RECLAMACIÓN (artículo 24) - BRASIL - C169 - 2009

Informe del Comité encargado de examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por Brasil del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por el Sindicato de Ingenieros del Distrito Federal (SENGE/DF).

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. I. Introducción
2. 1. Por comunicación de fecha 18 de octubre de 2005, el Sindicato de Ingenieros del Distrito Federal (SENGE/DF), invocando el artículo 24 de la Constitución de la OIT, presentó a la Oficina Internacional del Trabajo una reclamación en la que alega que el Gobierno de Brasil ha incumplido algunas disposiciones del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
3. 2. El Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) fue ratificado por Brasil el 25 de julio de 2002 y sigue en vigor en ese país.
4. 3. Las disposiciones de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
5. Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Organización Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida.
9. 4. El procedimiento aplicable en caso de reclamación se rige por el Reglamento relativo al procedimiento para el examen de reclamaciones presentadas con arreglo a los artículos 24 y 25 de la Constitución de la OIT, en su tenor revisado por el Consejo de Administración en su 291.ª reunión (noviembre de 2004).
10. 5. En virtud del artículo 1 y del párrafo 1 del artículo 2 del Reglamento citado, el Director General acusó recibo de las comunicaciones, informó de ellas al Gobierno de Brasil y las transmitió a la Mesa del Consejo de Administración.
11. 6. En su 295.ª reunión (marzo de 2006), el Consejo de Administración, siguiendo la recomendación de su Mesa, decidió que la reclamación presentada por el SENGE/DF era admisible y designó a los miembros del Comité encargado de examinarla, a saber, el Sr. Darío Celaya Alvarez (miembro gubernamental, Argentina) el Sr. Guido Doménico Ricci Muadi (miembro empleador, Guatemala) y el Sr. Gerardo Martínez (miembro trabajador, Argentina). En su 303.ª reunión de noviembre de 2008, el Consejo de Administración designó al Sr. Jorge De Regil (empleador, México) en reemplazo del Sr. Guido Ricci que dejó de ser miembro del Consejo de Administración en junio de 2008.
12. 7. Por comunicación de fecha 28 de abril de 2006, la Oficina invitó al Gobierno a comunicar sus observaciones sobre la reclamación. En comunicación de 15 de junio de 2006 el Gobierno envió sus observaciones. Con fecha 12 de julio de 2006 el SENGE/DF envió una comunicación complementaria. El Gobierno hizo llegar sus observaciones a estas comunicaciones por notas de 11 de septiembre y 11 de octubre de 2006.
13. 8. El Comité se reunió el 17 de marzo de 2009 y adoptó el presente informe.
14. II. Examen de la reclamación
15. A. Alegatos presentados
16. Pueblos indígenas susceptibles de ser afectados
17. 9. En su comunicación de 18 de octubre de 2005, SENGE/DF se refiere al procedimiento de elaboración y a las disposiciones de fondo del proyecto de ley núm. 62 de 2005 (PLC/62 2005) sobre la administración de bosques públicos, presentado por el Presidente de la República. El sindicato alega que los pueblos indígenas no han sido consultados sobre el impacto que tendría la aprobación del PLC/62-2005 sobre la administración de bosques públicos, que podrían ser cedidos a entidades privadas, a título de concesionarios, por un largo período de tiempo. La organización reclamante indica que la población de Brasil nunca presenció un acto legislativo de tanta gravedad sin discusión previa y profunda con la sociedad. La discusión previa para la elaboración del texto fue, según el sindicato, además de ineficaz, tendenciosa.
18. 10. El sindicato ha proporcionado dos mapas sobre: 1) la situación jurídica de las tierras indígenas y 2) la superposición de las forestas nacionales con las tierras indígenas. El primero se identifica como: Ministerio de Justicia, Fundación Nacional del Indio- PPTAL «Proyecto integrado de Protección de Poblaciones y Tierras Indígenas en la Amazonia Legal. Situación Jurídico-Fundiaria de las tierras indígenas regularizadas a través del PPTAL». A la izquierda del mismo se indica: situación de las Tierras Indígenas (198 en total), desglosándose las siguientes categorías de situación de tierras: i) a identificar (35), ii) en identificación (45); iii) identificadas (17); iv) delimitadas (0); v) en demarcación (12); vi) demarcada (7); vii) homologada (25) y viii) registrada (57). También se indican las tierras indígenas no incluidas en el PPTAL y, en las referencias se consignan los nombres de las 198 regiones de tierras indígenas incluidas en las ocho categorías mencionadas en este párrafo.
19. 11. El segundo mapa se titula «Superposición de Bosques Nacionales con Tierras Indígenas». En dicho mapa se indican en color verde los límites de los bosques públicos según el Instituto Brasilero del Medio Ambiente y Recursos Renovables (IBAMA) y en rojo y azul las tierras indígenas según la Fundación Nacional del Indio (FUNAI) (Nota_1). Según este mapa en determinadas regiones se observa superposición de tierras indígenas y bosques públicos.
20. 12. La organización reclamante adjunta además una carta de fecha 10 de octubre de 2005 sobre el proyecto de ley, firmada por líderes de la Conferencia Regional de Pueblos Indígenas del Matto Grosso y una opinión jurídica sobre el proyecto de ley preparada por el Instituto de Abogados del Brasil (IAB) con fecha 4 de marzo de 2005.
21. 13. La carta de la Conferencia Regional de Pueblos Indígenas del Matto Grosso solicita al Senado la paralización inmediata del proyecto de ley de administración de bosques públicos para que el mismo sea discutido con todas las etnias de Brasil susceptibles de ser afectadas por dicho proyecto. La Conferencia Regional de Pueblos indígenas del Matto Grosso declara que no se opone tajantemente al proyecto de ley, afirma que el Convenio prevé la consulta con los pueblos indígenas y se pregunta la razón por la que no fueron consultados, afirmando a continuación «queremos entender si ese proyecto va a ser bueno o malo para nosotros». Indica la carta que saben que el proyecto tendrá como objetivo la aprobación de la concesión para la exploración de los bosques en tierras indígenas y que los líderes indígenas firmantes quieren saber cual va a ser la garantía de seguridad de sus tierras cuando las empresas madereras abran rutas y accesos a las áreas próximas o dentro de sus tierras. Preguntan si el IBAMA y la FUNAI podrán fiscalizar a las compañías madereras por dónde van a pasar las maderas y si van a utilizar los ríos de tierras indígenas. Preguntan también si personas extrañas van a ingresar a las tierras indígenas cuando las compañías estuvieren próximas a dichas tierras. Asimismo preguntan que va a pasar cuando los bosques públicos estuvieren dentro de las tierras indígenas como en el caso Yanomani (Estado de Roraima) y Alto Río Negro y si el Gobierno va a prohibir la explotación en dichas áreas.
22. 14. En cuanto al fondo, indica la organización reclamante que los pueblos indígenas corren el riesgo del impacto de la explotación maderera sin garantías de protección. Según el reclamante, en dicho proyecto se crea la figura de «hipoteca forestal». Indica en particular que la elaboración del proyecto de ley viola los artículos 4, 6 y 7 del Convenio. Declara SENGE/DF que su objetivo al presentar la reclamación es abrir una discusión técnica con los sectores profesionales competentes a fin de lograr el mejoramiento de la legislación.
23. 15. La opinión del Instituto de Abogados del Brasil, transmitida por el reclamante, indica que la ley en vigor en dicho momento respetaba el derecho de los ocupantes tradicionales de las áreas donde se encuentran los bosques públicos. Se reconocían las autorizaciones de ocupación existentes y en caso de que fuera necesaria la remoción de los ocupantes para preservar un determinado ecosistema, ésta dependería de previa y amplia indemnización conforme al artículo 42 de la ley núm. 9985/2000. Indica dicha opinión que, en sentido contrario, la propuesta legislativa analizada ignora todos los derechos de ocupación fijados entre el Poder Ejecutivo y los particulares a lo largo de siglos. Afirma que de esta manera se pretende desvirtuar todo el sistema de tierras en vigor.
24. 16. Indica además que el sistema de protección del medio ambiente anterior al proyecto de ley culminó en la creación del Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA), creado por ley núm. 6938/81 y consta de un órgano consultivo y deliberativo, el Consejo Nacional de Medio Ambiente (CONAMA) y que en ese Consejo están ampliamente representados la sociedad civil y las comunidades indígenas, en tanto que el control en la nueva ley estaría depositado en cinco personas nombradas por el Poder Ejecutivo.
25. 17. En comunicación de fecha 12 de julio de 2006, SENGE/DF indica que inmediatamente después de haber interpuesto la reclamación, actuó activamente junto al Congreso Nacional para revertir la situación de tramitación del proyecto de ley y que tuvo éxito en el Senado pues se logró la inclusión en el proyecto de disposiciones destinadas a proteger los intereses de todos los ciudadanos y, en lo que concierne al Convenio, de los pueblos tradicionales que habitan las áreas afectadas por el PLC/62. Manifiestan que, sin embargo, este importante éxito legislativo fue anulado porque el Presidente de la República vetó dichas disposiciones mediante mensaje núm. 124 de marzo de 2006, copia del cual fue presentado con la comunicación.
26. B. Observaciones del Gobierno
27. 18. En sus comentarios de fecha 15 de junio de 2006, el Gobierno indica que el proyecto de ley cuestionado fue sancionado por el Presidente de la República, transformándose en ley núm. 11284, de 2 de marzo de 2006, Ley de Administración de Bosques Públicos. En dicha ley se regulan, entre otras cosas, el régimen de concesión de bosques públicos para una explotación sostenible, así como la creación del Servicio Forestal del Brasil (SFB), de un Fondo Nacional para el Desarrollo Forestal (FNDF) y de un Registro Nacional de Bosques Públicos. El Gobierno proporcionó asimismo copia de la ley y del decreto núm. 5795, de 5 de junio de 2006, que dispone sobre la composición y funcionamiento de una comisión consultiva prevista en la ley.
28. 19. Afirma el Gobierno que la ley apunta a proteger y estimular las empresas que actúan en la legalidad sostenible y a reducir el espacio del mercado negro de las madereras que recurren a la depredación. Además, al imponer la obligación de identificar y registrar tierras donde se hallan los bosques públicos, la ley también sería eficaz para combatir la ocupación y enajenación ilegales de tierras, considerada esta última como una de las principales causas de conflicto en el Amazonas. Más del 60 por ciento de los bosques de la región se sitúan en tierras públicas. La nueva legislación es fruto de negociaciones también celebradas con la industria maderera.
29. 20. Afirma el Gobierno que las tierras indígenas quedan excluidas de la aplicación de la ley en virtud del inciso IV del artículo 11 de la ley. Indica que según la ley, se deberá elaborar un plan que indique los bosques que podrán ser objeto de concesión a título oneroso. En la fase de elaboración de dicho plan, el inciso IV del artículo 11 de la ley prevé expresamente «la exclusión de tierras indígenas, zonas ocupadas por comunidades locales y zonas de interés para la creación de unidades de conservación de protección integral». Declara el Gobierno que la exclusión de las tierras indígenas de las zonas que podrán ser objeto de concesión forestal garantiza que los pueblos indígenas no se vean afectados directamente por la ley cuestionada.
30. 21. Indica el Gobierno que el proyecto de ley sobre administración de bosques públicos fue elaborado mediante un proceso que comenzó en noviembre de 2003. Un grupo de trabajo con 90 participantes, que representaban al Gobierno Federal, los gobiernos estatales, organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, el sector privado e instituciones de enseñanza e investigación se reunieron en cuatro ocasiones durante períodos de dos días para estructurar el proyecto de ley. En 2004 se realizó en Belem un seminario internacional sobre gestión de bosques públicos que contó con 250 participantes, con presentaciones de especialistas de diversos países que utilizan el sistema de concesión. Se elaboraron cuatro versiones del proyecto que se sometieron a más de 20 revisiones y fueron objeto de un extenso proceso de consultas en las que intervinieron más de 1.200 representantes de instituciones. Se mantuvieron unas 20 reuniones sectoriales de consulta con ONG, movimientos sociales, el sector privado y gobiernos de Estados.
31. 22. En su comunicación posterior, el Gobierno indicó que en las consultas referidas participaron: 1) el Instituto Socio-Ambiental (ISA), que trabaja directamente con la cuestión indígena y posee en su estatuto la atribución de «promover, realizar y divulgar investigaciones y estudios, organizar documentación y desarrollar proyectos aplicados a la defensa del medio ambiente, del patrimonio cultural y de los derechos humanos de los pueblos, especialmente de los pueblos indígenas y poblaciones tradicionales» y 2) La Red de Trabajo Amazónico, que incluye representantes de pueblos indígenas.
32. 23. El Gobierno indicó que, además, el proyecto de ley fue analizado por la Comisión Coordinadora del Programa Nacional de Bosques (CONAFLOR) en tres oportunidades y que las comunidades indígenas están representadas directamente en la CONAFLOR por la Coordinadora de Organizaciones Indígenas de la Amazonía Brasilera (COIAB) además de la participación indirecta en un forum del cual participaron las siguientes entidades: Consejo de Articulación de Pueblos y Organizaciones Indígenas de Brasil (CAPOIB); Consejo Indígena de Roraima (CIR), Consejo Indígena del Valle de Javarí (CIVAJA) y la COIAB ya citada. El proyecto de ley fue sometido a un extenso proceso de discusión en el Gobierno que incluyó consultas al Ministerio de Justicia el cual se encuentra vinculado a la FUNAI.
33. 24. En cuanto a la manera en que la ley adoptada prevé la administración de los bosques públicos, el Gobierno indica que el IBAMA será responsable por la autorización, fiscalización y control de las actividades forestales desarrolladas en áreas federales. La nueva ley prevé la creación del Servicio Forestal Brasileño (SFB) el que tendrá como funciones básicas: i) actuar como órgano gestor del sistema de concesiones; ii) fomentar el desarrollo forestal sustentable en Brasil, y iii) administrar el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal.
34. 25. Indica el Gobierno que el proyecto de ley contempla tres formas de gestión de los bosques públicos: i) la constitución de unidades de conservación que permitiesen una producción forestal sostenible (por ejemplo, bosques nacionales); ii) destinación para uso de las comunidades, como asentamientos forestales, reservas de explotación, áreas quilombolas, proyectos de desarrollo sostenible (PDS), y iii) concesiones forestales a título oneroso y otorgadas mediante licitación pública, con criterios ambientales y sociales.
35. 26. Indica el Gobierno que los contratos tendrán plazos de hasta 40 años para explotación de productos forestales y 20 años para explotación de servicios ambientales, que todo el sistema de concesión se volverá a evaluar al término de los primeros cinco años y estarán sujetos a auditorías independientes cada tres años.
36. 27. Subraya el Gobierno que, por otra parte, la Ley de Administración de Bosques Públicos no contiene reglas autoejecutivas, es decir, no trata de proyectos concretos que han de realizarse en lo inmediato. Su aplicación requerirá el cumplimiento de una serie de procedimientos. Informa el Gobierno que los procedimientos previstos en la ley incluyen la obligación de celebrar consultas públicas de ámbito regional en las cuales se escuchará debidamente a las comunidades indígenas cuyas tierras estén próximas a las zonas de concesión forestal teniendo siempre presentes que esas zonas nunca serán adyacentes.
37. 28. En lo que respecta al procedimiento de concesión forestal, indica el Gobierno que se deberá elaborar un plan que indique los bosques que podrán ser objeto de concesión a título oneroso. En la fase de elaboración de dicho plan, el inciso IV del artículo 11 de la ley prevé expresamente «la exclusión de tierras indígenas, zonas ocupadas por comunidades locales y zonas de interés para la creación de unidades de conservación de protección integral». Por otra parte, el artículo 6 estipula que «Antes de proceder al otorgamiento de concesiones forestales y a efectos de adjudicación, los órganos competentes deberán identificar aquellos bosques públicos que estén ocupados o sean utilizados por comunidades locales».
38. 29. Según los artículos 51 y 52 de la Ley de Administración de Bosques Públicos, se instituirá la Comisión de Gestión de Bosques Públicos, en el ámbito del Ministerio de Medio Ambiente. Dicha comisión tendrá carácter consultivo y en particular tendrá las atribuciones de: i) asesorar, evaluar y proponer directrices de gestión de los bosques públicos; ii) pronunciarse sobre el Plan Anual de Otorgamiento Forestal (PAOF), y iii) ejercer las atribuciones de órgano consultivo del Servicio Forestal Brasileño. El artículo 52 de la ley dispone que dicha comisión estará integrada por representantes del Poder Público, los empresarios, los trabajadores, la comunidad científica, los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales. El decreto núm. 5795, de 5 de junio de 2006, establece que en la comisión referida habrá 22 representantes de diferentes sectores, uno de los cuales representará a la COIAB y que esta comisión se reunirá dos veces por año.
39. 30. Indica el Gobierno que la conservación de zonas públicas en torno a las tierras indígenas como los bosques, incluso si éstas son objeto de concesiones forestales, garantizará que el impacto en la cultura de los indígenas que las habitan sea menor que el de otras formas de utilización económica. Ese impacto sería mucho mayor si no se hiciera nada para proteger la vegetación en torno a las tierras indígenas, lo que daría lugar a la utilización del suelo para otros usos tales como el agropecuario. Agrega que la protección del entorno de dichas tierras se verá reforzada por la conservación de los bosques públicos. Los recursos generados por el sistema de concesión podrán utilizarse para fomentar el desarrollo sostenible en las comunidades indígenas.
40. 31. Indica el Gobierno que los procedimientos para la obtención de un contrato de concesión requerirán la obtención de una licencia ambiental. También se requerirá un estudio del impacto de las actividades en el medioambiente para las obras de infraestructura relativas a las actividades realizadas y para los casos en que se considere que hay riesgo ambiental. Indica que, además de la Unión, los órganos ambientales de los Estados podrán fiscalizar la explotación forestal en áreas bajo su jurisdicción.
41. 32. Señala el Gobierno que el 20 por ciento de la renta generada servirá para costear todo el modelo. Los 80 por ciento restantes serán divididos de la siguiente forma: 30 por ciento para los Estados donde estuviere localizado el bosque, 30 por ciento para los municipios, y 40 por ciento para el FNDF. Indica el Gobierno que según el artículo 41, 9), de la ley, los recursos del Fondo podrán comprender comunidades indígenas.
42. 33. Afirma que el Poder Ejecutivo vetó cuatro puntos del texto finalmente aprobado. En el primer párrafo que fue vetado se preveía que los contratos de concesión forestales para superficies superiores a 2.500 hectáreas, precisarían la aprobación del Congreso Nacional. El segundo punto rechazado preveía la institución de un consejo gestor para el SFB y el FNDF con participación de representantes de ocho Ministerios. Por el tercer veto se suprimió una limitación que impedía modificar la dotación presupuestaria de los recursos generados por las concesiones y que serían destinados al Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA). El último aspecto suprimido del texto original preveía que la designación de los directores del SFB fuese refrendada por el Senado.
43. 34. A manera de síntesis, el Gobierno declara con relación al artículo 4 del Convenio que, precisamente, la ley tiene por objetivo salvaguardar los derechos de todos los brasileños. Con relación al artículo 6 reafirma que se consultó a los pueblos indígenas de la manera descrita en los párrafos precedentes. Reitera que la exclusión de las tierras indígenas de aquellas zonas que podrán ser objeto de concesión forestal, garantiza que los pueblos indígenas no se vean afectados por la ley. Reafirma también con relación al artículo 7 del Convenio que la Ley de Administración de Bosques Públicos no contiene reglas autoejecutivas, es decir, no trata de proyectos concretos que han de realizarse de inmediato y su aplicación requerirá el cumplimiento de una serie de procedimientos. Los procedimientos previstos en dicha ley incluyen la obligación de celebrar consultas públicas de ámbito regional en las cuales se escuchará debidamente a las comunidades indígenas cuyas tierras estén cerca de las zonas de concesión forestal, teniendo siempre presente que esas zonas nunca serán adyacentes. Indica además que los recursos generados por el sistema de concesión podrán utilizarse para fomentar el desarrollo sostenible de las comunidades indígenas.
44. III. Conclusiones
45. Conclusiones del Comité
46. 35. El Comité toma nota de las informaciones y anexos presentados por la organización reclamante y de la respuesta del Gobierno y sus anexos incluyendo copia de la ley.
47. Consulta previa en la elaboración de la ley
48. 36. El Comité toma nota de que la organización reclamante alega falta de consulta previa a los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados, en la elaboración de la ley núm. 11284, de 2 de marzo de 2006 de Administración de Bosques Públicos, en particular respecto del impacto de esta ley en los pueblos referidos, ya sea porque las exploraciones y explotaciones se realicen en sus territorios o a proximidad de los mismos.
49. 37. El Comité tomó nota que la Conferencia Regional de Pueblos Indígenas del Matto Grosso alega no haber sido consultada tanto sobre el impacto de las exploraciones y explotaciones madereras en las tierras en que habitan pueblos indígenas como en los casos en que estas exploraciones y explotaciones se realizaran en zonas próximas.
50. 38. El Comité tomó nota que según el Gobierno hubo tres reuniones de consulta con CONAFLOR en la cual está representada la COIAB y otras consultas indirectas. Además, el Gobierno afirma que el proyecto de ley fue sometido a un extenso proceso de discusión en el Gobierno que incluyó consultas al Ministerio de Justicia el cual se encuentra vinculado a la Fundación Nacional del Indio (FUNAI).
51. 39. Los artículos aplicables a este caso son los artículos 2, 4, 6, 7, 13, 14, 15, 2), y 33 del Convenio núm. 169.
52. 40. La primera cuestión que examinará el Comité es si la ley núm. 11284, de 2 de marzo de 2006, Ley de Administración de Bosques Públicos, constituye una medida legislativa susceptible de afectar directamente a los pueblos indígenas, a fin de establecer si debía haber sido objeto de la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio.
53. De acuerdo al artículo 6 del Convenio:
54. 1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán:
55. a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente; (Cursivas agregadas.)
56. 2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.
57. 41. El Comité nota que según los mapas proporcionados por la organización reclamante, de origen oficial (Ministerio de Justicia-FUNAI e IBAMA), existe superposición entre los bosques nacionales y tierras con diferentes categorías legales en las cuales viven pueblos indígenas. El Comité nota que el Gobierno no contestó la validez ni proporcionó observaciones sobre dichos mapas. Toma nota por otra parte, que según el Gobierno esta ley no afectará a las tierras indígenas pero nota al mismo tiempo que la ley no identifica las tierras indígenas no afectadas. Toma nota asimismo que las mismas serán identificadas posteriormente. Aunque analizará este punto de manera más exhaustiva en la cuestión de la aplicación práctica de la ley y su impacto, el Comité indica que, la necesidad de identificación de las tierras excluidas, muestra que la ley es susceptible de afectar directamente a los pueblos interesados. Nota que, además, el Gobierno indica que se ha consultado de alguna manera a los pueblos indígenas en tres reuniones, con lo cual el Gobierno no objetó la pertinencia de la consulta. De estos elementos el Comité concluye que la Ley de Administración de Bosques Públicos entra dentro de lo establecido por el artículo 6 «medida legislativa susceptible de afectarles (a los pueblos interesados) directamente» y que la misma debió haber sido objeto de la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio.
58. Consulta en los términos del artículo 6 del Convenio
59. 42. La segunda cuestión que examinará el Comité es si la consulta efectuada guarda conformidad con los términos del artículo 6 del Convenio. El Comité señala a la atención del Gobierno que la consulta prevista por el artículo 6 del Convenio comprende requisitos específicos. No toda consulta estará en conformidad con el Convenio. Para que lo esté, la consulta se debe efectuar mediante procedimientos apropiados a las circunstancias, a través de las instituciones representativas de los pueblos indígenas, de buena fe y con la finalidad de llegar a un acuerdo o de lograr el consentimiento, según lo establecido por el párrafo 2 del artículo 6 del Convenio. Será apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Es decir que la expresión «procedimientos apropiados» debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta. No hay un único modelo de procedimiento apropiado y éste debería tener en cuenta las circunstancias nacionales y de los pueblos indígenas, así como la naturaleza de las medidas consultadas. En cuanto al propio proceso de consulta, éste debería tomar en cuenta la opinión de los diferentes pueblos que participan en la consulta sobre el procedimiento a utilizarse para intercambiar, de manera que el procedimiento utilizado sea considerado apropiado por todas las partes. El Comité subraya este punto porque la validez de los procesos de consulta previstos por el Convenio, como mecanismo para prevenir y resolver conflictos, depende de la construcción de mecanismos de diálogo fecundos. La consulta prevista por el Convenio no es por lo tanto un requisito formal sino un verdadero instrumento de participación. El Comité ha tomado nota de la afirmación del Gobierno de que mantuvo tres reuniones con la CONAFLOR en la cual está representada el COIAB, pero toma nota asimismo que el Gobierno no indica los criterios utilizados con relación a las «instituciones representativas» a que se refiere el artículo 6 del Convenio. El Gobierno tampoco ha proporcionado informaciones sobre las alegaciones de que la Conferencia Regional de Pueblos Indígenas del Matto Grosso no fue consultada. En cuanto a los demás requisitos procedimentales (procedimientos apropiados, de buena fe, de manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento), el Comité nota que el Gobierno no ha proporcionado suficientes informaciones sobre la manera en que ha cumplido con los requisitos mencionados. El Comité nota que el Gobierno tampoco ha proporcionado actas u otro tipo de documentos sobre los procedimientos utilizados y sobre los temas sobre los que se ha intercambiado, y en particular sobre los diferentes puntos de vista respecto del impacto de las exploraciones y explotaciones madereras en los pueblos indígenas. De los elementos que preceden surge que hubo una cierta consulta con los pueblos indígenas, pero no consta que se haya cumplido con los requisitos exigidos por el Convenio. El Comité expresa su preocupación además por el impacto durante un largo plazo que esta ley podría tener en los pueblos indígenas del Amazonas debido a que la misma prevé concesiones de explotación maderera de una duración de 40 años. En consecuencia, el Comité concluye que la consulta efectuada no guarda conformidad con la consulta prevista en el artículo 6 del Convenio.
60. Contexto amplio de consulta y participación
61. 43. El Comité desea aclarar que el artículo 6 debe ser leído dentro del contexto más amplio de la consulta y la participación. Según el artículo 2, apartado 1) «Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad» y, según el artículo 33, apartados 1) y 2): «La autoridad gubernamental responsable de las cuestiones que abarca el presente Convenio deberá asegurarse de que existen instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados ( ) Tales programas deberán incluir: a) la planificación, coordinación, ejecución y evaluación, en cooperación con los pueblos interesados, de las medidas previstas en el presente Convenio; y b) la proposición de medidas legislativas y de otra índole a las autoridades competentes y el control de la aplicación de las medidas adoptadas en cooperación con los pueblos interesados». En síntesis, los artículos 2 y 33 del Convenio establecen la obligación de los Gobiernos de desarrollar una acción coordinada y sistemática, con la participación de los pueblos interesados, con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad y prevén la participación de estos pueblos desde la concepción hasta la evaluación de las medidas previstas en el Convenio. Al respecto, los órganos de control han expresado reiteradamente que «la consulta prevista por el Convenio va mas allá de una consulta en un caso preciso sino que tiende a que todo el sistema de aplicación de las disposiciones del Convenio se haga de manera sistemática y coordinada en cooperación con los pueblos indígenas, lo que supone un proceso gradual de creación de los órganos y mecanismos adecuados a esos fines» (Nota_2).
62. 44. Además, el Comité subraya que el Convenio no prevé una solución determinada a las cuestiones ligadas a la exploración y explotación de recursos naturales en tierras que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera pero que, en cambio, el Convenio exige que se mantengan mecanismos de consulta y participación eficaces, de manera de garantizar que los pueblos indígenas sean copartícipes en su propio desarrollo. Recuerda que la piedra angular del Convenio son los mecanismos de consulta y participación y que su finalidad no es formal sino que estos mecanismos fueron previstos para que los pueblos indígenas puedan participar efectivamente en su propio desarrollo y que por otra parte la adecuada aplicación de estos mecanismos contribuye a prevenir y resolver conflictos de intereses, construir proyectos de desarrollo inclusivos y aumentar de esa manera la cohesión social en el respeto a la diversidad. El Comité analizará a continuación otros aspectos relacionados con la consulta y la participación.
63. Aplicación de la ley e impacto de la exploración y explotación de recursos naturales
64. 45. En tercer lugar, el Comité examinará la cuestión de la aplicación de la ley, su impacto y la consulta y participación previstos por el Convenio en el caso particular, es decir, en lo que respecta a la exploración y explotación de recursos naturales. Es este caso, el Convenio no sólo prevé la consulta en la etapa de elaboración de la legislación pertinente, sino que además establece mecanismos específicos de consulta y participación contenidos en el artículo 15, 2), leído conjuntamente con el artículo 13, 2), y en el artículo 7 del Convenio. Según el artículo 15, 2), del Convenio:
65. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. (Cursivas agregadas.)
66. Las «tierras» a que se refiere el artículo 15, 2), están definidas en el artículo 13, 2), que establece: «La utilización del término tierras en los artículos 15 y 16 deberá incluir el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera.»
67. 46. Al respecto, el Comité tomó nota que las preocupaciones manifestadas se refieren al impacto de las actividades madereras en los pueblos indígenas: seguridad de las tierras indígenas cuando las empresas madereras abran rutas y accesos a las áreas próximas o dentro de sus tierras; lugares de tránsito de la madera, utilización de los ríos y acceso de personas extrañas en tierras indígenas cuando las compañías tuvieren concesiones a proximidad de dichas tierras. Además manifestaron incertidumbre en los casos en que los bosques públicos estén dentro de las tierras indígenas como por ejemplo, en el caso Yanomani, estado de Roraima y Alto Río Negro.
68. 47. El Comité toma nota con agrado de la indicación del Gobierno de que las tierras indígenas están excluidas de las zonas que podrán ser objeto de concesión forestal y que esto garantiza que los pueblos indígenas no se vean afectados directamente por la ley cuestionada. En ese sentido nota que la ley núm. 11284 dispone en su artículo 11 que «Por lo que atañe a la concesión forestal, en el Plan Anual de Otorgamiento Forestal (PAOF) se tendrán en cuenta: ( ) IV) La exclusión de tierras indígenas, tierras ocupadas por comunidades locales y zonas de interés para la creación de unidades de conservación de protección integral».
69. 48. El Comité toma asimismo nota de que el Gobierno afirma que la Ley de Administración de Bosques Públicos no contiene reglas auto ejecutivas, es decir, no trata de proyectos concretos que han de realizarse en lo inmediato. Toma nota que su aplicación requerirá el cumplimiento de una serie de procedimientos. Informa el Gobierno que los procedimientos previstos en la ley incluyen la obligación de celebrar consultas públicas de ámbito regional en las cuales se escuchará debidamente a las comunidades indígenas cuyas tierras estén próximas a las zonas de concesión forestal teniendo siempre presentes que esas zonas nunca serán adyacentes. Toma nota asimismo que por decreto núm. 5795 de 5 de junio de 2006, se creó una comisión consultiva en materia de administración de bosques públicos que representará a diversos sectores, compuesta de 22 miembros y que uno de ellos representará a la COIAB.
70. 49. El Comité toma debida nota de que las informaciones contenidas en los dos párrafos precedentes representan una posibilidad importante que permitirá, si se toman las medidas previstas por el Convenio, poner en marcha los mecanismos de consulta y participación previstos por el Convenio respecto de la explotación y exploración de recursos naturales, es decir, el artículo 15, 2), sobre consulta y recursos naturales y el artículo 7 sobre participación de los pueblos indígenas interesados en los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
71. 50. El Comité señala a la atención del Gobierno que, en virtud del artículo 15, 2), del Convenio, los pueblos indígenas interesados deben ser consultados respecto de los recursos propiedad del Estado que se encuentren en las tierras definidas en el artículo 13, 2), del Convenio antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras es decir, previo a la expedición de licencias a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida. Además, los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades. Por consiguiente, el Comité considera que el Gobierno debería adoptar medidas reglamentarias y prácticas adicionales para que se aplique la consulta prevista en el artículo 15, 2), con los requisitos procedimentales estipulados en el artículo 6, antes de la expedición de licencias de exploración y explotación maderera previstas en la Ley de Administración de Bosques Públicos.
72. Consulta en el proceso de determinación de las tierras que se excluirán de los Planes Anuales de Otorgamiento Forestal
73. 51. Habiendo señalado que el artículo 15, 2), del Convenio se aplica según el artículo 13, 2), a la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan de alguna otra manera, el Comité nota que la Ley de Administración de Bosques Públicos no define lo que se entiende por «tierras indígenas» a efectos de su exclusión.
74. 52. También tomó nota que según un mapa proporcionado por el SENGE/DF existe superposición entre las tierras cubiertas por la ley y algunas tierras indígenas y que la Conferencia de Pueblos Indígenas del Matto Grosso da como ejemplos de superposición el caso Yanomani y Alto Río Negro. El Comité notó que el otro mapa proporcionado por SENGE/DF da cuenta de tierras indígenas en diferentes etapas del proceso de regularización y clasifica dichas tierras de la siguiente manera: i) a identificar, ii) en identificación; iii) identificadas; iv) delimitadas; v) en demarcación; vi) demarcada; vii) homologada y viii) registrada.
75. 53. Surge la pregunta entonces sobre: 1) la manera en que se determinarán las tierras indígenas excluidas de la exploración y explotación maderera y 2) el procedimiento que se utilizará para determinar el impacto de las exploraciones y explotaciones en las ocho categorías de tierras referidas, en los casos de superposición indicados en los mapas y en los territorios próximos a los territorios de los pueblos indígenas.
76. 54. A fin de resolver estas cuestiones debe aplicarse, además de los artículos mencionados, el artículo 7 del Convenio según el cual:
77. 1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.
78. 2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes de desarrollo económico global de las regiones donde habitan. Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.
79. 3. Los gobiernos deberán velar por que, siempre que haya lugar, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas.
80. 4. Los gobiernos deberán tomar medidas, en cooperación con los pueblos interesados, para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.
81. 55. En virtud del artículo 7, 1), del Convenio, el Comité considera que, para que las exploraciones y explotaciones madereras guarden conformidad con el Convenio, los pueblos indígenas deberían participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas susceptibles de afectarles directamente. En particular, respecto de la aplicación del artículo 11, IV) del capítulo IV (Concesiones Forestales) de la Ley de Administración de Bosques Públicos, los pueblos indígenas deberían participar en la determinación de las tierras indígenas excluidas de las actividades madereras en virtud de ese artículo.
82. 56. Respecto de las tierras referidas en el párrafo 53 precedente (las que se encuentran en las ocho categorías mencionadas en el párrafo 52, las que se encuentran en caso de superposición como en las tierras próximas de las zonas de concesiones madereras), en tanto sean tierras «que los pueblos indígenas utilizan u ocupan de alguna manera» a tenor del artículo 13, 2), del Convenio, deberían ser objeto de la consulta prevista en el artículo 15, 2), de la manera en que el Comité lo indicó en el párrafo 42 de este informe.
83. Estudios
84. 57. Asimismo, en virtud del artículo 7, 3), del Convenio se deberían efectuar estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Al respecto, el mismo artículo dispone que «Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas». En conclusión, los estudios de impacto ambiental previstos en la ley no son suficientes a efectos de este artículo sino que deben incluir la incidencia «social, espiritual y cultural» y realizarse en cooperación con los pueblos interesados.
85. 58. A modo de conclusión sobre el impacto de las actividades madereras en los pueblos indígenas del Amazonas susceptibles de ser afectados por las concesiones madereras, el Comité observa que, en cuanto al fondo, la Ley de Administración de Bosques Públicos, si bien no regula estos aspectos en la medida en que lo plantea el Convenio, contiene disposiciones que no son contradictorias con el Convenio sino que deben ser completadas. El Comité se refiere al capítulo IV sobre concesiones forestales, el cual, para guardar conformidad con el Convenio debe incluir la consulta y participación en los términos previstos en los artículos 7 y 15, 2), del Convenio. En efecto, al tiempo que toma nota que la incorporación de un representante de la COIAB en la comisión consultiva prevista en el decreto núm. 5795 de 5 de junio de 2006, manifiesta una posibilidad de consulta, el Comité reitera que no toda consulta y participación cumple con los requisitos de la consulta y la participación previstos en el Convenio. Sobre el particular se refiere el párrafo 42 de este Informe. Además, la consulta y la participación previstas en los artículos 6, 7 y 15, 2), del Convenio tienen interlocutores, objetivos y métodos más exigentes que la integración de un representante indígena en una comisión amplia. Asimismo, para la determinación de las tierras excluidas de exploración forestal deberían participar los pueblos indígenas interesados. En cuanto a indemnizaciones y participación en los beneficios, el Comité, tomando nota que el artículo 41, 9), de la Ley de Administración de Bosques Públicos establece que determinados recursos «podrán beneficiar a las comunidades indígenas», indica que se debería contemplar asimismo la indemnización equitativa y la participación en los beneficios a que se refiere el artículo 15, 2), del Convenio.
86. Seguridad de los derechos sobre las tierras
87. 59. Refiriéndose a la opinión del Instituto de Abogados del Brasil presentada por el reclamante, en lo que concierne a que la nueva ley daría menos seguridad a los pueblos indígenas en materia de derechos sobre la tierra que el sistema actual, el Comité nota que según el Gobierno esta ley contribuiría a reforzar la protección. El Comité espera que, al aplicar la Ley de Administración de Bosques Públicos, el Gobierno tenga presente la obligación establecida en el artículo 14 del Convenio de reconocer a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan y de garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión.
88. Medidas especiales
89. 60. En relación con el artículo 4 del Convenio, cuya aplicación solicita la organización reclamante, el Comité tomó nota de que el Gobierno indica que la ley tiene por objeto salvaguardar los derechos de todos los brasileños. Solicita al Gobierno que, al desarrollar los mecanismos de aplicación de la ley, tenga presente que según el artículo 13 del Convenio, los Gobiernos deberán respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según los casos, que ocupan o utilizan de alguna otra manera, y en particular los aspectos colectivos de esa relación; y espera que tomará las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados, tal como lo establece el artículo 4 del Convenio.
90. 61. El Comité recuerda al Gobierno que puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina, en caso de que lo considerara necesario.
91. IV. Recomendaciones
92. Recomendaciones del Comité
93. 62. El Comité recomienda al Consejo de Administración que apruebe el presente informe y, que, a la luz de las conclusiones que figuran en los párrafos 35 a 61 del mismo:
94. a) solicite al Gobierno que adopte las medidas necesarias para completar la consulta sobre el impacto de las concesiones madereras contempladas en la Ley de Administración de Bosques Públicos, en los pueblos indígenas susceptibles de ser afectados, teniendo en cuenta el artículo 6 del Convenio y las conclusiones del Comité establecidas en los párrafos 42 a 44 de este informe;
95. b) solicite al Gobierno que, en particular, adopte las medidas reglamentarias y prácticas pertinentes para que se aplique la consulta prevista en el artículo 15, 2), del Convenio, con los requisitos procedimentales estipulados en el artículo 6, antes de la expedición de licencias de exploración y/o explotación maderera previstas en la Ley de Administración de Bosques Públicos;
96. c) solicite al Gobierno que se asegure que la consulta prevista en el artículo 15 se realice respecto de las tierras enunciadas en el párrafo 52 de este informe, cualquiera sea su condición legal, en tanto cumplan con el requisito establecido en el artículo 13, 2), del Convenio (tierras que los pueblos indígenas ocupan o utilizan de alguna manera);
97. d) invite al Gobierno a que, en virtud del artículo 7, 1), del Convenio garantice la participación de los pueblos indígenas en la formulación, aplicación y evaluación de planes y programas relativos a las actividades madereras referidas, incluyendo en la determinación de las tierras excluidas en virtud del artículo 11, IV), de la Ley de Administración de Bosques Públicos;
98. e) solicite al Gobierno que, en virtud del artículo 7, 3), del Convenio garantice la realización de estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y sobre el medio ambiente que las actividades madereras previstas en la ley puedan tener sobre estos pueblos;
99. f) solicite al Gobierno que se asegure que los pueblos indígenas afectados por las actividades madereras participen, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades, y perciban una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades;
100. g) solicite al Gobierno que se asegure que las actividades madereras no afecten los derechos de propiedad y posesión enunciados en el artículo 14 del Convenio;
101. h) solicite al Gobierno que adopte las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos indígenas afectados por la actividades madereras;
102. i) recomiende al Gobierno que solicite la asistencia y la cooperación técnica de la Oficina, si lo considera apropiado, para implementar, en cooperación con los interlocutores sociales, las recomendaciones contenidas en el presente informe y promover el diálogo entre las partes;
103. j) confíe a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones el seguimiento de las cuestiones planteadas en el presente informe respecto de la aplicación del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), y
104. k) dé a conocer el presente informe, y declare cerrado el procedimiento incoado por la organización reclamante alegando el incumplimiento por Brasil del Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169).
105. Ginebra, 17 de marzo de 2009.
106. (Firmado) Sr. D. Celaya Alvarez
107. Presidente
108. Sr. J. De Regil
109. Sr. G. Martínez
110. Punto que requiere decisión: párrafo 62.
111. Nota 1
112. Según el artículo 1 del anexo 1 del decreto núm. 4645, de 25 de marzo de 2003, la FUNAI es una fundación pública, instituida en conformidad con la ley núm. 5371, de 5 de diciembre de 1967, vinculada al Ministerio de Justicia. Tiene por mandato entre otros, ejercer la tutela de los indígenas y establecer las directrices y garantizar el cumplimiento de la política indigenista. Está administrada por un Presidente y tres directores nombrados por el Presidente de la República por indicación del Ministro de Justicia.
113. Nota 2
114. Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, Informe III (Parte 1A), Conferencia Internacional del Trabajo, 96.ª reunión, Ginebra, 2007, pág. 600.