Informe provisional - Informe núm. 338, Noviembre 2005

1. 385. Las quejas figuran en una comunicación de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y del Sindicato Unico de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires (SUTEBA) de 1.º de julio de 2004 y en una comunicación de la Confederación de Educadores Argentinos (CEA), de la Federación de Educadores Bonaerenses Domingo Faustino Sarmiento (FEB) de 6 de diciembre de 2004. Por comunicaciones de 15 de octubre y 4 de diciembre de 2004 la CTERA y el SUTEBA enviaron informaciones complementarias. La Internacional de la Educación (IE) apoyó la queja por comunicación de 18 de enero de 2005. La CTERA, el SUTEBA, la CEA y la FEB presentaron nuevos alegatos por medio de una comunicación de fecha 7 de julio de 2005.
2. 386. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 14 de enero, 2 de mayo y octubre de 2005.
3. 387. Argentina ha ratificado del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 388. En sus comunicaciones de 1.º de julio y 15 de octubre de 2004, la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA) y el Sindicato Unico de Trabajadores de la Educación de la Provincia de Buenos Aires (SUTEBA) objetan la resolución núm. 1509 de 16 de junio de 2004 de la Subsecretaría de Trabajo de la provincia de Buenos Aires por la que se dispuso la citación a conciliación obligatoria de las organizaciones querellantes y la resolución núm. 166 del Ministerio de Trabajo de la Nación que dispone que se debe dar cumplimiento a la resolución provincial. (Cabe mencionar que estas resoluciones ya han sido objetadas por otras organizaciones sindicales de Argentina en el marco de otro caso examinado por el Comité.)
2. 389. Por otra parte, la CTERA y el SUTE objetan el decreto núm. 843/00 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional sobre huelga en los servicios esenciales y en particular su artículo 2 relativo a la potestad del Ministerio de Trabajo para calificar como servicio esencial una actividad no incluida en la enumeración de la ley y la posibilidad de resolver de manera definitiva sobre el establecimiento de un servicio mínimo en caso de falta de acuerdo entre las partes (las organizaciones querellantes manifiestan que el decreto sigue vigente tras la promulgación de la ley núm. 25877).
3. 390. La CTERA, el SUTE, la Confederación de Educadores Argentinos (CEA) y la Federación de Educadores Bonaerenses Domingo Faustino Sarmiento (FEB), por comunicaciones de 4 y 6 de diciembre respectivamente, manifiestan que a raíz de reclamos sucesivos por aumentos salariales resolvieron anunciar la realización de huelgas los días 2 y 3 de diciembre de 2004. Informan los querellantes que el 30 de noviembre de 2004 la FEB y el SUTE — que conforman el Frente Gremial Docente — fueron citadas a la Casa de Gobierno de la provincia de Buenos Aires donde funcionarios del Ministerio de Economía y del Ministerio de Educación intentaron explicar las razones por las que no se encuentran dadas las condiciones para efectuar ninguna propuesta de carácter económico en tanto que la provincia de Buenos Aires no ha definido su presupuesto para el año 2005 y para ello depende de negociaciones con el Gobierno nacional. No existió ningún tipo de oferta a discutir que supusiera la posibilidad de superar el conflicto o bien de suspender las medidas de acción directa. Alegan las organizaciones querellantes que ante la ratificación de las medidas de acción directa, el Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires dictó la resolución núm. 4273/04 llamando a conciliación obligatoria. Las organizaciones querellantes indican que impugnaron la resolución y cuestionan la competencia de la autoridad administrativa para dictar la conciliación obligatoria porque es parte integrante en el conflicto. Por último, las organizaciones querellantes alegan que el gobierno de la provincia de Buenos Aires no ha tomado ninguna medida para garantizar el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores docentes del sector público.
4. 391. En su comunicación de 7 de julio de 2005, la CTERA, el SUTEBA, la CEA y la FEB manifiestan que en 2005 los docentes de la provincia de Buenos Aires continúan reclamando por medio de acciones directas (que resultan legítimas por no haber sido declaradas ilegales) la incorporación de las sumas de dinero que forman parte del salario pero que no integran el básico y por lo tanto no son consideradas remuneratorias ni contribuyen al sistema de seguridad social. Señalan también los querellantes que solicitan una recomposición de sus salarios y mejoras en las condiciones de higiene y seguridad, pero que el estado empleador no da respuesta a los reclamos formulados ni evidencia voluntad de negociar. Alegan las organizaciones querellantes que en este contexto, las autoridades del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires han comunicado a los trabajadores docentes la decisión de despedirlos en caso de que ejerzan su derecho de huelga por más de tres días y reiteran que hasta el momento no se han tomado medidas para garantizar el derecho de negociación colectiva de los trabajadores docentes.
5. B. Respuesta del Gobierno
6. 392. En su comunicación de fecha 14 de enero de 2005, el Gobierno se refiere a la queja presentada por la CTERA y el SUTEBA, objetando las resoluciones núms. 1509 y 166 e indica que el conflicto que motivó la presente queja se ha resuelto al aceptar las entidades sindicales la oferta (salarial) propuesta por el Poder Ejecutivo de la provincia de Buenos Aires, con fecha 6 de julio de 2004. No obstante, el Gobierno declara en relación con los alegatos sobre la existencia y la aplicación en este caso concreto de una instancia de conciliación obligatoria, que es dable recordar que la generación de una «instancia conciliatoria» permite la intermediación de la autoridad administrativa con los intereses y posiciones conflictivas, coadyuvando a la solución pacífica de la controversia con el sustancial aporte de las partes involucradas. La conciliación es un ámbito de autocomposición y acercamiento, siendo las mismas partes las que en ejercicio de su autonomía y haciéndose concesiones recíprocas, arriban a un acuerdo que sella, en principio, las diferencias latentes.
7. 393. Añade el Gobierno que la resolución núm. 1509/04, que los querellantes denuncian como violatoria de la libertad sindical, evaluó la naturaleza de la actividad afectada por el conflicto calificándolo como «conflicto colectivo» y en ese marco dictó la conciliación obligatoria aplicando los principios de inmediatez y oportunidad procesales, de conformidad con el procedimiento previsto en el capítulo III de la ley núm. 10149. La Subsecretaría de Trabajo Provincial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la ley núm. 10149 y ante la falta de acuerdo o solución alguna respecto del conflicto suscitado entre el Poder Ejecutivo provincial y sus trabajadores y en el marco de su competencia resolvió que el diferendo se someta a conciliación obligatoria a los efectos de consensuar y arribar a un acuerdo pacífico de la cuestión. La gestión de la Subsecretaría se extendió por el período previsto por el artículo 28 de la ley de rito, esto es 15 (quince) días. Durante el transcurso de los términos precedentes las partes no estaban habilitadas para adoptar medidas de acción directa, las que a tenor de la ley son aquellas que importan innovar respecto a la situación anterior al conflicto (conforme al artículo 29, ley núm. 10149).
8. 394. El procedimiento de conciliación obligatoria es una instancia no definitiva, que no causa estado y en la cual no se resuelve sobre la cuestión sustancial, sino como ya se expuso, es simplemente un canal de negociación en donde impera — temporalmente — la paz social. Es decir que, lo que resultó obligatorio para los gremios fue la instancia de conciliación (la que como ya se ha dicho resultó sumamente acotada en el tiempo), pero de ningún modo se compelió a los gremios a aceptar solución alguna. Como vemos hay un período preestablecido y determinado de 15 días para la conciliación, vencido el cual las partes recobran su libertad para obrar en el sentido que estimen adecuado.
9. 395. En lo que respecta al derecho de negociación colectiva, el Gobierno manifiesta que el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154) dispone que las partes de la negociación deben negociar voluntariamente y que los Estados deben fomentar dicho procedimiento conforme la práctica nacional, previendo la existencia de modalidades particulares de aplicación si se tratara de la «administración pública». Asimismo el Convenio prevé la posibilidad que se fijen modalidades particulares de aplicación a la administración pública. Considera el Gobierno que tales principios en modo alguno han sido vulnerados por la conducta administrativa provincial habida cuenta que resultan inaplicables al caso en cuestión, toda vez que en el supuesto en examen — resolución S.T. núm. 1509/04 — estamos en presencia de una instancia de conciliación obligatoria y no ante los presupuestos contenidos en los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT.
10. 396. Finalmente, el Gobierno destaca que el planteo de las organizaciones querellantes de que se restituya «el pleno ejercicio de la libertad sindical, en orden a garantizar a los trabajadores de la educación de la provincia de Buenos Aires el derecho a la realización de medidas de acción directa o el ejercicio del derecho de huelga y recurrir a una instancia imparcial e independiente a los fines de la solución de los conflictos colectivos de trabajo, atributo proveniente del ejercicio de la libertad sindical», deviene en abstracto toda vez que como ya se ha dicho el conflicto de marras cesó por haber sido aceptada la oferta propuesta del poder ejecutivo provincial con fecha 6 de julio de 2004.
11. 397. Además, añade el Gobierno que la educación pública en la provincia de Buenos Aires resulta un servicio fundamental en un país golpeado por una feroz crisis económica social y en un ámbito como la provincia de Buenos Aires, donde muchas veces la escolaridad cumple en los hechos un papel de contención social de aquellos niños pertenecientes a familias carentes.
12. 398. En su comunicación de 2 de mayo de 2005, el Gobierno, refiriéndose a los alegatos relacionados con el conflicto en la provincia de Buenos Aires que dio origen a la resolución núm. 4273/04 llamando a conciliación obligatoria, reitera lo manifestado en su respuesta anterior sobre la instancia de conciliación obligatoria por tiempo limitado. Añade que cabe recordar que, la educación en la provincia de Buenos Aires, en virtud de la profunda crisis económica y social, resulta un factor de contención para los niños en edad escolar, sobre todo para los de familias de menores recursos, siendo un vehículo para evitar el trabajo infantil y otras situaciones de sumo riesgo para la niñez, ante la precaria condición socioeconómica en la que muchas veces se encuentran los padres. En tal sentido, y en virtud de lo mencionado, la instancia de conciliación obligatoria por tiempo limitado, como se señaló oportunamente, resulta un elemento más que razonable a efectos de encauzar los conflictos colectivos en este sector.
13. 399. Señala el Gobierno, que es un hecho de la realidad que a pesar del dictado de conciliación obligatoria, el gremio docente ejerció libremente el derecho de huelga cuando así lo decidió como lo demuestran irrefutablemente los numerosos paros realizados en la provincia de Buenos Aires durante el año 2004. A la luz de lo dicho, no se puede afirmar que el procedimiento de conciliación en forma alguna limite el legítimo derecho de huelga, sino que por el contrario resulta una herramienta más para encausar los conflictos, sin menoscabar este derecho, el cual en la práctica se ejerce libremente. En este sentido, se realizaron 21 paros durante el año 2004: 28 de mayo, 10 de junio, 16 de junio, 24 de junio, 2 de julio, 26 de julio, 4 de agosto, 12 de agosto, 20 de agosto, 15 de septiembre, 29 de septiembre, 14 de octubre, 19 de octubre, 20 de octubre, 4 de noviembre, 18 de noviembre, 24 de noviembre, 25 de noviembre, 26 de noviembre, 2 y 3 de diciembre. Asimismo se resalta que en el ámbito de la negociación se registraron aumentos salariales considerables para el sector docente de la provincia de Buenos Aires, a la luz de lo cual, la conciliación resultó de utilidad.
14. 400. El Gobierno informa que el decreto núm. 3087/2004 regula el procedimiento a seguir en caso de conflictos colectivos suscitados a raíz de la negociación colectiva. Como se puede observar, en el marco de este decreto, las partes pueden expresamente apelar al procedimiento de autocomposición de conflictos que hubieren acordado. Según el Gobierno, es dable destacar que el artículo 18 del decreto mencionado alude directamente a la autocomposición de conflictos, canalizando el diálogo social mediante instrumentos eficaces que tienen como pilar fundamental el acuerdo de las partes en la elección del mecanismo acordado para solucionar el conflicto, conforme con reiteradas recomendaciones de la OIT. Este decreto es consecuencia de una política que encarna el estado provincial para el régimen del sector público provincial previsto en la ley núm. 10430 y regímenes similares. Además, se está negociando en este momento con SUTEBA. un régimen especial paritario para el sector docente que se va a extender al sector judicial y legislativo, persiguiendo un marco jurídico consensuado con el sector sindical.
15. 401. Por último, el Gobierno hace referencia al carácter federativo del país, en virtud de lo cual cada provincia se ha dado su organización institucional conservando además todo el poder no delegado a la Nación, entre otros, el poder de policía y de solución de conflictos. En este sentido, el artículo 39 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires dispone que además de los deberes de fiscalizador que debe ejercer en forma indelegable, le corresponde a la provincia la solución de los conflictos mediante la conciliación y el establecimiento de tribunales especiales para la solución de los conflictos de trabajo. Además, conforme al artículo 1 debe garantizar la provincia a sus trabajadores el derecho de negociación y la sustanciación de los conflictos entre el estado provincial y aquellos a través de un organismo imparcial que determine la ley. A tenor de ello se sancionó la ley núm. 13175 — Ley de Ministerios — en consonancia con las leyes anteriores en donde se establece expresamente y particularmente la competencia del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires para intervenir en el tratamiento de los conflictos individuales públicos, provinciales o municipales y privados, ejerciendo facultades de conciliación y arbitraje con arreglo a las normas aplicables. A juicio del Gobierno, la legislación de la provincia de Buenos Aires y en particular el procedimiento de conciliación, no resultan lesivos de los principios de la libertad sindical, toda vez que los hechos no obstaculizan de manera alguna este principio, sino que le otorgan un encuadre jurídico adecuado tendiente a encauzar los conflictos colectivos en un marco de legalidad. En su comunicación de octubre de 2005, el Gobierno informa que se encuentra recabando la información necesaria para elaborar la respuesta correspondiente a los alegatos presentados por el SUTEBA, la CEA y la FEB por comunicación de 7 de julio de 2005.

C. Conclusiones del Comité

1. 402. El Comité observa que las organizaciones querellantes objetan: 1) las resoluciones dictadas por el Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires núms. 1509 de 16 de junio de 2004 y 4273 de 2 de diciembre de 2004 (así como la resolución núm. 166 del Ministerio de Trabajo de la Nación ordenando el cumplimiento de la mencionada resolución núm. 1509) por las que se dispuso la citación a conciliación obligatoria a las organizaciones querellantes en el marco de un conflicto en el que se solicitaban entre otras cosas un aumento salarial; y 2) el decreto núm. 843/2000 del Poder Ejecutivo Nacional sobre huelga en los servicios esenciales y la ley núm. 25877 régimen laboral en lo que respecta a la reglamentación de los conflictos colectivos de trabajo. Las organizaciones querellantes alegan también que: 1) como consecuencia de que continúan los reclamos salariales por medio de acciones directas en 2005 las autoridades del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires han comunicado a los trabajadores docentes la decisión de despedirlos en caso de que ejerzan su derecho de huelga por más de tres días, y 2) hasta el momento no se han tomado medidas para garantizar el derecho de negociación colectiva de los trabajadores docentes de la provincia de Buenos Aires.
2. 403. En lo que respecta a las objetadas resoluciones (núms. 1509 de 16 de junio de 2004 y 4273 de 2 de diciembre de 2004 — así como la resolución núm. 166 del Ministerio de Trabajo de la Nación ordenando el cumplimiento de la mencionada resolución núm. 1509) del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires por las que se citó — en diferentes momentos del año 2004 — a las organizaciones querellantes a una conciliación obligatoria en el marco de un conflicto colectivo, el Comité toma nota de los distintos argumentos del Gobierno en favor de la conciliación obligatoria y en particular de que sólo suspende temporalmente la huelga pero observa que al examinar otra queja contra el Gobierno de Argentina (caso núm. 2369), presentada por otras organizaciones sindicales, ya se ha pronunciado en relación con el procedimiento de conciliación obligatoria y en particular sobre la resolución núm. 1509 de 16 de junio de 2004 de la Subsecretaría de Trabajo de la provincia de Buenos Aires y la resolución núm. 166 del Ministerio de Trabajo de la Nación que dispone que se debe dar cumplimiento a la resolución provincial. En estas condiciones, el Comité reitera las conclusiones formuladas en esa ocasión que se reproducen a continuación [véase 336.º informe, párrafo 213]:
3. En las circunstancias particulares de este caso, el Comité subraya que sería deseable que la decisión de iniciar el procedimiento de conciliación en los conflictos colectivos corresponda a un órgano independiente de las partes en conflicto y pide al Gobierno que ponga la legislación y la práctica en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98.
4. 404. En cuanto a las objetadas disposiciones del decreto núm. 843/00 del Poder Ejecutivo Nacional sobre huelga en los servicios esenciales (concretamente las relacionadas con la posibilidad de que la autoridad administrativa pueda calificar como esencial una actividad no incluida en la enumeración del decreto y decidir sobre el servicio mínimo que debe garantizarse en caso de falta de acuerdo entre las partes), que no habría sido derogado según los querellantes por la nueva ley núm. 25877 de ordenamiento del régimen laboral de marzo de 2004, el Comité observa que el Gobierno no ha enviado sus observaciones al respecto. A este respecto, el Comité observa que la ley núm. 25877 ha modificado las disposiciones objetadas del decreto núm. 843/00 y que en su artículo 24 dispone lo siguiente:
5. Cuando por un conflicto de trabajo alguna de las partes decidiera la adopción de medidas legítimas de acción directa que involucren actividades que puedan ser consideradas servicios esenciales, deberá garantizar la prestación de servicios mínimos para evitar su interrupción.
6. Se consideran esenciales los servicios sanitarios y hospitalarios, la producción y distribución de agua potable, energía eléctrica y gas y el control del tráfico aéreo.
7. Una actividad no comprendida en el párrafo anterior podrá ser calificada excepcionalmente como servicio esencial, por una comisión independiente integrada según establezca la reglamentación, previa apertura del procedimiento de conciliación previsto en la legislación, en los siguientes supuestos:
8. a) Cuando por la duración y extensión territorial de la interrupción de la actividad, la ejecución de la medida pudiere poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población.
9. b) Cuando se tratare de un servicio público de importancia trascendental, conforme los criterios de los organismos de control de la Organización Internacional del Trabajo.
10. El PODER EJECUTIVO NACIONAL con la intervención del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL y previa consulta a las organizaciones de empleadores y de trabajadores, dictará la reglamentación del presente artículo dentro del plazo de NOVENTA (90) días, conforme los principios de la Organización Internacional del Trabajo.
11. 405. El Comité considera que la disposición del artículo 24 de la ley núm. 25877 está en conformidad con los principios de la libertad sindical. Sin embargo, el Comité observa que en su artículo 44 la mencionada ley dispone que: «Hasta tanto el PODER EJECUTIVO NACIONAL dicte la reglamentación prevista por el artículo 24 de la presente ley, continuará transitoriamente en vigencia el decreto núm. 843/00.». En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que le informe si, respetando el plazo de 90 días que señala la ley, se ha dictado la reglamentación del artículo 24 de la ley núm. 25877 y en caso contrario que se tomen las medidas necesarias para ello.
12. 406. En lo que respecta al alegato según el cual los trabajadores docentes del sector público de la provincia de Buenos Aires no gozan del derecho de negociación colectiva, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que: 1) el Convenio núm. 154 dispone que las partes de la negociación deben negociar voluntariamente y que los Estados deben fomentar dicho procedimiento conforme la práctica nacional, previendo la existencia de modalidades particulares de aplicación si se tratara de la administración pública; 2) el artículo 1 de la Constitución de la provincia de Buenos Aires establece que se debe garantizar a los trabajadores el derecho de negociación y la sustanciación de los conflictos entre el estado provincial y aquellos a través de un organismo imparcial que determine la ley; y 3) a tenor de ello se sancionó la ley núm. 13175 en la que se establece expresamente la competencia del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires para intervenir en el tratamiento de los conflictos individuales públicos, provinciales o municipales y privados, ejerciendo facultades de conciliación y arbitraje. A este respecto, el Comité observa que el artículo 25, inciso 3 de la ley núm. 13175 de febrero de 2004 de la provincia de Buenos Aires dispone que le compete al Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires intervenir en todo lo relativo a las negociaciones y convenciones colectivas de trabajo en todo el territorio provincial. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que garantice en la práctica el ejercicio del derecho de negociación colectiva de los trabajadores docentes del sector público de la provincia de Buenos Aires.
13. 407. Por último, en lo que respecta a la comunicación de las organizaciones querellantes de fecha reciente (7 de julio de 2005), alegando que como consecuencia de que continúan los reclamos salariales por medio de acciones directas en 2005 las autoridades del Ministerio de Trabajo de la provincia de Buenos Aires han comunicado a los trabajadores docentes la decisión de despedirlos en caso de que ejerzan su derecho de huelga por más de tres días, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que se encuentra recabando la información necesaria para elaborar la respuesta correspondiente. El Comité pide al Gobierno que comunique sus observaciones al respecto.