RECLAMACIÓN (artículo 24) - NICARAGUA - C105 - 1982

Informe del Comité encargado del examen de la reclamación presentada por la Organización Internacional de Empleadoras en virtud del articulo 24 de la Constitución, alegando el no cumplimiento del Convenio sobre la abolición del trabado forzoso, 1957 (núm. 105) por Nicaragua

Decision

1. El Consejo de Administración adoptó el informe del comité tripartito. Procedimiento cerrado.

Procedimiento de Quejas

1. INTRODUCCIÓN
2. 1. En una csomunicación de fecha 29 de diciembre de 1981 (Nota_1), la Organización Internacional de Empleadores presentó una reclamación en virtud del artículo 24 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo, en la cual alega la falta de cumplimiento del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) por parte del Gobierno de Nicaragua.
3. 2. El Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) ratificado por Nicaragua el 31 de octubre de 1967. Entró en vigor en ese país un año después de dicha fecha, es decir, el 31 de octubre de 1968.
4. 3. Las disposiciones pertinentes de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo relativas a la presentación de reclamaciones son las siguientes:
5. "Artículo 24
6. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegué que cualquiera de los Miembros no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho Miembro sea parte podrá ser comunicada por él Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente.
7. Artículo 25
8. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste, podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida."
9. 4. El procedimiento que debe seguirse en caso de reclamación se rige por el Reglamento revisado adoptado por el Consejo de Administración en su 212.a reunión, en marzo de 1980 (Nota_2).
10. 5. En virtud del artículo 2, párrafos 1 y 2 de este Reglamento, el Director General transmitió al Consejo de Administración la reclamación, asi como todos los elementos de información que poseía sobre la admisibilidad de la misma.
11. 6. En su 219.a reunión (marzo de 1982), el Consejo de Administración examinó la cuestión de la admisibilidad de.la reclamación y consideró que la misma satisfacía las condiciones de forma previstas en el artículo 2 del Reglamento. A con tinuación decidió designar el Comité- previsto en el párrafo 1 del artículo 3 del Reglamento, de conformidad con las recomendaciones de un informe de su Mesa que le había sido presentado en la misma reunión (Nota_3). Dicho Comité quedó compuesto de la siguiente manera: Sr. Niels Ole Andersen (miembro gubernamental, Dinamarca), Presidente; Sr. Vicente Castellano Sabater (miembro empleador)(Nota_4) y Sr. Heribert Maier (miembro trabajador).
12. 7. Inmediatamte después de su designación, el Comité sé reunió en Ginebra el 5 de marzo de 1982. En virtud del artículo 4, apartado a) del Reglamento, decidió:
13. a) invitar a la OIE a comunicar antes del, 30 de abril de 1982, toda información complementaria que deseara someter al Comité;
14. b) invitar al Gobierno a formular sus observaciones sobre la reclamación antes del 30 de abril de 1982, en el entendimiento de que las informaciones suple mentarias que se recibieran de la OIE también serían comunicadas al Gobierno.
15. 8. En una comunicación de fecha 30 de abril de 1982, la OIE manifestó que no disponía de ninguna información suplementaria que agregar al contenido de su comunicación de fecha 29 de diciembre de 1981.
16. 9. El Gobierno, por otra parte, transmitió sus observaciones sobre los hechos alegados, en una comunicación de fecha 4 de mayo de 1982 (Nota_5).
17. 10. El Comité observó que, como consecuencia de una queja por violación de la libertad sindical, los hechos alegados y la legislación incriminada en la presente reclamación ya fueron objeto de comprobaciones y conclusiones por parte del Comité de Libertad Sindical en su 216.° informe (Nota_6), el cual fue examinado por el Consejo de Administración en su 219.a reunión.
18. 11. Entre junio y agosto de 1982 hubo consultas informales entre los miembros del Comité y la Oficina. Durante esas consultas el Sr. Castellano Sabater informó a la Oficina que aprobábala parte sustantiva de este informe. En reunión celebrada el 8 de noviembre de 1982, los señores Ándersen y Maier adoptaron el presente informe.
19. Examen de la reclamación y de la respuesta recibida
20. Alegatos presentados.
21. 12. La Organización Internacional de Empleadores alega que el Gobierno de Nicaragua no cumplió con las obligaciones que le impone la ratificación del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso y, en especial, su artículo 1, a).
22. 13. La OIE considera que el incumplimiento de sus obligaciones por parte de Nicaragua se desprende de la adopción de la ley de 20 de julio de 1979 sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública (Nota_7), de la modificación, de fecha 9 de agosto de 1980, del artículo 4 de dicha Ley (Nota_8), y de la condena pronunciada por un tribunal de Nicaragua, el 29 de octubre de 1981, contra varios dirigentes del Consejo Superior de la Empresa Privada (COSEP), a penas de arresto y obras públicas (Nota_9), por haber redactado y publicado una carta dirigida a las autoridades del país en la que se expresaban algunas opiniones opuestas a la política social y económica del Gobierno (Nota_10).
23. Observaciones del Gobierno.
24. 14. En su comunicación de fecha 4 de mayo de 1982, el Gobierno rechaza el alegato de que Nicaragua violó el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso (núm. 105) e indica que las personas que fueron objeto de la condena en cuestión no han sido condenadas por pertenecer a la dirección del COSEP, sino por haber atentado contra la seguridad pública y la economía nacional. El Gobierno considera que ello ha quedado plenamente demostrado en el curso de un procedimiento judicial normal y que de ninguna manera se ha infligido la sanción como medio de coerción o como castigo por tener o expresar opiniones públicas determinadas, o por la manifestación de oposición ideológica, sino por haber atentado contra el Gobierno constituido mediante la violación de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública.
25. 15. El Gobierno señala que los dirigentes del COSEP fueron liberados el 15 de febrero de 1982 a pedido del Gobierno y con el objeto de estrechar la unidad nacio nal contra la agresión; pone de relieve que, durante su encarcelamiento, los in teresados en ningún momento efectuaron ningún tipo de trabajo voluntario o forzoso.
26. 16. El Gobierno agrega que, al expresar su opinión a solicitud del Ministerio del Trabajo, la Corte Suprema de Nicaragua indicó que la pena de obras públicas qué figura en el artículo 4 de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública nunca fue aplicable en la práctica, porque la forma y las circunstancias de ejecución de esta pena no fueron definidas ni reglamentadas en ninguna disposición legal; que dicha pena no ha sido prevista en el Código Penal en vigor y tampoco ha sido incluida en el mismo cuando se revisó el artículo 53 de este código mediante el decreto núm. 644, adoptado el 3 de febrero de 1981, con posterioridad a la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública; y que el ar tículo 13 del Código Penal prohibe la interpretación extensiva en materia penal. En tales circunstancias, la Corte considera que no podría recurrirse a ningún tipo de trabajo forzoso, u obligatorio. Por esta3 razones, el Gobierno considera que, la reclamación de la OIE no se funda en una base jurídica válida.
27. Conclusiones del Comité.
28. 17. El Comité comprueba que las cuestiones planteadas por la reclamación conciernen a la compatibilidad con el artículo 1, a) del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, de la ley del 20 de julio de 1979 sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública, de la modificación del artículo 4 de esta ley, introducida el 9 de agosto de 1980, y de la aplicación de este artículo 4, en su forma enmendada, a las personas y actos a que se refiere la decisión judicial del 29 de octubre de 1981.
29. 18. Ante todo, el Comité considera útil recordar el alcance de la norma, internacional, habida cuenta también de las indicaciones proporcionadas al respecto por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
30. 19. El artículo 1, a) del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso dispone que:
31. "Todo Miembro de la Organización Internacional del Trabajo que ratifique el presente Convenio se obliga a suprimir y a no hacer uso de ninguna forma de trabajo forzoso u obligatorio:
32. a) como medio de coerción o de educación política o como castigo por tener o expresar determinadas opiniones políticas o por manifestar oposición ideológica al orden político, social o económico establecido."
33. 20. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha señalado que esta disposición del Convenio se aplica a la legislación que prevea la imposición de penas que impliquen trabajo obligatorio, cualquiera que sea su forma, a las personas que tengan o expresen determinadas opiniones políticas o manifiesten su oposición ideológica al orden político, social o económico establecido (Nota_11).
34. 21. A este respecto, se han planteado varias cuestiones. En lo que se re fiere a la gama de actividades que deben quedar excluidas de una sanción que incluya trabajó forzoso u obligatorio, la Comisión de Expertos puso de relieve, en especial, que la libertad de expresar opiniones políticas o ideológicas implica la libertad de expresarse por medio de la prensa u otros escritos (Nota_12). En lo que se re fiere a las restricciones de los derechos y las libertades en cuestión que deben ser aceptadas como garantías normales contra los abusos, la Comisión se refirió al artículo 19 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos (Nota_13), así como al artículo 29 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (Nota_14), que definen las limitaciones que la ley puede establecer. La. Comisión se ajustó a criterios análogos en la. apreciación de la. legislación y la práctica nacionales sobre ámbitos relaciona-.dos con el artículo 1, a) del Convenio núm. 1O5 (Nota_15).
35. 22. Además de los límites dentro de los cuales debe ejercerse en circunstancias normales, la libertad de expresión puede quedar sometida, en períodos excepcio nales, a restricciones más generales. Al puntualizar que, "en situaciones excepcio nales que pongan en peligro la vida, de la nación y cuya existencia, haya sido procla mada oficialmente", el artículo 4 del Pacto internacional de derechos civiles y po líticos reconoce la posibilidad de que se recurra en forma excepcional a tales medi das, la Comisión de Expertos puso de relieve, con todo, que las medidas de urgencia que pueden influir en la aplicación del artículo 1, a) del Convenio de 1957 tendrán que limitarse estrictamente en su naturaleza y duración a lo que sea necesario para, hacer frente a circunstancias que pongan en peligro o puedan hacer peligrar la vida o las condiciones normales de existencia de toda, o parte de la población (Nota_16).
36. 23. En su examen de la compatibilidad de la ley de 20 de julio de 1979 sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública con el artículo 1, a) del Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, el Comité consideró inútil proceder a una evaluación de las disposiciones legales derogadas en 1980. Por lo tanto, sólo basó su análisis en el texto de la ley, en su forma enmendada en 1980, aplicado en la de cisión del 29 de octiibre de 1981 y todavía, en vigor. Las disposiciones pertinentes de la ley son las siguientes:
37. "Artículo 4. Serán penados con arresto y obras públicas de diez días a dos años los que incurrieren en los siguientes delitos:
38. -------------
39. c) difundir verbalmente o por escrito expresiones, proclamas o manifiestos que pretendan atentar contra:
40. 1. la seguridad y la integridad nacional, la seguridad pública y la economía, nacional;
41. 2. la defensa del orden y la prevención del delito;
42. 3. la protección de la salud, la moral, la dignidad de las personas, la reputación y el derecho ajeno;
43. 4. la autoridad y la imparcialidad del poder judicial."
44. 24. El Comité toma nota de las indicaciones proporcionadas por el Gobierno, en particular de la opinión emitida por la Corte Suprema, según la cual la asignación obligatoria a obras públicas, prevista en el artículo 4 de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública, sigue siendo inaplicable dentro del sistema jurídico en vigor. En tales circunstancias, el Comité confía en que el Gobierno no tendrá dificultad para modificar formalmente la legislación en cuestión.
45. 25. No obstante, aparte de la cuestión de la asignación obligatoria a obras públicas, sometida por el Gobierno a la Corte Suprema, el Comité comprueba que, según los artículos 61 y 63 del Código Penal, la pena de arresto, prevista en el artículo 4 de la ley, implica la obligación de trabajar en alguna de las formas de trabajo organizadas en el interior del establecimiento penitenciario: solamente quedan exentas de esta obligación las personas bastante adineradas como para asegurar su subsistencia y sufragar los gastos de su arresto. El Comité debe señalar que, incluso si las personas afectadas por la decisión judicial del 29 de octubre de 1981 no fueron obligadas a trabajar durante su detención, las disposiciones legales vigentes, en sí mismas no parecen exceptuar de la obligación de trabajar a todas las personas a las que puede aplicarse el artículo 4, c) de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública. De este modo, compete al Comité examinar las repercusiones de las disposiciones penales en cuestión sobre la libertad de expresar opiniones políticas o ideológicas, protegida por el artículo 1, a) del Convenio, que es contrario a las sanciones que incluyan un trabajo obligatorio.
46. 26. El Comité observa que el artículo 4, c) de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública prevé delitos redactados en términos tan generales que son incompatibles con el artículo 1, a) del Convenio - tales como el delito de "difundir expresiones que pretendan atentar contra la economía nacional" -, o bien susceptibles de una interpretación contraria al Convenio, tales como "los delitos de difundir expresiones que pretendan atentar contra la seguridad pública" o "la defensa del orden". Tal como lo ha ptiestode relieve el Comité de Libertad Sindi cal, el peligro de una interpretación extensiva de ese tipo se ve fortalecido por la calificación judicial en Nicaragua de este tipo de delitos como "delitos de peligro abstracto", que pueden cometerse sin.que la acción haya producido un per juicio real al bien jurídico protegido (Nota_17).
47. 27. El Comité toma nota, por otra parte, de que las autoridades gubernamen tales declararon que las disposiciones en cuestión son de carácter temporal y.ex cepcional, y fueron adoptadas en un período difícil de reconstrucción nacional (Nota_18). Sin embargo, aun si se considerara que esas difíciles circunstancias eran sus ceptibles de poner en peligro la vida o las condiciones normales de existencia del conjunto o de una parte de la población (Nota_19), el Comité no considera, sobre la base de los elementos disponibles, que las mismas justificaran la imposición de penas que envuelven trabajo obligatorio como castigo por tener o expresar opiniones políticas.
48. 28. Por consiguiente, el Comité considera que deberían tomarse medidas de re forma de la legislación, especialmente en lo que se refiere al artículo 4, c) de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública, con miras a garantizar que la expresión }e opiniones políticas o ideológicas, no pueda dar lugar a la imposición de sanciones que impliquen la obligación de realizar un trabajo y asegurar, en consecuencia, tanto en los hechos como en el derecho, el respetó del artículo 1, a) del Convenio núm. 105.
49. 29. En lo que respecta a la condena judicial de varios dirigentes del Consejo superior de la empresa privada, pronunciada, el 21 de octubre de 1981 en virtud del artículo 4, c) de la. ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública, en vista de que las personas interesadas ya fueron liberadas sin haber sido obligadas a trabajar, cualesquiera hayan sido las repercusiones de su condena sobre la liber tad de opinión, el Comité considera que este aspecto particular del caso no requie re comentarios relativos al Convenio núm. 105.
50. Recomendaciones del Comité.
51. 30. El Comité recomienda al Consejo de Administración:
52. a) que apruebe el presente informe y, en particular, las conclusiones siguientes:
53. i) el artículo 4, c) de la. ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública prevé la imposición de penas que implican la obligación de cumplir un trabajo por delitos de opinión redactados en términos tan generales que algunos de ellos son incompatibles con el artículo 1, a) del Convenio y otros son en todo caso susceptibles de una interpretación contraria al Convenio;
54. ii) deberían adoptarse medidas con miras a reformar la legislación, especialmente en lo que respecta, al artículo 4, c) de la ley sobre el mantenimiento del orden y de la seguridad pública, para garantizar que la expresión de opiniones políticas o ideológicas no pueda dar lugar a la imposición de sanciones que incluyan trabajo obligatorio;
55. iii) el Gobierno debería informar a la OIT de toda medida adoptada, a este efecto, de tal manera que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones pueda seguir examinando este aspecto del caso;
56. iv) en lo que respecta a las personas condenadas en virtud del artículo 4, c) de la ley sobre el mantenimiento del orden y seguridad pública, pero liberadas sin haber sido obligadas a trabajar, su caso particular no requiere comentarios en virtud del Convenio núm. 105;
57. b) que declare terminado el actual procedimiento incoado ante el Consejo de Administración como resultado de la reclamación de la Organización Internacional de Empleadores relativa a la aplicación del Convenio sobre abolición del tra bajo forzoso, 1957 (núm. 105), por Nicaragua.
58. Ginebra, 8 de noviembre de 1982.
59. (Firmado) H.0. Andersen Presidente.
60. H. Maier
61. Nota 1
62. Véase anexo I.
63. Nota 2
64. Véase Boletín Oficial, vol. LXIV, 1981, serie A, núm. 1, págs. 63 a 65.
65. Nota 3
66. Véase el documento GB.219/16/8 y el documento GB.219/205, párrafo 71. Nota 4
67. El Sr. Castellano Sabater falleció el 20 de octubre de 1982.
68. Nota 5
69. Véase anexo II.
70. Nota 6
71. Véase el documento GB.219/6/19.
72. Nota 7
73. Véase el texto de la ley en el anexo I, apéndice 1.
74. Nota 8
75. Véase el anexo I, apéndice 2.
76. Nota 9
77. Véase el anexo I, apéndice 3.
78. Nota 10
79. Véase el texto de la carta en cuestión en anexo al documento GB. 219/6/19
80. Nota 11
81. Véase, en particular. Conferencia Internacional del Trabajo, 65. reunión, 1979, Informe III (Parte 4B): Abolición del trabajo forzoso, Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, párrafos 102 a 109.
82. Nota 12
83. Ibíd. párrafo 133.
84. Nota 13
85. Este artículo está redactado de la manera siguiente:
86. "Artículo 19
87. 1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.
88. 2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
89. 3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para:
90. a) asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás;
91. b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la moral públicas."
92. Nota 14
93. Esta disposición está concebida en los términos siguientes:
94. "Articulo 29
95. 1. Toda persona, tiene deberes respecto a la comunidad, puesto que sólo en ella, puede, desarrollar libre y plenamente su personalidad.
96. 2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta, a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.
97. 3. Estos derechos y libertades no podrán en ningún ca.so ser ejercidos en oposición a los propósitos y principios de las Naciones Unidas."
98. Nota 15
99. Véase el estudio citado de 1979, sobre la abolición del trabajo forzoso, párrafo 133.
100. Nota 16
101. Véase, en particular, Conferencia Internacional del Trabajo, 52.a reunión, 1968, Informe III (parte IV): Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, tercera parte: El trabajo forzoso, párrafo 92, y 65.a reunión, 1979, Informe III (parte 4B): Abolición del trabajo forzoso, párrafo 134.
102. Nota 17
103. Véase documento GB.219/6/19, párrafo 36.
104. Nota 18
105. Ibíd.
106. Nota 19
107. Véase arriba párrafo22.