Informe definitivo - Informe núm. 397, Marzo 2022

1. 288. La queja figura en una comunicación de 1.º de junio de 2016 presentada por la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Central de Trabajadores de Colombia (CTC) en representación de las agremiaciones sindicales Sindicato de Funcionarios al Servicio de EMCALI EICE ESP (SIEMCALI) y el Sindicato de Trabajadores y Empleados de Empresas Estatales de Servicios Públicos y otras Entidades del Estado (SINTRASERVIP).
2. 289. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 15 de agosto de 2017, 5 de noviembre de 2018 y 1.º de febrero de 2022.
3. 290. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 291. Por comunicación de fecha 1.º de junio de 2016, las organizaciones querellantes denuncian la negativa de la empresa EMCALI EICE ESP, empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, descentralizada del orden municipal (en adelante «la empresa»), a negociar colectivamente con los empleados públicos. Alegan que en febrero de 2016 las agremiaciones sindicales sometieron un pliego de solicitudes ante la gerencia general de la empresa, con el propósito de llegar a un acuerdo colectivo que permitiera superar las inequidades en materia laboral, habida cuenta de la errónea clasificación de los denominados «empleados públicos» en los cargos de directores, jefes de departamento, jefe de oficina de control disciplinario, asistente especializado y coordinadores, cuando de conformidad con la ley y fallos de las altas cortes, son trabajadores oficiales. Aunque se celebraron reuniones al respecto, las organizaciones querellantes alegan que nunca hubo negociación, en la medida en que los representantes de la empresa consideraban que dichas reuniones no formaban parte del ámbito de aplicación del Decreto núm. 160 de 2014 que regula la negociación colectiva en el sector público, por ser los empleados públicos de alto nivel político, jerárquico o directivo, cuyas funciones comportan atribuciones de gobierno, representación, autoridad o conducción institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas públicas (inciso a) del artículo 2 del Decreto). Las organizaciones querellantes consideran por el contrario que los empleados públicos representados en la negociación no ejercen tales atribuciones y que los únicos habilitados para esas labores en la empresa son el gerente general, los gerentes de área, los gerentes de unidad estratégica de negocio y la junta directiva.
2. 292. Las organizaciones señalan que la empresa tampoco cumplió con el acuerdo suscrito en noviembre de 2015 en el marco de la Comisión Especial de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT), relativo a un pliego de peticiones de 2015. Denuncian, asimismo, la inminencia de medidas por parte de la empresa para debilitar a las organizaciones sindicales, desvirtuar la existencia de los fueros, invitar a los afiliados a renunciar a ellas y ordenar «reubicaciones».

B. Respuesta del Gobierno

1. 293. En su comunicación de fecha 15 de agosto de 2017, el Gobierno transmite la repuesta de la empresa, la cual indica que: i) […] es una empresa industrial y comercial del Estado, prestadora de servicios públicos domiciliarios, y en razón de lo dispuesto en la norma, específicamente el Decreto Ley núm. 3135 de 1968, su planta de personal está compuesta tanto por trabajadores oficiales, vinculados mediante contrato de trabajo como por empleados públicos; ii) la mayoría de los servidores en la empresa son trabajadores oficiales, que son la regla general, y por excepción existen empleados públicos, ello en concordancia con lo dispuesto en el artículo 5 del mismo Decreto Ley, según el cual: «las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.»; iii) jurídicamente es evidente que los empleados públicos de la empresa son de libre nombramiento y remoción, de confianza y manejo, del nivel directivo dentro de la planta de personal, representantes del empleador, cuya relación es legal y reglamentaria. Distinta es la condición de los trabajadores oficiales, clasificación de la cual hacen parte, según la estructura de la empresa, los niveles profesionales, técnicos y asistenciales, a quienes, de conformidad con las disposiciones legales, se les ha conferido la posibilidad de negociar sus condiciones laborales desde lo salarial y prestacional, las cuales se cierran con las convenciones colectivas de trabajo. Actualmente en la empresa existen 15 organizaciones sindicales, y dos convenciones colectivas vigentes; iv) con respecto a la negociación con empleados públicos, varios sindicatos (incluidos SIEMCALI y SINTRASERVIP) representados todos por funcionarios que ostentan tal calidad y hacen parte del nivel directivo de la empresa, presentaron pliego de solicitudes fundamentándose en el Decreto núm. 160 de 2014, y v) no obstante, la restricción para negociar del inciso a) del artículo 2 del mismo, por ser los representantes sindicales empleados públicos de nivel directivo, la empresa acudió de buena fe a escuchar, a revisar y se hicieron los análisis respectivos.
2. 294. El Gobierno indica a continuación que: i) se evidencia que la justicia interna, en dos ocasiones ha debatido el tema de los empleados públicos en la empresa, y esta clasificación la ha encontrado ajustada a la ley, de lo que se desprende que los empleados públicos de la empresa tienen funciones de dirección o confianza; ii) no se evidencia que se haya interpuesto una queja ante el Ministerio del Trabajo por presunta negativa a negociar, para que se estableciera si hubo negativa por parte de la empresa, como se está manifestando en la queja, y iii) se observa que no ha habido negativa a negociar por parte de la empresa, a pesar de que esta considera que los sindicatos concernidos representados por funcionarios que ostentan la calidad de empleados públicos y hacen parte del nivel directivo de la empresa, están incluidos en las exclusiones para la aplicación del Decreto núm. 160 de 2014. La empresa se sentó a escuchar a las organizaciones sindicales y les explicó el motivo por el cual no llegaban a un acuerdo de lo solicitado por las organizaciones sindicales.
3. 295. En su comunicación de 5 de noviembre de 2018, el Gobierno indicó que las inconformidades presentadas en la queja se iban a tratar en la mesa de negociación y concertación, acordada entre las partes ante la CETCOIT.
4. 296. En su comunicación de fecha 1.º de febrero de 2022, al seguir refiriéndose a las observaciones de la empresa, no obstante que el pliego de solicitudes de los empleados públicos presentado en febrero de 2016 legalmente no fuera pertinente desarrollarse, el Gobierno reitera que la empresa atendió el llamado realizado por las organizaciones sindicales integradas por empleados públicos, instalándose una mesa de trabajo en la que ambas partes expusieron sus planteamientos sobre la aplicación del decreto en mención, la metodología para exponer por parte de las organizaciones sindicales sus aspiraciones y la posición de la empresa frente a cada una de ellas como se dejó plasmado en el acta núm. 4, de 8 de abril de 2016, depositada ante el Ministerio del Trabajo y con la cual se culminó este proceso. Precisa el Gobierno que, en lo inherente a la nivelación salarial, se llegó a un acuerdo suscrito en el marco de la CETCOIT en octubre de 2016, con lo cual el Gobierno hace observar que frente a las aspiraciones laborales la empresa indica que ha estado dispuesta a considerarlas.

C. Conclusiones del Comité

1. 297. El Comité observa que la presenta queja se refiere a la supuesta negativa de una empresa industrial y comercial del Estado (prestadora de servicios públicos domiciliarios) a negociar colectivamente las condiciones de trabajo de sus empleados públicos, al considerar que los mismos no gozan del derecho de negociación colectiva por formar parte del nivel directivo de la empresa, y caber dentro de las excepciones previstas en el Decreto núm. 160 de 5 de febrero de 2014 —que regula la negociación colectiva en el sector público—. El Comité toma nota de que, por su parte, las organizaciones querellantes consideran que las referidas categorías de personal son trabajadores oficiales y que la alegada negativa a negociar es contraria a los convenios de la OIT ratificados por Colombia.
2. 298. El Comité recuerda que Colombia ha ratificado los Convenios núms. 98, 151 y 154 y que en consecuencia los trabajadores del sector público deben gozar del derecho de negociación colectiva, si bien la negociación colectiva en la administración pública puede asumir modalidades particulares de aplicación.
3. 299. El Comité toma nota de que, según el Gobierno: i) existe en la legislación nacional una diferencia entre los trabajadores oficiales y los empleados públicos (los primeros están vinculados por contrato y pueden negociar colectivamente, mientras que los segundos están vinculados estatutariamente), y ii) en cuanto a los empleados públicos, existen restricciones relativas al ejercicio del derecho de negociar colectivamente, con base en el inciso a) del artículo 2 del Decreto núm. 160 de 2014.
4. 300. El Comité observa que dicho decreto, que derogó al Decreto núm. 1092 de 2012, ha ampliado el ámbito de aplicación, tanto material como personal de la negociación colectiva en el sector público, al reconocer los derechos de negociación colectiva de los empleados públicos.
5. 301. El Comité observa al mismo tiempo que, según lo indicado en su artículo 2, inciso a) «El presente decreto se aplicará a los empleados públicos de todas las entidades y organismos del sector público, con excepción de: a) los empleados públicos que desempeñen empleos de alto nivel político, jerárquico o directivo, cuyas funciones comporten atribuciones de gobierno, representación, autoridad o de conducción institucional, cuyo ejercicio implica la adopción de políticas públicas».
6. 302. El Comité observa que los aspectos vigentes de la presente queja versan esencialmente sobre una controversia jurídica relativa a una clasificación de empleos. El Gobierno, así como la empresa, consideran que los empleados públicos de dicha estructura (directores, jefes de departamento, jefe de oficina de control disciplinario, asistente especializado y coordinadores) tienen rango de cargo directivo, lo cual les excluye del marco de la negociación a la luz del Decreto de 2014. Por el contrario, las organizaciones querellantes consideran que las categorías en cuestión no son de cargo directivo, sino que son trabajadores oficiales, y que por ello deberían acceder a la negociación colectiva. El Comité subraya que no es competente para pronunciarse sobre la clasificación de determinados servidores públicos como trabajadores oficiales o empleados públicos y que le corresponde únicamente asegurarse de que los principios de libertad sindical se cumplan en el ámbito del sector público [véase 391.er informe, caso núm. 3091].
7. 303. El Comité recuerda que los Convenios núms. 151 y 154 presentan un amplio campo de aplicación, con muy pocas excepciones, como en el caso de los funcionarios de alto nivel directivo, tal como se refleja en el Decreto núm. 160, lo cual permite al mayor número de empleados públicos negociar sus propias condiciones laborales. En este sentido, corresponde a la legislación nacional, en virtud del párrafo 2 del artículo 1 del Convenio núm. 151, determinar hasta qué punto las garantías previstas en el Convenio se aplican a los empleados de alto nivel que, por sus funciones, se considera normalmente que poseen poder decisorio o desempeñan cargos directivos o a los empleados cuyas obligaciones son de naturaleza altamente confidencial. Adicionalmente, el Comité recuerda que, en el marco de un caso anterior relativo a la misma empresa y en el cual se planteaba, entre otros, el derecho de negociación colectiva de las personas que desempeñaban los cargos de jefe de departamento, el Gobierno había subrayado que, a raíz del Decreto núm. 160, los empleados públicos podían firmar acuerdos con la empresa [véase 391.er informe, caso núm. 3091, párrafos 163 y 166]. El Comité observa finalmente que, en el marco del diálogo facilitado por la CETCOIT en octubre de 2016, las partes alcanzaron un acuerdo para incrementar los salarios de los empleados públicos, aunque la empresa puntualiza que dicho acuerdo se logró al margen del proceso formal de negociación colectiva.
8. 304. En estas condiciones, al tiempo que observa que no dispone de elementos sobre el número exacto de trabajadores de la empresa excluidos de la negociación colectiva ni sobre las funciones exactas de las categorías concernidas, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la determinación de los empleados públicos de la empresa que tienen derecho a la negociación colectiva sea conforme al ámbito del Decreto núm. 160 aplicado a la luz de los Convenios núms. 151 y 154.
9. 305. El Comité pide también al Gobierno que siga tomando todas las medidas a su alcance a fin de alentar a la empresa y a las organizaciones querellantes a mejorar el clima de diálogo y respeto mutuo e invita a las mismas a sacar el mayor provecho de las oportunidades de diálogo existentes a nivel nacional.
10. 306. En cuanto a los alegatos relativos a la inminencia de medidas por parte de la empresa para debilitar a las organizaciones sindicales, desvirtuar la existencia de los fueros, invitar a los afiliados a renunciar a ellas y ordenar «reubicaciones», el Comité observa que las organizaciones querellantes no enviaron información o evidencia relativa a tales medidas. Con base en lo anterior, el Comité no proseguirá con el examen de este alegato.

Recomendaciones del Comité

1. 307. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la determinación de los empleados públicos de la empresa que tienen derecho a la negociación colectiva sea conforme al ámbito del Decreto núm. 160 aplicado a la luz de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT;
   • b) el Comité pide al Gobierno que haga todo lo que esté a su alcance a fin de alentar a la empresa y a las organizaciones querellantes a mejorar el clima de diálogo y respeto mutuo e invita a las mismas a sacar el mayor provecho de las oportunidades de diálogo existentes a nivel nacional, y
   • c) el Comité considera que este caso no requiere un examen más detenido y queda cerrado.