Observation (CEACR) - adoptée 2005, publiée 95ème session CIT (2006)

La commission prend note du rapport du gouvernement. Elle prend note également des conclusions et recommandations du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2229 (voir le 338^e rapport, nov. 2005). Par ailleurs, la commission prend note des commentaires formulés par la Fédération des syndicats du Pakistan (APFTU) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) dans des communications datées, respectivement, du 14 mai et du 31 août 2005 concernant l’application de la convention. Les commentaires des deux syndicats portent sur des questions législatives soulevées dans la précédente observation de la commission ainsi que sur l’application de la convention dans la pratique. La commission prie le gouvernement de fournir ses observations à leur sujet.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s’affilier à ces organisations. La commission avait demandé au gouvernement de modifier sa législation ou d’adopter une législation particulière de manière que les travailleurs suivants bénéficient du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels:

-         le personnel de direction (art. 2(xxx) et 63(2) de l’ordonnance sur les relations du travail (IRO));

-         les travailleurs exclus en vertu de l’article 1(4) de l’IRO, à savoir les travailleurs employés dans les établissements ou secteurs suivants exclus de son champ d’application: les installations ou services liés exclusivement aux forces armées du Pakistan, dont les lignes de chemin de fer du ministère de la Défense; la Pakistan Security Printing Corporation (l’imprimerie nationale), la Security Papers Limited (les titres officiels) ou la Pakistan Mint (la monnaie); l’administration de l’Etat, autre que les chemins de fer, la poste, le télégraphe et le téléphone; les établissements ou institutions s’occupant des malades, des infirmes, des indigents et des handicapés mentaux, à l’exception des établissements ou institutions de ce type à but lucratif; un organisme constitué pour le paiement des pensions de retraite ou des prestations de prévoyance des travailleurs; les services de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’une raffinerie de pétrole, d’une entreprise produisant, transportant ou distribuant du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié, d’un port maritime ou encore d’un aéroport;

-         les travailleurs des organisations caritatives (art. 2(xvii) de l’IRO, 2002);

-         les travailleurs de la Karachi Electric Supply Company (KESC);

-         les travailleurs de la compagnie Pakistan International Airlines (PIA) (l’ordonnance du chef de l’exécutif n^o 6);

-         les travailleurs agricoles; et

-         les travailleurs des zones franches d’exportation.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le droit du personnel de direction de constituer des associations pour défendre leurs intérêts est garanti par la Constitution. En ce qui concerne les autres exclusions prévues dans l’IRO de 2002, le gouvernement indique qu’il a transmis le projet de modification de l’IRO au secrétariat du Premier ministre pour approbation avant leur promulgation. Pour ce qui est de la KESC, le gouvernement indique que la Commission nationale des relations du travail (NIRC) a établi une ordonnance en vertu de laquelle l’IRO de 2002 n’était pas applicable à la KESC. Le syndicat de la KESC a présenté un recours devant la NIRC, lequel est encore en instance. La commission note cependant que, dans le cas n^o 2006 dont est saisi le Comité de la liberté syndicale, le gouvernement invoque des intérêts économiques pour expliquer la suspension des droits syndicaux à la KESC. Pour ce qui est de l’ordonnance du chef de l’exécutif n^o 6, qui supprime les droits syndicaux des travailleurs à la PIA, la commission note que le gouvernement réitère que le cas des syndicats touchés par ladite ordonnance est encore en instance devant la Cour suprême du Pakistan. Aucune information n’a été fournie par le gouvernement au sujet du progrès réalisé dans l’élaboration d’une législation destinée à assurer les droits syndicaux des travailleurs agricoles et des travailleurs des ZFE.

Compte tenu de ce qui précède, la commission souligne à nouveau que tous les travailleurs, avec la seule exception possible de la police et des forces armées, devraient bénéficier du droit de constituer des syndicats et de s’y affilier. Elle demande au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport le progrès réalisé en matière de modification de l’IRO de 2002 et de fournir copie du projet d’amendement en question, de manière à lui permettre d’examiner sa conformité avec la convention. Elle demande aussi au gouvernement de prendre sans délai les mesures nécessaires pour rétablir pleinement les droits syndicaux des travailleurs de la KESC et de la PIA, et de la tenir informée à ce propos. La commission demande par ailleurs au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport le progrès réalisé dans l’élaboration de la législation du travail pour assurer les droits prévus dans la convention aux travailleurs du secteur agricole et des ZFE, et de transmettre copie de tous projets de textes ou de la législation adoptée pertinents.

Article 3. a) Droit d’élire librement leurs représentants. Dans ses commentaires antérieurs, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui limite la possibilité d’exercer une responsabilité dans un syndicat bancaire aux seuls employés de la banque considérée - une peine pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement étant prévue en cas d’infraction - soit en dispensant de l’obligation d’appartenance à la profession une proportion raisonnable de dirigeants de l’organisation syndicale considérée, soit en admettant la candidature à ces postes de personnes ayant précédemment travaillé dans l’établissement bancaire. La commission regrette qu’aucune mesure n’ait été prise par le gouvernement à ce propos et prie instamment le gouvernement de modifier l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires de manière à la rendre pleinement conforme à la convention n^o 87. Elle prie le gouvernement de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.

b) Droit de grève. Dans son observation antérieure, la commission avait noté que le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial peut interdire une grève ayant rapport avec un différend du travail dans tout service public à tout moment, avant que cette grève ne soit déclenchée ou bien pendant qu’elle a lieu, et peut soumettre le différend à l’arbitrage obligatoire d’un conseil d’arbitre (art. 32 de l’IRO). Toute grève déclenchée en infraction avec une ordonnance prise en application de cet article est réputée illégale en vertu de l’article 38(1)c). La commission avait noté que l’annexe 1 fournissant la liste des services publics inclut des services qui ne peuvent être considérés essentiels au sens strict du terme - production pétrolière, services postaux, chemins de fer, lignes aériennes et installations portuaires. La liste mentionne également les services de surveillance et de sécurité de tout établissement. Par ailleurs, et depuis plusieurs années, la commission demande au gouvernement de modifier la loi sur les services essentiels, laquelle inclut des services qui ne peuvent être considérés comme essentiels au sens strict du terme.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle les dispositions de la loi de 1952 sur les services essentiels s’appliquent de manière très restrictive en tenant compte des intérêts nationaux et des problèmes sérieux causés à la communauté. Le gouvernement explique que le Pakistan mène une guerre sans merci au terrorisme, des éléments sans scrupules essayant d’interrompre la chaîne d’approvisionnement du pétrole ainsi que du gaz naturel afin de paralyser l’ensemble de l’économie du pays. Compte tenu de cette situation, le gouvernement doit engager des actions décisives afin d’empêcher toute interruption qui risquerait de mettre en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne.

Considérant que les services essentiels sont seulement ceux dont l’interruption risquerait de mettre en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne, la commission demande à nouveau au gouvernement de modifier la législation de manière que les travailleurs employés dans la production pétrolière, les services postaux, les chemins de fer, les lignes aériennes et les installations portuaires puissent recourir à la grève, et que l’arbitrage obligatoire ne puisse être appliqué dans ces cas qu’à la demande des deux parties. La commission rappelle que plutôt que d’imposer une interdiction des grèves, afin d’éviter des dommages irréversibles ou exagérément disproportionnés par rapport aux intérêts professionnels des parties au différend, ainsi que des dommages causés à des tiers, les autorités pourraient établir un régime de service minimum négocié dans le service public. Compte tenu des sanctions pénales lourdes applicables pour violation de la loi sur les services essentiels, elle demande aussi au gouvernement de modifier celle-ci de manière à ce que son champ d’application se limite aux services essentiels au sens strict du terme. La commission demande aussi au gouvernement de spécifier les catégories de travailleurs employés dans «les services de surveillance et de sécurité présents dans un établissement donné».

La commission avait noté que l’article 31(2) de l’IRO autorise «la partie soulevant un différend» à saisir soit avant, soit après le début d’une grève, le tribunal du travail d’une action en règlement de ce différend. Dans l’attente du règlement, le tribunal du travail (ou la Cour d’appel) peut interdire la poursuite de la grève (art. 37(1)). La commission rappelle à nouveau qu’une disposition qui permet à l’une des parties de requérir unilatéralement l’intervention des autorités publiques pour le règlement d’un différend par l’intermédiaire d’un arbitrage obligatoire aboutissant à une décision définitive porte effectivement atteinte au droit de grève par le fait qu’elle permet d’interdire pratiquement toutes les grèves ou d’y mettre un terme rapidement. Un tel système restreint considérablement les moyens dont disposent les syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres, de même que leur droit d’organiser leur activité et de formuler leur programme d’action, et n’est donc pas compatible avec l’article 3 de la convention (voir l’étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 153). La commission demande en conséquence au gouvernement d’indiquer les mesures prises pour modifier l’article 31(2) de manière à le mettre en conformité avec la convention.

La commission avait par ailleurs noté que, aux termes de l’article 31(3) de l’IRO, si une grève dure plus de quinze jours, les autorités fédérales ou provinciales peuvent interdire sa poursuite à tout moment avant l’expiration d’une période de trente jours, «si elles sont convaincues que la poursuite de cette grève provoque des perturbations graves pour la collectivité ou porte préjudice aux intérêts nationaux», et ces mêmes autorités interdiront la grève si elles considèrent que celle-ci «porte atteinte aux intérêts de la communauté dans son ensemble». La commission avait également noté qu’aux termes de l’article 31(4), suite à l’interdiction d’une grève, le différend était soumis à l’arbitrage obligatoire de la commission ou du tribunal du travail. Rappelant que les interdictions ou les restrictions du droit de grève devraient être limitées aux services essentiels au sens strict du terme ou aux situations de crises nationales graves et estimant que le libellé de l’article 31 est trop large et vague pour se limiter à de tels cas, la commission demande au gouvernement de modifier sa législation de manière à la rendre conforme à la convention. Elle demande au gouvernement de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.

La commission avait également noté que l’article 39(7) prévoit les sanctions suivantes en cas d’inobservation d’une décision d’annulation d’une grève par un tribunal du travail: licenciement des travailleurs grévistes; annulation de l’enregistrement d’un syndicat; disqualification de dirigeants syndicaux de l’exercice de leur charge, que ce soit dans leur syndicat ou dans un autre pour le terme à courir de leur mandat et pour le terme du mandat suivant. La commission rappelle à nouveau à cet égard que des sanctions ne devraient pouvoir être infligées pour fait de grève que dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale. Et même dans ces cas, l’existence de sanctions lourdes et disproportionnées pour fait de grève risque de créer plus de problèmes qu’elle n’en résout. Vu que l’application de sanctions disproportionnées ne favorise pas le développement de relations professionnelles harmonieuses et stables, les sanctions ne devraient pas être disproportionnées à la gravité de l’infraction (voir l’étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177 et 178). Plus particulièrement, la commission estime que l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, compte tenu de la gravité et du caractère particulièrement étendu des conséquences de la dissolution d’un syndicat pour la représentation des intérêts des travailleurs, serait disproportionnée même si les interdictions en question étaient conformes aux principes de la liberté syndicale. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de modifier l’article 39(7) de l’IRO de manière que les sanctions pour fait de grève ne puissent être imposées que lorsque l’interdiction de la grève est en conformité avec la convention et que, même dans ces cas, les sanctions imposées ne soient pas disproportionnées par rapport à la gravité de l’infraction.

La commission espère que le gouvernement s’efforcera de prendre les mesures nécessaires dans un très proche avenir.

La commission adresse directement au gouvernement une demande portant sur d’autres points.