Observation (CEACR) - adoptée 2001, publiée 90ème session CIT (2002)

La Comisión toma nota de las memorias del Gobierno y de la información comunicada por el Gobierno a la Comisión de Aplicación de Normas en la Conferencia de junio de 2001. La Comisión también toma nota de los comentarios comunicados por el Sindicato Libre de la empresa Voltex en relación con la falta de pago o pago parcial de los salarios debidos a los trabajadores de la empresa. Esos comentarios fueron comunicados al Gobierno en agosto de 2001 pero hasta la fecha no se ha recibido respuesta.

Según las alegaciones del Sindicato Libre de la empresa Voltex, desde 1994 1995 la falta de pago o el pago atrasado de los salarios ha sido una práctica normal en el complejo industrial de fabricación de seda de Lutsk Voltex. Los atrasos salariales afectan a unos 2.000 trabajadores y ascienden a 2 millones de grivnas. También se alega que los salarios algunas veces se pagan en especie, no sólo parcialmente, sino que incluso muy por debajo del nivel de subsistencia. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre estas observaciones y que indique las medidas que tiene el propósito de adoptar para solucionar rápidamente la cuestión del pago de las importantes deudas salariales pendientes en la empresa Voltex.

Evolución de la situación en relación con los atrasos salariales

La Comisión toma nota de que el Gobierno ha venido informando de algunos acontecimientos favorables con respecto al pago de los atrasos salariales y afirma que la situación ha mejorado en general en todas las ramas, en el sector público y privado de la economía y en todas las regiones. La Comisión recuerda en particular, que al dirigirse a la Comisión de Aplicación de Normas, en la Conferencia de junio de 2001, el Gobierno subrayó que en 2000 y en 2001, por primera vez, se había registrado una tendencia hacia la recuperación de la economía y que la solución del problema de los atrasos salariales se vinculaba estrechamente con la recuperación económica. De acuerdo con las últimas cifras comunicadas por el Gobierno, los atrasos salariales en Ucrania al 10 de septiembre de 2001 totalizaban 3.447,8 millones de grivnas, es decir una disminución del 40,8 por ciento en relación con la misma fecha del año anterior y del 52 por ciento comparado con el máximo nivel registrado en agosto de 1999. Durante el año, el número de trabajadores que no recibieron puntualmente el pago de sus salarios disminuyó a 3,89 millones de personas, es decir el 37,4 por ciento, durante el año. La proporción de salarios impagados en relación con la cuantía total de los salarios, con inclusión de todo tipo de empresas, se redujo en más del doble, es decir, el 5,9 por ciento, contra el 14,3 por ciento, comparado con el mismo índice del año pasado. El Gobierno indica que la reducción de los atrasos salariales registra una tendencia descendente estable. Durante el primer semestre de 2001 la cuantía total de los salarios impagos disminuyó en 510,8 millones de grivnas.

Por lo que respecta al desglose de los atrasos salariales, de la deuda salarial total a 10 de julio de 2001, el 31,6 por ciento correspondía al sector estatal y el 68,4 por ciento al sector no estatal. Los atrasos salariales en el sector estatal ascendían a 1.395,8 millones de grivnas, es decir un descenso del 36,1 por ciento en relación con la misma fecha del año anterior, mientras que en el sector no estatal los atrasos salariales alcanzaban la cifra de 3.021,3 millones de grivnas, lo que representa un descenso del 27,8 por ciento respecto del total del año pasado. La información disponible muestra que en los primeros nueve meses de 2001 los atrasos salariales disminuyeron en 22 de las 26 ramas de la economía, y las tasas superiores de disminución de los atrasos se observaron en el sector de la salud y la educación, que descendieron en 70,7 y 78,3 por ciento respectivamente; en el sector de la energía nuclear y de la energía eléctrica, la deuda salarial disminuyó en un 99 y en un 52,9 por ciento, respectivamente. Los atrasos salariales se liquidaron por completo en todas las estaciones hidroeléctricas, en el sector de la construcción de trenes subterráneos, la industria del gas, la industria pesquera, las industrias del cuero, pieles y calzados así como en la industria metalúrgica. En otros sectores la situación mejoró a un ritmo más lento, por ejemplo, en la industria del carbón los atrasos salariales disminuyeron un 10,3 por ciento desde principios de año.

Sin embargo, el Gobierno reconoce que en ciertos sectores la situación ha empeorado considerablemente. Según la última memoria del Gobierno, en comparación con la situación que se observaba el 10 de agosto de 2000, se registró un aumento de los atrasos salariales en cuatro ramas de la economía: la industria pesquera en un 29 por ciento, el transporte aéreo en un 47,7 por ciento, el sector de seguros en un 27 por ciento y los servicios de consumo no industriales en un 13 por ciento. El Gobierno indica también que en el sector industrial los atrasos salariales aumentaron 4,2 veces en la industria de refinado del petróleo y un 1,9 por ciento en la industria textil.

La Comisión solicita al Gobierno que continúe suministrando información sobre la evolución de la situación, en particular en los sectores en que, según la memoria del Gobierno, progresó en relación con el pago de los salarios a intervalos regulares o el progreso fue escaso.

Control del pago de los salarios atrasados

Según la información suministrada por el Gobierno en mayo de 2001, en el esfuerzo para solucionar el problema de los salarios atrasados, se ha utilizado la capacidad real de los órganos locales de la autoridad ejecutiva y de los órganos de autogobierno, y se han creado comisiones especiales que funcionan a niveles regional, de ciudad y de distrito que examinan periódicamente, por lo menos una vez al mes, los informes de progreso relativos al procedimiento del pago de los salarios atrasados acumulados. Estas comisiones ejercen un control particular sobre las empresas de propiedad estatal y comunal, las organizaciones financiadas con cargo al presupuesto estatal y empresas mixtas en las que la participación del Estado es superior al 50 por ciento.

Además, el Gobierno indica que la evolución de la situación de los atrasos salariales se analiza mensualmente por el Departamento estatal de control de la observancia de la legislación laboral, y que los resultados de esas deliberaciones se someten al Consejo del Ministerio de Trabajo y Política Social, el Gabinete de Ministros y el Presidente. El Gabinete de Ministros examina dos veces al mes los informes de progreso de los ministros, y de los titulares de los demás órganos centrales de la autoridad ejecutiva, mientras que los informes de los funcionarios responsables se examinan semanalmente en las reuniones de la comisión gubernamental sobre cuestiones relacionadas con el pago completo y regular de las contribuciones y la regularización de los atrasos salariales, pensiones, becas y otros beneficios sociales. Al tomar nota de que las autoridades públicas consideran que el ritmo de pago de la deuda salarial pendiente no es satisfactorio, la Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre toda medida que se haya emprendido en seguimiento de las medidas anteriores, así como de toda nueva iniciativa con la misma finalidad.

Fortalecimiento del mecanismo de control e inspección

El Gobierno indica que con el fin de que los órganos que ejercen el control de la observancia de la legislación laboral se pongan en conformidad con las exigencias del Convenio núm. 81 sobre la inspección del trabajo de la OIT, se adoptaron nuevas medidas destinadas a reformar los servicios de la inspección del trabajo. Concretamente, por decisión núm. 1351 de 30 de agosto de 2000, del Gabinete de Ministros, se estableció, en el ámbito del Ministerio de Trabajo y Política Social, el Departamento de control estatal de la observancia de la legislación laboral. Por decisión del Gabinete de Ministros núm. 1771 de 29 de noviembre de 2000, se aprobó el reglamento del Departamento de control estatal de la observancia de la legislación laboral. En virtud de esos dos reglamentos, la función principal del nuevo órgano es ejercer control estatal sobre la observancia de la legislación laboral y de la legislación sobre seguro social estatal obligatorio y universal, por parte de las empresas, instituciones y organizaciones, cualquiera sea el régimen de propiedad, así como por parte de las personas físicas que utilizan mano de obra. La Comisión también toma nota del decreto presidencial núm. 292, de 7 de mayo de 2001, sobre medidas urgentes destinadas a acelerar el pago de los salarios atrasados y de la decisión del Gabinete de Ministros núm. 959, de 9 de agosto de 2001, reglamenta las cuestiones de personal en los órganos territoriales del Departamento de control laboral.

El Gobierno declara que en 2000, los inspectores laborales estatales controlaron 23.178 empresas en las que se registraban atrasos salariales. En consecuencia, se registraron y sometieron a los tribunales 3.333 informes de delitos administrativos cometidos por los directores de las empresas, ordenándose la aplicación de 1.999 multas. Durante los primeros ocho meses de 2001, se controlaron 27.878 empresas, se sometieron a los tribunales 8.942 informes sobre delitos administrativos y se ordenaron 3.488 multas por una suma total de 752.600 grivnas. En el año 2000 y en el primer trimestre de 2001, se rescindieron los contratos de 222 directores de empresas por motivos relacionados con esa cuestión. Según el Gobierno, ha mejorado la eficiencia del control estatal de la observancia de la legislación en el ámbito de la remuneración laboral. Mientras que en 1999, los inspectores estatales del trabajo aplicaron sanciones administrativas a uno de cada cinco directores de las empresas con deudas salariales inspeccionadas, en 2000 aplicaron esas medidas a uno de cada tres directores, y en el primer trimestre del 2001 a uno de cada dos directores. A consecuencia del refuerzo de las medidas adoptadas por los servicios de la inspección del trabajo, se solucionaron 4.436 casos de atrasos salariales por una cuantía total de 631,9 millones de grivnas. La Comisión solicita al Gobierno que siga comunicando información estadística sobre los resultados de las inspecciones, con referencia especial a los sectores en los que el Gobierno indica que no ha mejorado la situación, e incluso ha empeorado.

Evolución de la legislación

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, la cuestión del pago de los salarios es controlada estrechamente por las autoridades públicas, lo cual se ha reflejado en la legislación nacional. Además, el Gobierno declara que al mejorar la legislación en vigor, están mejor definidos los parámetros de la protección de los derechos del trabajador en el contexto de la situación económica actual y la transición a relaciones laborales basadas en una economía de mercado. La Comisión toma nota de que la ley de Ucrania sobre el procedimiento de determinación de responsabilidades de los encargados de pago de los presupuestos y fondos estatales en fidecomiso, en vigor desde el 1.º de abril de 2001, deroga el procedimiento de efectuar pagos preferenciales obligatorios al presupuesto y otorga a los directores de empresas el derecho de determinar el orden de prioridad de los pagos que deban efectuarse. Asimismo, la nueva ley contiene una cláusula que establece que los recursos propios de una persona jurídica utilizados para el pago de los salarios atrasados no pueden utilizarse como fuentes del pago de deudas impositivas de un contribuyente por su propia decisión o por decisión de la autoridad que efectúa la exención. La Comisión también toma nota de la adopción de la ley núm. 2050-III sobre el pago de compensaciones a los ciudadanos por la pérdida de parte de sus remuneraciones debido al incumplimiento de los plazos de pago, en vigor desde el 1.º de enero de 2001. Por decisión núm. 159, de 21 de febrero de 2001, el Gabinete de Ministros adoptó el reglamento sobre el procedimiento de compensación a los ciudadanos por pérdida de parte de sus remuneraciones debido al no cumplimiento de los plazos de pago. La compensación por trabajos desempeñados a partir del 1.º de enero de 2001 se calcula sobre la base de los salarios debidos (una vez deducidos los gravámenes y otros pagos obligatorios) multiplicados por el incremento del índice de precios al consumidor (índice de inflación) expresado en puntos porcentuales y dividido por 100.

Además, la Comisión toma nota del decreto de la rada superior núm. 2293-III de 15 de marzo de 2000, sobre el estado de aplicación de la ley relativa a la remuneración de la mano de obra en las empresas, instituciones y organizaciones, cualquiera sea su régimen de propiedad, que fija los plazos del pago de los salarios atrasados y determina las funciones de los distintos cuerpos ejecutivos en esta esfera. La Comisión toma nota, en particular, de que la rada superior consideró insuficiente las actividades cumplidas hasta la fecha, e instó al Gabinete de Ministros a garantizar que todos los salarios atrasados se pagaran antes de enero de 2002, como mínimo, y que no permitiera que esta situación se reiterase en el futuro. Por último, la Comisión toma nota de la adopción de la ley destinada a enmendar el Código Penal y el Código de Delitos Administrativos, de 21 de septiembre de 2000, con el fin de ampliar la responsabilidad penal y administrativa de los empleados por el pago atrasado de los salarios y otras prestaciones sociales. La Comisión agradecería recibir copias de todo texto legislativo o reglamentario que no se haya comunicado a la Oficina en memorias anteriores.

Al tomar nota de los esfuerzos que actualmente realiza el Gobierno para controlar y eventualmente erradicar el problema de la inseguridad de los ingresos y de los salarios atrasados, que debilitan seriamente el proceso de transición de la economía nacional, la Comisión se ve obligada no obstante a expresar su preocupación sobre el hecho de que los salarios atrasados es una práctica persistente en todo el país y afecta a todos los sectores de la economía. Más aún, pese al compromiso asumido por el Gobierno, la mayor toma de conciencia y movilización de los medios, siguen registrándose atrasos salariales en ciertos sectores económicos. La Comisión recuerda que para poner término a la acumulación de atrasos salariales es necesario efectuar esfuerzos sostenidos, y un diálogo continuo y abierto con los interlocutores sociales, así como una amplia gama de medidas, no sólo a nivel legislativo sino también en la práctica. Como se ha señalado en repetidas ocasiones por la Comisión y también por otros órganos de control de la OIT, el hecho de que la legislación nacional se encuentre en conformidad con las exigencias del Convenio no basta por sí mismo para garantizar su aplicación satisfactoria, a menos que la legislación se haga cumplir de manera efectiva y rigurosa. La Comisión entiende que el problema de los atrasos en el pago de los salarios es sintomático de una economía en transición, pero insiste nuevamente en que esto no puede considerarse una excusa válida, reiterada año tras año, de la falta continuada de cumplir los contratos pagando a los trabajadores las sumas debidas a intervalos regulares. La Comisión insta al Gobierno a continuar sin desmayos en su lucha contra las desastrosas consecuencias del problema de los atrasos salariales que afecta gravemente las vidas de casi 5 millones de trabajadores y sus familias.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en el sentido de que la cuestión de la erradicación del fenómeno de los atrasos salariales es un objetivo prioritario de la acción del Gobierno en 2001. La Comisión toma nota de que el Gobierno espera que la OIT suministrará asesoramiento y asistencia técnica para resolver este problema. La Comisión alienta al Gobierno a que aproveche en la mayor medida posible los servicios de asesoramiento especializado y técnico ofrecidos por la Oficina para elaborar y aplicar soluciones adecuadas al problema de los atrasos salariales. La Comisión insta al Gobierno a hacer frente al problema de la liquidación de la deuda salarial acumulada como una cuestión de urgencia nacional y a seguir informando sobre la evolución ulterior a este respecto.

Otras disposiciones del Convenio

La Comisión recuerda su observación anterior en la que solicitaba al Gobierno que suministrara información detallada sobre las medidas adoptadas para aplicar efectivamente en la práctica las disposiciones de los artículos 3, 4, 11 y 15 del Convenio. Por lo que respecta al artículo 4 sobre el pago del salario en especie, el Gobierno indica que en virtud del artículo 23, 3), de la ley sobre remuneraciones de 24 de marzo de 1995, el pago parcial del salario en especie se permite excepcionalmente en virtud de un convenio colectivo a precios no inferiores a los precios de costo, aunque está prohibido reemplazar el pago en especie por las mercancías enumeradas en la decisión del Gabinete de Ministros núm. 244, de 3 de abril de 1993, sobre la lista de mercancías prohibidas como medio de pago de los salarios en especie. El Gobierno indica que el pago en especie está reglamentado además en el artículo 19, 4), de la ley sobre empresas. Según el Gobierno, esta forma de pago se practica más a menudo en la agricultura y parcialmente en la silvicultura y en la industria pesquera. Ni el acuerdo general entre el Gabinete de Ministros y la Confederación de Empleadores, y las asociaciones sindicales, ni los acuerdos sectoriales establecen el pago del salario en especie. Esta práctica sólo está prevista en el acuerdo sectorial entre el Ministerio de Política Agraria y el comité central de los sindicatos de trabajadores del complejo agrícola e industrial. Entre enero y abril de 2001, la cuantía de los salarios pagados en especie se redujo, y el volumen de los salarios pagados de esa forma representó el 6 por ciento de la cuantía total de las remuneraciones.

En relación con el artículo 11 del Convenio, el artículo 21, 2), de la ley de quiebras núm. 2343, de 14 de mayo de 1992, establece que las responsabilidades respecto de los trabajadores de una empresa insolvente tienen un segundo grado de preferencia. Este privilegio de segundo grado también está reconocido por el artículo 31, 2), de la ley de rehabilitación en caso de insolvencia o quiebra de un deudor, que establece también que los trabajadores asalariados y los jornaleros, o las organizaciones que los representen, pueden iniciar procedimientos de quiebra ante el tribunal comercial local. Por lo que respecta al artículo 15, c), la Comisión toma nota, como se indica anteriormente, que en virtud de la ley núm. 1979-III, de 21 de septiembre de 2000, el artículo 133 del Código Penal, así como el artículo 41 del Código de Delitos Administrativos fueron modificados y, en la actualidad, prevén sanciones penales y administrativas más rigurosas contra los empleadores por el incumplimiento de los requisitos de la legislación laboral en materia de pago de salarios, pensiones y otras prestaciones sociales a intervalos regulares.

La Comisión insta nuevamente al Gobierno a intensificar sus esfuerzos para compilar y comunicar información completa sobre la aplicación del Convenio en la práctica, especialmente en relación al pago del salario en especie, el trato preferencial de las reclamaciones salariales de los trabajadores en caso de quiebra o liquidación judicial de una empresa, y sobre las sanciones impuestas por la violación de la legislación laboral sobre protección del salario.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2002.]