Informe provisional - Informe núm. 359, Marzo 2011

992. Las quejas figuran en comunicaciones de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) fechadas respectivamente el 24 de noviembre de 2009 y el 30 de junio de 2010.

1. 992. Las quejas figuran en comunicaciones de la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) y del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) fechadas respectivamente el 24 de noviembre de 2009 y el 30 de junio de 2010.
2. 993. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fecha 11 de mayo, 11 de noviembre y 2 de diciembre de 2010.
3. 994. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 995. En su comunicación de fecha 24 de noviembre de 2009, la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP) alega que el 30 de julio de 2009, el Gobierno promulgó la ley núm. 43, que reforma la ley núm. 9, de 1994, y la ley núm. 8, de 1998, que desarrollan las carreras administrativa y legislativa, respectivamente. Esta ley núm. 43 elimina el tripartismo, ya que la anterior ley tenía como principio fundamental que los representantes de los servidores públicos para la Junta Técnica y la Junta de Apelación y Conciliación serían nominados por la Federación Nacional de Empleados Públicos y Trabajadores de Empresas de Servicios Públicos (FENASEP). La actual ley núm. 43 elimina esa posibilidad.
2. 996. Por otra parte, a pesar de que los órganos de control de la OIT han exigido que la legislación de Panamá rebaje el número mínimo de personas que debe tener una organización sindical, la ley núm. 43 elevó dicha cifra a 50 en el sector público.
3. 997. Asimismo, la FENASEP alega que el 9 de octubre de 2009 la actual Ministra de Trabajo despidió al secretario general de la Asociación de Empleados del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (ASEMITRABS), Sr. Víctor C. Castillo Díaz (inspector de trabajo por otra parte, protegido además por los convenios sobre inspección del trabajo ratificados por Panamá), el cual está protegido por la misma ley núm. 43, cuyo artículo 17 estableció que «sólo podrán ser destituidos por las causales previstas en esta ley, aunque no sean de la carrera administrativa, los siguientes servidores públicos: 1. El secretario general de cada asociación o federación de servidores públicos, desde su escogencia hasta tres meses después de haber concluido el período para el cual fe electo» […].
4. 998. Además, la Ministra de Trabajo, Lic. Cortés, siendo el compañero Castillo inspector de trabajo, tal como lo demuestra el decreto de personal núm. 102, viola también otro convenio ratificado por Panamá en 1958, el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), muy en especial el artículo 6 de dicho Convenio, el cual expresa lo siguiente: «El personal de inspección deberá estar compuesto de funcionarios públicos cuya situación jurídica y cuyas condiciones de servicio les garanticen la estabilidad en su empleo y los independicen de los cambios de Gobierno y de cualquier influencia exterior indebida.» Al compañero Castillo y a otros inspectores que han sido despedidos por el actual Gobierno y seguramente otros más que serán despedidos, les están violando sus derechos consagrados en este Convenio núm. 81 de la OIT.
5. 999. Por último, la FENASEP alega que la Ministra de Trabajo pretende desconocer a FENASEP como una organización sindical, y en la actualidad le está negando los fondos del seguro educativo dejando sin la protección necesaria a miles de servidores públicos (todas las demás organizaciones sindicales del sector privado sí están recibiendo la partida presupuestaria correspondiente).
6. 1000. En su comunicación de 30 de junio de 2010, el Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) alega que la ley núm. 43 de 2009 y la ley núm. 4 de 2010 han suprimido el derecho de los servidores públicos despedidos injustificadamente y ulteriormente reintegrados mediante sentencia a percibir los salarios caídos que corren desde el momento de la separación hasta su reingreso al puesto de trabajo.
7. 1001. El CONATO alega también la negación del recurso del 5 por ciento del seguro educativo a la FENASEP. El decreto de gabinete de 27 de julio de 1971, por el cual se crea el seguro educativo, dispone en su artículo 4 que es la Comisión de Educación Sindical a quien le corresponde la determinación del empleo de los fondos del Seguro Educativo para la Educación o Capacitación Sindical y por muchos años la citada comisión ha aprobado la entrega de dichos fondos a la FENASEP, tomando en cuenta que es una organización sindical muy singular y especial que opera dentro de la administración pública y que forma parte del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) desde hace aproximadamente quince años, y en varias ocasiones un representante de la FENASEP ha sido vocero de todo el movimiento sindical panameño ante la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, además, a todos los servicios públicos se les descuenta el 1,25 por ciento del seguro educativo de sus salarios. El CONATO señala que la Comisión de Educación Sindical es una estructura que está conformada por tres representantes del CONATO, el rector de la Universidad de Panamá, dos técnicos expertos en educación sindical y la Ministra de Trabajo, que la preside, y las decisiones se adoptan por mayoría y en esta instancia; la Ministra de Trabajo no tiene facultades para determinar por sí sola cómo se distribuyen los fondos del seguro educativo. Es indubitable que la acción de retener estos fondos responden a la política antisindical del actual Gobierno.
8. 1002. Asimismo, las autoridades han orquestado una campaña propagandística de desprestigio y difamación, con la finalidad de demonizar o satanizar a los dirigentes sindicales ante la opinión pública, en particular, han amenazado con denunciar ante el Ministerio Público a varios dirigentes sindicales por supuestas inconsistencias en el manejo de los fondos del 5 por ciento del seguro educativo. Esta campaña antisindical se produce a pesar de que en el artículo 224 del Código del Trabajo «Se declara de interés público la constitución de sindicatos, como medio eficaz de contribuir al sostenimiento y desarrollo económico y social del país, la cultura popular y la democracia panameña».
9. 1003. El CONATO alega también que el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) mediante una resolución núm. DM 280/09, de 15 de diciembre de 2009, ha implementado un Manual de Procedimientos para el Departamento de Organizaciones Sociales, con miras a que los sindicatos, federaciones, confederaciones y centrales tengan que ceñirse a estas nuevas reglas cuando presentan documentación concerniente a su funcionamiento sindical. Estas normas consisten en supervisar y dar fe del proceso eleccionario de las organizaciones sindicales y asociaciones; intervenir de oficio o a petición de parte en los conflictos entre organizaciones sindicales o entre asociaciones o en el seno de ellas y solucionarlos de acuerdo con la ley. Asimismo, se prevé que en los casos en que los sindicatos que hacen cambios de directiva, para que la nueva directiva quede debidamente instituida, deber ser aprobada por el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral. Esta resolución pretende dejar sin efecto o derogar normas de los convenios de la OIT, de la Constitución Política y del Código del Trabajo sobre el derecho de elegir libremente a los representantes sindicales y que limitan la competencia del Ministerio de Trabajo a registrar el acto eleccionario. La mencionada resolución pone en peligro el fuero sindical.
10. 1004. El CONATO añade que las autoridades del Ministerio de Trabajo están congelando 30 solicitudes de inscripciones de sindicatos, en los últimos diez meses, o sea, están eludiendo la aplicación del Código del Trabajo.
11. 1005. Asimismo, la ley núm. 29, de 8 de junio de 2010, en su artículo 7, permite que durante los primeros seis años de operación las empresas no negocien convenciones colectivas de trabajo. Además, el artículo 8 de esa ley no toma en consideración la representación de las organizaciones sociales de trabajadores y empleadores, es decir, el CONEP y el CONATO, en la conformación de la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú.
12. 1006. Por último, el CONATO alega que la ley núm. 30, de 2010, suprime la obligación del empleador de descontar la cuota sindical y entregársela al sindicato, afectando económicamente de manera seria a los sindicatos. Asimismo, la mencionada ley modifica el Código del Trabajo restringiendo el derecho de huelga de los trabajadores y su derecho a que los conflictos se resuelvan a través del arbitraje.
13. 1007. Por otra parte, la ley núm. 30, de 2010, establece que las confederaciones y centrales de trabajadores y las federaciones sindicales no afiliadas a ninguna confederación o central, constituirán el Consejo de Trabajadores de Panamá (COTRAPA), suprimiendo así el Consejo Nacional de Trabajadores (CONATO), es decir, el máximo organismo de los trabajadores panameños. Antes, el organismo que presentaba las ternas al órgano ejecutivo para la designación de los representantes de los trabajadores en la Conferencia anual de la OIT y en los organismos oficiales panameños era el CONATO; ahora, esas ternas serán presentadas por COTRAPA, las confederaciones y las centrales de trabajadores y las federaciones sindicales a efectos de que el Gobierno pueda manipular la designación de los representantes de los trabajadores. La ley núm. 30 agrava la situación al establecer que el COTRAPA estará integrado por un representante de CONATO, un representante de CONUSI, un representante de cada confederación sindical, un representante de cada central de trabajadores y un representante de cada federación de trabajadores.
14. 1008. Por último, el CONATO se refiere a otras violaciones de los derechos laborales a los trabajadores no relacionados con los convenios de la OIT en materia de libertad sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 1009. En su comunicación de 11 de mayo de 2010, el Gobierno declara que los alegatos que expone la FENASEP en su denuncia, describen una serie de situaciones que esa organización percibe como violaciones a derechos sindicales, haciendo alusión a su organización, y a una Asociación del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (ASEMITRABS), esta última es totalmente desconocida para la mayoría de los servidores públicos que conforman esta institución, lo que en definitiva requiere de un examen exhaustivo de la legislación interna, ya que la administración pública está cimentada sobre bases de gestión y reglas distintas de aquellas que rigen la empresa privada, normada fundamentalmente por los postulados del Código del Trabajo, que define el concepto de sindicato, cómo se le otorga su personería jurídica, caso distinto sucede con la administración pública.
2. 1010. En cuanto a lo relacionado con la modificación a la ley núm. 9, de 1994 y la ley núm. 8, de 1998, que desarrolla las carreras administrativa y legislativa, respectivamente, el Gobierno indica que creyó oportuno reformular los postulados de dicha ley, toda vez que mediante ley núm. 24, de 2 de junio de 2007, se desnaturaliza el espíritu del ingreso a la carrera administrativa, que no es otro que el ingreso a través del mérito y concurso, imprimiéndole en el año 2007 una manifiesta deformación al objetivo principal de la carrera administrativa, al señalar que los servidores públicos en funciones, sólo serán evaluados si demuestran poseer requisitos mínimos de ingreso sin necesidad de concursar a la carrera administrativa.
3. 1011. En cuanto al número mínimo legal de afiliados a una organización sindical que indica la FENASEP, establecida en la Ley núm. 9, de 1994, de la Carrera Administrativa, el Gobierno declara que originalmente la cifra era de 50; para el año 2007, sin ningún tipo de análisis previo se modificó la cifra a 40 personas para formar una organización de servidores públicos. Lo único que hace la nueva modificación de 2009 es mantener la cifra original de 50 personas como mínimo para formar una organización de servidores públicos; hay que resaltar esto ya que la Ley de la Carrera Administrativa no menciona ni regula organizaciones sindicales, como señala la FENASEP en su denuncia.
4. 1012. En ese orden de ideas, asegura la FENASEP que la ley núm. 43, de 30 de julio de 2009, elimina el tripartismo, por el cual aboga la OIT, cuando elimina su participación tanto de la Junta Técnica como de la Junta de Apelación y Conciliación de la Carrera Administrativa. Debe puntualizarse al respecto, que la participación tanto de los servidores públicos, como del Gobierno y de los usuarios en dichos entes, se mantiene en las normas de dicha ley.
5. 1013. El Gobierno se refiere al alegato según el cual el Sr. Víctor C. Castillo Díaz está protegido por el artículo 17 de la ley núm. 43, de 2009, toda vez que ostenta el cargo de secretario general de la Asociación de Empleados del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (ASEMITRABS). Sobre el particular, el Gobierno señala que la asociación de empleados mencionada no está operando actualmente dentro del MITRADEL. Los funcionarios no la conocen y no se conoce actividad de tal organización de funcionarios públicos. En realidad dicha asociación es inoperante dentro de la institución y, por otro lado, el Sr. Víctor C. Castillo Díaz ha interpuesto actualmente una demanda contenciosa administrativa de plena jurisdicción, ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia; por lo que el Estado panameño no debe emitir concepto al respecto por estar ventilándose actualmente el proceso ante la autoridad jurisdiccional interna que va a decidir sobre la validez legal o no de su reclamación.
6. 1014. La FENASEP se autodenomina organización sindical y manifiesta que se le está negando los fondos del seguro educativo y dejando sin la protección necesaria a miles de servidores públicos, ya que todas las demás organizaciones sindicales del sector privado sí están recibiendo su partida correspondiente. A este respecto, el Gobierno declara en el derecho positivo panameño, la normativa es clara en cuanto a la diferencia que existe entre un sindicato y una asociación de funcionarios públicos, por ello, el Gobierno quiere dejar plasmado el siguiente ejemplo. Se pretendió constituir un sindicato a la Universidad de Panamá, cuya denominación fue sindicato de trabajadores de empresa. Dicha inscripción conformada por servidores públicos que laboran en la Universidad de Panamá, caracterizando como un sindicato de empresa, no obstante, la ley no permite este tipo de organización por razones elementales: 1) no está conformado por trabajadores que es una figura jurídica acorde a lo que dispone el artículo 82 del Código del Trabajo; 2) quienes solicitan inscribir un sindicato de empresa trabajan en la Universidad de Panamá, entidad que conforme al artículo 103 de la Constitución Política de la República, es una universidad oficial y autónoma del Estado, por tanto, todos los que allí laboren son servidores públicos, según se define en el artículo 299 de la citada Carta fundamental que dice así: «son servidores públicos las personas nombradas temporal o permanente en cargos del órgano ejecutivo, legislativo y judicial, de los municipios entidades autónomas o semiautónomas y en general, las que perciban remuneración del Estado»; 3) este sindicato se denomina de empresa, por lo que es necesario esclarecer este vocablo o término de acuerdo al artículo 97 del Código del Trabajo que dice: «Para los efectos de las normas de trabajo, se entiende por empresa la organización de actividades y medios que constituyen una unidad económica en la extracción, producción o distribución de bienes o servicios con o sin ánimo de lucro.» Es notorio que la Universidad de Panamá no se ajusta a esta definición porque así lo dispone la Constitución Política de la República. Es importante entonces, advertir que no es viable la inscripción de una asociación integrada por servidores públicos de la Universidad de Panamá, por quebrantarse normas específicas y claras del Código del Trabajo.
7. 1015. El Gobierno subraya que el artículo 1 del Código del Trabajo regula la relación entre el capital y el trabajo, es decir, se refiere al vínculo laboral que se da entre el inversionista particular o privado y un empleado. Este inversionista particular o privado para distinguirlo del inversionista público u oficial se le denomina jurídicamente «empleador» y se define como «la persona natural o jurídica que recibe del trabajador la prestación de servicios o la ejecución de la obra» según el artículo 87 del Código del Trabajo; y el empleado para diferenciarlo del servidor público se le nombra «trabajador» que la ley denomina como la persona natural que se obliga «mediante un contrato de trabajo verbal o escrito, individual o de grupo, expreso o presunto, a prestar un servicio o ejecutar una obra bajo la subordinación o dependencia de una persona» (artículo 82). El Código del Trabajo no regula las relaciones de trabajo entre los funcionarios y las instituciones gubernamentales o públicas, según lo dispone en su artículo 2: «Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código.» El artículo 3 de la Constitución establece que los servidores públicos son las personas nombradas, entre otras entidades, en las autónomas o semiautónomas, y en general, las que perciban remuneraciones del Estado; por lo que las normas contempladas en el Código del Trabajo no les son aplicables, sino las establecidas en la carrera administrativa, pues así lo señala el artículo 2 del Código y no se puede por tanto alegar tratamiento igualitario y beneficios, como la partida del seguro educativo, que rigen para los sindicatos, si las asociaciones de servidores públicos no están abrigados con estos beneficios.
8. 1016. En su comunicación de 2 de diciembre de 2010, el Gobierno envía una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, de 17 de febrero de 2006, en la que se reconoce el derecho de los servidores públicos a percibir los salarios y demás prestaciones no percibidas de la fecha de su despido injustificado hasta su reintegración en su puesto de trabajo. Sobre este último punto, en su comunicación de 11 de noviembre de 2010, el Gobierno indica que los querellantes expresan que en el mundo del trabajo, ya sea público o privado, la regla general es que el trabajador despedido de forma injustificada y que sea posteriormente reintegrado mediante sentencia, tiene derecho a percibir los salarios caídos que corren desde el momento de la separación hasta su reingreso al puesto de trabajo; en ese orden, destacan que la ley núm. 43, de 30 de julio de 2009, suprime este derecho a los servidores públicos. El Gobierno declara que esta aseveración es infundada, toda vez que la ley núm. 43, de 2009, en ninguna de sus partes suprime tal derecho. Como ejemplo de ello pueden mencionarse los casos de los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), que en su oportunidad fueron destituidos, interponiendo los mismos acciones judiciales cuya decisión final les favoreció, teniendo el Estado que cubrir las prestaciones laborales resultantes del acto.
9. 1017. En cuanto al alegado desconocimiento de la FENASEP como organización sindical, el Gobierno declara que los artículos 10 y 15 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), han sido señalados en la queja, como desconocidos por las autoridades; sin embargo, el artículo 10 lo que hace es determinar el significado del término «organización», por lo que no le es aplicable desconocimiento alguno de parte de alguna autoridad, por tratarse solamente del significado de un término. Por su parte, el artículo 15 determina la obligación de los Estados Miembros de la OIT para aquellas ratificaciones registradas por el Director General.
10. 1018. Sobre este último punto, el Gobierno destaca que esta administración ha respondido al llamado de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, y a la Comisión de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo de la OIT, haciendo de nuestro conocimiento las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical sobre el caso núm. 1931, y las propuestas que la Oficina tenga a bien realizar. Entre otras cosas, se realizó solicitud formal a la OIT de asistencia técnica de la Oficina de la OIT, para tratar asuntos en materia de libertad sindical, con el ánimo de buscar fórmulas de avenimiento que permitan armonizar la legislación y práctica nacional en torno a las disposiciones de los Convenios núms. 87 y 98.
11. 1019. Es dable reiterar que en el derecho panameño existe una diferencia clara y definida entre una organización sindical y una asociación de funcionarios públicos. El Código del Trabajo por su parte, no regula las relaciones de trabajo entre los funcionarios y las instituciones gubernamentales o públicas, conforme lo determina el párrafo final del artículo 2, cuando dispone: «Los empleados públicos se regirán por las normas de la carrera administrativa, salvo en los casos en que expresamente se determine para ellos la aplicación de algún precepto de este Código.»
12. 1020. Por su parte, la Constitución Política de la República determina que son servidores públicos las personas nombradas en las entidades autónomas y semiautónomas, entre otras entidades; y que perciben remuneración del Estado, no siéndoles aplicables las normas contempladas en el Código del Trabajo, sino las de la Ley de la Carrera Administrativa.
13. 1021. En otro orden de ideas, para considerar a la FENASEP como una organización sindical, tendría que darse una modificación a la Constitución Política, lo cual no resulta fácil, al tenor de su artículo 313, título XIII sobre «Reforma de la Constitución», cuando establece que:
    • La iniciativa para proponer reformas constitucionales corresponde a la Asamblea Nacional, al Consejo de Gabinete o a la Corte Suprema de Justicia. Dichas reformas deberán ser aprobadas por uno de los siguientes procedimientos:
14. 1. Por un acto constitucional aprobado en tres debates por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, el cual debe ser publicado en la Gaceta Oficial y transmitido por el órgano ejecutivo a dicha Asamblea, dentro de los primeros cinco días de las sesiones ordinarias siguientes a la instalación de la Asamblea Nacional electa en las últimas elecciones generales, a efecto de que en su primera legislatura sea debatido y aprobado sin modificación, en un solo debate, por la mayoría de los miembros que la integran.
15. 2. Por un acto constitucional aprobado en tres debates por la mayoría absoluta de los miembros de la Asamblea Nacional, en una legislatura, y aprobado, igualmente, en tres debates, por la mayoría absoluta de los miembros de la mencionada Asamblea, en la legislatura inmediatamente siguiente. En ésta se podrá modificar el texto aprobado en la legislatura anterior. El acto constitucional aprobado de esta forma deberá ser publicado en la Gaceta Oficial y sometido a consulta popular directa mediante referéndum que se celebrará en la fecha que señale la Asamblea Nacional, dentro de un plazo que no podrá ser menor de tres meses ni exceder de seis meses, contados desde la aprobación del acto constitucional por la segunda legislatura».
16. 1022. En cuanto al alegato relativo a la negación del recurso del 5 por ciento del seguro educativo a la FENASEP, el Gobierno señala que se trata de una asociación representativa de los trabajadores del sector público de Panamá, con personería jurídica otorgada por el órgano ejecutivo mediante resolución núm. 345, de 20 de septiembre de 1984, de lo que se desprende que le es aplicable la ley núm. 9 de 20 de junio de 1994, «por la cual se establece y regula la carrera administrativa», específicamente en su título VIII, capítulo I, artículo 174 y siguientes.
17. 1023. Lo expuesto lo instituye el artículo 175 de la misma ley, cuando indica: «Las asociaciones de servidores públicos serán reconocidas por el órgano ejecutivo a través del Ministerio de Gobierno y Justicia, con la opinión de la Dirección General de Carrera Administrativa mediante resolución sustentada y previo el cumplimiento de los requisitos establecidos por la ley.» Posteriormente dice: «Tendrán personería jurídica una vez inscrita en la Sección de asociaciones de servidores públicos del registro público, y tendrán los mismos derechos y limitaciones de las demás asociaciones sin fines de lucro, y tendrán los mismos derechos y limitaciones de las demás asociaciones sin fines de lucro.»
18. 1024. Este preámbulo es fundamental para pasar a determinar si la FENASEP, tiene derecho a recibir fondos del seguro educativo destinados a la educación sindical, contenido en el numeral 2 del artículo 2 de la ley núm. 13, de 28 de julio de 1987.
19. 1025. Así las cosas, esta ley precisa que el 5 por ciento estará destinado a la «educación sindical», es decir, de organizaciones sindicales, que surgen por el reconocimiento del órgano ejecutivo cuya personería jurídica quedará determinada por la inscripción en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, no revistiendo esta categoría la FENASEP, siendo que su reconocimiento y consecuente personería jurídica, aun cuando sea otorgada por el órgano ejecutivo, es mediante el Ministerio de Gobierno y con carácter de asociación sin fines de lucro, de ninguna manera es a nivel sindical, de otra suerte, su personería jurídica estaría registrada en esta institución del Estado.
20. 1026. Lo que en opinión del Gobierno no puede desconocerse es la forma en que se le da vida jurídica a la FENASEP y los propósitos para los que fue creada, estos últimos, que aun cuando parecen coincidir con los de una organización sindical y con una participación en el CONATO, no reviste la federación esa figura; de lo que resulta cuestionable el hecho de recibir un subsidio económico, a todas luces propio de organizaciones sindicales.
21. 1027. No puede pretenderse nacer bajo el fundamento de la ley núm. 9, de 28 de junio de 1994, y, posteriormente, utilizar otras normas del derecho positivo panameño para atribuirse beneficios que a juicio del Gobierno, jurídicamente no les corresponde. El otorgar un subsidio económico, implicaría hacer que la Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral cometa un acto de corrupción y desvío de fondos públicos, lo que obviamente constituye una ilegalidad.
22. 1028. En cuanto al alegato de que el Gobierno realiza despidos de dirigentes sindicales en el Ministerio de Trabajo, obviando las causales contempladas en la ley núm. 43 de 2009, el Gobierno declara que en el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral no opera ninguna asociación de empleados y, por ende, no existen destituciones de dirigentes sindicales.
23. 1029. En cuanto a la alegada campaña encaminada a desprestigiar a todos los dirigentes sindicales, el Gobierno declara que resulta claro que los quejosos han realizado una serie de apreciaciones personales que son ficticias. Los quejosos hacen alusión a un informe expedido por la Contraloría General de la República, de fecha 11 de mayo de 2010, el cual hace un estudio del uso que los sindicatos han hecho de los fondos públicos, como el seguro educativo, que por ser fondos públicos tienen que ser supervisados por el Estado. Este informe arrojó graves irregularidades administrativas y desvío de fondos por parte de algunos sindicatos, de lo que resulta obvio para el Estado poner la denuncia ante el Ministerio Público, y que éste, previo el cumplimiento de la ley, encuentre a los responsables, en el caso de existir. En un Estado de Derecho, estos principios se aplican a todos los ciudadanos habitantes en la República de Panamá, no se exceptúan a los miembros de un sindicato, y con ello, no se viola ningún artículo del Convenio núm. 87, como tampoco la libertad sindical bajo ningún concepto.
24. 1030. En cuanto a los alegatos relativos al Manual de Procedimiento de Organizaciones Sociales, creado mediante resolución ministerial núm. DM 280/09, de 15 de diciembre de 2009, el Gobierno declara que es una herramienta propia de las funciones que desarrolla el Departamento de Organizaciones Sociales del MITRADEL. Dicho manual contempla los mecanismos y requisitos que deben guardar las solicitudes o trámites que se realizan en dicho departamento. De ninguna manera limita la libertad sindical, muy por el contrario, reitera a las organizaciones sindicales las formalidades que en ocasiones incumplen, lo que impide una labor efectiva y oportuna. El manual, además, instruye y desarrolla el marco legal, apegado a la Constitución Política y al Código del Trabajo, permitiendo que el funcionario sea proactivo y maneje la estructura sindical en debida forma (asambleas, conteos, permisos de trabajo para asistencia a seminarios, reforma de estatutos, etc.). Por lo demás, no se inmiscuye el Departamento de Organizaciones Sociales en los cambios de juntas directivas, ni menos, en asuntos de fuero sindical, sino que esos cambios son comunicados al departamento con el objeto de actualizar la base de datos, y certificar a solicitud de la parte interesada dicha información. El Gobierno adjunta copia del Manual de Procedimientos, publicado en la Gaceta Oficial núm. 26459, de 29 de enero de 2010.
25. 1031. En cuanto al alegado congelamiento de 30 solicitudes de inscripciones de sindicatos en los últimos diez meses, eludiendo con ello la aplicación del Código del Trabajo y transgrediendo normas de los Convenios núms. 87 y 98, el Gobierno declara que una vez realizadas las investigaciones de lugar, ante el Departamento de Organizaciones Sociales, se tiene la cantidad de nueve personerías jurídicas concedidas durante la actual administración, lo que supera con creces las otorgadas en administraciones anteriores. El Gobierno subraya que el artículo 356 del Código del Trabajo establece que:
    • Vencidos los quince días calendario de que tratan los artículos 352 y 353, sin que se hubiere rechazado u objetado la solicitud de inscripción, se considerará inscrito el sindicato, federación, confederación, o central, para todos los efectos legales y, a partir de este término, el ministerio queda obligado a expedir las constancias y certificaciones respectivas y a efectuar, en los registros de las organizaciones sociales, la anotación que corresponda.
26. 1032. De la norma transcrita se desprende — prosigue el Gobierno — que vencido el término establecido sin que hubiere pronunciamiento sobre el rechazo u objeción de la solicitud de inscripción, se considera inscrito el sindicato; por tanto, resulta imposible el congelamiento de 30 solicitudes de inscripción de sindicatos, puesto que por disposición de la ley, se tendría que haber procedido a sus registros y certificaciones correspondientes. El Gobierno aclara, sin embargo, que lo que no puede ocurrir es que se otorguen personerías jurídicas, al margen de la ley, es decir, cuando no cumplen con los requisitos establecidos en la norma, como son, por ejemplo: la presentación no oportuna del listado de afiliados de manera provisional, no se aportan las cédulas de identidad personal, por errores de forma, y en ocasiones de fondo de los estatutos, así como del acta constitutiva o de las cláusulas que lo conforman; entre otras causas u omisiones que conllevan la no admisión.
27. 1033. En cuanto a la ley núm. 29, de 8 de junio de 2010, que crea un régimen especial para el área de Barú, el Gobierno declara que desde hace varias décadas Puerto Armuelles y el distrito de Barú, específicamente, han venido presentando problemas sociales, culturales, económicos y de salubridad, ante la falta de políticas sostenibles por administraciones anteriores, situación que este Gobierno ha hecho frente de forma responsable. Se realizaron constantes evaluaciones al entorno de la región, en aras de ubicar posibles oportunidades de desarrollo, concluyendo en la necesidad de establecer en este distrito, un área económica especial como mecanismo idóneo para atraer la inversión económica. El proyecto concretiza un adecuado Plan Integral de Desarrollo, basado en la creación de un régimen especial, integral para el establecimiento y operación de empresas, industrias, procesadoras, y en general, toda actividad económica que contribuya a la economía nacional y global a través de las exportaciones de bienes y servicios, promoviendo la inversión, y a la vez, propiciando el desarrollo científico, tecnológico, económico, cultural, educativo, de salud y social en el país.
28. 1034. La legislación laboral se elaboró pensando en la promoción del empleo, garantizando la actividad empresarial las veinticuatro horas del día, siete días a la semana, mediante una regulación de turnos y días de descansos variados conforme acuerden las partes (no necesariamente días domingos). En la actualidad, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral ha creado la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú, la cual ha efectuado grandes consultas, diálogos y explicaciones a los trabajadores del área, manifestando éstos su conformidad con el proyecto.
29. 1035. En cuanto a los alegatos relativos a la ley núm. 30, de 2010, el Gobierno declara que concluyó la Mesa del Diálogo Nacional Tripartito con sectores de la sociedad civil, reunida por más de tres meses de intenso diálogo debatiendo la ley núm. 30. Se alcanzaron acuerdos tripartitos en los que se convino que la ley núm. 30 se convertía en seis proyectos de ley, para posteriormente ser aprobados en el órgano legislativo.
30. 1036. La ley núm. 30 fue derogada en octubre de 2010 en el marco de un diálogo nacional tripartito que dio lugar a la aprobación de varias leyes por la Asamblea Nacional incluyendo una ley que contiene reformas laborales, todas debidamente consensuadas en la Mesa del Diálogo Tripartito. Con la derogación de la ley núm. 30 se sustrae la materia aducida por los quejosos.
31. 1037. Por último, el Gobierno reitera que es respetuoso de los convenios de libertad sindical y de negociación colectiva que ha ratificado, por lo que viene haciendo los mejores esfuerzos para procurar su plena aplicación en un marco de diálogo con los actores sociales. De allí que, la actual administración laboral, tomando en cuenta la realidad vigente y en el interés de cumplir con los Convenios núms. 87 y 98 de libertad sindical y promover el diálogo social, viene examinando la posibilidad de establecer un Consejo Superior de Trabajo, como órgano tripartito consultivo del órgano ejecutivo, adscrito al MITRADEL, con la finalidad primordial de regular el diálogo y promover la concertación económica y social entre las autoridades públicas y las organizaciones de empleadores y de trabajadores del país en materia laboral, con el apoyo técnico de la OIT.

C. Conclusiones del Comité

1. 1038. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan reformas legales y resoluciones que restringen derechos sindicales fundamentales, el no reconocimiento en la práctica de la organización de servidores públicos FENASEP, su exclusión de órganos tripartitos, y la negativa de que esta organización se beneficie de los fondos del seguro educativo de capacitación sindical, la congelación del reconocimiento de 30 organizaciones sindicales y el despido de un dirigente sindical.
2. 1039. En lo que respecta a los alegatos relativos a restricciones de los derechos sindicales contenidas en la ley núm. 30, de 2010, en materia de derecho de huelga, de deducción de cotizaciones sindicales en nómina, la posibilidad de recurso al arbitraje y a la creación, en virtud de esa ley, del Consejo de Trabajadores de Panamá, a fin de suprimir el Consejo Nacional de Trabajadores, el Comité toma debida nota de las declaraciones del Gobierno informando de la derogación de la ley núm. 30, en octubre de 2010, en el marco de un diálogo nacional tripartito que dio lugar a la aprobación por la Asamblea Nacional de varias leyes que contienen reformas debidamente consensuadas.
3. 1040. En cuanto a los alegatos relativos a la ley núm. 29, de 8 de junio de 2010, que crea un régimen especial para el área de Barú, que incluye una disposición que permite que durante los primeros seis años de operación las empresas no negocien convenciones colectivas de trabajo (artículo 7 de la ley) y que no incluyen la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú, la representación de la central de trabajadores CONATO y de la central de empleadores CONEP, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno, según las cuales el objetivo de la ley pretende enfrentar los importantes problemas sociales, económicos y culturales atrayendo la inversión económica y promoviendo el empleo; según el Gobierno, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral ha creado la «Comisión Especial para el Área de Barú», la cual ha efectuado consultas, diálogos y explicaciones a los trabajadores del área, manifestando éstos su conformidad con el proyecto.
4. 1041. El Comité desea señalar que el derecho de negociación colectiva es un derecho fundamental de los trabajadores y sus organizaciones y que el Convenio núm. 98 sólo permite excepciones al derecho de negociación colectiva respecto de los funcionarios que trabajan en la administración del Estado, las fuerzas armadas y la policía. Por consiguiente, el Comité considera que el artículo 7 de la ley núm. 29 constituye una violación directa del Convenio núm. 98 y urge por tanto al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se derogue sin demora dicha disposición. Por otra parte, observando que el Gobierno no ha respondido al alegato de los querellantes, según el cual, los representantes de la central de trabajadores y de la central de empleadores del país no están representados en la Comisión de Administración para el Área Económica Especial de Barú, el Comité, recordando la importancia que presta la consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas en los asuntos laborales, pide al Gobierno que considere con estas organizaciones la posibilidad de estar representadas en dicho órgano, a fin de que puedan ser consultadas sobre los asuntos que afectan a sus miembros, así como que le mantenga informado al respecto.
5. 1042. En cuanto a los alegatos relativos al manual de procedimiento de organizaciones sociales (resolución ministerial de 15 de diciembre de 2009), que según los querellantes restringe el ejercicio de los derechos sindicales, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, dicho manual no limita la libertad sindical y se haya apegado a la Constitución Política y al Código del Trabajo. El Comité observa que las organizaciones querellantes subrayan principalmente que el manual requiere que las pautas directivas deben ser «aprobadas» por el Ministerio de Trabajo y permite a este Ministerio intervenir de oficio en los conflictos entre organizaciones sindicales, así como supervisar los procesos de elecciones sindicales. El Comité observa que según surge del texto del mencionado manual (adjuntado por el Gobierno) no parece que haya sido objeto de consultas con las organizaciones sindicales más representativas, pero declara que se trata de procedimientos de agilización de trámites administrativos que son flexibles y que están anuentes a considerar las recomendaciones que surjan de su aplicación. El Comité estima que algunos términos del manual como la «aprobación» de juntas directivas pueden plantear problemas de interpretación y pide al Gobierno que examine dicho manual con las organizaciones de trabajadores más representativas para disipar malentendidos y lograr un texto consensuado en la mayor medida posible.
6. 1043. En cuanto a la alegada elevación del número mínimo de servidores públicos necesarios para constituir una asociación sindical en el sector público (50 servidores) en virtud de la ley núm. 43, el Comité toma nota de que según declara el Gobierno: 1) la cifra de 50 servidores públicos era de 50 en el año 2007 (ley núm. 9); 2) sin ningún tipo de análisis previo, se modificó posteriormente a 40 el número de servidores públicos necesario para formar una organización, y 3) la nueva modificación de 2009 (ley núm. 43) mantuvo la cifra original de 50 personas. A este respecto, el Comité desea subrayar el principio según el cual «Los requisitos prescritos por la ley para constituir un sindicato, no se deben aplicar de manera que impidan o retrasen la creación de organizaciones sindicales, y toda demora provocada por las autoridades en el registro de un sindicato constituye una violación del artículo 2 del Convenio núm. 87.» Asimismo, el Comité se refiere al artículo indicativo al principio que ha establecido respecto de los sindicatos de empresa, según el cual «el establecimiento de un sindicato puede verse sometido a grandes dificultades, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, como ocurre, por ejemplo, cuando estipula que los promotores de un sindicato de empresa deben ser 50 como mínimo» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 279 y 284].
7. 1044. El Comité recuerda también que la Comisión de Expertos había considerado excesivo el requisito de 50 servidores públicos para constituir una asociación sindical en Panamá y habían pedido al Gobierno que redujese esa cifra. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para modificar la ley núm. 43 de manera que se reduzca el número mínimo necesario de servidores públicos para constituir una asociación sindical, ya que un número mínimo excesivo puede restringir los derechos sindicales, en particular en determinadas instituciones públicas y en las municipalidades pequeñas.
8. 1045. En cuanto al alegato, según el cual, los servidores públicos despedidos y luego reintegrados mediante sentencia no tienen, en virtud de la ley núm. 43, de 2009, derecho a percibir los salarios caídos desde su despido hasta su regreso a su puesto de trabajo, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno de que este alegato es infundado y en apoyo de ello se refiere a dos sentencias de las Corte Suprema que obligó al Estado a cubrir los salarios y demás prestaciones. El Comité observa que el Gobierno sólo ha enviado una de las sentencias que tiene fecha 17 de febrero de 2006 (mientras que la ley núm. 43 fue adoptada en 2009), por lo que agradecería al Gobierno que enviara otras sentencias en apoyo de su declaración.
9. 1046. En cuanto a los alegatos relativos a la organización de servidores públicos FENASEP (no reconocimiento de la misma en la práctica por las autoridades, a pesar de haber participado sus representantes como delegados en la Conferencia anual de la OIT varias veces, exclusión de representantes de esta organización en la Junta Técnica y en la Junta de Apelación y Conciliación en virtud de la ley núm. 43, de 30 de julio de 2009, exclusión del disfrute de los fondos del seguro educativo de (capacitación sindical) que venía disfrutando — en particular, a todos los servidores públicos se les descuenta el 1,25 por ciento de sus salarios para el seguro educativo — (discriminando así a las asociaciones sindicales de servidores públicos respecto del sector privado), el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) la FENASEP es una asociación de funcionarios públicos que perciben remuneración del Estado, con personería jurídica otorgada por el Ministerio de Gobierno, regida por la Ley de la Carrera Administrativa como asociación sin fin de lucro y no un sindicato regido por el Código del Trabajo inscrito en el Ministerio de Trabajo; 2) no se pude, por tanto, alegar tratamiento igualitario y beneficios como la partida de seguro educativo que rigen para los sindicatos si las asociaciones de servidores públicos no están abrigados con estos beneficios, y 3) la ley núm. 43, de 30 de julio de 2009, mantiene la participación de los servidores públicos y del Gobierno en la Junta Técnica y en la Junta de Apelación y Conciliación de la Carrera Administrativa. Según el Gobierno, para considerar a la FENASEP como una organización sindical tendría que darse una modificación de la Constitución Política. El Gobierno reconoce, sin embargo, que la FENASEP participa en el CONATO y fue creada con propósitos que parecen coincidir con los de una organización sindical. El Comité recuerda también que según la legislación, FENASEP disfruta del derecho de concluir acuerdos colectivos.
10. 1047. El Comité desea destacar que las asociaciones de servidores públicos, se denominen o no sindicatos, deben disfrutar del conjunto de los derechos y garantías del Convenio núm. 87, que sólo permite excluir de tales derechos y garantías a las fuerzas armadas y a la policía. El Comité desea destacar que en los últimos tiempos la organización de servidores públicos FENASEP — cuyos representantes han participado en varias ocasiones en la Conferencia Internacional del Trabajo y a la que el Gobierno califica de asociación representativa — se ha visto privada del derecho a disfrutar de los fondos del seguro educativo de capacitación sindical a pesar de que los servidores públicos contribuyen con un 1,25 por ciento de su salario a dicho fondo, y se ha visto excluida de la Junta Técnica y de la Junta de Apelación y Conciliación de la Carrera Administrativa. El Comité estima que los argumentos avanzados por el Gobierno en favor de estas exclusiones no las justifica y pide al Gobierno que inicie un diálogo constructivo con la FENASEP con objeto de encontrar una solución a los problemas planteados que evite todo riesgo de discriminación contra esta organización y que sea reconocida a todos los efectos en función de su representatividad.
11. 1048. En cuanto al alegato de que el Ministerio de Trabajo está congelando 30 solicitudes de inscripción de sindicatos en los últimos diez meses, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que la actual administración ha concedido nueve personerías jurídicas a organizaciones sindicales (es decir un número que supera con creces al de administraciones anteriores), recuerda que en caso de silencio administrativo se debe realizar el registro de la organización sindical al considerarse inscrito el sindicato. El Comité toma nota también de que el Gobierno declara que no se pueden otorgar personarías jurídicas si no se cumplen los requisitos legales (presentación del listado de afiliados, aportación de las cédulas de identidad, falta de acta constitutiva o de las cláusulas de los estatutos). El Comité pide al Gobierno que indique cuáles son los sindicatos cuya inscripción no se ha realizado a pesar de haber presentado su solicitud de registro y que comunique las resoluciones administrativas motivadas que han dado lugar a la no inscripción de organizaciones sindicales.
12. 1049. En lo que respecta al despido del Sr. Víctor C. Castillo Díaz, según los alegatos, secretario general de la Asociación de Empleados del Ministerio de Trabajo y Bienestar Social (ASEMITRABS), en violación de las normas de la ley núm. 43 en materia de protección de dirigentes sindicales (fuero sindical), el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) esta asociación es totalmente desconocida por la mayoría de servidores que conforman el Ministerio de Trabajo y ese ministerio no opera ninguna asociación de empleados, y 2) el Sr. Víctor C. Castillo Díaz ha interpuesto una demanda judicial ante la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia que se pronunciará sobre la validez de su reclamación. El Comité pide al Gobierno que comunique el resultado del recurso interpuesto contra el despido del Sr. Víctor C. Castillo Díaz y, dado que el Gobierno cuestiona su carácter de secretario general y la existencia de su asociación de empleados públicos (a pesar de que las organizaciones querellantes han enviado una escritura pública de un notario que acredita su constitución y su junta directiva), que indique si dicha asociación ha realizado iniciativas para obtener su registro y personería jurídica y en caso afirmativo las razones por las que la misma no ha prosperado.
13. 1050. En cuanto a la alegada campaña de desprestigio contra los dirigentes sindicales ante la opinión pública, en particular, amenazando con denunciar al Ministerio Público a varios dirigentes sindicales por supuestas inconsistencias en el manejo del 5 por ciento del seguro educativo, el Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales: 1) se trata de apreciaciones personales ficticias, y 2) la Contraloría General de la República emitió un informe, el 11 de mayo de 2010, en el que hace un estudio del uso de los sindicatos de los fondos públicos como el seguro educativo y en el que se señalan graves irregularidades administrativas y desvío de fondos por parte de algunos sindicatos, de lo que resulta obvio para el Estado poner la denuncia ante el Ministerio Público y que éste, previo cumplimiento de la ley, encuentre a los responsables en caso de existir. El Comité pide al Gobierno que le envíe copia de toda resolución o acusación del Ministerio Público contra dirigentes sindicales por desvío ilícito de fondos públicos.
14. 1051. Por último, el Comité toma nota de que el Gobierno viene examinando la posibilidad de establecer un Consejo Superior del Trabajo como órgano consultivo para promover el diálogo social en materia laboral con el apoyo técnico de la OIT, así como que ha solicitado formalmente la asistencia técnica de la OIT para armonizar la legislación y la práctica nacionales en torno a los Convenios núms. 87 y 98 (el Gobierno destaca esta solicitud en la parte relativa a los alegatos que afectan a la FENASEP). El Comité expresa la firme esperanza de que dicha asistencia técnica se concretará en un futuro muy próximo.