Observación (CEACR) - Adopción: 2023, Publicación: 112ª reunión CIT (2024)

Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) - Región Administrativa Especial de Hong Kong (Ratificación : 1997)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2022, y de la respuesta del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong de la República Popular China al respecto, así como de las observaciones de la Internacional de la Educación (IE), recibidas el 31 de agosto de 2023, y de las observaciones conjuntas de la CSI y de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF), recibidas el 27 de septiembre de 2023, que se refieren a las cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario. Toma nota asimismo de la respuesta del Gobierno a las observaciones formuladas por la CSI en 2021.

Derechos sindicales y libertades civiles. La Comisión toma nota de que, en sus observaciones de 2022 y 2023, la CSI, la ITF y la IE siguen denunciando que cada vez se respetan menos las libertades civiles y la libertad sindical, y que los sindicalistas independientes son objeto de detenciones arbitrarias, vigilancia y persecución judicial. En particular, alegan: i) la condena del Sr. Lee Cheuk Yan en 2022, por diez delitos cometidos en relación con las protestas públicas en su calidad de Secretario General de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), ahora disuelta, y su procesamiento actual por actos cometidos en su calidad de Presidente de la Alianza de Hong Kong en Apoyo al Movimiento Democrático Patriótico en Beijing (HK Alliance); ii) la condena, en septiembre de 2022, a 19 meses de prisión de cinco ejecutivos del Sindicato General de Logopedas de Hong Kong (GUHKST) en relación con una publicación sindical de libros para niños que contenían historias basadas en protestas de los trabajadores de la salud en favor de la democracia en 2019 y 2020; iii) la detención continua, desde febrero de 2021, y la denegación de libertad bajo fianza, de la Sra. Carol Ng, antigua Presidenta de la HKCTU, y la nueva detención de la Sra. Winnie Yu, antigua Presidenta de la Alianza de Empleados de la Autoridad Hospitalaria (HAEA), presuntamente por violaciones de las condiciones de su libertad bajo fianza; iv) el juicio pendiente de los 47 activistas en favor de la democracia, incluidas la Sra. Ng y la Sra. Yu, detenidas en relación con votaciones primarias de partidos políticos celebradas en 2020, el cual está previsto para noviembre de 2023; v) la detención de la Sra. Elizabeth Tang, la Secretaria General de la Federación Internacional de Trabajadores del Hogar y antigua Directora Ejecutiva de la HKCTU (fue puesta en libertad bajo fianza en mazo de 2023); vi) el interrogatorio por la policía de seguridad nacional de 13 sindicalistas en marzo de 2023, y vii) las órdenes de detención emitidas contra ocho activistas en el extranjero, incluido el antiguo Director Ejecutivo de la HKCTU, Sr. Mung Siu Tat Christopher (por quien el Gobierno ofrece una recompensa de 1 millón de chias (lo que equivale a 128 260 dólares de los Estados Unidos)), por presuntos delitos con arreglo a la Ley sobre la Seguridad Nacional. La CSI y la ITF alegan asimismo que tras las detenciones de dirigentes sindicales a menudo tienen lugar detenciones de otros activistas de sus organizaciones, y su libertad bajo fianza está sujeta a condiciones estrictas, incluidas obligaciones de presentar informes regularmente a la policía, el registro de sus hogares y oficinas, y la incautación de bienes personales, incluidos documentos de viaje, lo que limita considerablemente sus actividades sindicales. La Comisión recuerda a este respecto que el Comité de Libertad Sindical también está examinando la detención del Sr. Lee Chuck Yan, la Sra. Carol Ng y la Sra. Winnie Yu, así como de los cinco dirigentes del GUHKST (caso núm. 3406), y que instó al Gobierno a que adoptara todas las medidas adecuadas para garantizar que el Sr. Lee Cheuk Yan no fuera encarcelado por haber realizado actividades sindicales legítimas, y a que garantizara, en la legislación y en la práctica, el pleno goce de los derechos sindicales (véase 401.º informe, marzo de 2023, párrafo 322).

La Comisión toma nota de que, en su memoria y su respuesta a las observaciones de la CSI de 2022, el Gobierno reitera que las detenciones de los dirigentes sindicales arriba mencionados no estaban relacionadas con su cargo de dirigentes sindicales, y que ulteriormente los recursos interpuestos por algunos de los dirigentes condenados del GUHKST fueron retirados. Reitera que los delitos que ponen en peligro la seguridad nacional se gestionan con arreglo a los procedimientos establecidos y cumpliendo plenamente el proceso debido, y que todas las medidas adoptadas para hacer cumplir la ley se basan en pruebas, estrictamente de conformidad con la ley, sin considerar si las personas afectadas son sindicalistas. El Gobierno reitera además información comunicada anteriormente sobre las disposiciones legislativas que reconocen el derecho a la libertad sindical y el derecho de los sindicatos a organizar sus actividades y a formular sus programas, incluido el derecho de huelga, pero señala asimismo la importancia de respetar la legislación nacional al ejercer los derechos consagrados en el Convenio. En particular, cualquier acto de protesta o manifestación para el que la policía no haya emitido una notificación de no objeción, o en el que se utilice la violencia o la amenaza de violencia para expresar las propias opiniones, traspasa los límites del ejercicio pacífico de los derechos y se adentra en el territorio de las actividades ilícitas, contra lo cual la policía se obligada a tomar medidas. Al tiempo que toma debida nota de la información comunicada por el Gobierno sobre las garantías legislativas y de procedimiento relativas al derecho de sindicación y a las libertades civiles pertinentes, la Comisión lamenta profundamente observar que, tal como se ha indicado, cada vez se respetan menos las libertades civiles y la libertad sindical, como consecuencia de lo cual, de conformidad con la CSI y la ITF, el movimiento sindical independiente en Hong Kong es inexistente. La Comisión recuerda que la Resolución relativa a los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, adoptada por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1970, pone de relieve que los derechos conferidos a las organizaciones de trabajadores y de empleadores se basan en el respeto de las libertades civiles, puesto que el concepto de derechos sindicales carece totalmente de sentido cuando no existen tales libertades civiles. Recordando asimismo la interdependencia entre las libertades civiles y los derechos sindicales, y poniendo énfasis en que un movimiento sindical verdaderamente libre e independiente solo puede desarrollarse en un clima libre de violencia, presión y amenazas de cualquier tipo contra los dirigentes sindicales y los sindicalistas, la Comisión espera firmemente que el Gobierno garantice el pleno respeto de lo anterior y le insta a que formule comentarios sobre las observaciones de la CSI, la ITF y la IE de 2023, y a que proporcione información completa y detallada sobre el resultado de todos los procedimientos, junto con copias de las sentencias judiciales pertinentes.

Artículos 2, 3, 5 y 8 del Convenio. Aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que comunicara información específica sobre la aplicación en la práctica de la Ley sobre la Seguridad Nacional y sobre las consultas públicas que, según indicó el Gobierno, aclararían los principios legislativos aplicables. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera información comunicada anteriormente sobre los beneficios de la Ley sobre la Seguridad Nacional al lograr seguridad y estabilidad, y sobre el énfasis que pone la Ley en la protección y el respeto de los derechos humanos, y en el respeto de los valores en que se basa el Estado de derecho. El Gobierno sostiene asimismo que todas las personas tienen la obligación de cumplir los requisitos con arreglo a la Ley, y de no poner en peligro la seguridad nacional o la seguridad pública, el orden público o los derechos y libertades de los demás. Al tiempo que toma nota de las actividades de sensibilización organizadas por el Gobierno para que los dirigentes sindicales, los docentes y los funcionarios públicos comprendan mejor la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional, la Comisión lamenta tomar nota de que, a pesar de la solicitud formulada por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia y por el Comité de Libertad Sindical, no parecen haberse celebrado consultas concretas con los interlocutores sociales sobre los efectos negativos que la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional tiene supuestamente en los derechos consagrados en el Convenio.

La Comisión toma nota asimismo con preocupación de las observaciones de 2022 y 2023 de la CSI, la ITF y la IE acerca de que la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional sigue conduciendo a la cancelación del registro o a la disolución de sindicatos, y a la supresión de libertades fundamentales, y se ha utilizado para intimidar, acosar, detener, enjuiciar y condenar a sindicalistas por presuntos delitos que ponen en peligro la seguridad nacional. Las alegaciones se refieren específicamente a: i) la mayor vigilancia y el acoso de los sindicatos independientes, con inclusión del envío de cartas solicitando información, cartas de advertencia y convocatorias para proporcionar información (el Sindicato de Trabajadores Administrativos (Administración) de Hong Kong y el Sindicato General de Trabajadores de la Industria Financiera de Hong Kong, en diciembre de 2021; la Asociación de Periodistas de Hong Kong (HKJA), en enero de 2022; la HKCTU, en febrero y marzo de 2022; sus ejecutivos fueron detenidos por la policía de seguridad nacional por no haber proporcionado información detallada con arreglo a la Ordenanza sobre Sociedades, y sus bienes personales y los locales sindicales fueron registrados e incautados; el Sindicato de Trabajadores de la Conservación Ecológica y la Educación Ambiental, y el Sindicato de la Industria de la Música de Hong Kong, en marzo de 2022, y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Contabilidad, el Sindicato General de Trabajadores de Obras de Construcción, el Sindicato de Solidaridad de los Trabajadores de Explotación de Bares, el Sindicato General de Trabajadores de las Industrias Hotelera y de la Restauración, el Sindicato del Personal de la Empresa «New World First Bus», y el Sindicato de Trabajadores de «Citybus Limited», entre enero y agosto de 2022); ii) la injerencia en el registro de sindicatos al pedir un compromiso de «no poner en peligro la seguridad nacional» o de realizar actividades «contrarias a los intereses de la seguridad nacional», y al insertar clausulas sobre la puesta en peligro de la seguridad nacional en la Ordenanza sobre Registro de Trabajadores Sociales (SWRO) e iniciativas similares para la Ordenanza sobre Sindicatos; iii) la cancelación del registro y la disolución forzosa de los sindicatos tras las campañas mediáticas antisindicales estatales, lo que se traduce en preocupaciones por la seguridad de los sindicalistas (el Sindicato de Docentes Profesionales de Hong Kong, en agosto de 2020; la HKCTU, en octubre de 2021; la Fundación para la Educación de la HKCTU, en mayo de 2022; la Asociación de Periodistas de Hong Kong (HKJA), así como algunos medios de comunicación bajo su control, y el Sindicato General de Trabajadores de Establecimientos de Atención Medicalizada y de Trabajadores del Cuidado Comunitarios, y la Confederación de Sindicatos del Personal de Instituciones de Educación Superior); iv) la invocación del artículo 10 de la Ordenanza sobre Sindicatos por el encargado del registro de sindicatos, que puede conducir a la cancelación del registro de sindicatos (el Sindicato de Trabajadores Administrativos (Administración) de Hong Kong y el Sindicato General de Trabajadores de la Industria Financiera de Hong Kong, en diciembre de 2021, y la HKJA, en enero de 2022); v) la vigilancia particularmente estricta y la represión de la comunidad educativa, incluida la obligación de jurar lealtad al Gobierno, las investigaciones de la mala conducta profesional y sanciones disciplinarias, lo que conduce a un ambiente en el que los docentes ya no pueden participar en actividades sindicales sin ser objeto de violencia o de intimidación, y vi) otras restricciones y violaciones de las libertades civiles (detención de 260 personas y enjuiciamiento de 161 de ellas, incluidos tres sindicalistas por delitos que ponen en peligro la seguridad nacional; presión para cancelar las manifestaciones (la Asociación de Trabajadoras de Hong Kong); interrogatorios a los ejecutivos de la HKCTU; congelación de las cuentas bancarias y los activos; iniciativas encaminadas a imponer normas estrictas sobre actividades de financiación colectiva y a adoptar otras leyes relativas a la seguridad nacional).

La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la CSI de 2022, el Gobierno formula comentarios sobre algunas de las alegaciones arriba mencionadas. Afirma que las alegaciones son objetivamente incorrectas y que los incidentes aislados mencionados por la CSI están asociados con presuntas actividades ilícitas no relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales o relacionadas con decisiones voluntarias de los sindicatos en cuestión de iniciar la disolución. La Comisión toma nota a este respecto que, sobre la base de las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, al 31 de mayo de 2023, había 1 460 federaciones y sindicatos registrados en el país, lo que refleja una disminución en comparación con los 1 541 sindicatos registrados en octubre de 2021 según la información comunicada por el Gobierno. En lo tocante a las alegaciones de detenciones y de incautación de los bienes de los sindicalistas, el Gobierno indica que solo se imponen sanciones legales cuando un destinatario no da curso a una notificación para que proporcione información al tribunal, sin una explicación válida. En relación con la inclusión de una disposición sobre la seguridad nacional en la Ordenanza sobre Sindicatos y la Ordenanza sobre Registro de Trabajadores Sociales, el Gobierno indica que esto refleja la gravedad del delito y garantiza que una persona condenada por dicho delito pierde temporalmente sus derechos con arreglo a la Ordenanza sobre Sindicatos o su registro como trabajador social. Señala que dichos delitos incluirán, pero no exclusivamente, la «secesión», la «subversión», «actividades terroristas», y la «conspiración con un país extranjero o con elementos externos para poner en peligro la seguridad nacional», previstos por la Ley sobre la Seguridad Nacional, y los delitos de «traición» y de «sedición» contemplados en la Ordenanza sobre Delitos. La Comisión observa a este respecto que la formulación no exhaustiva y el amplio alcance de la disposición podrían conducir a una interpretación arbitraria. Por último, el Gobierno indica que ha estado realizando una labor pertinente en lo que respecta a su responsabilidad constitucional de promulgar leyes sobre el artículo 23 de la Ley Orgánica, incluidos estudios jurídicos en relación con la seguridad nacional, y que adoptará medidas concretas para explicar claramente los principios legislativos a fin de evitar malentendidos.

La Comisión entiende a la luz de lo indicado más arriba que, a pesar de las garantías proporcionadas por el Gobierno de que la Ley sobre la Seguridad Nacional conserva la protección de las libertades civiles y de los derechos sindicales, la CSI y la ITF han notificado muchos casos de violaciones graves en relación con la aplicación de esta ley, que supuestamente conduce a que se respeten cada vez menos las libertades civiles y los derechos sindicales, en violación del Convenio. La Comisión recuerda una vez más que el principal objetivo del Convenio es proteger la autonomía y la independencia de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en relación con las autoridades públicas, tanto en su establecimiento como en su funcionamiento y disolución, y que las autoridades deberán abstenerse de toda injerencia que restrinja la libertad sindical y la libertad de reunión, o que obstaculice el ejercicio legítimo de las mismas, a condición de que el ejercicio de estos derechos no represente una amenaza grave e inminente para el orden público. En consonancia con lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional en la práctica y que vigile, junto con los interlocutores sociales, cualquier efecto negativo que pueda tener en el ejercicio de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión espera que estos se evaluarán y abordarán de manera adecuada, también en el marco de consultas públicas y de publicaciones mencionadas por el Gobierno, y pide al Gobierno que proporcione más información al respecto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que comunique información específica sobre las enmiendas propuestas a fin de incluir disposiciones relativas a la seguridad nacional en la Ordenanza sobre Sindicatos y en la Ordenanza sobre Registro de Trabajadores Sociales, y sobre su aplicación en la práctica. La Comisión pide además al Gobierno que comunique información sobre el número de sindicatos disueltos o cuyo registro se ha cancelado, a título voluntario o de otro modo, en los siete últimos años, junto con una lista detallada de sindicalistas que han sido enjuiciados, detenidos o condenados por las autoridades durante el mismo periodo, junto con los cargos presentados contra ellos. La Comisión insta al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias para garantizar, en la legislación y en la práctica, el pleno goce de los derechos consagrados en el Convenio.

Tomando nota de la indicación de la CSI y la ITF de que la legislación local sobre la seguridad nacional en virtud del artículo 23 de la Ley Orgánica vencerá a finales de 2024 y que se promulgará otra ley para garantizar la protección de la seguridad nacional, la Comisión pide al Gobierno que comunique información a este respecto.