Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 391, Octubre 2019

1. 171. La queja figura en comunicaciones de 18 de octubre, 20 de diciembre de 2016, y 6 y 7 de abril de 2017 presentadas por el Sindicato de Trabajadores del Banco Popular (SIBANPO) y UNI Global Union.
2. 172. El Gobierno envió sus observaciones por medio de comunicaciones de 20 de octubre de 2017 y 13 de septiembre de 2019.
3. 173. Costa Rica ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 174. En sus respectivas comunicaciones de 18 de octubre de 2016, las organizaciones querellantes alegan que, por medio del voto núm. 201413758, de fecha 20 de agosto de 2014, la Sala Constitucional de la Corte Suprema modificó unilateralmente el alcance del artículo 45 de la cuarta convención colectiva de trabajo del Banco Popular y de Desarrollo Comunal (en adelante el Banco), relativo al pago de una cesantía a los trabajadores del mencionado Banco. Las organizaciones querellantes alegan específicamente que: i) desde hace décadas, las relaciones de trabajo entre el Banco y sus empleados se rigen por la convención colectiva de trabajo, instrumento que, en virtud del artículo 62 de la Constitución de Costa Rica, tiene fuerza de ley en el país; ii) siguiendo una práctica irregular llevada a cabo en los últimos años por las autoridades públicas, la Contraloría General de la República presentó una acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 45 de la convención colectiva de trabajo del Banco, solicitando su anulación parcial; iii) el artículo 45 de la convención establece que el Banco pagará un auxilio de cesantía a sus trabajadores por los años trabajados cuando se jubilen, pensionen, renuncien o sean despedidos con o sin responsabilidad patronal; iv) el mismo artículo prevé que el monto del auxilio de cesantía será de un mes por año trabajado para el tiempo anterior al 1.º de marzo de 2001 mientras que, para el tiempo trabajado posterior a esta fecha, el cálculo deberá observar la fórmula contemplada por el Código del Trabajo; v) la acción de inconstitucionalidad iniciada por la Contraloría afirma que el referido artículo es abusivo y contrario a los principios de igualdad, razonabilidad y uso eficiente de los fondos públicos, y vi) si bien, en su referido voto, la Sala Constitucional declaró que la acción era sin lugar y que, por consiguiente, la cláusula cuestionada de la convención colectiva no era inconstitucional, el alto Tribunal supeditó la constitucionalidad de la misma a que se interprete que el tope máximo de años de referencia para el cálculo del monto del auxilio de cesantía no exceda de veinte años.
2. 175. Las organizaciones querellantes alegan que la referida sentencia de la Sala Constitucional es incoherente y contradictoria, que carece por completo de fundamento jurídico, sino que responde a presiones e intereses de carácter político y que viola directamente tanto el principio de libre negociación entre las partes como el de seguridad jurídica. Las organizaciones querellantes manifiestan a este respecto que: i) todos los argumentos esgrimidos por la Contraloría en su acción de constitucionalidad fueron rechazados por la Corte ya que el artículo 45 de la convención colectiva no crea discriminaciones, no violenta ningún derecho fundamental y no infringe los principios de proporcionalidad y razonabilidad; ii) no existe motivo alguno para limitar el tope de cálculo de la cesantía en veinte años de trabajo, y iii) al imponer el mencionado tope que modifica unilateralmente la referida cláusula de la convención colectiva, desnaturaliza la misma, la Corte rebasa sus competencias, viola el principio de libre negociación colectiva y desconoce el procedimiento específico, respetuoso del debido proceso previsto en la Ley General de Administración Pública para la supresión de derechos adquiridos procedentes de una convención colectiva.
3. 176. En sus respectivas comunicaciones de 20 de diciembre de 2016, las organizaciones querellantes añaden que: i) los empleados del Banco son empleados públicos no estatales a quienes se les aplica el Régimen de Empleo Privado y que, en virtud del artículo 2 de su ley constitutiva, el Banco opera con plena autonomía administrativa y funcional, con patrimonio propio y que no cuenta con la garantía del Estado; ii) en el marco de la acción de inconstitucionalidad, la Procuraduría General de la República solicita que se declare con lugar la acción y solicita que se fije un tope de cesantía de veinte años, y iii) la sentencia afecta también el proceso de homologación de la quinta convención colectiva del Banco ya que el 14 de diciembre de 2016, el Departamento de Relaciones de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social pidió al SIBANPO una aclaración sobre el alcance de la cláusula de la nueva convención relativa al auxilio de cesantía. Las organizaciones querellantes vuelven finalmente a manifestar que la sentencia de la Corte constituye un contrasentido jurídico ya que no se puede al mismo tiempo declarar sin lugar la acción de inconstitucionalidad dirigida contra la cláusula de la convención colectiva y, al mismo tiempo, modificar unilateralmente la mencionada cláusula.
4. 177. Por medio de comunicaciones de 6 y 7 de abril de 2017, las organizaciones querellantes se refieren a una segunda sentencia de la Corte Suprema relativa a otra disposición de la convención colectiva del Banco, sentencia que, según sus alegatos, viola también el derecho de libre negociación colectiva. Las organizaciones afirman específicamente que: i) el vigente artículo 35 de la cuarta convención colectiva del Banco se refiere a la fórmula de pago del salario de los trabajadores del Banco y estipula que «El salario es semanal. Todo reconocimiento económico que afecte el salario será calculado con el salario semanal, o sea el monto mensual dividido entre cuatro durante las cincuenta y dos semanas»; ii) a pesar de que el mencionado artículo forma parte de la convención colectiva del Banco desde hace más de treinta años, el Banco ha decidido aplicar una formula distinta a la convencional y realiza una división por 4,33, lo que viene a desmejorar el salario de los trabajadores en relación a lo pactado; iii) el SIBANPO sometió esta cuestión a debate judicial, y si bien obtuvo resultados adversos en primera instancia, las sentencias de primer grado fueron íntegramente revocadas por 13 sentencias de segunda instancia dictadas entre el 27 de febrero y 15 de junio de 2012, por considerar el Tribunal de apelación que el Banco se había apartado de la convención colectiva, y iv) el Banco recurrió ante la Cámara Laboral de la Corte Suprema, la cual revocó las referidas decisiones de segunda instancia por medio de 13 resoluciones dictadas entre el 10 y el 31 de agosto de 2012, al considerar, sin prueba, que las fórmulas de pago estarían comprendidas en las escalas salariales y que el empleador había cumplido con la referida cláusula de la convención colectiva.
5. 178. En relación con las referidas 13 resoluciones de la Sala Segunda de la Corte Suprema, las organizaciones querellantes afirman que las mismas constituyen una supresión de un beneficio convencional obtenido en una negociación colectiva perfectamente legal y que dichas resoluciones son, por lo tanto, contrarias a los principios de negociación colectiva libre, voluntaria y de seguridad jurídica. Añaden que, en virtud del Convenio núm. 98, las partes pueden libremente determinar las materias objeto de negociación y que darán lugar a mejoras a favor de los trabajadores en relación con la legislación, motivo por el cual es plenamente válido que la convención colectiva prevea una fórmula de pago más favorable que aquella contemplada en la legislación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 179. Por medio de una comunicación de 20 de octubre de 2017, el Gobierno envía su respuesta al segundo alegato de las organizaciones querellantes, relativo a la supuesta violación, por parte de la Sala Segunda de la Corte Suprema, del artículo 35 de la convención colectiva del Banco, relativo a la fórmula de pago semanal de los trabajadores de la entidad. El Gobierno manifiesta a este respecto que: i) la Sala Segunda de la Corte Suprema, que constituye la máxima instancia judicial laboral del país, revocó las sentencias de segunda instancia que consideraban que la entidad bancaria se había apartado del texto de la convención colectiva; ii) considerando que la Sala Segunda no había hecho un uso adecuado de las pruebas a disposición (las escalas salariales del Banco), el SIBANPO impugnó las sentencias de la Sala Segunda ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema por medio de una acción de inconstitucionalidad; iii) en una sentencia de 13 de mayo de 2015, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción al observar que no cabe la acción de inconstitucionalidad en casos de mera interpretación de las leyes u de otras disposiciones normativas sino únicamente cuando hay temas de relevancia constitucional, situación que no se dio en el presente caso, y iv) a solicitud del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el marco de la preparación de la respuesta del Gobierno al Comité, la Sala Segunda aclaró que sus fallos no fueron motivados por consecuencias patrimoniales o criterios de oportunidad sino basadas en una interpretación objetiva de la norma convencional objeto de examen.
2. 180. Con base en lo anterior y después de haber recordado la evolución jurisprudencial de la Sala Segunda en materia de reconocimiento del derecho de negociación colectiva en el sector público, el Gobierno manifiesta que las actuaciones de los operadores de justicia fueron plenamente respetuosas de los principios que inspiran a la OIT.
3. 181. Por medio de una comunicación de 13 de septiembre de 2019, el Gobierno envía su respuesta al primer alegato de las organizaciones querellantes relativo a la modificación unilateral, por parte de la Sala Constitucional de la Corte Suprema, del alcance del artículo 45 de la convención colectiva de trabajo de un banco del sector público, el cual establece el pago de una cesantía a los trabajadores de la mencionada entidad. El Gobierno manifiesta que, por mayoría, la Sala Constitucional de la Corte Suprema consideró que la cláusula impugnada no es inconstitucional, siempre que se interprete que el tope máximo de años para el pago de la cesantía no puede exceder de veinte. Citando los extractos correspondientes de la sentencia, el Gobierno indica que la Sala Constitucional: i) reconoció, con base en el tercer párrafo del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la facultad de la Contraloría General de la Nación para promover esa acción de inconstitucionalidad en cuanto acude en defensa de los fondos públicos; ii) mediante una votación dividida, reconoció la posibilidad de impugnar, en la vía de la acción de inconstitucionalidad, una convención colectiva en la medida en que «las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos; iii) sobre el tope de cesantía en las cláusulas de las convenciones colectivas, recordó que había aceptado la existencia de topes mayores fijados a través de convenciones colectivas, partiendo del hecho de que el Código de Trabajo establece reglas mínimas que pueden ser superadas siempre y cuando se haga dentro de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad. Es por esta razón, que la sala ha avalado la existencia de topes de cesantía mayores de los ocho años, pero inferiores a los veinte años, y iv) la decisión final de la Corte de declarar la constitucionalidad de la cláusula pero condicionándola al respeto de un tope máximo buscó evitar un uso indebido de fondos públicos, en detrimento de los servicios públicos que está llamada a brindar la institución, constatándose adicionalmente que no existía una razón válida que permita un trato privilegiado a favor de los trabajadores del Banco en cuestión.

C. Conclusiones del Comité

1. 182. El Comité observa que el presente caso se refiere a la alegada violación de dos disposiciones de la convención colectiva de un banco del sector público por parte de la Corte Suprema del país. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes se refieren en primer lugar a la supuesta violación del artículo 45 de la convención colectiva que establece que el Banco pagará un auxilio de cesantía a sus trabajadores por los años trabajados cuando se jubilen, pensionen, renuncien o sean despedidos y que alegan al respecto que: i) el mencionado artículo, insertado en las sucesivas versiones de la convención colectiva desde hace decenios, prevé que el monto del auxilio de cesantía será de un mes de salario por año trabajado para el tiempo anterior al 1.º de marzo de 2001 mientras que, para el tiempo trabajado posterior a esta fecha, el cálculo deberá observar la fórmula contemplada por el Código del Trabajo (el artículo 29 del Código del Trabajo prevé una indemnización entre 19,5 y 22 días de salario por año trabajado, cifra que varía en función de la antigüedad, con un tope máximo de referencia para el cálculo del monto del auxilio que no puede superar los últimos ocho años trabajados); ii) la Contraloría General de la República inició una acción de inconstitucionalidad en contra de la referida cláusula, argumentando que es abusiva y contraria a los principios de igualdad, razonabilidad y uso eficiente de los fondos públicos; iii) si bien, en su sentencia de agosto de 2014, la Sala Constitucional de la Corte Suprema declaró que la acción de inconstitucionalidad era sin lugar y que, por consiguiente, la cláusula cuestionada de la convención colectiva no era inconstitucional, el alto Tribunal supeditó la aplicabilidad de la misma a que el tope máximo de años para el cálculo del monto de la cesantía no excediera de veinte años; iv) la mencionada sentencia es jurídicamente incoherente ya que, al mismo tiempo, rechaza los argumentos de inconstitucionalidad presentados por la Contraloría y modifica unilateralmente lo pactado por los firmantes de la convención; v) la fijación de un tope para el cálculo del monto de auxilio de cesantía no se basa en ningún argumento jurídico y es el resultado de presiones políticas; vi) se debe tomar en consideración que el Banco en cuestión goza de plena autonomía presupuestaria y que sus trabajadores son regidos por el régimen del empleo privado y que, por lo tanto, el monto del auxilio de cesantía no afecta; vii) existe un mecanismo específico, respetuoso del debido proceso, previsto en la Ley General de Administración Pública para la supresión de derechos adquiridos procedentes de una convención colectiva, y viii) resulta de todo lo anterior que la sentencia en cuestión es directamente contraria al Convenio núm. 98 ratificado por Costa Rica y al derecho de los interlocutores sociales de negociar libremente las condiciones de trabajo y mejorar los beneficios previstos por la legislación.
2. 183. El Comité toma nota de la respuesta del Gobierno, la cual se refiere al contenido de la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de 14 de agosto de 2014. El Comité observa que se desprende de la mencionada sentencia 14 de agosto de 2014 que: i) la acción de inconstitucionalidad iniciada por la Contraloría General de la Nación que solicitaba la anulación del artículo 45 de la convención colectiva relativo al auxilio de cesantía se basó en el monto del auxilio así como en las circunstancias previstas para su otorgamiento (cualquier tipo de finalización de la relación laboral, sin limitarse al despido sin justa causa); ii) la Sala Constitucional consideró que la relación laboral que existe entre los trabajadores y el Banco no se rige exclusivamente por el derecho privado; iii) la sala Constitucional reconoció la facultad de la Contraloría General de la Nación para promover este tipo de acciones de inconstitucionalidad en cuanto acude en defensa de los fondos públicos; iv) por medio de un voto mayoritario, la Sala Constitucional consideró que «las obligaciones contraídas por las instituciones públicas y sus empleados pueden ser objeto de un análisis de razonabilidad, economía y eficiencia, sea para evitar que a través de una convención colectiva sean limitados o lesionados derechos de los propios trabajadores, sea para evitar que se haga un uso abusivo de fondos públicos»; v) al tiempo que reconoció el carácter constitucional de la mencionada cláusula de la convención colectiva del banco,, la Sala Constitucional decidió, sin embargo, supeditar la validez de la misma al cumplimiento de un tope máximo de veinte años de trabajo para el cálculo del auxilio; vi) la sala consideró que si bien es constitucional fijar a través de la negociación colectiva beneficios superiores a los mínimos previstos por el Código del Trabajo, le corresponde a la sala verificar el respeto de parámetros de razonabilidad y proporcionalidad para evitar un uso abusivo de los fondos públicos, y vii) la Sala Constitucional aplicó al Banco la misma solución que la aplicada a otra institución pública en una sentencia anterior de 17 de mayo de 2006 (sentencia núm. 2006-06730).
3. 184. Recordando que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 1480], el Comité considera que la acción de inconstitucionalidad iniciada por la Procuraduría General de la Nación en contra del artículo 45 de la convención colectiva del Banco podría socavar la confianza de las partes en los mecanismos de negociación colectiva existentes en el sector público del país y en su utilidad para encontrar soluciones consensuadas a los conflictos colectivos. Con base en lo anterior, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para que las autoridades den preferencia, en la medida de lo posible, a los mecanismos de negociación colectiva a la hora de evaluar cuestiones de interés público en relación con los beneficios económicos de las cláusulas de convenios colectivos del sector público. En caso de que surjan problemas económicos graves que exijan la modificación de las disposiciones de los convenios colectivos del sector público, dichas situaciones deberán de tratarse preferentemente en el marco del diálogo social. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
4. 185. Recordando que en el pasado el Comité ha examinado alegatos relativos al recurso frecuente a la Sala Constitucional para impugnar la validez de las disposiciones de los convenios colectivos del sector público, y constatando que, según se desprende de la información disponible en el portal web de la Corte Suprema, el artículo 45 de la convención colectiva del Banco está siendo objeto de nuevas acciones de inconstitucionalidad, el Comité observa que el recurso sistemático a los tribunales para impugnar la validez de las disposiciones de convenios colectivos puede debilitar la confianza de las partes en los mecanismos de negociación colectiva en el sector público. Al respecto, el Comité recuerda que debería encontrarse un compromiso equitativo y razonable entre, por una parte, la necesidad de preservar hasta donde sea posible la autonomía de las partes en la negociación y, por otra, el deber que incumbe a los gobiernos de adoptar las medidas necesarias para superar sus dificultades presupuestarias [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1485].
5. 186. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan en segundo lugar que, por medio de 13 sentencias dictadas entre febrero y agosto de 2012, la Sala Segunda de la Corte Suprema ratificó la violación por parte del Banco del artículo 35 de la convención colectiva de la entidad, relativa al pago semanal de los trabajadores del Banco. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan al respecto que: i) desde hace treinta años, las sucesivas convenciones colectivas del Banco prevén que «El salario es semanal. Todo reconocimiento económico que afecte el salario será calculado con el salario semanal, o sea el monto mensual dividido entre cuatro durante las cincuenta y dos semanas»; ii) el Banco ha decidido aplicar una fórmula distinta a la convencional y realiza una división del salario mensual por 4,33, lo que viene a desmejorar el salario de los trabajadores en relación a lo pactado; iii) el SIBANPO sometió esta cuestión a debate judicial, y obtuvo, en segunda instancia, 13 sentencias favorables dictadas entre el 27 de febrero y 15 de junio de 2012, y iv) la Sala Segunda de la Corte Suprema revocó sin embargo las mencionadas sentencias de segunda instancia, afirmando, sin pruebas que el empleador ya había cumplido con la mencionada cláusula de la convención. La organización querellante alega que las mencionadas sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema desconocen las mejoras libremente pactadas entre las partes a la convención colectiva y son, por lo tanto, directamente contrarias al Convenio núm. 98.
6. 187. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno, después de haber recordado la evolución jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema en un sentido favorable al reconocimiento del derecho de negociación colectiva en el sector público, manifiesta que, en el presente caso, las actuaciones de los operadores de justicia fueron plenamente respetuosas de los principios de la OIT. El Gobierno añade que el derecho de acceso a la justicia accionado por el SIBANPO supone acatar las decisiones de los órganos jurisdiccionales, aun cuando las mismas no sean favorables a sus pretensiones. El Comité toma nota de que, de manera específica, el Gobierno manifiesta que: i) el SIBANPO impugnó las sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema ante la Sala Constitucional de dicha Corte por medio de una acción de inconstitucionalidad, al considerar que la Sala Segunda había hecho un uso indebido de las pruebas; ii) en una sentencia de 13 de mayo de 2015, la Sala Constitucional declaró sin lugar la acción al observar que no cabía la acción de inconstitucionalidad en casos de mera interpretación de las leyes u de otras disposiciones normativas, y iii) a solicitud del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el marco de la preparación de la respuesta del Gobierno al Comité, la Sala Segunda aclaró que sus fallos no fueron motivados por consecuencias patrimoniales o criterios de oportunidad sino basadas en una interpretación objetiva de la norma convencional objeto de examen.
7. 188. El Comité toma nota de los elementos proporcionados tanto por las organizaciones querellantes como por el Gobierno y observa que se desprende de las referidas sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema que la mencionada Corte consideró que: i) el contenido del actual artículo 35 de la convención colectiva del Banco remonta al año 1983 cuando se decidió que, a partir de 1984, las escalas salariales del Banco se confeccionarían con base en un salario semanal; ii) la mencionada cláusula de la convención colectiva permitió en aquel entonces pasar del salario mensual al salario semanal, dividiendo el primero por cuatro (y no por 4,33); iii) el referido método de cálculo establecido por la convención colectiva se puso de inmediato en práctica y se incorporó a la escala salarial general del Banco, y iv) por lo tanto, la escala salarial del Banco y los promedios mensuales que de ella se desprenden ya comprenden la modificación derivada de la norma convencional.
8. 189. El Comité observa que se desprende de lo anterior que el debate en torno al artículo 35 de la convención colectiva del Banco que ha sido llevado ante los tribunales tiene que ver con la interpretación del alcance y de los métodos de aplicación de la fórmula de pago semanal contenida en el mencionado artículo. Recordando que ha subrayado la importancia de que la resolución de los conflictos de interpretación de los convenios colectivos sean resueltos por los mecanismos previstos para tal efecto por el propio convenio o, en cualquier caso, por un mecanismo imparcial que debería ser accesible a las partes firmantes del convenio, tal como un órgano judicial independiente (véase 382.º informe, caso núm. 3162, párrafo 296) y observando que el conflicto de interpretación acerca del artículo 35 de la convención colectiva del Banco ha sido examinado por cuatro instancias judiciales sucesivas, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.