Informe definitivo - Informe núm. 380, Octubre 2016

1. 163. La queja figura en las comunicaciones recibidas el 18 de diciembre de 2014 y el 9 de marzo de 2015 de la Federación Nacional del Ministerio Público de Chile (FENAMIP), con el apoyo de la Agrupación de Empleados Fiscales de Chile (ANEF).
2. 164. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 10 de diciembre de 2015.
3. 165. Chile ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 166. En sus comunicaciones de 18 de diciembre de 2014 y 9 de marzo de 2015, la Federación Nacional del Ministerio Público de Chile (FENAMIP) alega prácticas antisindicales, incluido el despido de un dirigente, obstáculos a las visitas de dirigentes a afiliados, interpretación antisindical de las normas sobre permisos sindicales, trabas a la representación de afiliados en sus demandas e intromisión en la libertad de afiliación, así como ausencia de procedimientos de negociación y de mecanismos imparciales para conocer de conflictos laborales, incluida la discriminación antisindical.
2. 167. La organización querellante alega obstáculos a la labor de los dirigentes sindicales por parte de la Fiscalía, mediante trabas a sus visitas a afiliados, así como restricciones indebidas a la capacidad de organizar reuniones y asambleas durante la jornada laboral. La organización querellante alega que: i) el 19 de marzo de 2013, la administradora de la Fiscalía Local de San Bernardo informó a dos dirigentes que pretendían visitar a sus afiliados que las reuniones sólo podían efectuarse los martes y jueves, debiéndose informar de los temas que se abordarían en ellas, y ii) ante el reclamo formal presentado por la organización querellante en contra de esta acción de la autoridad mediante oficio FR (4) núm. 175/2013, la Fiscal Regional de la Fiscalía Regional Metropolitana Occidente manifestó que el artículo 37 de la Ley núm. 19296 sobre Asociaciones de Funcionarios de la Administración del Estado exige la existencia de acuerdo previo con la institución empleadora para la realización de asambleas y reuniones dentro del horario laboral. El oficio requiere una solicitud formal al Director Ejecutivo Regional con al menos una semana de anticipación a la fecha de la reunión o asamblea. La organización querellante considera errónea la interpretación de la norma, entendiendo que esta última se refiere a asambleas y no a simples reuniones para conversar de temas de preocupación sindical ni de simples visitas y conversaciones entre dirigentes y socios en los puestos de trabajo. La FENAMIP estima que el oficio tiene un carácter impositivo que no deja la puerta abierta a la negociación ni al acuerdo más mínimo, además de establecer un plazo irrazonable que no permite la realización de reuniones urgentes y pretende controlar la actividad sindical. Asimismo, considera que obligar a pedir autorización a la autoridad cada vez que un dirigente quiera reunirse con un asociado constituye una vulneración aberrante de la libertad sindical.
3. 168. La organización querellante alega acciones antisindicales por parte de las autoridades del Ministerio Público, en junio de 2014, ante la presentación de un recurso de protección por parte de la FENAMIP en contra de una instrucción general del abogado fiscal de la Fiscalía Local de Talagante (instrucción que, según indica la organización querellante, implicaba no autorizar vacaciones o permisos prolongados y dejar sin efecto aquéllos ya concedidos). La organización querellante alega que: i) aun cuando el recurso no había sido admitido a trámite, le fue comunicado mediante alguna vía informal al fiscal concernido; ii) el fiscal convocó a los funcionarios a una reunión el 13 de junio de 2014 para manifestar su descontento y decepción por la interposición del recurso; iii) mediante su correo institucional de jefatura, el fiscal envió copia del recurso a funcionarios y fiscales con la intención de dejar un precedente de su malestar y de la seriedad de su presión hacia los afiliados; iv) la administradora subrogante de la fiscalía, Sra. Carmen Gloria Ríos, instó y promovió que los trabajadores firmaran una carta de rechazo al recurso, y v) en consecuencia, para denunciar estos hechos, la organización querellante interpuso un reclamo ante la Corte de Apelaciones de San Miguel.
4. 169. La organización querellante alega trabas por parte de las autoridades a la capacidad de representar a sus asociados en reclamaciones, en particular mediante la exigencia de exhibición de un poder firmado y, por consiguiente, desconociendo la representación que ejercen las asociaciones de funcionarios. La organización querellante denuncia que, ante el acoso laboral que sufrió la funcionaria, Sra. Lugarda Andrade, las autoridades cuestionaron la capacidad de la organización querellante de interponer una acción judicial de tutela laboral. La organización querellante alega que ante su demanda solicitando el reintegro de la funcionaria despedida, el Fiscal Nacional respondió que la organización querellante carecía de la representación necesaria. Asimismo, la organización querellante menciona que en febrero de 2015, en la Fiscalía Regional de Libertador General Bernardo O'Higgins, en relación a una denuncia de irregularidades por parte de una funcionaria, el Fiscal Regional condicionó su ayuda a que la funcionaria se pusiera en contacto con los dirigentes sindicales de su asociación de funcionarios; y que en el mismo mes, en la Fiscalía Local de Los Vilos, se denegó a una asociación de funcionarios la posibilidad de representar a una funcionaria afiliada afectada por acoso laboral, exigiéndose la exhibición de un poder firmado a estos efectos.
5. 170. La organización querellante denuncia la destitución antisindical del dirigente sindical, Sr. Mario Gutiérrez Ollarzú. La organización querellante alega que el Sr. Gutiérrez Ollarzú lideró las acciones de la organización querellante para manifestar el rechazo al proyecto de fortalecimiento del Ministerio Público del Poder Ejecutivo, con lo que debió ejecutar actos y emitir declaraciones que no fueron del agrado del Fiscal Nacional, generando tensiones entre ambos. En ese momento el Sr. Gutiérrez Ollarzú se vio envuelto en una causa penal, producto de la cual fue juzgado y sometido al cumplimiento de una serie de condiciones, propias de la salida alternativa del procedimiento penal (denominada «suspensión condicional del procedimiento», en virtud de la cual si el imputado cumple con las condiciones dentro de un plazo establecido en la resolución respectiva, el procedimiento penal se sobresee definitivamente). La organización querellante alega que el Fiscal Nacional aprovechó esta situación para terminar el empleo del Sr. Gutiérrez Ollarzú, invocando incapacidad sobreviniente, conforme a lo establecido en los artículos 60 y 65 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, el artículo 265 del Código Orgánico de Tribunales y el artículo 35 del Reglamento de Personal para Funcionarios del Ministerio Público. La organización querellante alega que la incapacidad sobreviniente no existe en la legislación; que la causal no era aplicable al dirigente al ser funcionario, y que sólo habría sido aplicada una vez en la historia del Ministerio Público, a pesar de haber existido otros casos similares. La FENAMIP alega que sólo en esta ocasión se tomó la decisión de terminar el empleo, cuando la situación concernía un dirigente sindical que lideraba un movimiento de gran relevancia, y con el objetivo de quitar fuerza a ese movimiento. Asimismo, la organización querellante alega que no se respetaron las reglas que la ley señala en relación al fuero sindical.
6. 171. La organización querellante denuncia la interpretación antisindical de las normas e instrucciones aplicables a las horas de permiso sindical. La FENAMIP indica que en 2009 el Fiscal Nacional había establecido, mediante oficio núm. 369/2009, que las jefaturas respectivas tenían la obligación de conceder a los directores de asociaciones los permisos necesarios para ausentarse de sus labores para el cumplimento de sus funciones, los cuales no podían ser inferiores a veintidós horas semanales para asociación nacional u once horas semanales para asociaciones regionales. La organización querellante alega que, contrastando con esta disposición, el nuevo Director Ejecutivo Nacional, mediante oficio núm. 152/2014, requirió a los dirigentes sindicales comunicar con anticipación el uso de sus horas de permiso en aras de coordinar el buen funcionamiento de la institución y el debido registro de las horas gremiales establecidas por la ley. La organización querellante estima que la interpretación correcta de la ley ya había sido realizada por el Fiscal Nacional, señalando que las horas no pueden ser inferiores a los valores descritos (es decir, que la ley establece mínimos sin tope); y que el Director Ejecutivo Nacional realizó una nueva interpretación que considera estos valores como máximos, contradiciendo ilegalmente al Fiscal Nacional y con ánimo de obstaculizar la labor de los representantes de los trabajadores. La organización querellante estima que el oficio del Fiscal Nacional reconoce que el permiso es un derecho de los directores sindicales del que pueden hacer uso en la forma y condiciones que estimen pertinentes, cumpliendo con la sola obligación de comunicar a la autoridad el uso de los mismos, comunicación que debe tratarse de concordar con los dirigentes y no imponerse en virtud de interpretaciones particulares como pretende el Director Ejecutivo Nacional.
7. 172. La organización querellante denuncia intervenciones institucionales a fin de generar disputas entre organizaciones de trabajadores y de no reconocer el derecho de asociaciones regionales a afiliar a funcionarios de otras regiones. La organización querellante alega que, en virtud de una demanda presentada por otra asociación sindical del Ministerio Público (que consideraba improcedente que una asociación regional pudiese afiliar a funcionarios de otra región), el Fiscal Nacional solicitó a la Dirección del Trabajo un pronunciamiento sobre si deben considerarse como actividades gremiales las desarrolladas por los directores de asociaciones de funcionarios de carácter regional en las jurisdicciones de regiones distintas a aquéllas en las que se constituyeron, así como respecto de la procedencia de efectuar descuentos por afiliación en las remuneraciones de los funcionarios que han decidido vincularse a una asociación con asiento en una región distinta a aquélla en la que el funcionario presta sus servicios. La organización querellante indica que los estatutos de sus asociaciones afiliadas, en virtud del principio de autorregulación, permiten la afiliación de funcionarios de otras regiones y recuerda que cuando estos estatutos fueron ingresados a la Inspección del Trabajo correspondiente, dicho organismo no hizo observación alguna al respecto. Considera que, por consiguiente, y al no prohibirlo la ley, resulta jurídicamente procedente la afiliación de funcionarios que desempeñan funciones en otras regiones, y que no es posible que una entidad pública pretenda calificar como sindical o no las acciones o tareas que desempeñan los dirigentes sindicales en el ejercicio de sus funciones en otras regiones.
8. 173. La organización querellante denuncia que tanto las instancias administrativas (Dirección del Trabajo y Contraloría General de la República) como las instancias judiciales se han declarado incompetentes para conocer de las relaciones laborales al interior del Ministerio Público, con lo que se reconoce una sola vía de reclamación ante conflictos relativos a las condiciones de empleo dentro del Ministerio Público: la instancia única interna que recae en la Dirección Ejecutiva Nacional — la misma que establece las directrices dentro del servicio, convirtiéndose en juez y parte. Por consiguiente, la organización querellante alega que no existe ningún organismo competente imparcial como el Poder Judicial para conocer de los asuntos laborales entre los funcionarios o fiscales y el Ministerio Público (la organización querellante cita como ejemplo el caso del conflicto laboral de la Sra. Miriam Cruz, que en noviembre de 2013 presentó demanda por modificación unilateral del contrato, y en relación a la cual la Corte de Apelaciones acogió la incompetencia de los tribunales del trabajo alegada por el Consejo de Defensa del Estado). En este sentido, la organización querellante denuncia que, ante varias demandas presentadas por la organización querellante alegando prácticas desleales o antisindicales y vulneración de derechos sindicales, el Consejo de Defensa del Estado ha sostenido la incompetencia de los tribunales del trabajo para conocer de demandas laborales de funcionarios y afirmado que la organización querellante «no es propiamente una agrupación sindical» sino una asociación de funcionarios regulada en cuerpos normativos distintos al Código del Trabajo, «razón por la cual no pueden existir ‘prácticas antisindicales’ a su respecto». La organización querellante alega que las respuestas del Consejo de Defensa del Estado a estas demandas, cuyos textos se remiten en la queja, implican que las asociaciones de funcionarios carecen de cualquier derecho sindical y de la tutela de los tribunales ordinarios de justicia respecto de prácticas antisindicales. Asimismo, la organización querellante alega que las condiciones laborales en el Ministerio Público no son objeto de negociación sino producto de una imposición y que no existen procesos internos de solución de conflictos ni de herramientas internas de negociación. La organización querellante alude, como ejemplo de trabas del Ministerio Público al ejercicio de la libertad sindical, al hecho de que en 2012 se vio forzada a recurrir ante la Corte de Apelaciones de Santiago por haber denegado el Ministerio Público la entrega de información necesaria para defender los derechos de sus asociados. En conclusión, la organización querellante estima que no se cumple con los artículos 7 y 8 del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, que requieren la adopción procedimientos de negociación u otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de las condiciones de empleo, así como de mecanismos de solución de conflictos relativos a la determinación de dichas condiciones que inspiren la confianza de los interesados.

B. Respuesta del Gobierno

1. 174. En su comunicación de 10 de diciembre de 2015 el Gobierno transmite sus observaciones, fundadas principalmente en la respuesta del Ministerio Público a los alegatos. El Ministerio Publico informa que el 76,75 por ciento de sus funcionarios está afiliado a una asociación de funcionarios y que, del total de afiliados, el 56,65 por ciento lo está a la Asociación Nacional de Funcionarios del Ministerio Público (ANFUMIP) y el 43,35 por ciento a la organización querellante.
2. 175. En cuanto al alegato de obstáculos a la labor de los dirigentes sindicales y de restricciones indebidas a la capacidad de organizar reuniones durante la jornada laboral, el Ministerio Público estima que los hechos acaecidos no constituyen obstáculo a la actividad de los dirigentes ni puede considerarse que hubo intervencionismo en la actividad sindical. Recuerda que los dirigentes concernidos irrumpieron en la Fiscalía Local de San Bernardo, el 19 de marzo de 2013, sin previo aviso a las jefaturas de esa unidad, asumiendo que podían interrumpir sin autorización o aviso el cumplimento de las labores de sus afiliados en plena jornada laboral. El Ministerio Público indica que la Ley núm. 19296 sobre Asociaciones de Funcionarios establece cuáles son sus derechos y, sobre reuniones, indica que podrán celebrarse dentro de la jornada de trabajo las reuniones que se convinieren previamente con la institución empleadora (dándose el mismo tratamiento que el Código del Trabajo reconoce a los trabajadores del sector privado). El Ministerio Público añade que ha venido otorgando facilidades para que puedan celebrarse reuniones en horario de trabajo y que las autoridades de la Fiscalía Regional concernida tienen reuniones periódicas con los dirigentes de la Asociación de Funcionarios de la Fiscalía Regional Metropolitana Occidente (ASFFRO), asociación afiliada a la organización querellante, en las que se tratan materias de interés de las asociaciones, procurando consensuar las medidas más convenientes para los funcionarios. Según informa el Ministerio Público, en el marco de estas reuniones, se acordó con representantes de la ASFFRO que la institución daría facilidades para efectuar reuniones con sus afiliados dentro de las dependencias institucionales y aun dentro de la jornada laboral, requiriendo para ello que se solicitara la autorización respectiva. Añade el Ministerio Público que ASFFRO ha venido solicitando autorizaciones para reunirse durante la jornada laboral, autorizaciones que han sido concedidas. El Ministerio Público considera que la irrupción de dirigentes de la organización querellante en marzo de 2013 sin preaviso o previo acuerdo no respetó el acuerdo al que las autoridades habían llegado con su organización afiliada ASFFRO. Asimismo, el Ministerio Público niega que exista un derecho de los dirigentes de asociaciones de reunirse con sus afiliados en horario de trabajo sin requerir autorización de la autoridad. Recuerda que el artículo 6 del Convenio núm. 151 establece que la concesión de facilidades a los representantes de las organizaciones no deberá perjudicar el funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado. Concluye el Ministerio Público recordando que la institución otorga mayores facilidades que las exigidas por la ley (facilitando recursos tecnológicos, materiales y espacios físicos para realizar las reuniones dentro de la institución); que no sujeta la realización de reuniones a autorización previa, y que sólo condiciona las reuniones que quieran realizarse en horario de trabajo a un análisis de factibilidad respeto de la oportunidad y mantenimiento de las funciones institucionales (enfatizando que, en ningún caso, se realiza un análisis respecto de las materias que quieran abordarse en esas reuniones).
3. 176. En cuanto al alegato de acciones antisindicales por parte de las autoridades del Ministerio Público, en junio de 2014, en la Fiscalía Local de Talagante, ante un recurso de protección, el Gobierno cuestiona el relato y la calificación de los hechos y, considerando que no existió acción antisindical alguna, informa que: i) la instrucción general objetada era un correo general enviado el 13 de mayo de 2014 por parte del Fiscal Jefe en el que condicionaba las autorizaciones de feriados o permisos a la tramitación de un número de causas que se registraban sin movimiento; ii) la reunión del 13 de junio tenía por objeto otros temas pero al concluir, visto el malestar que habría provocado el correo referido a permisos y feriados que motivó el recurso, el Fiscal Jefe manifestó sentirse dolido ya que no había sido su intención generar esa reacción y sólo tenía por objeto regularizar un proceso de trabajo, lamentando que no se le hubiera manifestado directamente dicho malestar (el Gobierno precisa que no se reprochó la conducta o el actuar de nadie); iii) el Fiscal Jefe había tomado conocimiento del recurso en virtud del seguimiento permanente que el Ministerio Público efectúa de los recursos que se ingresan en las cortes (aclara asimismo el Gobierno que esta información es pública y que, desde su interposición, la Corte publica el ingreso de los recursos en su portal web, al que puede acceder cualquier persona); iv) el Fiscal Jefe se limitó a transmitir a todos los funcionarios el correo electrónico que él recibió comunicando el ingreso del recurso, sin incorporar ninguna frase o comentario, y no volvió a referirse al asunto ni oralmente ni por escrito; v) la interposición del recurso sorprendió a muchos funcionarios, algunos de los cuales expresaron por correo su desacuerdo con la dirección de la asociación por la interposición del recurso; vi) la Sra. Carmen Torres Ríos, que junto a otros funcionarios (incluida una prominente dirigente sindical) suscribió una carta expresando su posición y rechazo al recurso, no se desempeñaba en ese momento como administradora de la Fiscalía (como pretende la organización querellante), y suscribió la carta como afiliada a la asociación de funcionarios; vii) el Fiscal Regional, ante una denuncia de estos hechos, ordenó, por resolución de 27 de junio de 2014, iniciar una investigación administrativa que terminó con resolución de sobreseimiento, ya que no se pudo establecer que hubiera conductas sancionables (en la investigación declararon muchos funcionarios y ninguno de ellos coincidió con la versión de la organización querellante); viii) la FENAMIP presentó una demanda judicial por los mismos hechos sin presentar ningún testigo que respaldara sus afirmaciones; ix) en primera instancia, el tribunal sugirió a la FENAMIP que desistiera de su acción y, no habiendo desistido, rechazó la demanda considerando que carecía de competencia para pronunciarse sobre los hechos que en calidad de asociación de funcionarios denunciaba como práctica antisindical, y x) la Corte de Apelaciones revocó la decisión y ordenó la continuación del juicio, realizándose una audiencia el 27 de junio de 2015, en la que el tribunal propuso una conciliación consistente en una declaración del Ministerio Público señalando su intención de respeto y consideración de los derechos individuales y sindicales de los trabajadores (dejándose expresamente constancia que la organización querellante está de acuerdo con esta solución y permaneciendo pendiente la decisión que adopte al respecto el Fiscal Nacional y el Consejo de Defensa del Estado).
4. 177. En cuanto a los alegatos de trabas en la representación de afiliados en demandas laborales, el Gobierno indica, en relación a los casos mencionados de la Fiscalía Regional de Libertador General Bernardo O’Higgins y de la Fiscalía Local de Los Vilos, que las autoridades trabajaron conjuntamente con la organización querellante en búsqueda de soluciones; que se instruyó una investigación administrativa, y que los fiscales concernidos por los hechos denunciados (no vinculados a discriminación antisindical) fueron sancionados. En cuanto a la demanda por acoso laboral a la Sra. Andrade, el Gobierno indica que la Sra. Andrade recurrió en tres ocasiones a los tribunales y sólo en una de ellas la Corte Suprema declaró la incompetencia del tribunal para conocer de estas materias. En las otras dos ocasiones, sus acciones de tutela fueron examinadas por los tribunales pero al carecer de fundamento de hecho y de derecho, al examinarse sobre el fondo, fueron desechadas, por lo que no quedaría demostrada la pretendida indefensión de los funcionarios alegada por la organización querellante. El Gobierno enfatiza que la situación de la Sra. Andrade no concierne a ningún alegato de discriminación o práctica antisindical. Asimismo, precisa el Gobierno que la Sra. Andrade sólo se afilió a una asociación de base de la FENAMIP con posterioridad a su despido. En cuanto al alegato de denegación de la capacidad de la organización querellante de representar a la Sra. Andrade como su afiliada, el Gobierno indica que de acuerdo con la ley, las asociaciones de funcionarios no tienen facultades para actuar en representación de sus afiliados solicitando o demandando eventuales derechos personales que puedan corresponderles, sin mediar un mandato otorgado conforme a derecho. Añade el Gobierno que la organización querellante no acompañó ningún documento que diera cuenta de haber sido mandatada por parte de la Sra. Andrade, habiendo presentado su escrito «a nombre de la Federación» y que la afectada había denunciado el supuesto despido injustificado individualmente para solicitar una indemnización (pero no la reintegración que pedía la FENAMIP), lo que pondría de manifiesto la falta de coherencia de las aspiraciones de la organización querellante respecto de las manifestadas por la supuestamente representada.
5. 178. En cuanto al alegato de destitución antisindical del dirigente sindical, Sr. Mario Gutiérrez Ollarzú, el Gobierno precisa en primer lugar que el proyecto de ley que criticaba la organización querellante era también rechazado por el Fiscal Nacional — el Sr. Gutiérrez Ollarzú y el Fiscal Nacional sostenían posiciones similares — y el Fiscal Nacional convocó una mesa de trabajo con la participación de todas las organizaciones de funcionarios y fiscales, en la que logró consensuar un proyecto alternativo para proponer al Poder Ejecutivo. Por consiguiente, el Gobierno desmiente la animadversión alegada e indica que no podía existir una motivación de debilitar la acción sindical, ya que los objetivos de ésta coincidían con la posición del Fiscal Nacional. En cuanto al procedimiento penal, el Gobierno informa que el Sr. Gutiérrez Ollarzú el 18 de marzo de 2014 volcó el vehículo que conducía y, mediante dos pruebas de alcoholemia, se verificó que conducía en estado de ebriedad, lo que constituye un delito en la legislación chilena. El Gobierno indica que en la causa penal el Sr. Gutiérrez Ollarzú se acogió a la figura de la suspensión condicional del procedimiento. Al hacerlo — sin mediar la intervención de las autoridades — el funcionario incurrió en una causal de incapacidad sobreviniente establecida en las normas legales. Al respecto, el Gobierno aclara que no es el Reglamento de Personal para Funcionarios del Ministerio Público el que establece la causal, sino que el reglamento recoge lo establecido en la ley. El Gobierno proporciona explicaciones detalladas sobre cómo en virtud de los artículos 60 y 65 de la Ley Orgánica del Ministerio Público y los artículos 265 y 332 del Código Orgánico de Tribunales, la suspensión condicional de un procedimiento penal constituye causal de incapacidad para ser designado fiscal o funcionario del Ministerio Público y, por consiguiente, de cese de funciones o terminación de contrato de trabajo en caso de que sobrevenga una causa de incapacidad estando en funciones. El Gobierno indica que, por consiguiente, el Fiscal Nacional, en estricto cumplimiento de la ley, tuvo que ordenar que se pusiera término al contrato de trabajo del Sr. Gutiérrez Ollarzú. Argumentando la supuesta ilegalidad de la decisión del Fiscal Nacional, el Sr. Gutiérrez Ollarzú interpuso recurso judicial ante el Primer Juzgado del Trabajo de Santiago. El Gobierno informa que en el marco de ese juicio, el 4 de agosto de 2015, el Sr. Gutiérrez Ollarzú suscribió una transacción abandonando todas sus alegaciones sobre la supuesta ilegalidad del despido a cambio de recibir una indemnización de alrededor de 7 500 000 pesos chilenos (aproximadamente 11 300 dólares de los Estados Unidos).
6. 179. En relación al alegato de interpretación antisindical de las normas e instrucciones relativas a los permisos sindicales, el Gobierno recuerda en primer lugar las normas aplicables contenidas en la Ley núm. 19296, en virtud de las cuales: i) los directores tienen derecho a permisos que no pueden ser inferiores a once o veintidós horas semanales, según el tipo de organización (regional o nacional) — horas que son consideradas trabajadas y son remuneradas por la institución, y ii) existen permisos adicionales — algunos de los cuales deben ser remunerados por las instituciones y otros por las asociaciones. El Gobierno niega que haya contradicción alguna entre las comunicaciones del Fiscal Nacional — que recuerda las normas sobre mínimos de horas concedidas por semana, a cargo de la institución, establecidas para proteger a las asociaciones de funcionarios — y del Director Ejecutivo Nacional — que se limita a recordar la obligación de comunicar la utilización de los permisos (obligación que la organización querellante admite en su comunicación). Al respecto, el Gobierno indica que la organización querellante sigue incumpliendo con esta obligación, limitándose a enviar una vez durante la semana un correo electrónico en el que indica que sus directores harán uso de los permisos, sin permitir a la autoridad institucional saber cuándo contará con el funcionario para el desempeño de sus funciones (precisa el Ministerio Público que esta conducta abusiva es tolerada por la autoridad institucional en afán de fortalecer a las organizaciones de funcionarios). El Gobierno recuerda que los dirigentes de la organización querellante gozan de un mínimo de 33 horas semanales (11 correspondientes a organización regional y 22 a organización nacional) de las 44 horas de la jornada semanal. El Gobierno estima que lo que pretende la organización querellante es gozar de permisos sindicales ilimitados a cargo de la institución, lo que es incompatible con las normas legales sobre regulación de permisos antes enunciadas.
7. 180. En cuanto al alegato de intervenciones institucionales a fin de generar disputas entre organizaciones de trabajadores en relación con la posibilidad de que las asociaciones regionales puedan afiliar a trabajadores de otras regiones, el Ministerio Público niega haber intervenido en el origen o desarrollo del conflicto planteado. El Ministerio Público indica que se trata de un conflicto entre organizaciones de funcionarios, en el que la única intervención de la autoridad institucional fue la de solicitar un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo y ello únicamente como consecuencia de una denuncia formulada por otra asociación de funcionarios, la ANFUMIP. El Ministerio Público informa que, ante la práctica de las asociaciones afiliadas en la organización querellante consistente en perseguir la afiliación de funcionarios de regiones distintas a aquellas en las que se constituyeron, funcionarios afiliados a la ANFUMIP se desafiliaron para afiliarse a estas otras asociaciones. Como consecuencia de ello, en 2012 la ANFUMIP denunció a la organización querellante por prácticas antisindicales, alegando la ilegalidad de estas afiliaciones. El 3 de mayo de 2012, la Dirección del Trabajo respondió a esta denuncia indicando que carece de facultades para pronunciarse sobre prácticas antisindicales de asociaciones de funcionarios y agregó en sus conclusiones que «resulta jurídicamente improcedente que un funcionario del Ministerio Público participe en la constitución o se afilie a una asociación de carácter regional vinculada a una jurisdicción distinta de aquélla donde presta servicios». El Gobierno indica que a pesar de este dictamen, la organización querellante no adoptó ninguna medida para rectificar lo que se le reprochaba, por lo que, en julio de 2014, la ANFUMIP solicitó un pronunciamiento del Fiscal Nacional. Ante esta petición, el Fiscal Nacional, para no involucrarse en un conflicto entre organizaciones de funcionarios, requirió un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo. En noviembre de 2014, la Dirección del Trabajo respondió que carecía de facultades para intervenir en una situación como la planteada en relación con afiliaciones llevadas a cabo en contravención a la ley, añadiendo que ello era sin perjuicio del derecho que asistía a los afectados de impugnar la validez de dichas afiliaciones. Atendiendo a este pronunciamiento, la Fiscalía Nacional resolvió no ordenar que se investigara disciplinariamente la denuncia de la ANFUMIP. Agrega el Ministerio Público que a pesar de la clara interpretación que hizo la Dirección del Trabajo sobre la materia, la organización querellante no ha realizado ninguna acción para corregir los vicios detectados.
8. 181. En cuanto a los alegatos de ausencia de órganos de control imparcial para controlar abusos laborales, incluida la discriminación antisindical, y la inexistencia de herramientas internas de negociación, incluidos procesos de resolución de conflictos, el Ministerio Público indica que la incompetencia de los tribunales para conocer de las demandas interpuestas por la asociación de funcionarios o sus directores obedece a un error en la estrategia procesal elegida. En relación a uno de los casos mencionados por la organización querellante para ilustrar la incompetencia alegada por el Consejo de Defensa del Estado (el caso del conflicto laboral de la Sra. Miriam Cruz), el Gobierno indica que la Corte Suprema, revocando la incompetencia que había aceptado la Corte de Apelaciones, declaró que el Tribunal del Trabajo era competente, evidenciando que la desprotección alegada no es efectiva. En cuanto a los alegatos de reclamaciones por no entrega de información, el Ministerio Público confirma que la organización querellante debió recurrir a la Corte de Apelaciones para exigir la entrega de ciertos antecedentes, pero indica que ello fue consecuencia de la obligación impuesta por la Ley de Transparencia, que exige a la institución consultar a los afectados; al oponerse éstos, el Ministerio Público tuvo que negar la entrega, por lo que el recurso a la Corte para dirimir la cuestión fue consecuencia de la oposición de un tercero afectado. El Gobierno precisa, por otra parte, que la organización querellante recibe toda la información que solicita sobre temas de su interés. En relación a las conclusiones generales de indefensión que formula la organización querellante, el Ministerio Público destaca que los conflictos pueden tener solución judicial y que del rechazo de algunas de las acciones planteadas no se deduce la falta de mecanismos de protección, sino sólo defectos en el modo en que se proponen sus demandas o reclamaciones, o la falta de fundamento de las mismas.
9. 182. En relación a las alusiones a imposición y falta de negociación y diálogo contenidas en varios de los alegatos de la organización querellante, el Ministerio Público se refiere a diversas acciones en las que las autoridades se han relacionado con las asociaciones de funcionarios, durante los últimos años, como evidencia del trato colaborativo con estas asociaciones desde que se constituyeron, respetuoso de sus derechos y en busca de propuestas o soluciones consensuadas a problemas o materias de interés para los funcionarios. Las acciones referidas incluyen: i) una mesa de trabajo en 2014 con la participación de todas las asociaciones para preparar una propuesta de fortalecimiento del Ministerio Público, con la participación de la FENAMIP y que culminó en un proyecto de ley consensuado; ii) una mesa de trabajo para la implementación de la Ley de Fortalecimiento del Ministerio Público, mesa que se encuentra en plenas funciones; iii) una mesa de trabajo para la regulación de las relaciones laborales convocada, en agosto de 2014, a iniciativa de la ANFUMIP para elaborar una propuesta de regulación para la solución de conflictos de naturaleza laboral originados en el interior del Ministerio Público; la organización querellante se negó a participar al inicio, se incorporó posteriormente y finalmente comunicó no adherirse a los documentos propuestos (documentos sobre relaciones laborales, control y denuncia de acoso laboral y sexual y código de buen trato laboral) aduciendo que su suscripción podría afectar sus aspiraciones de obtener modificaciones legales que permitan el control de los conflictos laborales en el Ministerio Público por parte de órganos externos; iv) una mesa de trabajo sobre administradores de fiscalía (con participación de todas las organizaciones de funcionarios); v) diversas reuniones, en 2014 y 2015, con las distintas asociaciones de funcionarios y otras exclusivamente con la organización querellante para tratar temas de su interés, evidenciando que las asociaciones son recibidas cada vez que lo solicitan; vi) respuestas a diversos requerimientos y consultas de la organización querellante, evidenciando que se da respuesta a todas las peticiones recibidas y que cuando hay diferencias las cuestiones se han resuelto por los tribunales de justicia, y vii) facilidades otorgadas a las asociaciones de funcionarios por sobre de lo exigido en la ley (por ejemplo, uso de servidores de correos institucionales, uso de dependencias del Ministerio Público para asambleas y otros tipos de reuniones dentro de la jornada de trabajo, o pago de viáticos a los directores de las asociaciones cuando deben participar en reuniones con las autoridades).

C. Conclusiones del Comité

1. 183. El Comité observa que la queja concierne a alegatos de prácticas antisindicales, incluido el despido de un dirigente, obstáculos a las visitas de dirigentes a afiliados, interpretación antisindical de las normas sobre permisos sindicales, trabas a la representación de afiliados en sus demandas e intromisión en la libertad de afiliación, así como ausencia de procedimientos de negociación y de mecanismos imparciales para conocer de conflictos laborales, incluida la discriminación antisindical.
2. 184. En cuanto al alegato de obstáculos a la labor de los dirigentes sindicales y de restricciones indebidas a la capacidad de realizar visitas y organizar reuniones durante la jornada laboral, el Comité observa que, de un lado, la organización querellante alega la imposición unilateral de restricciones a la capacidad de los dirigentes de acceder a sus afiliados, mediante requerimiento de acuerdo previo con preaviso de una semana para toda reunión, incluidas las meras visitas. De otro lado, el Comité observa que el Gobierno estima que la organización querellante defiende un derecho inexistente a poder irrumpir sin aviso ni acuerdo previo en las labores de sus afiliados durante las horas de trabajo. Al respecto el Comité debe recordar tanto el principio en virtud del cual los representantes de los trabajadores deberían ser autorizados a entrar en todos los lugares de trabajo, cuando ello sea necesario para permitirles desempeñar sus funciones de representación, como el principio en virtud del cual el derecho de acceso no debería ejercerse en detrimento del funcionamiento eficiente de la administración o de las instituciones públicas afectadas, por lo que en tales casos, el Comité ha indicado con frecuencia que las organizaciones de trabajadores pertinentes y el empleador deben tratar de llegar a acuerdos de manera que se reconozca a las organizaciones de trabajadores el acceso a los lugares de trabajo, durante el horario laboral y fuera de él, sin perjudicar el funcionamiento eficiente de la administración o de la institución pública en cuestión [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 1104 y 1109]. En relación a esta queja, el Comité toma nota de que el Gobierno: informa que previamente a los hechos denunciados, las autoridades ya habían llegado a acuerdos, sobre la celebración de reuniones y las facilidades concedidas, con la organización de la fiscalía regional afiliada a la organización querellante; precisa que las autoridades simplemente se limitan a realizar un análisis de factibilidad para las reuniones a realizarse durante la jornada laboral, e indica que se han venido concediendo las autorizaciones solicitadas y otorgando mayores facilidades y medios para la celebración de reuniones que las previstas en la ley.
3. 185. En cuanto al alegato de acciones antisindicales en la Fiscalía Local de Talagante en represalia a la interposición de un recurso de protesta ante una instrucción general del fiscal (se alega expresión pública de decepción, circulación del recurso e instigación a que los trabajadores firmaran una carta de rechazo), el Comité toma nota de las informaciones y documentación que brinda el Gobierno negando que las autoridades intervinieran o realizaran acciones antisindicales, incluidas las medidas adoptadas por parte de la administración para investigar el alegato, y el hecho que se habría llegado a un acuerdo de conciliación en sede judicial (consistente en una declaración del Ministerio Público señalando su intención de respeto y consideración de los derechos individuales y sindicales de los trabajadores).
4. 186. En cuanto a dos alegatos de acciones antisindicales y trabas a la representación de afiliados en demandas laborales ante las autoridades del Ministerio Público (Fiscalía Regional de Libertado General Bernardo O’Higgins y Fiscalía Local de Los Vilos), el Comité toma nota de que según indica el Gobierno, las autoridades trabajaron conjuntamente con la organización querellante en la búsqueda de soluciones; se instruyó una investigación administrativa, y fueron sancionados los fiscales concernidos por los hechos denunciados (no vinculados a discriminación antisindical). En cuanto al alegato de la denegación de la capacidad de representar judicialmente a una afiliada (la Sra. Andrade), el Comité observa que el Gobierno indica que las asociaciones de funcionarios no tienen facultades para actuar en representación de sus afiliados solicitando o demandando eventuales derechos personales que puedan corresponderles sin mediar un mandato otorgado conforme a derecho. Asimismo, el Comité toma nota de que según informa el Gobierno, en el caso planteado, la organización querellante no habría demostrado actuar con un mandato de parte de su afiliada y esta última habría planteado simultáneamente una reclamación con pretensiones diferentes (la afectada reclamando una indemnización y el sindicato su reintegro).
5. 187. En cuanto al alegato de destitución del dirigente sindical, Sr. Gutiérrez Ollarzú, el Comité observa, de un lado, que la organización querellante alega la motivación antisindical del despido por parte del Fiscal Nacional para debilitar el movimiento sindical que cuestionaba un proyecto de ley del Poder Ejecutivo relativo al Ministerio Público. Asimismo, observa que la organización querellante alega que la causal invocada para terminar el empleo (incapacidad sobreviniente al haberse acogido a la suspensión condicional de un procedimiento penal) no está prevista en la ley y que el procedimiento no respetó el fuero del dirigente sindical. De otro lado, el Comité observa que el Gobierno indica que la terminación del contrato se produjo por imperativo legal, fruto de la decisión de acogerse a la suspensión condicional de un procedimiento penal por conducción en estado de ebriedad. El Comité toma nota, en este sentido, de la información detallada que proporciona el Gobierno sobre la fundamentación legal de esta causa de incapacidad sobreviniente. Asimismo el Comité observa que el Gobierno cuestiona que pudiera haber motivación antisindical alguna, ya que la posición del Fiscal Nacional era coincidente con la de la organización querellante de rechazar el proyecto de ley en cuestión. Finalmente, el Comité observa que, según las informaciones y documentación brindadas por el Gobierno, en el marco del recurso judicial interpuesto contra el despido, se llegó a un acuerdo en virtud del cual el Sr. Gutiérrez Ollarzú abandonó todas las alegaciones de supuesta ilegalidad a cambio de una indemnización. En estas circunstancias, el Comité no seguirá examinando este alegato.
6. 188. En relación al alegato de interpretación antisindical de las normas e instrucciones aplicables a las horas de permiso sindical, el Comité toma nota de que, según indica el Gobierno, no existe contradicción ni interpretación antisindical en las comunicaciones de las autoridades competentes y que se reconocen a los directivos de la organización querellante 33 horas mínimas semanales de las 44 horas de la semana laboral. El Comité observa sin detectar contradicción que, mientras, de un lado, el oficio del Fiscal Nacional de 2009 había recordado el mínimo de horas de permisos semanales de las que deben gozar los directivos sindicales en virtud de la ley, de otro lado, el oficio del Director Ejecutivo Nacional de 2014 reitera la obligación de comunicar la utilización de estos permisos. Al respecto, el Comité debe recordar el principio en virtud del cual la concesión de facilidades a los representantes de las organizaciones de empleados públicos, entre otras, por tanto, la concesión de tiempo libre, tiene como corolario garantizar un «funcionamiento eficaz de la administración o servicio interesado» y que tal corolario implica que pueda existir un control de las solicitudes de tiempo libre para ausentarse durante las horas de trabajo por parte de las autoridades administrativas competentes, únicas responsables del funcionamiento eficaz de sus servicios [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1111]. Por consiguiente, el Comité considera que la comunicación del Director Ejecutivo Nacional, recordando la necesidad de cumplir con la obligación de comunicar la utilización de las horas de permiso sindical, no conlleva una vulneración de los principios de la libertad sindical.
7. 189. En cuanto al alegato de intervenciones institucionales a fin de generar disputas entre organizaciones de trabajadores en relación a la posibilidad de que las asociaciones regionales puedan afiliar a trabajadores de otras regiones, el Comité toma nota de que el Ministerio Público indica que se trata de un conflicto entre organizaciones de funcionarios, en las que la única intervención de la autoridad institucional fue la de solicitar un pronunciamiento de la Dirección del Trabajo como consecuencia de una denuncia formulada por otra asociación de funcionarios (que cuestionaba la práctica de asociaciones regionales de afiliar funcionarios de otras regiones). El Comité observa que la Dirección del Trabajo había considerado jurídicamente improcedente que un funcionario del Ministerio Público participe en la constitución o se afilie a una asociación regional vinculada a una jurisdicción distinta de aquélla donde presta servicios. Al tiempo que recuerda que no compete al Comité pronunciarse sobre los conflictos entre organizaciones sindicales, el Comité destaca que el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica la libre determinación de la estructura y la composición de estos sindicatos [véase Recopilación, op. cit., párrafos 333 y 1114]. El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que las asociaciones de funcionarios del Ministerio Público constituidas en una región puedan tener como afiliados a funcionarios del Ministerio Público de otras regiones si sus estatutos así lo permiten.
8. 190. En cuanto a los alegatos de ausencia de órganos imparciales para dirimir demandas de abusos laborales, incluida la discriminación antisindical, y la inexistencia de herramientas internas de negociación, el Comité toma nota, por una parte, de que el Gobierno afirma: que existen espacios internos de diálogo (brindando ejemplos al respecto); que los conflictos planteados pueden tener solución judicial; que en uno de los casos alegados, la Corte Suprema declaró la competencia de los tribunales del trabajo, y que, a su entender, ha habido errores en la estrategia judicial de la organización querellante. Por otra parte, el Comité observa que el Consejo de Defensa del Estado ha venido alegando la incompetencia de la jurisdicción laboral e indicando que la organización querellante no es propiamente una agrupación sindical sino una asociación de funcionarios regulada en cuerpos normativos distintos al Código del Trabajo, «razón por la cual no pueden existir ‘prácticas antisindicales’ a su respecto». El Comité recuerda que ha venido señalando que el artículo 8 del Convenio núm. 151 permite cierta flexibilidad en la elección de procedimientos para la solución de conflictos que afecten a funcionarios públicos, a condición de que inspiren la confianza de las partes interesadas; el Comité ha afirmado asimismo, con respecto a quejas por prácticas antisindicales en los sectores tanto público como privado, que tales quejas deberían ser normalmente examinadas en el país en el marco de un procedimiento que, además de rápido, fuera no sólo imparcial sino que así lo pareciera también a las partes interesadas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 778]. En ausencia de mayores precisiones recibidas del Gobierno sobre los mecanismos aplicables para la solución de conflictos, y en particular la protección de los funcionarios del Ministerio Público contra la discriminación antisindical, el Comité pide al Gobierno que, a la luz del antedicho principio y en el marco de la aplicación del Convenio núm. 151 ratificado por Chile, informe a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a la que remite los aspectos legislativos del caso, sobre los mecanismos de solución de conflictos relativos a la determinación de las condiciones de empleo y sobre los dispositivos, recursos y sanciones aplicables para asegurar que los funcionarios del Ministerio Público gozan de protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical.
9. 191. Finalmente, a luz de las conclusiones precedentes y tomando nota con interés de que, según informa el Gobierno, existen diversas instancias de diálogo para tratar cuestiones que conciernen a las asociaciones de funcionarios (mesas de trabajo, incluida una mesa para la regulación de las relaciones laborales), el Comité alienta a las autoridades competentes a que sigan profundizando en el diálogo social con las asociaciones de funcionarios del Ministerio Público en aras de favorecer relaciones colectivas armónicas y, conforme a los principios de la libertad sindical antes mencionados, de llegar a acuerdos compartidos sobre las cuestiones que pudieran quedar pendientes en relación al acceso de dirigentes sindicales a sus afiliados durante la jornada laboral; a los permisos sindicales de dirigentes y la comunicación de su uso, y al desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades y las asociaciones de funcionarios u otros métodos que permitan su participación en la determinación de las condiciones de empleo.