Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Japon (Ratification: 1986)

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La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en octubre de 2011 que contiene respuestas a su observación de 2010. La memoria también incluye comentarios de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC RENGO) y respuestas a los comentarios presentados por el Sindicato de Trabajadores de los Servicios Postales del Japón (YUSANRO) en octubre de 2010. Además, la Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) comunicados al Gobierno en septiembre de 2011. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones complementarias presentadas por YUSANRO, que fueron transmitidas al Gobierno en junio de 2012.

Artículo 3 del Convenio. Participación de los interlocutores sociales en la formulación de la política del empleo. En respuesta a los anteriores comentarios de la Comisión, el Gobierno indica que las opiniones expresadas en las comisiones pertinentes se han reflejado en la planificación y elaboración de la política del empleo. A este respecto, la JTUC-RENGO expresa nuevamente su preocupación por el hecho de que no se hayan tenido en cuenta las opiniones expresadas por los representantes de los trabajadores y de los empleadores al examinarse en el Consejo de Política Laboral el proyecto de ley de ayuda a las personas que buscan trabajo. En consecuencia, la discusión en dicho consejo fue limitada. La JTUC-RENGO subraya que las consultas con los interlocutores sociales en el proceso de toma de decisiones sobre la política del empleo deben respetarse plenamente. El Gobierno indica que tiene en cuenta esta crítica seriamente dado que el Consejo de Política Laboral consideró que la situación era sumamente lamentable. La Comisión invita al Gobierno a que proporcione ejemplos sobre la forma en que se han utilizado concretamente las opiniones de los representantes de los trabajadores y de los empleadores expresadas en el marco del Consejo de Política Laboral y en otros consejos, en la formulación, revisión y aplicación de la política del empleo. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que se centre en los procedimientos de consulta que permiten tener plenamente en cuenta las opiniones y experiencias de personas afectadas por las medidas en materia de política del empleo con objeto de lograr su plena cooperación en la labor de formular la citada política y de obtener el apoyo necesario para su ejecución.

Artículos 1 y 2. Aplicación de una política activa del empleo. El Gobierno señala que las tasas de desempleo entre 2007 y 2010 aumentaron de un 3,9 por ciento a un 5,4 por ciento para los hombres y de un 3,7 por ciento a un 4,6 por ciento para las mujeres. Las tasas descendieron ligeramente al 5 por ciento para los hombres y al 4,2 por ciento para las mujeres en abril de 2011, a pesar del gran terremoto ocurrido al este del Japón. El Gobierno indica que, en el año fiscal 2010, siguieron aplicándose las medidas destinadas a promover el empleo iniciadas en 2009, y que incluyen el subsidio especial para la reactivación del empleo local y el Proyecto de creación de empleo de emergencia. Las medidas activas del mercado de trabajo se centraron, entre otros objetivos, en reducir los requisitos para recibir los subsidios por ajuste del empleo para ayudar a la continuidad en el empleo. Además, se aplican medidas para ofrecer oportunidades de formación a las personas en búsqueda de trabajo que tienen oportunidades limitadas de encontrar empleo. Esas medidas incluyen la revisión del sistema de tarjetas de empleo en abril de 2011, y la puesta en práctica de un mecanismo de apoyo para los que buscan empleo, en octubre de 2011, en virtud de la Ley de Apoyo a las Personas que Buscan Empleo. El objetivo de este mecanismo es subvencionar la formación profesional de quienes buscan trabajo. El Gobierno indica que en respuesta al terremoto se ha previsto que el proyecto de creación de empleo en zonas prioritarias se amplíe para la reconstrucción de la región afectada. Se ha previsto la creación de aproximadamente 20 000 puestos de trabajo, mediante, en particular, el proyecto antes mencionado. Además, se ha elaborado un plan denominado «Japón – Un solo proyecto de trabajo», que supone la creación de empleo a través de proyectos de construcción, la ampliación de las subvenciones a las empresas que contratan a personas víctimas de desastres, ayuda al empleo mediante la orientación profesional en el lugar de trabajo y la ampliación tanto de los subsidios por ajuste de empleo como de las prestaciones del seguro de empleo para velar por la continuidad del empleo y atender a la subsistencia cotidiana de las víctimas. La Comisión toma nota de que se estima que el PIB disminuya al 0,7 por ciento en 2011 y que ascienda al 2,9 por ciento en 2012. Se prevé que continuará la recuperación en 2012 en la medida en que la reactivación de las exportaciones incremente la demanda interna y se continúe con el gasto para la reconstrucción. La Comisión invita al Gobierno a que en su próxima memoria transmita información sobre el impacto de las medidas tomadas para promover el pleno empleo en el marco de una política económica y social coordinada, incluyendo informaciones sobre los niveles de empleo de quienes han resultado afectados por el terremoto.

Trabajadores afectados por la privatización postal. En sus observaciones de octubre de 2010, YUSANRO indicó, que debido a la reducción de los gastos en materia de personal, el número de trabajadores no regulares del Grupo Postal del Japón se incrementó en 15 000 personas, mientras que el número de trabajadores regulares disminuyó en 6 000 personas durante los dos años trascurridos después de la privatización de los servicios postales de 2007. En sus comentarios de junio de 2012, YUSANRO indica que de los 208 604 trabajadores del Grupo Postal del Japón con un contrato a plazo determinado, aproximadamente 121 000 han estado empleados durante más de tres años. Asimismo, YUSANRO indica que, en febrero de 2010, el Gobierno preparó un proyecto de Plan de Reforma Postal que prevé mejorar las condiciones de trabajo de un gran número de trabajadores no regulares de los servicios postales y contratar 100 000 trabajadores a tiempo completo. Posteriormente, las empresas del Grupo Postal anunciaron un plan de contratación, en virtud del cual los trabajadores que reunían los requisitos respecto a la duración del servicio (tres años como mínimo), las horas de trabajo (más de 20 horas por semana), y la edad (menos de 60 años) podían participar en un examen a los efectos de su promoción como trabajadores regulares. El Grupo Postal determinó que estaban en condiciones de presentarse a ese examen 65 000 trabajadores no regulares. Sin embargo, sólo 9 500 trabajadores aprobaron el examen en 2010 y 2011. YUSANRO señala que se encuentran trabajadores con contrato a plazo determinado que se desempeñaron en el empleo durante muchos años como trabajadores a tiempo completo. A pesar de que se trata de trabajadores con experiencia y de aptitudes demostradas, no alcanzaron la seguridad en el empleo. YUSANRO informa además que, en el año fiscal 2011, la empresa Servicio Postal del Japón no concretó la promoción de los trabajadores con contrato a plazo determinado a la categoría de trabajadores regulares, aplazándola hasta junio de 2012. Además, en septiembre de 2011, la empresa del Servicio Postal del Japón despidió a 13 694 trabajadores con contrato a plazo determinado. YUSANRO indica que una revisión de la privatización postal debería tener entre sus objetivos obtener la igualdad de trato de los trabajadores no regulares y su regularización laboral. YUSANRO indica que no se han celebrado consultas con los interlocutores sociales en relación con las políticas de empleo en el sector postal. Por consiguiente, sería necesario que el Gobierno y los representantes de los empleadores y los trabajadores del sector postal celebren consultas destinadas a elaborar políticas para el logro del pleno empleo. En su memoria recibida en octubre de 2011, el Gobierno indica que, en general, reconoce la importancia de que los empleadores tengan en consideración las condiciones de empleo de sus trabajadores. No obstante, el Gobierno subraya que el empleo de trabajadores no regulares en las empresas del Grupo Postal, que son empresas privadas, debería ser atendido por la dirección de dichas empresas. La Comisión ruega al Gobierno que facilite en su próxima memoria información sobre el impacto que la privatización en el sector postal ha tenido en el mercado de trabajo. Asimismo, la Comisión agradecería recibir información sobre la forma en que los contratos utilizados en el sector postal han contribuido eficazmente al logro del empleo productivo en vez de a una redistribución en condiciones de menor seguridad de los puestos de trabajo existentes.

Trabajadores no regulares. En sus comentarios de septiembre de 2011, ZENROREN indica que el Gobierno no adoptó las medidas adecuadas para subsanar el empeoramiento de las condiciones que se ven obligados a aceptar los trabajadores no regulares, una categoría que comprende a los trabajadores con un contrato a plazo determinado, los trabajadores a tiempo parcial, los trabajadores subcontratados y los trabajadores empleados por las agencias de empleo temporario. Los trabajadores no regulares son los primeros en perder su empleo cuando la economía entra en recesión. En consecuencia, hay más probabilidades de que dichos trabajadores queden desempleados y sufran de desempleo de larga duración. Un gran número de trabajadores no regulares perdieron sus empleos como consecuencia del terremoto de marzo de 2011. No obstante, es una práctica de las empresas en Japón contratar en los mismos empleos a trabajadores que pueden sustituirse fácilmente. No sólo los salarios y las condiciones de trabajo de los trabajadores no regulares no son las mismas que las de los trabajadores regulares, sino también es muy difícil que dichos trabajadores obtengan empleo regular; además, están excluidos de la cobertura de seguridad social, en particular, de las prestaciones de desempleo. El insuficiente mecanismo de apoyo a los ingresos y a la formación profesional en caso de terminación de la relación de trabajo son determinantes para que los trabajadores no regulares se desempeñen en empleos no deseados, limitándose de ese modo su libertad para elegir un empleo. ZENROREN indica además que, como consecuencia de las reformas adoptadas desde finales del decenio de 1990 y de las reiteradas reformas de la legislación laboral, los empleadores se ven alentados a recurrir cada vez más a los trabajadores no regulares. A pesar de ello, no existen regulaciones ni mecanismos de control para rectificar los efectos desfavorables de esos cambios. En sus observaciones de junio de 2012, YUSANRO también expresó su preocupación por el hecho de que la empresas más importantes están sustituyendo más trabajadores a tiempo completo con trabajadores ocasionales tales como los contratados por agencias de empleo temporal como por subcontratistas independientes. Las empresas más importantes reducen los puestos de trabajo y limitan los incrementos salariales con el pretexto de que son medios para contrarrestar las repercusiones desfavorables causadas por el terremoto. El Gobierno señala que, en virtud de la Ley sobre Trabajadores a Tiempo Parcial, en su tenor enmendado, se promueve un trato igualitario y equilibrado para los trabajadores a tiempo parcial. En principio, esta legislación prohíbe que las empresas practiquen la discriminación de los trabajadores a tiempo parcial en términos de salario y de otras condiciones. Se facilitan subvenciones a las empresas que promueven la igualdad de trato entre los trabajadores con contrato de duración determinada y los trabajadores a tiempo parcial. El Consejo de Política Laboral ha examinado normas relativas a los contratos de duración determinada. La Comisión observa que los trabajadores no regulares constituyen más de un tercio del empleo total. En su Estudio General sobre los instrumentos relativos al empleo de 2010, la Comisión señaló que, en el Japón, también se ha venido registrando un aumento de la dualidad el mercado de trabajo derivada de una disminución de la prevalencia del sistema de empleo permanente (párrafo 576). La Comisión recuerda su observación de 2010, en la que tomó nota del aumento del desempleo entre los trabajadores no regulares como consecuencia de la recesión económica. La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria comunique información detallada sobre las medidas aplicadas en consulta con los interlocutores sociales para reducir el dualismo del mercado laboral, y sobre la manera en que esas medidas se han traducido concretamente en oportunidades de empleo productivo y duradero para los trabajadores no regulares.

Empleo de las mujeres. En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno indica que el número total de mujeres empleadas aumentó a 23,29 millones en 2010 y la participación de la mujer en el número total de personas en el empleo se situó en el 42,6 por ciento. La Ley sobre el Cuidado de los Hijos y de la Familia en su tenor enmendado que obliga a los empleadores a establecer un sistema de horarios reducidos del trabajo y excepciones a las horas extraordinarias, así como a ampliar el sistema de licencia por cuidado de los hijos, entró en vigor en junio de 2010. En el año fiscal 2010, se duplicó el número de consultas relativas a dicha ley en relación con las 143 000 registradas en el año precedente. En relación con el sistema de seguimiento profesional, el Gobierno señala que, con objeto de que ese sistema se encuentre exento de sesgos de género, las oficinas de trabajo en las prefecturas, de conformidad con la Ley de Igualdad de Oportunidades en el Empleo, proporcionan orientación sistemática a un número determinado de empresas que instituyen el sistema de seguimiento profesional. La Comisión invita al Gobierno a que facilite información sobre las repercusiones de las políticas y medidas adoptadas para promover el empleo de las mujeres y la igualdad de oportunidades de empleo para hombres y mujeres. Además, sírvase comunicar información, incluyendo estadísticas, sobre el efecto que las iniciativas adoptadas han tenido para eliminar el sistema de seguimiento profesional basado en el género con objeto de garantizar la libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá todas las posibilidades de adquirir la formación necesaria y de utilizar las facultades que posea en las condiciones establecidas en el artículo 1, 2), c), del Convenio.

Empleo juvenil. El Gobierno indica que sigue aplicando medidas para promover el empleo de nuevos graduados estableciendo un nuevo programa de ayudas para graduados (Hello Work) que prevé subsidios a las empresas que contratan a jóvenes dentro de un período de tres años a contar desde su graduación. Asimismo, el Gobierno indica que, como consecuencia del Plan de Promoción del Empleo Regular de los denominados Freeters, 304 000 Freeters, es decir, jóvenes en empleos temporales o a tiempo parcial, encontraron empleo regular. La Comisión toma nota de que la tasa de desempleo entre los jóvenes de edades comprendidas entre los 15 y los 24 años de edad aumentó del 7,7 por ciento en enero de 2011 al 9,5 por ciento en abril de 2011. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el impacto de las medidas aplicadas respecto de la creación de oportunidades de empleo productivo y duradero para los jóvenes trabajadores.

Trabajadores de edad. La Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC-RENGO en el sentido de que al 1.º de junio de 2010, el 3,4 por ciento de empresas con 31 o más trabajadores aún no aplicaban las medidas de seguridad en el empleo para los trabajadores de edad. En opinión de la JTUC-RENGO, la orientación del Gobierno a las empresas que no han aplicado medidas para el empleo de los trabajadores de edad no es suficientemente vigorosa para hacer cumplir la Ley de Estabilización en el Empleo de los Trabajadores de Edad. El Gobierno indica que el sistema relativo a las políticas del empleo de los trabajadores de edad deberá revisarse en el Consejo de Política Laboral con el objetivo, entre otros, de fortalecer la aplicación de la Ley de Estabilización en el Empleo de los Trabajadores de Edad. Señala también que se proporcionan diversos subsidios a las empresas para que adopten medidas de seguridad en el empleo para los trabajadores de edad y les faciliten oportunidades de empleo. La Comisión invita al Gobierno a que incluya en su próxima memoria información que permita evaluar la eficacia de las medidas aplicadas para promover las oportunidades de empleo productivo para los trabajadores de edad.

El Consejo de Enlace de Sindicatos de Trabajadores de las Empresas Públicas (TOKUSHUHOJIN-ROREN) presentó observaciones sobre la aplicación al Convenio, transmitidas al Gobierno en agosto de 2012. La Comisión se propone a examinar esas observaciones y los comentarios que el Gobierno estime conveniente formular al respecto en su próxima reunión en 2013.