Informe definitivo - Informe núm. 344, Marzo 2007

que el Gobierno impuso un arbitraje obligatorio para poner fin a una huelga legal celebrada en conexión con la revisión de un acuerdo salarial en el sector de los ascensores

• que el Gobierno impuso un arbitraje obligatorio para poner fin a una huelga legal celebrada en conexión con la revisión de un acuerdo salarial en el sector de los ascensores
  1067. 1067 La queja figura en una comunicación de fecha 4 de abril de 2006 del Sindicato Noruego de Electricistas y Trabajadores de las TI (EL and IT Workers’Union).
  1068. 1068 El Gobierno transmitió sus observaciones en un comunicado de fecha 3 de octubre de 2006.
  1069. 1069 Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 1070. En su comunicación de fecha 4 de abril de 2006, el Sindicato Noruego de Electricistas y Trabajadores de las TI alega que el Gobierno noruego violó los Convenios núms. 87 y 98 al imponer, a través de una ley de fecha 18 de febrero de 2005, un arbitraje obligatorio para poner fin a una huelga legal, que se inició el 24 de agosto de 2004 en conexión con la revisión de un acuerdo salarial en el sector de los ascensores en la primavera de 2004. La huelga afectó a 481 trabajadores (de los 608 empleados).
2. 1071. El querellante explica que, en virtud de la legislación laboral de Noruega, el recurso a un arbitraje obligatorio y la prohibición de la huelga tienen que ser aprobados mediante una ley especial. Corresponde al Parlamento decidir si la disputa en cuestión debe resolverse a través de un arbitraje obligatorio. No obstante, no existe ninguna ley en la que se especifiquen las circunstancias en que puede imponerse un arbitraje obligatorio.
3. 1072. El querellante afirma que la Oficina Nacional de Tecnología y Administración de Edificios (BE), que es la responsable de la seguridad de los ascensores, llegó a la conclusión, en su carta de fecha 22 de diciembre de 2004, de que aunque la huelga daba lugar a una falta de mantenimiento, no existía riesgo de lesiones personales. En su informe de fecha 20 de enero de 2005, la BE declaró que la huelga había ocasionado inconvenientes para un número creciente de personas. Realizó una evaluación de los diversos sectores afectados y llegó a la conclusión de que los edificios públicos eran los más afectados. Continuó señalando que la falta de reparaciones y de mantenimiento iba a dar lugar, a largo plazo, a un deterioro de la calidad de los ascensores.
4. 1073. Cuando el Gobierno decidió poner fin a la huelga, también se refirió a una carta de fecha 16 de diciembre de 2004 remitida por la Asociación Noruega de Hotelería, en la que se indicaba que, aunque la responsabilidad relativa a la seguridad de los ascensores incumbía a los propietarios de las empresas, muchos establecimientos, tales como los hoteles, se encontraban en una situación difícil y podían verse obligados a cerrar, lo cual tendría consecuencias dramáticas.
5. 1074. El Consejo Noruego de la Salud señaló que la huelga había ocasionado graves inconvenientes y había dificultado las condiciones de vida de las personas que dependían de los ascensores, especialmente las personas con discapacidades, las personas de edad y las familias con niños pequeños. La huelga también había deteriorado las condiciones laborales de los trabajadores que dependían de los ascensores para desarrollar su actividad. Según se alega, ello desembocó en graves problemas de salud y en un aumento del número de licencias por enfermedad tomadas por los trabajadores.
6. 1075. En una nota de prensa de fecha 24 de enero de 2005, el Gobierno afirmó que el factor decisivo para imponer el arbitraje obligatorio fue el citado informe de la BE. Según la nota de prensa, aunque no se había informado acerca de ningún accidente, la falta de mantenimiento realizado por personal competente resultaba peligrosa. El Gobierno declaró que la huelga desembocaría en un deterioro permanente del nivel de seguridad de los ascensores. La nota de prensa también se refería al informe del Consejo Noruego de la Salud. Tras considerar estos informes, la situación de bloqueo entre las partes en el conflicto y la duración de la huelga, el Gobierno propuso a la Asamblea Nacional que remitiera este conflicto a un arbitraje obligatorio y pusiera fin a la huelga. En la propuesta se explicaban los convenios pertinentes de la OIT, pero se llegaba a la conclusión de que el arbitraje no supondría una violación de los convenios. El Parlamento aprobó el recurso al arbitraje obligatorio a través de una ley especial de fecha 18 de febrero de 2005.
7. 1076. El querellante considera que el sector de los ascensores no constituye un servicio esencial. La cuestión que debería examinarse es la de si la huelga ponía en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de parte o de toda la población. Noruega mantiene un elevado nivel de seguridad para los ascensores. No se informó acerca de ningún accidente durante la huelga. El querellante está en desacuerdo con la afirmación de que un mantenimiento insuficiente podría causar un peligro potencial. En efecto, la Autoridad Nacional de Control de los Ascensores no estaba en huelga, por lo que siguió realizando sus labores habituales. En consecuencia, la cuestión de la duración de la huelga planteada por el Gobierno carecía de importancia. Tras mostrarse de acuerdo en que la huelga había desembocado en inconvenientes para los usuarios, el querellante considera no obstante que dichos inconvenientes no pusieron en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de la población.
8. 1077. El querellante también se muestra en desacuerdo con la calificación de bloqueo atribuida por el Gobierno a este conflicto. Señala que las partes celebraron varias reuniones durante la huelga. El querellante considera que, si el Gobierno se preocupaba por la vida y la salud de la población, debería haber tratado de fijar unos servicios mínimos en lugar de recurrir al arbitraje obligatorio para poner fin a la huelga. Además, pese a la falta de acuerdo sobre los servicios mínimos, siguieron prestándose algunos servicios. Además, el Sindicato de Trabajadores de los Ascensores y las TI estaba dispuesto a seguir prestando servicios a los hospitales, así como a las personas discapacitadas y de edad. Por otra parte, durante la huelga algunos ascensores fueron reparados por otras empresas.
9. B. Respuesta del Gobierno
10. 1078. En su comunicación de fecha 3 de octubre de 2006, el Gobierno afirma que entiende que, aunque el derecho a una acción colectiva no se recoge expresamente en los artículos de los Convenios núms. 87 y 98, el derecho de huelga se considera como uno de los principios de la libertad sindical. El Gobierno entiende además que, según los órganos de control de la OIT, las consecuencias de un conflicto laboral podían llegar a adquirir una gravedad tal que la imposición de restricciones al derecho de huelga podría ser compatible con los principios de la libertad sindical. Cuando una huelga implica a funcionarios en la administración del Estado o servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población, los órganos de control de la OIT consideran aceptables las restricciones o prohibiciones de las huelgas.
11. 1079. El Gobierno hace hincapié en que Noruega despliega grandes esfuerzos para cumplir con los convenios de la OIT. Las injerencias en los conflictos laborales sólo se producen cuando se ponen en riesgo la vida y la salud o intereses públicos importantes. El Gobierno considera que su injerencia para imponer un arbitraje obligatorio a través de la ley de 18 de febrero de 2005 no supone una vulneración de los Convenios núms. 87 y 98.
12. 1080. El Gobierno señala que el conflicto se suscitó en conexión con la revisión de 2004 del acuerdo sobre los ascensores entre el Sindicato de Trabajadores de los Ascensores y las TI, la Asociación de Contratistas de Ascensores (HLF) y la Asociación de Empresarios Técnicos (TELFO). El 24 de agosto de 2004 se pusieron en huelga 90 afiliados del Sindicato de Trabajadores de los Ascensores y las TI. El conflicto se fue ampliando gradualmente, como consecuencia tanto de la huelga como del cierre patronal y, el 1.º de diciembre de 2004, implicaba a 481 de los 608 instaladores de ascensores. El conflicto afectaba al funcionamiento de los ascensores, las escaleras mecánicas y las cintas transportadoras. Un número creciente de instalaciones quedaron fuera de servicio, y el conflicto causó inconvenientes a muchas personas. Muchas personas de edad y con discapacidad se vieron aisladas en sus hogares. En diciembre, varios contratistas de ascensores enviaron cartas a sus consumidores recomendándoles que inmovilizaran aquellos ascensores que no hubieran sido supervisados por los instaladores durante el período del conflicto.
13. 1081. Durante el conflicto, el mediador estatal consultó en varias ocasiones a las partes. No obstante, sus intentos por lograr un acuerdo entre las partes fueron vanos. Las partes también fueron invitadas a una reunión con el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, que se celebró el 21 de diciembre de 2004. El Ministro instó a las partes a encontrar una solución al bloqueo de la situación, sin resultado. A pesar de todos estos esfuerzos, transcurridos cinco meses del conflicto sin resolver, el Gobierno consideró evidente que existían diferencias fundamentales en los puntos de vista de las partes. A diferencia de lo que opinan los querellantes, en opinión del Gobierno la situación entre las partes se había bloqueado.
14. 1082. A comienzos de enero de 2005, el Control de Ascensores de Oslo y el Control Noruego de Ascensores publicaron en los medios de comunicación un aviso respecto de las posibles consecuencias negativas debidas a la falta de supervisión y mantenimiento de los ascensores. Se hizo hincapié en que el Control de Ascensores no disponía de capacidad suficiente para prestar servicios distintos de los controles periódicos habituales, y que dichos controles no podían reemplazar las inspecciones que deben llevar a cabo los instaladores.
15. 1083. En un informe de la Oficina Nacional de Tecnología y Administración de Edificios (BE) de fecha 20 de enero de 2005, se afirmaba que, aunque no era posible determinar el número de ascensores que estaban fuera de servicio, éste estaba creciendo. En cuanto a la cuestión de la seguridad, la BE declaró que, aunque no se había informado acerca de ningún accidente, se mostraba preocupada por la falta de supervisión y mantenimiento de los ascensores y el riesgo de que los propietarios de ascensores los volvieran a poner en servicio sin llevar a cabo la inspección previa correspondiente. También consideraba que el hecho de volver a poner en servicio los ascensores acudiendo a personal no cualificado representaba un riesgo para los usuarios de los ascensores. La BE subrayaba que la falta de reparaciones y mantenimiento implicaría un peligro de parada de los ascensores que podía desembocar en situaciones críticas. Según el Gobierno, la BE consideraba que la situación en términos de seguridad era grave.
16. 1084. El Consejo Noruego de la Salud informó que el conflicto había dado lugar a graves inconvenientes y dificultaba las condiciones de vida de todos aquellos que dependían de los ascensores, especialmente los discapacitados, las personas de edad y las familias con hijos jóvenes. Varias personas eran incapaces de llevar a cabo sus tareas diarias, de salir de su hogar y de llegar a su lugar de trabajo. Aunque las autoridades sanitarias no habían informado de situaciones en que ascensores fuera de servicio hubieran causado perjuicios para la vida y la salud, informaron acerca de graves tensiones para la salud y del aumento del número de días de licencia por enfermedad tomados por los trabajadores.
17. 1085. Tras cinco meses de conflicto, la situación seguía bloqueada. Numerosos ascensores estaban fuera de servicio. El Gobierno no podía seguir ignorando las advertencias de las diversas autoridades de vigilancia y control. En consecuencia, decidió proponer que se resolviera el conflicto, que duraba desde hacía ya cinco meses, a través de un arbitraje obligatorio. El Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales informó de esta decisión a las partes el día 24 de enero de 2005. La ley fue adoptada por el Parlamento y entró en vigor el 18 de febrero de 2005. Según esta ley, el conflicto fue remitido al Consejo Nacional de Salarios para su resolución.
18. 1086. El Gobierno está de acuerdo en que el sector de los ascensores no constituye un servicio esencial. No obstante, considera que las consecuencias de una huelga en este sector podrían agravarse hasta el punto de poner en peligro la vida, la salud y la seguridad personal. Además, la BE llegó a la conclusión de que la duración del conflicto entrañaba este peligro. El Gobierno declara que, a diferencia de lo que opina el Sindicato de Trabajadores de los Ascensores y las TI, la falta de mantenimiento de los ascensores representaba un peligro potencial. La BE que es una autoridad nacional de vigilancia en este ámbito, informó acerca de un riesgo creciente para la seguridad en conexión con los ascensores que aún estaban en funcionamiento. El Gobierno no podía ignorar estas advertencias.
19. 1087. Aunque el Gobierno está de acuerdo con el Sindicato de Trabajadores de los Ascensores y las TI en cuanto a que la duración de la huelga no es un argumento en sí mismo para recurrir al arbitraje obligatorio, si considera que la duración del conflicto es un factor importante, ya que la situación se agrava a medida que transcurre el tiempo. En caso de que el conflicto se prolongara, se correría un riesgo evidente de poner en peligro la salud tanto física como psicológica de muchas personas de edad y discapacitadas.
20. 1088. En lo que se refiere a la declaración del reclamante según la cual el Gobierno debería haber tratado de establecer un acuerdo por el que se garantizaran unos servicios mínimos, en lugar de recurrir al arbitraje obligatorio para poner fin al conflicto en su conjunto, el Gobierno señala que, según su interpretación de las recomendaciones de la OIT en materia de servicios mínimos, es preferible que sean las partes las que logren acuerdos a este respecto y, de preferencia, que este acuerdo no tenga que lograrse durante el conflicto. En cuanto a si debería haber tratado de imponer servicios mínimos, el Gobierno no considera que fuera posible ni que ello hubiera tenido eficacia alguna. En su opinión, la responsabilidad respecto de un acuerdo sobre servicios mínimos corresponde a las dos partes en conflicto.
21. 1089. En consecuencia, el Gobierno está convencido de que la imposición de un arbitraje obligatorio en el conflicto que afectaba al sector de los ascensores se ajustaba a los principios de la libertad sindical y a los Convenios núms. 87 y 98.

C. Conclusiones del Comité

1. 1090. El Comité observa que este caso se refiere a la imposición de un procedimiento de arbitraje obligatorio por parte del Gobierno para poner fin a una huelga en los servicios de ascensores. Según la información facilitada por el querellante y el Gobierno, una ley de fecha 18 de febrero de 2005 puso fin a la huelga, que se inició el 24 de agosto de 2004 en conexión con la revisión, en la primavera de 2004, de un acuerdo salarial en el sector de los ascensores.
2. 1091. El Comité, a partir de la información facilitada por el querellante y el Gobierno, observa que ambas partes trataron de lograr un acuerdo: el querellante afirma que las partes celebraron varias reuniones durante la huelga; según el Gobierno, los servicios del mediador se mantuvieron a la disposición de las partes; y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales se reunió con las partes para instarlas a encontrar una solución mutuamente aceptable. El Comité observa que, tras cinco meses de negociaciones sin resultados concluyentes, el conflicto fue remitido al Consejo Nacional de Salarios para su resolución.
3. 1092. El Comité observa que tanto el querellante como el Gobierno consideran que los servicios de ascensores no constituyen servicios esenciales en el sentido estricto del término, en los que se pueda permitir la restricción o la prohibición de la huelga. No obstante, el Gobierno considera que no pueden ignorarse la duración de la huelga ni el riesgo creciente para la seguridad denunciado por la Oficina Nacional de Tecnología y Administración de Edificios. Por su parte, el querellante declaró que el Gobierno debería haber exigido unos servicios mínimos en lugar de imponer el arbitraje obligatorio. El querellante añade que, de hecho, se habían prestado algunos servicios y que estaba dispuesto a seguir prestándolos a los hospitales y a las personas de edad y con discapacidades. Sobre este punto, el Gobierno considera que son las partes las que deberían haber fijado unos servicios mínimos sin que hubiera de intervenir. Además, expresa dudas en cuanto a que los servicios mínimos hubieran resultado suficientes.
4. 1093. El Comité observa que, en febrero de 2005, el conflicto fue remitido al Consejo Nacional de Salarios. El Comité considera que resulta difícil conciliar un arbitraje impuesto por iniciativa de las autoridades con el derecho de huelga y el carácter voluntario de la negociación. Recuerda además que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga sólo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 564]. Aunque el Comité considera que los servicios de ascensores no son esenciales en el sentido estricto del término, y tras tomar debida nota de que se prestaron algunos de los servicios durante el transcurso de la huelga, el Comité reconoce que la falta persistente de un mantenimiento cualificado de los ascensores y de una prestación de servicios básicos podría acarrear un peligro para la salud y seguridad públicas.
5. 1094. En estas circunstancias, el Comité desea recordar que un servicio mínimo puede establecerse en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro; para ser aceptable, dicho servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población y debería posibilitar, por otra parte, en lo que se refiere a su determinación, la participación de las organizaciones de trabajadores así como de los empleadores y de las autoridades públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 610]. Tras tomar nota de la preocupación del Gobierno en cuanto a que la decisión relativa a la prestación de un servicio mínimo debería haber sido adoptada por las propias partes, el Comité considera que, a falta de un acuerdo entre las partes a este respecto, un órgano independiente podría haber sido establecido para imponer un servicio mínimo suficiente para resolver las preocupaciones del Gobierno en materia de seguridad, preservando al mismo tiempo el respeto de los principios del derecho de huelga y del carácter voluntario de la negociación colectiva. Aunque el Comité considera que, teóricamente, los servicios mínimos que habrían de prestarse deberían ser negociados por las partes interesadas, de preferencia antes de la existencia de un conflicto, ha considerado que puede recurrirse a un órgano independiente para resolver los desacuerdos relativos al número y la naturaleza del servicio mínimo, y reconoce que el servicio mínimo que ha de prestarse en los casos en que su necesidad únicamente se plantea cuando se prolonga la duración de la huelga sólo puede ser determinado durante conflicto. En el caso presente, el Comité lamenta que el Gobierno no realizara ningún intento de negociación con las partes interesadas para el establecimiento de un servicio mínimo y, en caso de desacuerdo, remitiera esta cuestión a un órgano independiente para decisión. El Comité expresa su preocupación en cuanto a que la ley núm. 18 de febrero de 2005 no está en conformidad con los Convenios núms. 87 y 98. El Comité recuerda que un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva apropiada de la prohibición total, en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones y considera que deberían tomarse medidas para garantizar que dicho servicio mínimo evite peligros para la salud o la seguridad pública [véase Recopilación, op. cit., párrafos 607 y 608]. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que asegure en el futuro que, cuando la duración prolongada de una huelga pueda suponer un riesgo para la salud y la seguridad públicas considerará el recurso a la negociación o a la determinación de un servicio de mantenimiento mínimo, en lugar de proceder a una prohibición absoluta de la acción colectiva a través de la imposición de un arbitraje obligatorio.
6. 1095. En lo que se refiere al procedimiento utilizado finalmente para resolver el conflicto, el Comité lamenta que no se facilitara información respecto de la composición del Consejo Nacional de Salarios ni del resultado del proceso de arbitraje. A este respecto, y en caso de que hubiera de intervenirse por motivos de seguridad, el Comité desea recordar que, en cuanto a la índole de las «garantías apropiadas» en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados podrán participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 596]. Además, el Comité desea recordar que debería darse a las partes en el conflicto todas las oportunidades para negociar colectivamente, con la ayuda de mediadores independientes y de mecanismos y procedimientos concebidos con el objetivo primordial de promover la negociación colectiva. Partiendo de la premisa de que un acuerdo negociado, por muy insatisfactorio que sea, es preferible a una solución impuesta, las partes deberían conservar en todo momento la opción de regresar voluntariamente a la mesa de negociación, lo cual implica que cualquiera que sea el mecanismo de solución del conflicto que se adopte, debería ser posible suspender el proceso de arbitraje si las partes expresan el deseo de reanudar las negociaciones.