiembre de 1991, una queja por violación de los derechos sindicales contra el Gobierno de la República Federativa Checa y Eslovaca. En sendas cartas con fechas de 27 de septiembre y 13 de octubre de 1991, respectivamente, la Asociación de Sindicatos de Bohemia, Moravia y Eslovaquia (OSCMS) y la Unión Sindical de Empleados del Sector Privado se asociaron a dicha queja. La FSM y la OSCMS enviaron informaciones complementarias en sendas comunicaciones de fecha 16 y 21 de enero de 1992.
2. 376. El Gobierno proporcionó ciertas informaciones por comunicaciones de 24 de enero y de 30 de abril de 1992.
3. 377. La República Federativa Checa y Eslovaca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 378. En su comunicación de 26 de septiembre de 1991, la Federación Sindical Mundial (FSM) presenta alegatos relativos a su expulsión de la República Federativa Checa y Eslovaca en virtud de una decisión adoptada en fecha 21 de agosto de 1991 por el Ministro Federal del Interior y a sus temores de que no se respete su derecho de recurso contra tal decisión. La Asociación de Sindicatos de Bohemia, Moravia y Eslovaquia (OSCMS) y la Unión Sindical de Empleados del Sector Privado presentan asimismo, en cartas de fecha 27 de septiembre y 13 de octubre de 1991, respectivamente, alegatos en cuanto a la decisión adoptada el 21 de agosto de 1991.
2. 379. La FSM explica que, a comienzos de 1991, el Ministro Federal del Interior había decidido por primera vez la expulsión de la Federación de la República Federativa Checa y Eslovaca. Ulteriormente, el 28 de marzo de 1991, el Ministro anuló el decreto de expulsión en virtud de una decisión no susceptible de apelación.
3. 380. La FSM declara que más adelante, el 21 de agosto de 1991, se adoptó una nueva decisión con el fin de poner término a las actividades de la FSM en la República Federativa Checa y Eslovaca, cerrando su sede. Esta decisión se notificó a la FSM el 4 de septiembre de 1991.
4. 381. La FSM indica asimismo que, dentro de los plazos legales establecidos de conformidad con las reglas administrativas del país, presentó el 17 de septiembre un recurso ante el Ministerio Federal del Interior, solicitando la suspensión de la medida por la que se ponía término a las actividades y a la sede de la FSM en la República Federativa Checa y Eslovaca. La organización querellante declara que, como consecuencia de las referidas decisiones, se halla sumida en una total incertidumbre jurídica al verse confrontada a dos decisiones radicalmente contradictorias (la del 28 de marzo por la que se anula la primera exclusión y la del 21 de agosto por la que se vuelve a decretar su exclusión).
5. 382. Según la organización querellante, la anulación en apelación, pronunciada el 28 de marzo de 1991, de la primera decisión ministerial de expulsión se fundaba, entre otras cosas, en que el Ministro no había respetado los derechos de la defensa. Indica que ni se le había informado de antemano sobre el expediente ni se le había permitido defenderse de ciertos alegatos - que, por otra parte, fueron considerados como no probados por la decisión en apelación - formulados contra ella. Alega que cuando se adoptó la decisión del 21 de agosto se habían producido las mismas violaciones de los derechos de la defensa, y expresa sus temores de que se confirme sin apelación esta denegación de justicia de extrema gravedad. En consecuencia, insiste en el carácter urgente de su queja.
6. 383. La organización querellante estima que la decisión del 21 de agosto de 1991 constituye una violación flagrante de diversas disposiciones del Convenio núm. 87. En primer lugar, el Ministro justificó su decisión aduciendo que no era posible controlar las actividades de la FSM. A juicio de la FSM, este punto de vista es contrario al principio de que los gobiernos no deben injerirse en las actividades y los asuntos internos de los sindicatos, los cuales deben poder llevar a cabo sus actividades, de conformidad con sus estatutos, y opina que tan sólo las violaciones de la ley o los delitos penales pueden justificar la intervención de una autoridad judicial independiente en los asuntos de una organización sindical. La decisión de que se trata constituye, en opinión de la FSM, una medida administrativa adoptada sin inculpación precisa y sin prueba alguna que pueda motivarla.
7. 384. La FSM indica asimismo que no existe una instancia judicial civil o administrativa competente. El recurso debe interponerse ante el Ministro que haya tomado la decisión, el cual goza de total libertad para anularla o confirmarla. La comisión especial encargada de conocer de los recursos interpuestos no tiene carácter de instancia judicial, sino de órgano administrativo consultivo, según se desprende, a juicio de la FSM, del texto de la decisión del 28 de marzo de 1991. Habida cuenta de que la autoridad administrativa es a la vez juez y parte, no se dispone de posibilidades reales de recurrir ante una autoridad imparcial e independiente.
8. 385. La FSM estima que esta situación está en contradicción con los principios del Comité de Libertad Sindical, a tenor de los cuales la legislación de un país que no permita a una organización sindical recurrir ante un tribunal contra una decisión adoptada por una autoridad administrativa se halla en contradicción con los principios de la libertad sindical. La FSM solicita concretamente que se anule la decisión del 21 de agosto o que se suspenda el recurso interpuesto ante el Ministerio Federal del Interior mientras la FSM no cuente con la posibilidad de elevar el asunto a un tribunal.
9. 386. En una comunicación de 16 de enero de 1992, la FSM declara que, en fecha 23 de diciembre de 1991, el Ministerio del Interior de la República Federativa Checa y Eslovaca desestimó el recurso presentado por la FSM contra la decisión del 21 de agosto de 1991 por la que se retiraba a la FSM la autorización de mantener su sede y de proseguir sus actividades en la República Federativa Checa y Eslovaca, declarando que esta decisión no era susceptible de apelación. La organización querellante indica que esta decisión constituye una nueva violación de los principios de la libertad sindical, en virtud de los cuales todo control administrativo de la actividad sindical es inadmisible y tan sólo una autoridad judicial independiente podría eventualmente ejercer semejante control.
10. 387. La FSM indica asimismo que la decisión del 23 de diciembre de 1991 constituye una violación del derecho interno puesto que 1) no se presenta ningún motivo nuevo con respecto a la primera decisión; 2) no se aduce ningún motivo preciso y concreto, con la salvedad de la fórmula vaga de "otros motivos serios", sin que se especifiquen tales motivos; 3) no se ha permitido a la FSM presentar su defensa, y 4) esta decisión fue adoptada a pesar de que una decisión anterior pronunciada por la misma autoridad en fecha 28 de marzo de 1991, con autoridad de cosa juzgada y por consiguiente aún vigente, había anulado la primera decisión de expulsar a la FSM del territorio de la República Federativa Checa y Eslovaca aduciéndose que "durante la investigación no se había probado de manera suficiente que la FSM había desplegado actividades de índole tal que requerían, de conformidad con la legislación, la retirada administrativa de la autorización de mantener su sede y de llevar a cabo sus actividades en la República Federativa Checa y Eslovaca" y que "los representantes de la FSM no han contado con la posibilidad de estudiar los documentos de base antes de que se adoptara la decisión, ni tampoco la posibilidad de expresar sus opiniones sobre tales documentos o de modificarlos, lo cual constituye una violación de la legislación relativa a la reglamentación administrativa".
11. 388. La FSM observa que la expresión "otros motivos serios" utilizada en la decisión del Ministro no se halla definida en ninguna ley checoslovaca, como lo piden explícitamente las disposiciones del artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ratificado por Checoslovaquia el 23 de diciembre de 1975, o las de los párrafos 1, 2 y 3 del artículo 27 de la Carta de Derechos Fundamentales y de Libertades, adoptada por la Asamblea Federal el 9 de enero de 1991 y que entró en vigor el 8 de febrero de 1991, disposiciones que garantizan el derecho sindical y la libertad de asociación y que establecen el alcance de los mismos. El párrafo 1 dispone que "toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras personas con el fin de proteger sus intereses económicos y sociales; el párrafo 2 dispone que "los sindicatos se establecerán independientemente del Estado ...", y el párrafo 3 dice que "las actividades de los sindicatos y la actividad y la formación de organizaciones similares para la protección de los derechos económicos y sociales podrá quedar sujeto a limitaciones en virtud de la ley en caso de medidas esenciales para la protección, en una sociedad democrática, de la seguridad del Estado, del orden público, o de los derechos y libertades de otras personas".
12. 389. La organización querellante observa asimismo que el Ministro adoptó su decisión y la comunicó a la FSM tan sólo ocho días antes de que entrara en vigor, el 1.o de enero de 1992, la ley de 5 de noviembre de 1991 por la que se modifica el Código de Procedimiento Civil y se instituye una jurisdicción administrativa en el marco de los tribunales judiciales de derecho común. Se declara muy sorprendida ante el hecho de que esta decisión se haya adoptado de manera arbitraria, privando a la FSM de la posibilidad que se le iba a brindar de poder interponer un recurso ante un tribunal independiente con el fin de que examinase la legalidad de la división del Ministro del Interior.
13. 390. A modo de conclusión, la FSM señala que, de conformidad con los artículos 3, párrafo 2, y 4 del Convenio núm. 87, el Gobierno debería velar con suma atención por el respeto de la legalidad nacional e internacional por parte de sus órganos administrativos y que además debería velar de manera permanente por que los derechos sindicales puedan ejercerse libremente en el territorio nacional.
14. 391. En una comunicación de 29 de enero de 1992, la Asociación de Sindicatos de Bohemia, Moravia y Eslovaquia (OSCMS) confirma las informaciones de que se trata y declara que la decisión de 23 de diciembre de 1991 es ilegal ya que se hallaba todavía en vigor la anterior decisión de 28 de marzo de 1991. Por tal motivo, la OSCMS indica que, por lo que respecta a sus relaciones con la FSM y con las autoridades federales, se considera ligada por la decisión del 28 de marzo de 1991.

B. Respuesta del Gobierno

1. 392. En su comunicación de fecha 24 de enero de 1992, el Gobierno declara que después de haberse desestimado el recurso interpuesto por la FSM, esta organización solicitó al Procurador general de la República que examinase la legalidad del procedimiento administrativo que se había seguido. El Gobierno indica asimismo que, habida cuenta de que se está llevando a cabo una investigación al respecto, aguarda a que concluya el procedimiento interno para comunicar sus observaciones acerca de los alegatos de que se trata.
2. 393. En su comunicación del 30 de abril de 1992, el Gobierno indica que en su reunión del 9 de abril de 1992 discutió el problema relativo a la FSM. El Gobierno tomó nota de la información comunicada por el Procurador general, a tenor de la cual la FSM presentó un recurso ante el Tribunal Supremo Federal solicitando que examinara la legalidad de la decisión del Ministerio del Interior. El procedimiento judicial se lleva a cabo actualmente y no ha concluido aún. A juicio del Procurador general, no es oportuno que formule una opinión al respecto mientras el asunto esté pendiente ante la suprema autoridad judicial del Estado. El Gobierno concluye indicando que no desea presentar sus observaciones finales antes de que finalice el procedimiento interno.

C. Conclusiones del Comité

1. 394. El Comité deplora, en primer lugar, que, no obstante el tiempo que ha transcurrido desde la presentación de la queja y las solicitudes enviadas por la OIT al Gobierno para que transmita sus observaciones sobre estas cuestiones, este último sólo haya enviado informaciones parciales indicando que se estaba llevando a cabo una investigación.
2. 395. El Comité observa que, a tenor de los alegatos presentados, el Ministro Federal del Interior había decidido a comienzos de 1991 retirar a la FSM la autorización de mantener su sede en Praga y proseguir sus actividades en la República Federativa Checa y Eslovaca, y de que esta decisión había sido anulada en fecha 28 de marzo de 1991 en virtud de una decisión no susceptible de apelación.
3. 396. Asimismo, toma nota de que, según indican los querellantes, el mismo Ministro adoptó una segunda decisión en fecha 21 de agosto de 1991 por la que retiraba a la FSM la autorización de mantener su sede y de ejercer sus actividades en el territorio checo y eslovaco, y de que el recurso interpuesto por la FSM contra dicha decisión había sido desestimado en 23 de diciembre de 1991 en virtud de una decisión que tampoco era susceptible de apelación.
4. 397. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan concretamente lo siguiente: 1) la incertidumbre jurídica en que se halla la FSM al verse confrontada a decisiones radicalmente contradictorias (la de 28 de marzo de 1991, no susceptible de apelación y por la que se anula la primera decisión de expulsión, y la de 21 de agosto por la que se decreta una vez más la expulsión y que fue confirmada en fecha 23 de diciembre de 1991 por una decisión definitiva); 2) el hecho de que el Ministro no respetara los derechos de la defensa; 3) la violación por la decisión de 28 de agosto de 1991 del derecho interno, de los principios de derecho internacional que garantizan la libertad de asociación y en particular los principios de la libertad sindical.
5. 398. El Comité no puede sino constatar que los alegatos que se le han presentado se refieren a una medida grave adoptada contra una organización representativa de una parte del movimiento sindical internacional.
6. 399. Al objeto de poder pronunciarse con pleno conocimiento de causa sobre este caso, el Comité solicita del Gobierno que le envíe con toda urgencia informaciones precisas sobre los motivos en que se funda la decisión de expulsión de la FSM de la República Federativa Checa y Eslovaca, así como sobre la evolución del procedimiento entablado por la FSM ante el Tribunal Supremo Federal.