Observation (CEACR) - adoptée 1995, publiée 82ème session CIT (1995)

1. La commission a pris note du rapport détaillé du gouvernement pour la période se terminant en juin 1994, qui transmet des commentaires de l'Union générale des travailleurs (UGT) sur l'application de la convention, ainsi que sa propre réponse à ces commentaires. Elle souhaite manifester à nouveau sa reconnaissance au gouvernement qui, en apportant des réponses précises et argumentées sur la plupart des points soulevés dans sa précédente observation, témoigne de son attachement à la poursuite d'un dialogue approfondi avec les organes de contrôle au sujet de l'application de cette convention.

2. Le gouvernement fournit dans son rapport une analyse détaillée des évolutions de la population active, de l'emploi et du chômage en 1992 et 1993. Déjà sensible au cours de la période précédente, le mouvement de détérioration de la situation de l'emploi s'est accentué. Avec une baisse de 1,9 pour cent en 1992 et 4,3 pour cent en 1993, la contraction de l'emploi a été brutale particulièrement dans le secteur de l'industrie. Passé de 16,1 pour cent en 1991 à 18,1 pour cent en 1992, le taux de chômage a atteint en 1993 le niveau sans précédent de 22,7 pour cent (il atteint 40 à 50 pour cent dans les groupes d'âge 16-24 ans). En dépit de la reprise de l'activité économique en 1994, le taux de chômage devait continuer de progresser, selon les prévisions de l'OCDE, jusqu'à plus de 24 pour cent. En outre, la progression du chômage a encore accru les importantes disparités régionales en matière d'emploi. L'UGT met par ailleurs l'accent sur la précarisation du marché du travail résultant de l'accroissement de la part de l'emploi temporaire, qui compte pour environ le tiers de l'emploi total, comme le confirment les statistiques fournies par le rapport.

3. Le gouvernement expose les deux orientations prioritaires de sa politique de l'emploi, qui portent sur la promotion de l'embauche sous contrat à durée indéterminée et l'insertion des jeunes dans le marché du travail. Il indique que les contrats de promotion de l'emploi, qui permettaient l'embauche sous contrat à durée déterminée sans obligation de justifier du caractère temporaire de la tâche à effectuer, ont été supprimés sauf à destination de catégories de chômeurs ayant des difficultés particulières, tels que les travailleurs âgés de plus de 45 ans, les personnes handicapées ou les chômeurs de longue durée. La transformation des contrats temporaires en contrats à durée indéterminée continue d'être encouragée par les mesures d'incitation que le gouvernement décrivait dans son précédent rapport et dont le bénéfice a été étendu au travail à temps partiel. Celui-ci est encouragé comme formule de répartition de l'emploi existant. L'insertion des jeunes est favorisée par des contrats de stage pratique et des contrats d'apprentissage qui donnent également lieu à des mesures d'incitation à leur transformation en contrats permanents. Le gouvernement mentionne encore, au titre des mesures actives de promotion de l'emploi, la subvention du recrutement de chômeurs pour des activités d'intérêt général au service des collectivités locales ou d'organismes publics. Par ailleurs, le Plan national de formation et d'insertion professionnelle (FIP) réserve désormais le bénéfice de ses actions aux travailleurs sans emploi.

4. L'UGT, qui souligne les conséquences néfastes de la précarité pour les droits et les qualifications des travailleurs, estime quant à elle que les mesures de politique de l'emploi mises en oeuvre au cours des dernières années n'ont en aucune façon réduit la rotation de la main-d'oeuvre pourtant identifiée par le gouvernement comme étant l'un des problèmes structurels de l'économie nationale. L'organisation syndicale se déclare particulièrement préoccupée par l'introduction du contrat d'apprentissage, qui permet l'embauche à un salaire inférieur au salaire minimum interprofessionnel et prive le jeune travailleur de protection sociale en cas de maladie ou de chômage; par la nouvelle réglementation des entreprises de travail temporaire, qui encourage le développement des contrats précaires; par l'instauration de licenciements individuels ou collectifs pour motif économique, qui ouvrent aux employeurs la faculté de transformer à leur discrétion tout contrat permanent en contrat temporaire; ainsi que, plus généralement, par les mesures de déréglementation et de flexibilisation qui ne laissent aux travailleurs que la voie judiciaire pour défendre leurs droits. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le niveau de rémunération des jeunes en contrat de stage pratique ou d'apprentissage est fixé de façon à compenser l'effort de formation que consent l'employeur par une réduction du coût salarial. Il précise que les entreprises de travail temporaire n'échappent pas à l'obligation générale de justification du recours au contrat à durée déterminée.

5. La commission prend acte de l'engagement du gouvernement en faveur de la promotion de l'emploi sous contrat à durée indéterminée, bien que les mesures mises en oeuvre à cette fin ne semblent pas, à elles seules, avoir permis d'enrayer la progression inquiétante du chômage et la baisse de la sécurité de l'emploi. Elle relève à cet égard que le gouvernement reconnaît que le dispositif des contrats de promotion de l'emploi a cessé de produire les effets escomptés lorsque l'économie est entrée en récession. La commission se doit en outre de rappeler qu'il revient au gouvernement de veiller à ce que les mesures de promotion de l'emploi ne soient pas détournées de leur objectif d'insertion effective et durable de leurs bénéficiaires dans l'emploi. Elle invite en particulier le gouvernement à préciser le contenu en formation des différents contrats d'insertion des jeunes, et si des garanties sont prévues pour en assurer le respect. La commission note par ailleurs que la réforme en cours du droit du travail a pour objectif de promouvoir la création d'emplois par la flexibilisation du marché du travail. La commission, qui n'ignore pas que certaines rigidités excessives peuvent être défavorables à l'emploi, souligne toutefois que les réformes structurelles du marché du travail ne devraient pas avoir pour effet de réduire indûment la protection des travailleurs, et que les coûts et avantages qui en sont attendus devraient être répartis équitablement entre les parties intéressées. En outre, la commission est d'avis, comme elle l'exprime par ailleurs dans son étude d'ensemble sur le licenciement qu'une protection minimale adéquate assurée par le droit du travail est non seulement conciliable avec la promotion de l'emploi, mais encore favorable à celle-ci.

6. La commission note les explications détaillées du gouvernement sur la question spécifique de la mise en oeuvre de la définition de l'emploi convenable dont le refus peut entraîner la perte du droit aux prestations de chômage. Elle ne manquera pas d'en tenir compte lorsqu'elle examinera l'application de la convention (no 44) du chômage, 1934.

7. S'agissant de l'effet donné aux dispositions de l'article 3 de la convention, le gouvernement fait état de la consultation du Conseil économique et social auquel a été soumis pour avis le projet de réforme du marché du travail. La commission saurait gré au gouvernement de continuer de fournir des informations sur toute nouvelle consultation des milieux intéressés, et en particulier des représentants des employeurs et des travailleurs, au sujet de la politique de l'emploi, en précisant les avis recueillis et la manière dont il en a été tenu compte. Elle rappelle à cet égard que les consultations requises par cette disposition essentielle de la convention devraient porter sur l'ensemble des aspects de la politique économique qui exercent une influence sur l'emploi. La commission relève par ailleurs que, selon l'UGT, toutes les organisations syndicales se sont résolument opposées aux récentes mesures de réforme du marché du travail.

8. Plus généralement, l'UGT regrette l'absence, dans un contexte de chômage très élevé et de précarité accrue de l'emploi, d'une politique de relance et de politiques industrielle et de formation qui contribueraient à rénover le tissu industriel et à préparer les jeunes aux professions dont a réellement besoin la société. Se référant à sa précédente observation, la commission constate à cet égard que le rapport du gouvernement ne contient pas les informations requises par le formulaire de rapport qui permettraient d'apprécier la manière dont les mesures adoptées en matière de politique de l'emploi s'inscrivent "dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée" (article 2). Rappelant que la politique de l'emploi au sens de la convention ne se limite pas à celle du marché du travail, elle invite le gouvernement à préciser dans son prochain rapport comment les mesures prises en matière notamment de politiques monétaire et budgétaire, de politiques des prix, des revenus et des salaires, de politique des investissements, de politiques de l'éducation et de la formation, ou celles visant à assurer un développement régional équilibré contribuent à la poursuite de l'objectif de la convention. Relevant dans les conclusions de la dernière étude de l'OCDE que "le chômage est le problème économique le plus grave en Espagne", la commission espère que les prochains rapports montreront avec quels résultats le gouvernement applique "comme un objectif essentiel, une politique active de l'emploi visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi" (article 1).