Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - Paraguay (Ratification: 2001)

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Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 100.ª reunión, junio de 2011)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), de 31 de agosto de 2011, así como de la memoria del Gobierno. Toma nota igualmente de la discusión detallada que tuvo lugar en el seno de la Comisión de Aplicación de Normas durante la 100.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2011.

Artículo 3, apartado a) y artículo 7, párrafo 1), del Convenio. Venta y trata de niños y sanciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión había tomado nota de que, según un estudio de 2005 de la ONG Grupo Luna Nueva sobre la trata de personas en Paraguay, al cual se refieren los comentarios de la Confederación Sindical Internacional (CSI), el fenómeno de la trata, tanto en el ámbito interno como internacional, del cual son víctimas niños y niñas, está en aumento en el país. Tomó nota con satisfacción de que los nuevos artículos 129, b) y 129, c) incorporados al Código Penal por la ley núm. 3440/08, castigan con penas de hasta 12 años de reclusión la trata con fines de prostitución, esclavitud y trabajo forzoso, mediante la imposición de la fuerza, las amenaza o el engaño. Tomó nota igualmente de que la Comisión Legislativa de la Mesa Redonda sobre la Trata revisa en la actualidad un proyecto de ley destinado a la lucha contra la trata de personas con el que cubrirían todos los aspectos de la trata, inclusive la prevención, la investigación, las sanciones, la asistencia y la rehabilitación social de las víctimas. La Comisión tomó nota, no obstante, de que según la oficina del Fiscal General, tan sólo el 50 por ciento de los casos de trata ocurridos entre 2004 y 2008 han llegado hasta la fase de procesamiento a pesar de que las medidas adoptadas contra la trata en 2008 condujeran a un aumento del número de casos registrados aquel mismo año. Además, según el informe de 2009 sobre la trata de personas en Paraguay, accesible en la página web del Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados, los funcionarios, en particular la policía, del cuerpo de vigilancia de fronteras y los funcionarios públicos, habrían facilitado la comisión de los delitos de trata al aceptar sumas de dinero de los traficantes; otros funcionarios podrían haber hecho fracasar las investigaciones o alertado a los sospechosos de la inminencia de su arresto. A pesar de la gravedad de estos alegatos las autoridades paraguayas no pudieron hacer gran cosa para que se abrieran expedientes de investigación sobre los hechos presuntos de corrupción y no se ha registrado ningún procesamiento por complicidad de los funcionarios en delitos de trata de personas.

La Comisión toma nota de que el Gobierno adjunta a su memoria el anteproyecto de ley contra la trata de personas. Toma nota con interés de que este proyecto prohíbe la trata de personas, tanto en el interior del país como en el ámbito internacional, con fines de explotación sexual y trabajo forzoso y castiga a los autores de dichos actos con una pena que oscila entre 10 y 25 años de reclusión cuando la víctima es un o una menor. Toma nota de que este proyecto de ley se presentará próximamente a la aprobación del Congreso Nacional. Además, la memoria del Gobierno señala que, según las informaciones proporcionadas por la Unidad Especializada contra la Trata de Personas y la Explotación Sexual, del Ministerio Público, entre 2009 y 2011 se han registrado 101 casos, de los cuales 86 se están todavía evaluando. La Comisión toma nota de que, en el curso de estas investigaciones, se han detectado más de 60 víctimas de trata menores de 18 años. La Comisión constata, no obstante, que la memoria del Gobierno no proporciona información sobre el número de condenas pronunciadas en estos casos. Por el contrario, la Comisión observa que la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia expresó su profunda preocupación por la escasa aplicación de la legislación nacional y por los alegatos de complicidad de los funcionarios gubernamentales con los autores de la trata. La Comisión, por consiguiente, insta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para garantizar la eliminación de la venta y la trata de niños y adolescentes menores de 18 años en la práctica, garantizando que se concluyen las encuestas en profundidad y el procesamiento eficaz de las personas que se dedican a este tipo de actos, incluidos los funcionarios gubernamentales sospechosos de complicidad en ellos, y que se imponen sanciones suficientemente eficaces y disuasorias. La Comisión solicita nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre el número de infracciones registradas, las investigaciones realizadas, los procesamientos iniciados, las condenas pronunciadas y las sanciones penales impuestas a este respecto. Por último, le ruega que comunique, en su próxima memoria, información sobre los progresos realizados en cuanto a la adopción del anteproyecto de ley sobre trata.

Apartado b). Utilización, reclutamiento u oferta de niños para la prostitución. La Comisión tomó nota anteriormente de que, según una comunicación de la CSI, la mayoría de las niñas víctimas de prostitución en Paraguay son niñas, pero que también los niños transexuales habían comenzado a trabajar en la prostitución a partir de los 13 años de edad y son a menudo víctimas de trata con destino a Italia. Tomó nota además de que, según un estudio llevado a cabo por la OIT/IPEC, en junio de 2002, sobre la explotación sexual comercial de niñas y niños, y según el informe del Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la pornografía infantil, de 9 de diciembre de 2004 (documento E/CN.4/2005/78/Add.1), dos terceras partes de los trabajadores de la industria del sexo son menores de edad.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas en la memoria del Gobierno según las cuales la Unidad Especializada contra la Trata de Personas y la Explotación Sexual, del Ministerio Público, registró 101 casos entre 2009 y 2011 que involucran a más de 90 niñas y niños menores de 18 años víctimas de explotación sexual comercial. La Comisión constata, no obstante, que la memoria no proporciona información sobre el número de condenas pronunciadas como resultado de estos casos. Sin embargo, la Comisión toma nota de que, en sus conclusiones, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia compartió la preocupación manifestada, en particular por los miembros empleadores y trabajadores, en cuanto al hecho de que un elevado número de niños menores de 18 años sean víctimas de explotación sexual comercial. La Comisión, por consiguiente, pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos para combatir la explotación sexual comercial de niños y solicita que comunique informaciones detalladas sobre el número de infracciones registradas, investigaciones realizadas, procesamientos incoados, condenas pronunciadas y sanciones penales impuestas por la violación de las disposiciones nacionales relativas a la utilización, el reclutamiento o la oferta de un niño con fines de prostitución.

Apartado c). Utilización, reclutamiento u oferta de niños para la realización de actividades ilícitas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Gobierno ha adoptado diversas iniciativas para prevenir y reprimir el reclutamiento de niños con fines de tráfico de estupefacientes, en particular, mediante la formación, en el cuerpo de la policía, de equipos especiales dedicados a los niños, los adolescentes y las mujeres. La Comisión toma nota, no obstante, de que el Gobierno no proporciona información sobre la adopción de una legislación que prohíba la utilización, el reclutamiento y la oferta de niños para la realización de actividades ilícitas, en particular la producción y el tráfico de estupefacientes.

La Comisión lamenta tomar nota una vez más de que la memoria del Gobierno no proporciona información a este respecto. Recuerda al Gobierno que, en virtud del artículo 3, c), del Convenio, la utilización, el reclutamiento o la oferta de menores de 18 años para la realización de actividades ilícitas y, en particular, para la producción y el tráfico de estupefacientes, tales como son definidas por los tratados internacionales pertinentes, se trata de una peor forma de trabajo infantil y que, en virtud del artículo 1 del Convenio, deberán adoptarse medidas inmediatas y eficaces para garantizar la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, y esto con carácter de urgencia. La Comisión insta al Gobierno que adopte las medidas necesarias, en los plazos más breves, para prohibir en su legislación nacional la utilización, el reclutamiento, la oferta de un niño para la realización de actividades ilícitas, en particular para la producción y el tráfico de estupefacientes. La Comisión le solicita que, en su próxima memoria comunique información sobre cualquier progreso obtenido a este respecto.

Artículo 5. Mecanismos de vigilancia. Trata y explotación sexual comercial. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, según algunos comentarios de la CSI, los controles de la frontera son muy raros, lo que facilita el tráfico clandestino de niños de Ciudad del Este o de Pedro Juan Caballero a Foz de Iguazú, en el Brasil, o incluso de Encarnación o de Puerto Falcón a Posadas o Clorinda, en Argentina. La CSI afirmaba además que los funcionarios de aduanas argentinos detienen habitualmente a menores que pasan la frontera paraguaya sin ser interceptados y careciendo de documentos de identidad o con documentos que pertenecen a otras personas. La CSI añadía que algunos funcionarios paraguayos del Departamento de Emigración y de Identificación, y del Departamento de Inmigración estiman que no tienen autoridad para intervenir en los casos de trata y creen que este delito sólo puede cometerse en el país de destino de las víctimas. Además, siempre según las informaciones de la CSI, son raros los casos de trata que se detectan y todavía más raros los casos que dan lugar a la presentación de quejas, en razón de la ignorancia de la sociedad y sobre todo de la policía en esta materia. Por último, la CSI afirmaba que la policía no dispone de personal especializado en las investigaciones sobre explotación sexual comercial de menores y que las fuerzas de seguridad no entienden claramente que los niños ocupados en la prostitución puedan ser víctimas de delitos y que, en la práctica se les trate como prostitutas y delincuentes. La Comisión tomó nota, no obstante, de que uno de los objetivos del proyecto OIT/IPEC titulado «Luchar contra las peores formas de trabajo infantil a través de la cooperación horizontal en América del Sur, 2009-2013» es el reforzamiento de la inspección del trabajo y de la acción de otros órganos encargados de la aplicación de la ley, tales como los fiscales y los jueces y las jurisdicciones del trabajo.

La Comisión toma nota de la información comunicada por el representante gubernamental en el curso de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, según la cual se ha capacitado a varios agentes del Ministerio del Interior para la detección de casos, la identificación de los responsables y la adecuada atención a las víctimas de explotación sexual comercial. La memoria del Gobierno señala igualmente que, en el marco del proyecto de la OIT/IPEC «Luchar contra las peores formas de trabajo infantil a través de la cooperación horizontal en América del Sur, 2009-2013», el Gobierno paraguayo ha cooperado con el Brasil para reforzar su sistema «FONOAYUDA», un sistema de denuncias telefónicas sobre casos de infracciones de la ley vinculados a la explotación sexual comercial. En lo que respecta a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, la Comisión alienta enérgicamente al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para reforzar la capacidad de los organismos de aplicación de la ley, en particular, la policía y los funcionarios judiciales y de aduanas, en la lucha contra la trata y la explotación sexual comercial de niños, y le pide que siga proporcionando informaciones sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos al respecto.

Artículo 7, párrafo 2. Medidas efectivas y en un plazo determinado. Apartados a) y b). Impedir la ocupación de niños en las peores formas de trabajo infantil, librándolos de esas peores formas de trabajo infantil y asegurando su rehabilitación e inserción social. Trata y explotación sexual comercial. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que, dentro de la Secretaría Nacional de la Niñez y la Adolescencia (SNNA) se ha creado una unidad contra la trata cuya misión es ayudar a los niños víctimas de ella hasta lograr su reinserción social. Además, a fin de prevenir la trata de niños y ayudar a los que son víctimas de trata, se han creado oficinas regionales de la SNNA en los departamentos fronterizos de Alto Paraná, de Ciudad del Este y de Encarnación. La Comisión tomó nota igualmente de que se han puesto en marcha, en colaboración con la OIT/IPEC dos programas que se benefician del apoyo de la Unión Europea en esta materia. El primero, Alas Abiertas, tiene por objeto la eliminación de la trata y la explotación sexual comercial de los niños en el departamento de Encarnación. El programa está a cargo de las ONG BECA y CECTEC. El segundo va encaminado a la eliminación de la trata de niños en el ámbito nacional a través de una reinserción de sus víctimas. Lo ha puesto en marcha las ONG Luna Nueva e INECIP.

La Comisión toma nota de que en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, el representante gubernamental señaló que se habían celebrado consultas en el país con miras a la elaboración de un segundo Plan nacional de prevención de la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes. Según la memoria del Gobierno, este documento está actualmente en fase de revisión y se presentará próximamente a la aprobación del Consejo Nacional de la Niñez y la Adolescencia. El Gobierno señala, además, que la SNNA ha reemprendido la campaña contra la trata de personas y la explotación sexual comercial de niños y adolescentes, con el apoyo de la OIT/IPEC. La Comisión toma igualmente buena nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre la aplicación de los programas realizados por las ONG BECA y CECTEC y Luna Nueva e INECIP. La Comisión solicita al Gobierno que prosiga sus esfuerzos para sustraer a los niños víctimas de la trata y la explotación sexual comercial y garantizar su readaptación e inserción social. Le ruega que comunique información sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos en el marco del Plan nacional de prevención de la explotación sexual comercial de niños, niñas y adolescentes.

Apartado d). Niños particularmente expuestos a riesgos. 1. Niños que trabajan en el servicio doméstico: el sistema de «criadazgo». La Comisión ha tomado nota con anterioridad de la comunicación de la CSI, en la que se indica que según un estudio realizado entre los años 2000 y 2001, más de 38.000 niños entre los 5 y los 17 años trabajaron como empleados domésticos en casas de terceras personas. Este estudio indicaba igualmente que otro grupo de niños muy vulnerables a la explotación, los que trabajan dentro del marco del sistema de «criadazgo», viven y trabajan en el domicilio de un tercero a cambio de alojamiento, alimentación y una educación de base. La CSI señaló igualmente que, según un estudio realizado en 2002 por el Centro de Documentación y Estudios, se demuestra que cerca del 60 por ciento de los niños que trabajan en el servicio doméstico y aquellos ocupados según el sistema de «criadazgo», no tienen más de 13 años de edad. Según la CSI, en la medida en que esos niños no controlan sus condiciones de empleo, la mayoría trabajan en condiciones de trabajo forzoso. La Comisión tomó nota, además de que, según un estudio sobre el trabajo doméstico de los niños en las zonas urbanas y rurales de Paraguay, elaborado en 2005 en colaboración con la OIT/IPEC, el 11 por ciento de los niños con edades comprendidas entre 10 y 17 años trabajan en el servicio doméstico remunerado y una tercera parte de estos niños lo hace como domésticos remunerados mientras que dos terceras partes trabajaban dentro del marco del sistema de «criadazgo».

La Comisión toma nota de que, durante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, el representante gubernamental declaró que el Gobierno contemplaba la adopción de medidas concretas en el seno de la Comisión Nacional para la Prevención y Erradicación de Trabajo Infantil y Protección del Trabajo de los Adolescentes (CONAETI) a fin de proteger a los niños y adolescentes que trabajan para terceros y se comprometía a poner en marcha estrategias que permitan poner fin al trabajo doméstico de los niños. La Comisión observa, no obstante, que la memoria del Gobierno no proporciona información a este respecto. Toma nota además de que, en sus conclusiones la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia subrayó la gravedad de la permanencia del sistema de «criadazgo», que considera que atenta contra las disposiciones del Convenio. La Comisión, por consiguiente, insta de nuevo al Gobierno que adopte medidas efectivas y en un plazo determinado para proteger a los niños ocupados como trabajadores domésticos o dentro del sistema de «criadazgo» de las peores formas de trabajo infantil. También solicita al Gobierno que comunique, en lo que se refiere al número de niños menores de 18 años a los que se ha impedido o retirado de las peores de trabajo infantil en el sector del trabajo doméstico.

2. Niños de las calles. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de los comentarios de la CNT, según los cuales son numerosos los niños que trabajan en las calles para subvenir a las necesidades de sus familias. La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno, según las cuales el Programa ABRAZO ha beneficiado a 2.730 niños más en 2011, lo que hace un total de 4.530 niños beneficiados menores de 14 años. Toma nota además con interés de que, de la cifra total de niños beneficiarios, más de 3.000 de ellos han dejado de trabajar en las calles. La memoria del Gobierno señala igualmente que, en 2010, se aprobó una propuesta de política de desarrollo social (2010-2020), uno de cuyos objetivos prioritarios es facilitar cuidados a los 6.000 niños de la calle, entre el momento presente y 2013. Por último, la Comisión toma buena nota de que el Programa PAINAC, que ha aplicado la SNNA, tiene por objetivo reducir el número de niños y adolescentes que viven en las calles sin lazos familiares y generar dispositivos de protección con carácter urgente. Según el Gobierno, este programa ha permitido prestar atención a 463 niños y adolescentes entre 2009 y julio de 2011. Al tiempo que se felicita de las medidas adoptadas por el Gobierno, la Comisión le solicita que intensifique sus esfuerzos para proteger a los niños de las calles de las peores formas de trabajo infantil y siga comunicando información sobre los resultados obtenidos en el marco de los programas ABRAZO y PAINAC.

Además, de conformidad con la recomendación de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, la Comisión alienta encarecidamente al Gobierno a que siga recurriendo a la asistencia técnica de la OIT.

La Comisión plantea otros puntos en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.