Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación - Informe núm. 400, Octubre 2022

1. 689. La queja figura en una comunicación del Sindicato Anestésico-Quirúrgico del Uruguay (SAQ) de fecha 20 de febrero de 2020. El SAQ envió informaciones complementarias por comunicación de fecha 28 de mayo de 2021.
2. 690. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 30 de septiembre de 2021.
3. 691. El Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 692. En su comunicación de fecha 20 de febrero de 2020, el SAQ, indica que se creó en el año 1993, cuando los médicos anestésicos-quirúrgicos, decidieron modificar su representación gremial, que hasta el momento la ejercía el Sindicato Médico del Uruguay (SMU), en el entendido de que este ya no representaba ni defendía sus intereses. La organización querellante indica que es un sindicato de categoría, que reúne a más de 2 000 médicos y que desde su creación ha celebrado innumerables convenios colectivos tanto en el sector público como privado. Indica asimismo que en el país conviven tres organizaciones sindicales que representan a los médicos: el SMU (representa a los médicos no anestésico-quirúrgicos de Montevideo), la Federación Médica del Interior (FEMI) (organiza a los médicos de fuera de Montevideo), y el SAQ (representa al colectivo anestésico-quirúrgico en todo el país). La organización querellante indica que dichas organizaciones no son excluyentes y que es usual que algunos médicos mantengan doble o triple afiliación.
2. 693. La organización querellante alega que: i) hasta el año 2005 participó activamente de la negociación colectiva celebrando innumerables convenios colectivos relativos al sector de la salud tanto en el sector público como privado; ii) a partir de la asunción del Gobierno del Frente Amplio en el año 2005, comenzaron a generarse una serie de cambios en el relacionamiento con el Gobierno; iii) existía un vínculo especial entre quienes habían sido dirigentes del SMU y los del nuevo Gobierno al punto de que muchas de las autoridades del SMU pasaron a desempeñar cargos en el Gobierno, y iv) ese vínculo especial llevó a que el Gobierno privilegiara al SMU sobre las otras gremiales médicas y lo avalara reiteradamente en su intento de eliminar la pluralidad sindical existente en el sector.
3. 694. La organización querellante alega que, a partir del año 2005, el Gobierno empezó a favorecer sistemáticamente al SMU como organización que representaba a todos los médicos en todos los ámbitos de actuación y que el SMU ha llegado a firmar acuerdos en los que se reformuló el trabajo anestésico-quirúrgico sin la participación del SAQ e incluso en contra de la voluntad de este. La organización querellante alega además que el Gobierno de aquel entonces ejerció presión y hostigamiento sobre sus directivos, realizando declaraciones y acusaciones contra sus dirigentes, lo cual se denunció ante el Colegio Médico Nacional.
4. 695. La organización querellante indica que en el año 2005 el Gobierno convocó a los Consejos Consultivos de la Salud y que, si bien citó a más de 30 organizaciones gremiales y sociales con la finalidad de recabar su opinión de cara a una reforma del sistema de salud nacional, el Gobierno la excluyó específicamente. La organización querellante alega que, tras presentar un reclamo al respecto ante el Poder Judicial, fue finalmente invitada a participar en dichos consejos. La organización querellante alega que, si bien durante el periodo 2007-2012 logró seguir participando de la negociación en todos los ámbitos, a partir del año 2012, comenzó un proceso donde pasó a ser sistemática y concienzudamente excluida de todo ámbito de negociación colectiva por parte del Gobierno, con la clara complacencia del SMU. La organización querellante alega que, en el año 2012, el Gobierno y el SMU pretendieron reformar la forma de trabajo y remuneración médica con el objetivo de fijar un salario único para todos los médicos, sin importar la especialización y riesgos, favoreciendo a quienes se desempeñaban en medicina general en detrimento de las especialidades médicas. La organización querellante alega que la finalidad ulterior de dicha reforma era eliminar el laudo específico para los médicos anestésico-quirúrgicos negociado por el SAQ durante más de dos décadas.
5. 696. La organización querellante indica que los Consejos de Salarios, órganos tripartitos de negociación colectiva en el sector privado, fueron reinstalados en el país en el año 2005 y que, si bien ni el SAQ ni la FEMI integraban formalmente el Grupo 15 (servicios de salud y anexos) de los Consejos de Salarios, ambos eran convocados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) para participar con voz y sin voto. La organización querellante manifiesta que hasta el año 2012, el SAQ, la FEMl y el SMU, concurrieron en forma conjunta al Grupo 15 y, si bien el voto de los trabajadores en dicho grupo lo tenía el SMU, designado por el Poder Ejecutivo como el gremio más representativo por el número de adherentes, el SMU coparticipaba con los otros sindicatos, respetando la postura de la FEMI y del SAQ.
6. 697. La organización querellante alega que, si bien en el año 2010 se creó la Comisión de Trabajo Médico y que se estableció que un delegado designado por el SAQ iba a poder participar cuando se negociaran cargos de una especialidad anestésico-quirúrgica, en el año 2012 se la excluyó de la convocatoria a la ronda de negociaciones de los Consejos de Salarios y se cambió el nombre de la Comisión de Trabajo Médico a Comisión Asesora Multipartita (CAM), erradicando de esta última al SAQ. Alega además que en el año 2015 se negociaron los Cargos de Alta Dedicación (CAD) correspondientes a la especialidad cirugía general, sin que jamás haya sido convocada a las reuniones de negociación y que, si bien a finales del 2015 se firmó un acuerdo que le permitió participar de las reuniones de la CAM cuando se tratasen cuestiones de los médicos anestésico-quirúrgicos, se permitió el ingreso al SAQ, pero no se le dio la posibilidad de intervenir.
7. 698. La organización querellante alega que el SMU y el Gobierno planificaron e impusieron los CAD en el sector privado, estableciendo un régimen de cuasiexclusividad (o de exclusividad total) donde la productividad (mecanismo fundamental de la remuneración anestésico-quirúrgica negociado por el SAQ) pasó a ser un aspecto totalmente residual y lo que era antes un estímulo se convirtió en una sanción (por la que a los médicos que no cumplen determinadas metas se les detrae hasta un 25 por ciento de su salario fijo). La organización querellante alega que estas funciones fueron diseñadas sin su participación y contra su expresa voluntad, a pesar de que están expresamente diseñadas para médicos anestésico-quirúrgicos.
8. 699. La organización querellante manifiesta que, como se negó a que sus afiliados se postularan a los CAD, el Poder Ejecutivo obligó a las empresas a que solo contrataran bajo esta modalidad so pena de multas y sanciones. La organización querellante indica que los CAD no podían ser implementados porque el colectivo de médicos anestésico-quirúrgicos y el SAQ se habían pronunciado en contra de los mismos, y habían denunciado reiteradamente y mediante conflictos gremiales esta situación, por lo que pocos o ningún médico anestésico o quirúrgico se presentaba a los llamados para ocupar estos cargos. Ante esta situación, y como su accionar no rendía frutos, el Poder Ejecutivo en acuerdo con el SMU, procedieron en la ronda de los Consejos de Salarios del año 2018 a avanzar un paso más en el ataque al colectivo anestésico quirúrgico y resolvieron disminuir directamente los salarios mediante la oscura y oblicua vía de la recategorización de las intervenciones quirúrgicas, disminuyendo el total salarial que los cirujanos generales percibían por cirugías, es decir, una rebaja salarial directa.
9. 700. En una comunicación enviada el 28 de mayo de 2021, la organización querellante indica que si bien es cierto que el Gobierno actual, que asumió el 1.º de marzo de 2020, responde a grupos de poder distintos de aquellos que ocupaban los cargos en el momento de haber interpuesto la queja y que la especial vinculación que existía entre las autoridades del Gobierno anterior y el SMU y el especial favoritismo del Estado para con este, ya no es tal, igualmente se le sigue dando al SAQ la participación que el SMU entiende pertinente en la negociación colectiva. La organización querellante considera que si bien, fue seguramente a raíz del cambio de Gobierno que ha comenzado a participar de la negociación colectiva en los Consejos de Salarios, de todas formas, continua a merced del SMU para comparecer en los Consejos de Salarios; no es convocada a dichos consejos por el MTSS, sino que es el SMU el que la convoca (usualmente lo convoca mal y tarde) y participa con voz, pero sin voto a través del SMU, el cual no representa ni defiende sus intereses. La organización querellante alega que siempre se le ha dicho que, pese a su oposición, se estará en definitiva a lo que decidan el SMU y el Gobierno. La organización querellante considera además que no existe ninguna garantía de que el día de mañana el SMU deje de permitir su participación en los Consejos de Salarios.
10. 701. La organización querellante alega que: i) la empresa de salud estatal de la Administración de los Servicios de Salud del Estado (ASSE), con la que había negociado históricamente múltiples acuerdos, la excluyó de las negociaciones en las que se aprobaron las funciones de alta dedicación (FAD) para las especialidades médicas anestésico-quirúrgicas, y ii) en el año 2017 firmó convenios colectivos con el SMU en los que se implementaron las FAD para los cirujanos generales y anestesistas que trabajan en la ASSE, modificando convenios celebrados entre la ASSE y el SAQ en el año 2008, es decir que se violentó un convenio colectivo vigente de forma unilateral e ilegal. La organización querellante alega que el SMU actúa en defensa principalmente de los médicos que no son anestésico quirúrgicos (y de ellos, ni siquiera los del interior del país), y no actúa en defensa del colectivo médico anestésico.
11. 702. La organización querellante indica que ha presentado acciones de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) contra las resoluciones de la ASSE mediante las cuales se aprobaron los convenios colectivos con el SMU que implementaron las FAD en cirugía general y anestesiología ya que tales convenios significaban un perjuicio en sus condiciones laborales y fueron aprobados sin su participación. La organización querellante indica que el TCA aún no se ha pronunciado sobre dichas acciones de nulidad.
12. 703. La organización querellante indica que la designación de la organización más representativa no la hace un órgano independiente que garantice la imparcialidad necesaria, sino que es el Poder Ejecutivo el que designa cuál es la organización más representativa de cada sector en los grupos de los Consejos de Salarios. Según indica la organización querellante, en el caso del Grupo 15 de los Consejos de Salarios, relativo al sector de la salud, el SMU fue designado como organización más representativa de los médicos, pese a que carece de la necesaria independencia del Gobierno.
13. 704. La organización querellante indica que, dado que había sido excluida del Grupo 15 y que la plaza para representar a los trabajadores médicos en dicho grupo la ocupaba el SMU como organización más representativa, planteó la posibilidad de crear un subgrupo anestésico quirúrgico dentro del Grupo 15 que estaría integrado por las mismas delegaciones que el Grupo Madre, pero con la incorporación —dada la existencia de una plaza adicional— de un delegado del SAQ, y sería en dicho ámbito que se debería tratar y resolver todo lo relativo a las categorías, salarios y condiciones laborarles de los médicos anestesiólogos y cirujanos. La organización querellante indica que se han implementado soluciones similares en otros sectores de actividad, en los que también ante la existencia de sindicatos de oficio se han propiciado subgrupos o capítulos, donde se negocian laudos que atraviesan a todas las empresas del sector cubriendo específicamente determinadas profesiones o tareas. Así sucede, por ejemplo, en el Grupo 13 (transporte) donde se encuentra el Subgrupo 12 (transporte aéreo), en el que coexisten múltiples capítulos que atienden a las cuestiones vinculadas a la compañías nacionales y extranjeras, pero también a las diversas profesiones involucradas (pilotos de línea aérea, aeroaplicadores, funcionarios de tierra, etc.), teniendo cada uno de ellos su propio ámbito de negociación donde en cada uno de ellos intervienen sindicatos específicos en representación de los trabajadores. La organización querellante indica que el Poder Ejecutivo se ha negado a la creación de un subgrupo dentro del Grupo 15 con un ámbito de actuación restringido a los médicos anestésico-quirúrgicos, con lo cual se habría eliminado cualquier tipo de problema de representatividad con el SMU, pues dicho subgrupo posibilitaría la participación y representación del SAQ, que indiscutiblemente es la organización de trabajadores más representativa del colectivo médico anestésico-quirúrgico.
14. 705. La organización querellante indica que: i) los Consejos de Salarios son tripartitos y la mayoría de los votos se encuentran en manos del Poder Ejecutivo, de manera que puede suceder y así ha pasado, que trabajadores o empresarios no estén de acuerdo con una propuesta y finalmente esta se apruebe sin su voluntad con los votos del Gobierno; ii) existe una especie de arbitraje obligatorio en la mejor de las hipótesis y direccionamiento por parte del Poder Ejecutivo en las más graves, pero más allá de esta violación general, que la ley limita a salarios mínimos y categorías de actividad, esta injerencia en el sector de la salud ha sido mayor y excediendo inclusive el propio ámbito de la ley, donde básicamente se ha sujetado a la negociación colectiva sometiéndola a la política sanitaria que pretende desplegar el Poder Ejecutivo, y iii) este ha intervenido y promovido incesantemente aspectos que exceden los salarios mínimos y categorías, involucrándose constantemente en aspectos que son de acuerdo a la normativa nacional exclusivos de la negociación colectiva en forma bipartita, violentando el principio de bilateralidad y de negociación libre y voluntaria.
15. 706. La organización querellante alega que el Poder Ejecutivo ha venido realizando propuestas que modifican las condiciones de trabajo y remuneraciones de los trabajadores, ámbito que debería ser exclusivo de las organizaciones de trabajadores y empleadores involucrados y alega que esto ha quedado en particular evidencia con dos temas que el Poder Ejecutivo ha impuesto a la negociación colectiva:
    • Un primer ejemplo es la creación e instrumentación de los CAD, que reformularon el trabajo anestésico-quirúrgico (promueven y casi exigen el monoempleo, lo cual lleva a una pérdida de la independencia técnica y a una degradación en el desarrollo profesional que afecta a los médicos anestésico-quirúrgicos) involucrándose así en aspectos que exceden los salarios mínimos y categorías y sancionando económicamente a las instituciones de salud que no contrataran a los médicos bajo esta modalidad (se las sancionaba económicamente no pagando con fondos del Fondo Nacional de Salud). Estos cargos fueron diseñados en forma conjunta por el Poder Ejecutivo y el SMU contra la voluntad de muchos trabajadores médicos en general y de la casi totalidad del colectivo anestésico-quirúrgico y tampoco fueron promovido por las empresas, quienes en la mayoría de los casos no están de acuerdo con los mismos. Los CAD alteran las relaciones laborales en la salud y son promovidos desde el Gobierno en tanto constituyen su política sanitaria.
    • Un segundo tema en el que el Poder Ejecutivo ha intervenido en la negociación colectiva es el de la recategorización de las cirugías, aspecto que impacta en las remuneraciones de los médicos anestésico-quirúrgicos. La organización querellante alega que: i) el Poder Ejecutivo ha realizado y presentado a empresas y al SMU una propuesta de recategorización en la cual modifica las diferentes categorizaciones de las cirugías generales lo que a su vez repercute en una rebaja del total la masa salarial que actualmente se destina al colectivo de médicos anestésico-quirúrgicos; ii) como no había médicos anestésicos o quirúrgicos que quisieran aceptar los CAD, el Poder Ejecutivo resolvió atacar directamente la forma de remuneración mediante la oscura y oblicua vía de recategorización de las intervenciones quirúrgicas, y iii) la propuesta de recategorización perseguía rebajar los salarios que recibían los cirujanos generales con la finalidad de «obligarlos» a aceptar transformar sus cargos a CAD y al mismo tiempo ello iba a servir para financiar una propuesta del SMU, que pretendía disminuir a cuatro pacientes por hora por cada médico del sistema en Policlínica, castigando a los médicos afiliados al SAQ y beneficiando a sus representados, porque dicha rebaja de pacientes por hora en Policlínica alcanzaba únicamente a los médicos no anestésico-quirúrgicos. La organización querellante considera que la rebaja salarial fue propuesta (y de alguna forma impuesta) por el Poder Ejecutivo violentado el principio de bilateralidad de la negociación colectiva.
16. 707. La organización querellante indica que: i) luego de intensas gestiones, finalmente se le permitió asistir a la «Comisión de Recategorización» «acompañando» al SMU, pero sin derecho a intervenir, es decir, como simple espectador; ii) finalmente se realizaron solo dos reuniones de la Comisión en las que quedó en evidencia que la recategorización ya se encontraba orquestada entre el Estado y el SMU; iii) en la última reunión y pese a su negativa a que se firmara la recategorización de los actos anestésico-quirúrgicos que implicaban una rebaja salarial, el SMU aprobó unilateralmente el documento, y iv) la gravedad de la situación no solo estriba en la rebaja salarial directa, sino en el hecho de que la misma fue formalmente propuesta (y de alguna forma impuesta) por el Poder Ejecutivo violentado el principio de bilateralidad de la negociación colectiva al modificarse por directa intervención del Gobierno la forma de remuneraciones de los trabajadores en las empresas.
17. 708. La organización querellante indica que en la última década ha mantenido varios conflictos, muchos de ellos vinculados al tema de la representatividad y alega que, en los conflictos de 2007 y 2012 (entre otros), las actividades anestésico-quirúrgicas fueron declaradas esenciales sin que se hayan cumplido los presupuestos necesarios para ello. La organización querellante alega que: i) la esencialidad no solo afectó los servicios de urgencia sino toda la actividad quirúrgica y de policlínica, es decir la atención coordinada en consulta y considera que la medida se utilizó como forma de eliminar el derecho de huelga, y ii) la declaración de esencialidad fue utilizada como forma de finalizar el conflicto, sin proponer mecanismos de arbitraje o mediación alternativas, simplemente se ha prohibido la huelga e inhibido al sindicato de poder actuar en pro de sus reivindicaciones. La organización querellante indica que, si bien la ley dispone que la declaración de esencialidad comprende los servicios esenciales (mínimos) y no toda la actividad, y que dichos servicios deben ser «mantenidos por turnos de emergencia», el Poder Ejecutivo hizo caso omiso de ello al disponer la esencialidad de toda la actividad anestésico-quirúrgica (incluyendo por ejemplo las policlínicas normales).
18. 709. A la luz de lo anterior, la organización querellante se pregunta: i) si es válido disponer la esencialidad cuando existe un mantenimiento de atención mediante guardia gremial garantizada por el sindicato y sobre cuya existencia no existe controversia; ii) si es válido que la esencialidad y la prohibición de tomar medidas gremiales abarque a la actividad quirúrgica en todas sus acepciones, incluyendo tareas de atención en policlínicas, coordinadas, etc., tal como ha sido dispuesto y no solamente a aquellos servicios que son de naturaleza realmente esencial, y iii) si resulta válido que se prohíba el ejercicio de huelga sin ofrecer ningún medio alternativo para la solución del conflicto y la contemplación de la plataforma de reivindicaciones del sindicato.
19. 710. La organización querellante indica que por Decreto núm. 367/007 del 23 de agosto de 2007, se homologó el acuerdo alcanzado en el Consejo de Salarios correspondiente al Grupo 15 Servicios de Salud en el que se creó el Fondo de Educación Médica Continua, con aportes realizados por las empresas y alega que el MTSS solo vertió fondos al SMU pero que el SAQ nunca recibió dichos fondos. Indica asimismo que en el año 2019 inició un juicio al MTSS reclamando el pago de la cifra que a su entender debió haberle sido volcada por las instituciones obligadas, en cumplimiento del convenio del año 2007, y que nunca le habría sido entregada. Según indica la organización querellante, en los laudos en el marco de los Consejos de Salarios se había acordado de que dichos fondos, debían haber sido ser vertidos al SAQ directamente y no al SMU. Se indica que el proceso judicial se encuentra en curso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 711. En su comunicación de fecha 30 de septiembre de 2021, el Gobierno indica que en el país rige la más absoluta libertad y autonomía sindical, que cuenta con un sistema de negociación colectiva de larga data y que ha sido de los primeros países en aceptar, promover y proteger no solo la negociación colectiva, sino los otros dos pilares del Derecho colectivo del trabajo, el derecho de huelga y la libertad sindical. Destaca además que el sistema jurídico uruguayo se caracteriza por la pluralidad sindical, y que, en consecuencia, los derechos colectivos de sindicalización y negociación colectiva corresponden a todas las organizaciones colectivas constituidas.
2. 712. En lo que respecta a la alegada interrelación entre las autoridades del Gobierno y las del SMU, con la consecuente falta de independencia de este último, el Gobierno destaca que desde el 1.° de marzo de 2020 la conducción política del Estado está a cargo de partidos políticos diferentes a los que condujeron el Estado durante los hechos denunciados. El Gobierno indica, sin embargo, que el diseño de la representación de los intereses laborales ante los Consejos de Salarios y la estructura remuneratoria y condiciones laborales acordada en el marco de los mismos no ha sido modificada, por lo que queda sin sustento la afirmación de la supuesta existencia de una intención de favorecer a la otra organización sindical por existir una supuesta preferencia hacia dicha institución. El Gobierno indica que en la actualidad el SAQ ha estado participando en la negociación colectiva convocada formalmente en las instancias de los Consejos de Salarios, participación que no es el resultado de una convocatoria del MTSS, sino del SMU y que se realiza con voz, pero sin voto. En lo que refiere a las valoraciones realizadas por el SAQ, sobre la pretensión del Estado de reformar la forma de trabajo médico y su remuneración para favorecer a quienes se desempeñan en medicina general por sobre otras especialidades, así como de generar un laudo único para el sector; el Gobierno destaca que a diferencia de otros países, en el Uruguay, más allá de la coexistencia de los subsectores de salud públicos y privados, el financiamiento de los prestadores integrales de salud que dan cobertura a la población es público prácticamente en su totalidad, dado que se cuenta con un fondo mancomunado compuesto por aportes de trabajadores, empresas y del Estado, además de una asignación directa del presupuesto nacional. Por este motivo, la forma en la que se efectivice el gasto en salud por parte de los prestadores es una variable relevante, tanto para el Ministerio de Salud Pública (MSP), como para el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), a efectos de garantizar la eficiencia del sistema y una cobertura sanitaria universal de calidad a la población. En este sentido, el ámbito de la negociación colectiva es un espacio relevante para la construcción de políticas públicas en materia de recursos humanos que, por otra parte, se desarrollan de forma consensuada con los principales actores del sector. El Gobierno indica que ni el MEF ni el MSP integran formalmente los Consejos de Salarios, ya que en la negociación tripartita que se realiza en su órbita, la representación del Poder Ejecutivo corresponde al MTSS, por tanto, la convocatoria y participación del MSP tiene carácter de veeduría y asesoramiento.
3. 713. Sin perjuicio de lo anterior, el Gobierno destaca que la reforma del trabajo médico se desarrolló a través de un largo proceso de negociación donde en todas las oportunidades hubo consenso entre las partes integrantes de la negociación colectiva, representantes que no fueron designados en forma arbitraria, sino siguiendo los criterios de representatividad establecidos por la normativa jurídica, donde el MSP no tiene injerencia alguna. Asimismo, resalta que todas las actas que integran el nuevo laudo médico acordado en la órbita de los Consejos de Salarios fueron suscritas por todas las delegaciones, existiendo por ende un consenso de todos los participantes.
4. 714. El Gobierno indica que el SAQ ha participado en discusiones que se llevaron a cabo en comisiones que funcionaron en la órbita del MSP y que fue en dichas comisiones que se acordó el nuevo régimen de trabajo médico y destaca las siguientes instancias de negociación: i) del 2010 al 2012 funcionó la Comisión de Trabajo Médico que formó parte del Grupo 15 del Consejo de Salarios y en la que se estableció que cuando se trataran temas vinculados a una especialidad, el representante del SMU concurriría con un representante de esta y en el caso de la especialidad anestésico-quirúrgica, el representante debía ser designado por el SAQ, y ii) del 2012 al 2019 funcionó la CAM, coordinada por el MSP, con la participación del Poder Ejecutivo, el SMU y amplia participación de las instituciones del sector, con el objetivo de monitorear los cambios que establecía el acuerdo firmado en los Consejos de Salarios del 5 de noviembre de 2012. La referida comisión elaboraba propuestas que eran luego sometidas a discusión y aprobación en el Consejo de Salarios y en dicho espacio se acordaron propuestas de reforma de todas las especialidades médicas y, puntualmente, en lo que refiere a las especialidades anestésico-quirúrgicas, en el año 2015 se elaboró una propuesta de los CAD de cirugía general, donde el SAQ participó de diversas instancias durante la elaboración de la propuesta, pero no compartió la formulación final, por lo que se incluyó en el Acta núm. 16 de la CAM que suscribieron el resto de las partes, una cláusula que habilitaba a continuar con la discusión durante los seis meses posteriores al acuerdo. El Gobierno indica que la discusión posterior que habilitaba el referido acuerdo se llevó a cabo en el MTSS, donde participaron los integrantes del Grupo 15, la Sociedad de Cirugía del Uruguay y el SAQ. El Gobierno considera por lo tanto que no puede señalarse que no se le dio participación al SAQ en los procesos de elaboración de las condiciones laborales que podían afectar a las especialidades que representaban.
5. 715. El Gobierno manifiesta que durante todos estos años la empresa de salud estatal ASSE ha escuchado al SAQ y que, en mayo del año 2008, las tres gremiales médicas suscribieron con ASSE un acuerdo marco que establece las bases de la retribución de los cargos médicos en el organismo. Dicho acuerdo estableció también una comisión de seguimiento, producto de la cual surgieron múltiples actas que reflejaron acuerdos bipartitos para instrumentar lo firmado en el acuerdo marco. El Gobierno añade que para la ASSE ha sido fundamental intentar retener e incentivar a los profesionales que trabajan en el organismo, y en tal sentido, el advenimiento de los CAD (negociados para el sector privado en los Consejos de Salarios) abrió para la ASSE una posibilidad de contratar nuevos recursos humanos en determinadas especialidades, donde la competencia en algunas especialidades consideradas críticas era determinada por el valor que cada institución podía pagar. El Gobierno indica que, de esta manera, se entendió que el ámbito de discusión de las FAD debía ser un espejo del ámbito de discusión de los CAD en el Grupo 15 de Consejo de Salarios, por lo que se constituyó una CAM en el sector público. El Gobierno explica que las FAD solo modifican el modelo de trabajo, no son obligatorias, requieren un llamado público y han existido en los últimos años infinidad de instancias de discusión con representantes del SAQ, y varias de las propuestas realizadas por estos fueron incluidas en los acuerdos suscritos. No solo eso, con fecha 4 de septiembre de 2017, en ocasión de que el MSP solicitara al MTSS la convocatoria a la CAM del sector público para la discusión de las funciones de alta dedicación en anestesiología, el SMU dejó expresa constancia que había convocado a la Sociedad de Anestesiología y al SAQ, pero estos expresaron por escrito su negativa de concurrir a la misma.
6. 716. El Gobierno indica que, si bien la ASSE recibe a todos los gremios que solicitan reuniones a efectos de conversar, recibir planteos y brindar información, de acuerdo con la normativa nacional e internacional vigente, a efectos de negociar en forma colectiva y suscribir convenios, mantiene instancias únicamente con la organización sindical más representativa. El Gobierno entiende que el planteo del SAQ se refiere a dificultades de relacionamiento intergremial donde la ASSE no puede, ni debe inmiscuirse. El Gobierno indica asimismo que, si bien la SAQ ha perseguido en vía jurisdiccional la nulidad de los convenios suscritos por la ASSE que instrumentaron las FAD, fundándose en el perjuicio que este tipo de funciones le generan a su colectivo, las mismas no perjudican ningún derecho de los que hoy detentan los profesionales anestésico-quirúrgicos en la ASSE. En todos los casos genera un beneficio económico en quienes se presentan a los llamados a dichos cargos. Las FAD solo modifican el modelo de trabajo, no son obligatorios, y requieren un llamado público. El Gobierno indica asimismo que por resolución de asamblea del SAQ de 30 de noviembre de 2015, se instruyó a los socios a que no postularan a las funciones de alta dedicación concursadas por la ASSE y se indicó que se sancionaría a los afiliados que lo hicieran; advirtiendo que la sanción podía llegar hasta disponer la suspensión en su calidad de socios, para el caso de que tomaran posesión del cargo por el que concursaron.
7. 717. El Gobierno indica que la mayor representatividad permite conciliar el pluralismo sindical con la necesidad de contar con una representación unitaria para la realización de ciertos actos, debiéndose destacar que la determinación de la organización más representativa opera únicamente cuando no existe acuerdo entre las distintas organizaciones sindicales que representan al colectivo, posibilitando de este modo, que sean estas las que definan la cuestión, unificando plataformas y reivindicaciones, consensuando estrategias, etc. A falta de acuerdo, una vez determinada cuál es la organización más representativa en base a criterios objetivos (independencia, como postula el SAQ, pero también antigüedad, continuidad y número de afiliados) previstos en el artículo 14 de la Ley núm. 18566 (ley que establece los principios y derechos fundamentales del sistema de negociación colectiva), tal determinación confiere un estatus jurídico-sindical privilegiado a ciertos efectos, sin que ello implique el desconocimiento de los derechos que posee el resto de las organizaciones sindicales y que son inherentes a la noción de libertad sindical.
8. 718. El Gobierno indica que, en el actual marco legal, la organización más representativa tiene las siguientes prerrogativas: i) designar a los representantes no gubernamentales ante la OIT; ii) integrar el Consejo Superior de Negociación Colectiva del Sector Público y el Consejo Superior Tripartito (órgano de coordinación y gobernanza del sistema de relaciones laborales integrado por seis delegados del Poder Ejecutivo, seis delegados de las organizaciones más representativas de empleadores y seis delegados de las organizaciones más representativas de trabajadores es el que efectúa la clasificación de los grupos de negociación tripartita por rama de actividad o cadenas productivas y designa las organizaciones negociadoras en cada ámbito); iii) integrar los Consejos de Salarios y los ámbitos de negociación a nivel de rama en el sector público, siendo las organizaciones más representativas del sector las que integran el respectivo Consejo de Salarios, las temáticas a abordar en el mismo tales como creación de subgrupos, licencia sindical, categorías, salarios, etc. deberían ser las propuestas por aquellas, y iv) negociar y celebrar convenios colectivos con alcance general a nivel de rama o empresa, u organismo en el sector público y privado. El Gobierno indica que en base a lo dispuesto por el artículo 14 de la Ley núm. 18566 el privilegio de la organización más representativa se refiere tanto a la suscripción del convenio, como a la representación exclusiva de los trabajadores en el proceso de negociación colectiva, no vulnerándose así el derecho a la pluralidad sindical.
9. 719. El Gobierno indica que el 3 de octubre de 2018 el SAQ presentó una nota solicitando que se sometiera a votación del Grupo 15 la conformación de un subgrupo que abarcara las actividades desempeñadas por los médicos anestésico-quirúrgicos y que dicha nota dio origen al expediente núm. 2018-13-2-0002313 del MTSS, del cual surge que el 7 de noviembre de 2018 se reunió el Consejo de Salarios del Grupo 15, manifestando, entre otras cosas que, de acuerdo con la normativa aplicable, todos los grupos de actividad, así como los subgrupos debían referirse a alguna rama de actividad o cadena productiva, por lo que no se consideraba procedente la apertura de subgrupos por profesiones u oficios. El Gobierno ha anexado una copia del informe realizado por las delegadas designadas por el Poder Ejecutivo ante el Consejo de Salarios del Grupo 15 que indica, entre otros aspectos que, la clasificación de los distintos Consejos de Salarios se realiza por rama de actividad o cadena productiva; en el caso del Grupo 15 la rama de actividad abarca: «Servicios de salud y anexos. Hospitales, sanatorios. Instituciones de asistencia médica colectiva (mutualistas, cooperativas médicas y centros de asistencia de gremios o sindicatos). Instituciones de asistencia médica privada particular de cobertura total o parcial, laboratorios de análisis clínicos, clínicas médicas, diálisis. Servicios de emergencia móvil. Centros de rehabilitación. Servicios de acompañantes, casas de salud, residencias de ancianos, clínicas de fitness que presten servicios médicos y para médicos. Servicios odontológicos (incluyendo mecánicas, prótesis y clínicas dentales). Clínicas y laboratorios de análisis clínicos veterinarios». En dicho informe se señala que, si bien la Ley núm. 10449 prevé que los Consejos de Salarios pueden constituir «Subconsejos especiales o de peritos» para practicar el estudio o investigación de un problema cualquiera, los subgrupos deberían corresponder a alguna de las áreas antes señaladas o en su defecto, asociarse a alguna cadena productiva.
10. 720. El Gobierno considera que la existencia de un subgrupo referente a la actividad anestésico quirúrgica no resolvería por sí mismo el conflicto de representatividad existente en el sector, dado que es la propia delegación del grupo de actividad la que designa a los representantes de los subgrupos. El Gobierno indica que la forma de elección de los delegados a los Consejos de Salarios está expresamente prevista en el artículo 10 de la Ley núm. 18566 y en el artículo 6 de la Ley núm. 10449 y que es el Consejo Superior Tripartito el que designa a las organizaciones de empleadores y trabajadores que participarán en cada ámbito; estas organizaciones son las que comunican al Poder Ejecutivo los delegados designados. El Gobierno explica que los delegados de los subgrupos son designados por los representantes del Grupo Madre y revisten el carácter de asesores de la delegación principal. El Consejo Superior Tripartito no designa las organizaciones negociadoras de los subgrupos, sino que solamente se refiere a las organizaciones más representativas de cada grupo de actividad.
11. 721. El Gobierno menciona que en general se ha entendido que, existiendo más de una organización profesional en determinado ámbito, la primera alternativa es el acuerdo intersindical entre distintas organizaciones que permita la concurrencia conjunta a la instancia de negociación. El Gobierno señala que no existe unanimidad con relación a cuál debe ser el órgano competente para determinar la organización más representativa a nivel de empresa u organismo en caso de contienda y que existen distintas posiciones al respecto:
    • Por una parte, la Ley de Negociación Colectiva del Sector Privado núm. 18566 establece que, a los efectos de la negociación en los Consejos de Salarios, es el Consejo Superior Tripartito el que designa a las organizaciones de empleadores y trabajadores que participarán en cada ámbito.
    • En otros casos, cuando la disputa se refleja en los ámbitos bipartitos, el órgano competente debería ser la Dirección Nacional del Trabajo por cuanto la Ley núm. 18566 le asigna como competencia la de ser el órgano del MTSS encargado de la mediación y conciliación en casos de conflictos colectivos incluidos los conflictos intersindicales. Sin embargo, el hecho de actuar como órgano de mediación y conciliación no implica que tenga competencias para dictaminar sobre una contienda entre dos organizaciones sindicales.
    • Otra posición plantea que la autoridad competente sería la Inspección General del Trabajo en virtud de sus cometidos referentes al control del cumplimiento de la normativa laboral. De todas formas, como puede apreciarse, controlar el cumplimiento de la normativa no es igual a emitir un pronunciamiento sobre cuál es la organización más representativa en base a los criterios establecidos por la ley.
    • Muchos señalan que la intervención del MTSS constituiría un acto de injerencia y consideran que el asunto debería dilucidarse ante la justicia civil en razón de su competencia residual y atendiendo al carácter autónomo del Poder Judicial. Esta tesis también cuenta con opositores en el sentido de que los conflictos intersindicales son conflictos colectivos atípicos que, como tales, no deberían someterse a la jurisdicción de los jueces.
12. 722. Según indica el Gobierno, la Dirección Nacional del Trabajo habría señalado que el hecho de que la definición sea realizada por el MTSS constituiría un acto de injerencia en las organizaciones sindicales contrario a las disposiciones del Convenio núm. 87, y por ello las disputas atenientes a la representatividad deben canalizarse siempre en primer lugar por la vía del diálogo y la autocomposición, resaltando que la delegación del Poder Ejecutivo siempre ha colaborado en tal sentido, siempre desde su rol de mediación y conciliación, como se ha hecho en reiteradas ocasiones.
13. 723. El Gobierno destaca que: i) la negociación se ha desarrollado siempre en forma conjunta entre todas las organizaciones sindicales que poseen representación a nivel del Consejo durante todo el proceso y que ello surge especialmente de la firma de un único acuerdo de fecha 9 de octubre de 2018 que posee aspectos salariales generales para los trabajadores médicos y no médicos y en el que se acordó la creación de una comisión de actualización de las categorías de clasificación de las intervenciones quirúrgicas con la participación de delegados del SMU, acompañados por la FEMI y un delegado del SAQ; ii) dicho ámbito previó la participación del SAQ, y fue creado con el objetivo de «la revisión de la clasificación de las intervenciones anestésico-quirúrgicas en las categorías vigentes, así como la eventual creación de nuevas categorías, incluyendo la revisión de la tabla vigente y la incorporación de intervenciones no incluidas en esta», y iii) otro de los objetivos de este espacio, consistió en definir los ajustes a otorgarse a partir de enero de 2019 al variable anestésico-quirúrgico según el esquema general de ajuste previsto en el acuerdo general, (cláusula cuarta Acuerdo de 9 de octubre de 2018 (parte general)); dicho ámbito fue encargado de abordar «las actividades desempeñadas por los médicos formados en las especialidades anestésico-quirúrgicas» como había planteado el SAQ.
14. 724. El Gobierno señala que: i) según lo informado por los delegados del Grupo 15, desde 2015 a 2019 el SAQ ha mantenido intervenciones, sin firmar, en diversas instancias (el Gobierno menciona estas instancias en su respuesta); ii) desde el año 2020 a la fecha, existieron nuevas instancias de participación activa del SAQ en los ámbitos tripartitos de la negociación colectiva y de los Consejos de Salarios, y iii) se han celebrado audiencias en el ámbito de la División Negociación Colectiva con varias empresas del sector de la salud.
15. 725. El Gobierno indica que la Ley núm. 10449 creó los Consejos de Salarios de integración tripartita con el objetivo fundamental de establecer salarios mínimos por categoría en cada rama o sector de actividad y que, en tal sentido, es lógico que la política salarial del sector se armonice con los objetivos del Sistema Nacional Integrado de Salud, cuya implementación compete al MSP. El Gobierno indica que no comparte las afirmaciones de la organización querellante que el diseño de los CAD impide el multiempleo, reducen los incentivos al trabajo y a la especialización y afectan su independencia técnica. Indica asimismo que no se estipuló la obligación de exclusividad en ningún caso y que estos cargos se diseñaron desde la óptica del servicio asistencial, para mejorar la calidad de la atención y la seguridad del paciente. El Gobierno destaca que los CAD, acordados en los Consejos de Salarios no afectan los derechos adquiridos por los profesionales de la salud que tuvieran otros acuerdos salariales que consideraran más beneficiosos y que solo aplican para contratos ya celebrados, en los casos que hubiera acuerdo entre el trabajador y el empleador. Destaca asimismo que no existe ninguna restricción jurídica para que el prestador de salud en el ámbito privado pueda convenir, en forma individual o por negociación bilateral en el nivel inferior de negociación, condiciones salariales más beneficiosas que las acordadas en el ámbito de los Consejos de Salarios, por lo que el Gobierno niega la existencia de actividad coercitiva de parte del Estado a los prestadores privados para que no negociaran con el SAQ las referidas condiciones. El Gobierno indica que la justicia penal no ha procesado ninguna denuncia que involucre amenazas o violencia de parte de integrantes del Poder Ejecutivo, dirigida a los prestadores de salud.
16. 726. En cuanto a la recategorización de los actos quirúrgicos, el Gobierno indica que la discusión para la revisión de las categorías de clasificación de las intervenciones quirúrgicas tuvo lugar en el ámbito de los Consejos de Salarios dónde se acordó la creación de una comisión de trabajo para la recategorización quirúrgica, integrada por el MSP, el MEF y el SMU (que sería acompañado por un representante de la FEMI y un delegado del SAQ). El Gobierno indica que en el acta de fecha 22 de marzo de 2019 de la mencionada comisión se definieron las nuevas categorías para las intervenciones quirúrgicas de cirugía general, lo que implicó un cambio en la estructura donde algunas intervenciones aumentaron su valor y otras disminuyeron. Indica asimismo que la recategorización tuvo por objetivo incorporar procedimientos que no estaban contemplados en el laudo anterior, reconociendo cambios que ocurrieron en la complejidad de los procedimientos ya laudados, por los cambios tecnológicos. El Gobierno destaca que la Sociedad de Cirugías del Uruguay que integra el SAQ, participó de manera activa durante todo el proceso de negociación y agrega copia de la nota emitida por la referida sociedad analizando la propuesta de recategorización.
17. 727. El Gobierno indica que tradicionalmente, no existiendo en el ordenamiento jurídico una definición legal de la noción de servicio esencial, el MTSS goza de cierta discrecionalidad a la hora de establecer la esencialidad, con su consecuente mantenimiento por turnos de emergencia, cuya interrupción determina la ilicitud de la huelga o el lock-out, según lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley núm. 13720. El Gobierno considera, en este sentido, que no es discutible la natural esencialidad de la actividad médica en determinados supuestos, y por ende la necesidad de mantener con la mayor normalidad posible, la asistencia hospitalaria en los servicios de internación, urgencia y emergencia, destacando que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo no ha declarado la nulidad de ninguno de los actos del Poder Ejecutivo que han declarado la esencialidad del servicio médico.
18. 728. El Gobierno indica que: i) en el año 2019 el SAQ inició un juicio contra el MTSS, en el que le reclamó el pago de la cifra que a su entender debió haberle volcado en cumplimiento de un convenio del año 2007 mediante el cual se creó el Fondo de Educación Médica Continua, y ii) el 9 de septiembre de 2021 se dictó la sentencia núm. 51/2021 que desestimó la demanda en todos sus términos, en tanto había reconocido el SAQ que los fondos se encontraban en poder del SMU, que fue quien los había representado en la firma del acuerdo, habiendo cumplido el MTSS con el compromiso asumido y no poseyendo el MTSS suma de dinero alguna que perteneciera al SAQ.

C. Conclusiones del Comité

1. 729. El Comité observa que, en la presente queja, la organización querellante, que representa a médicos anestésico-quirúrgicos, alega favoritismo por parte del Gobierno hacia otra organización sindical, exclusión en los ámbitos de negociación colectiva, injerencia del Gobierno en ámbitos de negociación colectiva bipartita, así como aspectos relativos a la declaración de servicio esencial. El Comité toma nota de que el Gobierno brinda respuesta a dichos temas e indica que en el país rige la más absoluta libertad y autonomía sindical y que cuenta con un sistema de negociación colectiva de larga data.
2. 730. El Comité toma nota de que, si bien en la queja la organización querellante alega que desde el año 2005 y sobre todo a partir del 2012, el Gobierno ejerció presión y hostigamiento y la excluyó y marginó de todo ámbito de negociación colectiva, favoreciendo al SMU, con quien tenía un vínculo especial, en una comunicación posterior, indica que el Gobierno actual, en funciones desde el 1.º de marzo de 2020, responde a otros grupos de poder distintos de aquellos que ocupaban los cargos en el momento que interpuso la queja, y que el especial favoritismo para con el SMU ya no es tal. El Comité toma nota de que al respecto el Gobierno indica que, si bien desde el 1.° de marzo de 2020 la conducción política del Estado ha estado a cargo de partidos políticos diferentes a los que condujeron el Estado durante los hechos que son objeto de la queja, el diseño de la representación ante los Consejos de Salarios y lo acordado en los mismos no ha sido modificado, quedando sin sustento el supuesto favoritismo al SMU. El Comité toma debida nota de los elementos proporcionados por el Gobierno. Al tiempo que recuerda que todo trato favorable o no favorable por parte de las autoridades públicas a un sindicato en particular en comparación con otros sindicatos, de no estar basado en criterios de representatividad objetivos previamente establecidos y de ir más allá de ciertos derechos preferenciales vinculados con la negociación colectiva y la consulta, constituiría un acto de discriminación que podría poner en peligro el derecho de los trabajadores a establecer organizaciones de su preferencia y afiliarse a estas [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 515], el Comité constata que la organización querellante indica que en la actualidad la alegada discriminación antisindical contra el SAQ y favoritismo hacia el SMU ya no es tal, y por consiguiente no proseguirá con el examen de este aspecto de la queja.
3. 731. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que: i) al día de hoy continua a merced del SMU para comparecer en los Consejos de Salarios; ii) participa con voz, pero sin voto a través del SMU, que no representa ni defiende sus intereses, y iii) no existe ninguna garantía que el día de mañana el SMU deje de permitir su participación en los consejos. También alega que el Poder Ejecutivo designa cual es la organización más representativa en los grupos de los Consejos de Salarios cuando debería hacerlo un tercero independiente y que se ha negado a crear un subgrupo dentro del Grupo 15 (Servicios de Salud y Anexos) de los Consejos para médicos anestésico quirúrgicos, con lo cual se eliminarían los problemas de representatividad, a pesar de que existen subgrupos en otras ramas de actividad.
4. 732. El Comité toma nota de que al respecto el Gobierno indica que: i) desde el año 2020 a la fecha el SAQ ha sido convocado a los consejos por el SMU y ha participado con voz, pero sin voto; ii) los Consejos de Salarios están integrados por las organizaciones más representativas, que negocian y firman convenios colectivos con efecto erga omnes; iii) no existe ninguna restricción jurídica para que los prestadores de salud en el ámbito privado puedan convenir, en forma individual o por negociación bilateral en el nivel inferior de negociación, condiciones salariales más beneficiosas que las acordadas en el ámbito de los Consejos de Salarios; iv) el Consejo Superior Tripartito, integrado por el Poder Ejecutivo y las organizaciones más representativas, es el que designa a las organizaciones que participan en los Consejos de Salarios; v) el privilegio de la organización más representativa se refiere a la suscripción del convenio como a la representación en la negociación, no vulnerándose la pluralidad sindical; vi) la determinación de la organización más representativa opera cuando no existe acuerdo entre las organizaciones sindicales, posibilitando que sean estas las que definan la cuestión; vii) a falta de acuerdo, la legitimación para negociar se reconoce a la organización más representativa en atención a los criterios previstos en el artículo 14 de la Ley núm. 18566 (antigüedad, número de afiliados…); viii) no existe unanimidad con relación a cuál debe ser el órgano competente para determinar la organización más representativa a nivel de empresa u organismo en caso de contienda y las disputas de representatividad deberían de canalizarse en primer lugar por la vía del diálogo, siendo que el Poder Ejecutivo siempre ha colaborado desde su rol de mediación; ix) el SAQ ha intervenido en distintas instancias del Grupo 15 y en algunas de ellas ha decidido no firmar las actas, y x) en el año 2018 el Grupo 15 consideró la posibilidad de crear subgrupos y concluyó que no era procedente la apertura de subgrupos por profesiones u oficios.
5. 733. El Comité observa que: i) el artículo 11 de la Ley de Negociación Colectiva del Sector Privado núm. 18566, establece que la negociación colectiva a nivel de rama de actividad o de cadenas productivas puede realizarse bien a través de los Consejos de Salarios o bien por negociación colectiva bipartita; ii) la negociación de las condiciones de trabajo de los médicos anestésicos-quirúrgicos en los Consejos de Salarios forma parte de un ámbito de negociación más amplio que abarca a la totalidad de las especialidades médicas y cuyo agente negociador es, en la actualidad, el SMU, y iii) según indica el Gobierno, no existiría ninguna restricción jurídica para que la organización querellante convenga por negociación bilateral con los prestadores de salud privados, condiciones salariales más beneficiosas que las acordadas en el ámbito de los Consejos de Salarios. El Comité también observa que, si bien el Gobierno asegura que desde el año 2020 el SAQ ha sido convocado por el SMU y ha participado en el Grupo 15 de los Consejos de Salarios con voz, pero sin voto, la organización querellante alega que el SMU no representa ni defiende sus intereses y que no existe garantía que deje de permitir su participación en los consejos.
6. 734. El Comité recuerda a este respecto que son compatibles con el Convenio núm. 98 tanto los sistemas de agente negociador único (el más representativo) como los que integran a todas las organizaciones o a las más representativas de acuerdo con criterios claros preestablecidos para determinar las organizaciones habilitadas para negociar. Recuerda asimismo que acordar derechos exclusivos a la organización más representativa no debería significar la prohibición de la existencia de otros sindicatos a los que ciertos trabajadores interesados desearían afiliarse; además, las organizaciones minoritarias deberían estar autorizadas a ejercer sus actividades y a tener al menos derecho a ser los portavoces de sus miembros y a representarlos. Por otra parte, el Comité ha considerado que la determinación de las organizaciones susceptibles de firmar solas los convenios colectivos debería efectuarse pues atendiendo a un criterio doble: el de la representatividad y el de la independencia. Según el Comité, las organizaciones que reúnan estos criterios deberían ser declaradas como tales por un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad [véase Recopilación, párrafos 1360, 1388 y 1374].
7. 735. Tomando en cuenta que la Ley núm. 18566 establece que la colaboración y consulta son principios y derechos fundamentales del sistema de negociación colectiva y hace hincapié en el fomento de la comprensión mutua y las buenas relaciones entre las propias organizaciones, el Comité confía en que, en el marco del sistema de relaciones colectivas vigente en el país, el SAQ continúe teniendo la oportunidad de expresar su voz en las instancias que le conciernen. Asimismo, reconociendo la autonomía de la cual gozan en el país las organizaciones de trabajadores y empleadores para definir a sus representantes en los procesos de negociación colectiva, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales, para garantizar que, en caso de falta de acuerdo en el seno de las partes concernidas, la determinación de la organización de empleadores o de trabajadores más representativa no quede a la discreción del Gobierno sino de un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
8. 736. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que en el año 2017 la ASSE firmó convenios colectivos con el SMU que implementaron las FAD para las especialidades médicas anestésico-quirúrgicas y que dichas FAD modificaron convenios que el SAQ había celebrado con la ASSE en el año 2008, violentándose un convenio colectivo vigente en forma unilateral e ilegal. El SAQ habría presentado acciones de nulidad ante el TCA contra resoluciones de la ASSE mediante las cuales se aprobaron los convenios colectivos entre la ASSE y el SMU en cirugía general y anestesiología ya que significaban un perjuicio de sus condiciones laborales y fueron aprobados sin su participación.
9. 737. El Comité toma nota de que al respecto el Gobierno indica que: i) si bien la ASSE recibe a todos los gremios a efectos de conversar, a efectos de negociar en forma colectiva y suscribir convenios, mantiene instancias únicamente con la organización sindical más representativa; ii) en mayo del año 2008, las tres gremiales médicas suscribieron con la ASSE un acuerdo marco que establece las bases de la retribución de los cargos médicos en la ASSE y dicho acuerdo estableció una comisión de seguimiento, producto de la cual surgieron múltiples actas que reflejaron acuerdos bipartitos para instrumentar lo firmado en el acuerdo marco, y iii) existen dificultades de relacionamiento intergremial donde la ASSE no puede, ni debe inmiscuirse.
10. 738. El Comité observa que, según informaciones de público conocimiento, en diciembre de 2021 y abril de 2022 el TCA dictó sentencias relativas a las demandas interpuestas por el SAQ y falló a favor del mismo, anulando resoluciones de la ASSE que homologaban convenios celebrados entre la ASSE y el SMU en 2017 y 2018 y en los que se implementaron las FAD para los cirujanos generales, anestesistas y especialistas en ginecotocología que trabajan en la ASSE. El Comité observa que, en dichas sentencias, el TCA señaló que los acuerdos entre la ASSE y el SMU habían alterado las condiciones de trabajo pactadas en anteriores acuerdos entre la ASSE y el SAQ, eliminando aumentos salariales allí pactados.
11. 739. El Comité recuerda, tal como mencionado anteriormente, que son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa. El Comité también recuerda que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación, párrafos 1351 y 1336]. Observando que los fallos del TCA repristinan las cosas al estadio anterior y estipulan que, para cumplir con los mismos, deberán sentarse las bases para una negociación entre la ASSE y el SAQ, el Comité confía en que las negociaciones se desarrollarán de forma armoniosa.
12. 740. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que el Poder Ejecutivo ha violentado el principio de bilateralidad en la negociación colectiva y el principio de negociación libre y voluntaria, porque ha realizado propuestas que modifican las condiciones de trabajo y remuneraciones de los trabajadores, ámbito que, a su juicio, debería ser exclusivo de las organizaciones de trabajadores y empleadores. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que: i) los CAD, diseñados por el Poder Ejecutivo y el SMU contra su voluntad, reformularon el trabajo anestésico-quirúrgico, involucrándose así en aspectos que exceden los salarios mínimos y categorías y sancionando económicamente a las instituciones de salud que no contrataran a los médicos bajo esta modalidad, y ii) el Poder Ejecutivo ha intervenido en la recategorización de las cirugías, que no es sino una rebaja salarial encubierta, porque impacta en las remuneraciones de los médicos anestésico-quirúrgicos; y si bien, luego de intensas gestiones, se le permitió asistir a la comisión de recategorización acompañando al SMU, no tuvo derecho a intervenir.
13. 741. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: i) el financiamiento de los prestadores integrales de salud que dan cobertura a la población es público prácticamente en su totalidad y por ello la forma en la que se efectiviza el gasto en salud por parte de los prestadores es una variable relevante a efectos de garantizar la eficiencia del sistema y una cobertura sanitaria universal de calidad, y ii) el ámbito de la negociación colectiva es un espacio relevante para la construcción de políticas públicas en materia de recursos humanos que se desarrollan de forma consensuada con los principales actores del sector. También indica que: i) los prestadores de salud en el ámbito privado pueden convenir, en forma individual o por negociación bilateral condiciones salariales más beneficiosas que las acordadas en los Consejos de Salarios, por lo que el Gobierno niega la existencia de actividad coercitiva de parte del Estado a los prestadores privados para que no negociaran con el SAQ las referidas condiciones; ii) el SAQ participó en discusiones donde se elaboraron propuestas para los CAD, diseñados desde la óptica del servicio asistencial para mejorar la calidad de la atención y la seguridad del paciente y no afectan derechos adquiridos mediante acuerdos salariales más beneficiosos, y iii) la recategorización de los actos quirúrgicos tuvo lugar en los Consejos de Salarios en el marco de una comisión en la que el SMU estuvo acompañado por un delegado del SAQ.
14. 742. El Comité recuerda que en un caso anterior relativo al Uruguay ha señalado que, si bien la fijación de los salarios mínimos puede ser objeto de decisiones de instancias tripartitas, el artículo 4 del Convenio núm. 98 persigue la promoción de la negociación bipartita para la fijación de las condiciones de trabajo, por lo cual todo convenio colectivo sobre fijación de condiciones de empleo debería ser el fruto de un acuerdo entre los empleadores u organizaciones de empleadores, por una parte, y organizaciones de trabajadores, por otra [véase 356.º informe, caso núm. 2699]. El Comité recuerda que el seguimiento de los aspectos legislativos de dicho caso fue remitido a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones y que, desde ese entonces, esta cuestión ha venido siendo examinada por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el marco de la aplicación del Convenio núm. 98.
15. 743. El Comité toma nota de que la organización querellante alega que en la última década ha mantenido varios conflictos y que ha habido un uso irregular y abusivo del mecanismo de declaración de servicio esencial ya que, en los conflictos de 2007 y 2012 (entre otros), las actividades anestésico quirúrgicas fueron declaradas esenciales en su totalidad (incluyendo por ejemplo las policlínicas normales), sin haberse propuesto mecanismos alternativos de solución de conflictos. Al respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que, no existiendo en el ordenamiento jurídico una definición legal de servicio esencial, el MTSS goza de cierta discrecionalidad a la hora de establecer la esencialidad, con su consecuente mantenimiento por turnos de emergencia, cuya interrupción determina la ilicitud de la huelga o el lock-out. También indica que el TCA no ha declarado la nulidad de ningún acto relativo a la declaración de esencialidad del servicio médico. Recordando que ha estimado que el sector hospitalario puede ser considerado como servicio esencial y que, ha admitido que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, incluso de prohibiciones, cuando se trate de la función pública o de servicios esenciales, en la medida en que la huelga pudiere causar graves perjuicios a la colectividad nacional y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias [véase Recopilación, párrafos 840 y 827], el Comité confía en que el Gobierno se asegurará de otorgar a los trabajadores concernidos las garantías compensatorias antes referidas.
16. 744. El Comité toma nota de que, según informa el Gobierno, con fecha 9 de septiembre de 2021 se dictó la sentencia núm. 51/2021 que desestimó la demanda presentada por el SAQ contra el MTSS en relación a fondos que, según se alegaba, habían sido depositados al SMU, pero no al SAQ. El Comité toma nota de que en dicha sentencia se indicó que el SAQ había afirmado que el MTSS habría vertido la totalidad de los fondos depositados por las empresas al SMU, de lo cual se concluía, que el MTSS no poseía suma de dinero alguna que perteneciera al SAQ. El Comité toma debida nota de la sentencia y recuerda que una situación que no implica un conflicto entre el Gobierno y las organizaciones sindicales, sino que resulta de un conflicto en el seno del mismo movimiento sindical, incumbe únicamente a las partes interesadas [véase Recopilación, párrafo 1610].
17. 745. Por último, y en líneas generales, confiando en que la toma de las medidas antes mencionadas, en consulta con los interlocutores sociales, contribuirá al mantenimiento del eficaz fomento de la negociación colectiva en el país, el Comité le recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la Oficina está a su disposición.

Recomendaciones del Comité

1. 746. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité confía en que, en el marco del sistema de relaciones colectivas vigente en el país, el SAQ continúe teniendo la oportunidad de expresar su voz en las instancias que le conciernen;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en plena consulta con los interlocutores sociales, para garantizar que, en caso de falta de acuerdo en el seno de las partes concernidas, la determinación de la organización de empleadores o de trabajadores más representativa no quede a la discreción del Gobierno sino de un órgano que ofrezca todas las garantías de independencia y de objetividad. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • c) el Comité confía en que las negociaciones entre la SAQ y la ASSE se desarrollarán de forma armoniosa;
   • d) el Comité confía en que, de imponerse restricciones al derecho de huelga en las actividades anestésico-quirúrgicas, el Gobierno se asegurará de otorgar a los trabajadores concernidos las garantías compensatorias necesarias, y
   • e) confiando en que la toma de las medidas antes mencionadas, en consulta con los interlocutores sociales, contribuirá al mantenimiento del eficaz fomento de la negociación colectiva en el país, el Comité le recuerda al Gobierno que la asistencia técnica de la Oficina está a su disposición.