Observation (CEACR) - adoptée 2007, publiée 97ème session CIT (2008)

La Comisión toma nota de la memoria y otras comunicaciones del Gobierno y del debate que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas en junio de 2006 sobre la aplicación del Convenio. La Comisión toma nota también de la respuesta del Gobierno a los comentarios sobre la aplicación del Convenio presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) y del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Pública y Privada (SITEPP) que se refieren principalmente a cuestiones que están siendo examinadas. La Comisión tomó nota en su anterior observación del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó el país del 2 al 6 de octubre de 2006. La Comisión toma nota de los casos núms. 2490 y 2518 examinados por el Comité de Libertad Sindical en su reunión de noviembre de 2007, los cuales confirman un número importante de despidos de sindicalistas, así como nuevos fallos de la Corte Suprema que declaran inconstitucionales ciertas cláusulas de convenios colectivos de instituciones o empresas del sector público.

La Comisión recuerda que los problemas relativos a la aplicación del Convenio que había señalado en su anterior observación son los siguientes:

–           lentitud e ineficacia de los procedimientos sancionatorios y de reparación en caso de actos antisindicales (según la Misión de Alto Nivel, la lentitud de los procedimientos en casos de discriminación antisindical se traduce en un período de no menos de cuatro años para obtener una sentencia en firme);

–           restricciones al derecho de negociación colectiva en el sector público en virtud de fallos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema; según el SITEPP, la autoridad judicial ha mantenido que en el sector público no hay derecho de negociación en un conflicto colectivo contra el Ministerio de Educación; en cambio el Gobierno ha destacado en sus comunicaciones que el hecho mismo de que la autoridad judicial haya declarado inconstitucionales ciertas cláusulas de convenios colectivos en el sector público muestra que el derecho de negociación colectiva está reconocido;

–           sumisión de la negociación colectiva a criterios de proporcionalidad y racionalidad en virtud de la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que ha declarado inconstitucionales un número considerable de cláusulas de convenciones colectivas en el sector público a raíz de recursos de autoridades públicas (Defensor de los Habitantes, Procuraduría General de la República) o de algún partido político, y

–           enorme desproporción entre el número de convenciones colectivas y el de arreglos directos (muy inferior) concluidos por trabajadores no sindicalizados (la Comisión había pedido una investigación independiente sobre este asunto);

La Comisión observa que el Gobierno se refiere a las declaraciones realizadas en su anterior memoria según las cuales: 1) tiene entera disposición y voluntad por solventar los problemas que apunta la Comisión de Expertos; 2) ha recurrido a la asistencia técnica de la OIT y confía en que ésta permitirá superar los problemas planteados; 3) los esfuerzos del Gobierno (muchos de ellos concertados de manera tripartita) en relación con estos problemas han incluido la presentación de proyectos de ley a la Asamblea Legislativa y su reactivación: proyecto de reforma constitucional al artículo 192, proyecto de ley para la negociación de convenciones colectivas en el sector público y de adición de un inciso 5) al artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública (los tres tendientes a reforzar la negociación colectiva en el sector público); proyecto de reforma del capítulo de libertades sindicales del Código del Trabajo; aprobación de los Convenios núms. 151 y 154 de la OIT; proyecto de reforma de varios artículos del Código del Trabajo, de la ley núm. 2, de 26 de agosto de 1943, y de los artículos 10, 15, 16, 17 y 18 del decreto-ley núm. 832, de 4 de noviembre de 1949, y sus reformas; Ley de Reforma Procesal Laboral (superación del problema de la lentitud de los procedimientos introduciendo el principio de oralidad y previendo un juicio sumarísimo en los casos de discriminación antisindical); 4) los esfuerzos del Gobierno han incluido también otro tipo de iniciativas, como el ejercicio de la coadyuvancia (para defender las convenciones colectivas) en las acciones judiciales de inconstitucionalidad iniciadas para anular determinadas cláusulas; o como el fortalecimiento de los medios alternos de resolución de conflictos a través del Centro de Resolución Alterna de Conflictos del Ministerio de Trabajo, que ha incrementado el número de personas atendidas en 2005 a 3.329. El Gobierno había señalado que en 2005 las denuncias por discriminación antisindical se referían a 38 casos.

La Comisión observa que en su memoria el Gobierno declara que la tasa de sindicación pasó de 4,2 por ciento en 2005 a 4,6 en 2006 en el sector privado; en el sector público esa tasa es del 9,3 por ciento; actualmente hay 244 organizaciones sindicales activas, 228 sindicatos, 11 federaciones y 5 confederaciones. En cuanto a la preocupación de la Comisión sobre la persistencia de problemas importantes en relación con la aplicación del Convenio, el Gobierno señala que no la comparte, ya que muchas de las denuncias presentadas al Comité de Libertad Sindical o a la Misión de Alto nivel que visitó el país en octubre de 2006, no son conocidas por el Gobierno o resultan carentes de fundamento o se solucionaron gracias a la conciliación. La Comisión toma nota de que el Gobierno comprende su preocupación ante la falta de voluntad política de anteriores gobiernos de impulsar los proyectos de ley para solventar los problemas pendientes. El actual Gobierno sí tiene esa voluntad y ha mantenido contacto con las autoridades del Poder Ejecutivo — incluido el Ministro de la Presidencia — y del Poder Legislativo — diputados de las distintas fracciones legislativas, incluidos los responsables del principal partido de la oposición que apoya también las reformas solicitadas por la OIT — para la reactivación de los proyectos de ley en cuestión. El Gobierno señala que ha enviado memoriales al Poder Judicial comunicando las observaciones y posiciones de la Comisión de Expertos. El Gobierno resalta las reuniones de seguimiento que ha mantenido el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, a veces con la asistencia técnica de la Oficina Subregional de la OIT, extendiéndose esta asistencia a la recopilación de información en torno a las cuestiones relativas a los Convenios núms. 151 y 154 que se refieren a la negociación colectiva. Asimismo, prosigue el Gobierno, se desarrolló un foro numeroso con representantes de todos los sectores involucrados (autoridades, sociedad civil, etc.) para análisis y búsqueda de consenso para el proyecto de ley de reforma procesal laboral que se encuentra en fase de dictamen ante la Comisión de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa.

La Comisión toma nota también de que el Gobierno ha pedido formal asistencia técnica a la Oficina Subregional de la OIT, en julio de 2007, dentro del marco del seguimiento de las recomendaciones de la Misión de Alto nivel; de acuerdo con la propuesta de esa Misión, la asesoría de la Oficina Subregional se encuentra dirigida a promover un proceso interno y continuo de actividades formativas, promocionales e informativas dirigidas a funcionarios políticos y actores sociales para una mejor comprensión de la negociación, el conflicto y sus productos normativos, así como de los valores superiores implicados. Se ha diseñado así para el cuarto trimestre de 2007, un seminario en el ámbito técnico y de intercambio de experiencias a fin de promover el diálogo social en un marco tripartito, beneficiándose de la cooperación internacional para buscar solución a los problemas de aplicación del Convenio. Con todo el conjunto de medidas expuestas, el Gobierno espera que se logre encontrar solución a los problemas pendientes. La Comisión observa que el Gobierno destaca que parte de ellos coincide ampliamente con las recomendaciones para Costa Rica del Libro Blanco elaborado por los Viceministros de trabajo de Centroamérica y que incluye compromisos adoptados en forma voluntaria; se ha desarrollado también un plan de implementación de las recomendaciones con participación del Poder Judicial que abarca el período 2007-2009, debiéndose elaborar una evaluación cada seis meses.

En cuanto al problema de la negociación colectiva en el sector privado en virtud de la existencia de más arreglos directos que convenciones colectivas, sobre el que la Comisión había pedido una investigación independiente, la Comisión toma nota de que el Gobierno declara que la directriz administrativa de 4 de mayo de 1991 obliga a la Inspección del Trabajo a constatar que en la empresa afectada no debe haber un sindicato con titularidad para negociar antes del depósito de un arreglo directo con trabajadores no sindicalizados; no obstante, el Gobierno añade que en agosto de 2006 se encontraban vigentes 67 convenciones colectivas en el sector público y 13 en el sector privado y el número de arreglos directos era de 69.

La Comisión toma nota de que el Gobierno declara que dio su anuencia para que un técnico independiente designado por la OIT investigara la cuestión y agradece al Gobierno que le haya dado todas las facilidades. Para la Misión de Alto nivel, de 2006, sólo un diagnóstico convincente y compartido del fenómeno hará posible el consecuente diseño de políticas públicas — normativas, promocionales, informativas — orientadas a revertir sus negativas implicaciones. El Gobierno colaboró con toda la atención, apoyo logístico y técnico requerido por el experto, incluida la programación de las reuniones que deseó. La Comisión aprecia que tal como surge del estudio del técnico independiente contó con la amable disposición de todos sus interlocutores.

La Comisión toma nota de que según el estudio del técnico independiente «según la información estadística suministrada por el propio Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, hoy se encuentran en vigencia 74 arreglos directos, mientras sólo subsisten 13 convenciones colectivas»; «es un hecho también constatado — pero además notorio y evidente — que son estos últimos (los empresarios) quienes los postulan defienden y reivindican y, muy en especial, quienes suelen tomar la iniciativa tendiente a su concertación». El estudio también se refiere a fenómenos de intervención empresarial en la elección de los comités permanentes tales como la imposición de candidatos, la descalificación pública o veto, etc.; el voto no es secreto y puede intimidar al elector. Según el informe de misión «aunque sea injusto decir que en todos los casos la elección de los miembros de los comités permanentes sean el productos de procesos amañados e inauténticos, pues ello no se ajustaría a la verdad, si se puede afirmar que la concepción misma del comité permanente y las prácticas adoptadas de modo inveterado para su formación carecen de modo manifiesto de elementales garantías de autenticidad democrática…, carentes de las indispensables condiciones de independencia  y representatividad». Del informe del técnico surge que los comités permanentes carecen de recursos y aptitudes para sostener con los empleadores un intercambio que asegure un cierto equilibrio negocial. De manera general, del estudio del técnico surge que los comités permanentes han sido utilizados para prevenir la formación de organizaciones sindicales o contrarrestar sus actividades.

La Comisión toma nota con preocupación de estas conclusiones y señala a la atención del Gobierno la importancia de que se sometan a un examen tripartito a efectos de poner remedio al desequilibrio existente entre el número de convenciones colectivas y arreglos directos con trabajadores no sindicalizados y para instrumentalizar los medios legales y de otra índole que eviten que los comités permanentes y los arreglos directos tengan en la práctica un impacto antisindical e incluso puedan presentarse allí donde existe ya una organización sindical. La Comisión recuerda una vez más que en virtud del artículo 2 del Convenio el Estado tiene la obligación de garantizar una protección adecuada contra los actos de injerencia de los empleadores en las organizaciones de trabajadores y que el artículo 4 del Convenio consagra el principio del fomento de la negociación colectiva entre las organizaciones de trabajadores y los empleadores y sus organizaciones.

La Comisión sigue considerando que la situación de los derechos sindicales continúa siendo delicada. La Comisión aplaude la voluntad del actual Gobierno de impulsar los proyectos de ley, en muchos casos con respaldo tripartito, de cumplir con el Convenio y de dar curso a los comentarios de la Comisión. La Comisión expresa la esperanza de que los diferentes proyectos de ley en curso ya mencionados serán adoptados en un futuro muy próximo y que estarán totalmente en conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada al respecto y espera que su voluntad política, se traducirá en una mejora en la aplicación de los derechos y garantías contenidos en el Convenio.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios, en 2008.]