Observation (CEACR) - adoptée 2014, publiée 104ème session CIT (2015)

Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 - Bangladesh (Ratification: 1972)

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Seguimiento de la discusión de la Comisión de Aplicación de Normas durante la 103.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, en junio de 2014

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia sobre la aplicación del presente Convenio, así como de la memoria del Gobierno, recibida el 18 de septiembre de 2014 y de las observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Federación de Empleadores de Bangladesh (BEF), recibidas el 28 de agosto de 2014, así como las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 31 de agosto de 2014.

La Comisión toma nota de que la discusión en el seno de la Comisión de la Conferencia versó sobre la necesidad de fortalecer el sistema de la inspección del trabajo, habida cuenta de los graves acontecimientos ocurridos recientemente, como el derrumbe del edificio Rana Plaza, y en particular: 1) las actividades de asistencia técnica con el fin de mejorar las condiciones de trabajo en materia de seguridad y salud (SST) en el sector de la confección de prendas de vestir; 2) el fortalecimiento del capital humano y de los recursos a disposición de la inspección del trabajo, entre ellos los medios de transporte; 3) la adopción de reglamentos de aplicación de la Ley del Trabajo, en su forma enmendada, y la promulgación de enmiendas adicionales a la Ley del Trabajo; 4) la imposición de sanciones suficientemente disuasorias y mecanismos de aplicación eficaces; 5) la protección de los trabajadores en las zonas francas de exportación (ZFE), y 6) la publicación y la comunicación a la OIT del informe anual de inspección del trabajo.

La Comisión toma nota de que, a raíz de la invitación de la Comisión de la Conferencia para que acepte una misión de contactos directos, el Gobierno señaló su voluntad de prestar el apoyo y la cooperación necesarios para llevar a cabo tal misión, que está prevista para el primer semestre de 2015.

1. Actividades de asistencia técnica en el sector de la confección de prendas de vestir

Artículos 2, 3, 1), a) y b), 5, a), 13, 17 y 18 del Convenio. Actividades de inspección en el sector de la confección. Cooperación entre la inspección del trabajo y otras instituciones públicas o privadas que realizan actividades similares. La Comisión toma nota de que en el curso del debate en el seno de la Comisión de la Conferencia, se mencionaron diversas actividades y programas emprendidos por el Gobierno y los interlocutores sociales, con el apoyo de la OIT, además de las que se están aplicando con otros actores sociales con el objeto de mejorar las normas relativas a la SST en las fábricas del sector de la confección de prendas de vestir. Entre estas actividades, cabe citar las siguientes: el Plan de acción nacional tripartito sobre seguridad contra incendios e integridad estructural (NTPA); una importante iniciativa de la OIT (incluido el programa Better Work); el Pacto de Sostenibilidad Mundial de la Unión Europea por la mejora continua de los derechos laborales; el Acuerdo sobre la protección contra incendios y la seguridad de los edificios, un acuerdo suscrito entre las federaciones sindicales mundiales y un grupo de fabricantes y proveedores de ropa en el que predominan empresas europeas (Accord); y la Alianza para la seguridad de los trabajadores de Bangladesh, grupo de fabricantes y proveedores de ropa en el que las empresas americanas son predominantes (Alliance).

La Comisión toma nota de la información que figura en la página web del Departamento de Inspección de Fábricas y Establecimientos (DIFE) sobre los progresos realizados (15 de septiembre de 2014) en las iniciativas de evaluación del NTPA, el Accord en relación con la resistencia de las estructuras y la seguridad de las instalaciones eléctricas contra incendios en las fábricas del sector de la confección. En este sentido, la Comisión toma nota de que la iniciativa de evaluación pública del NTPA, llevada a cabo por la Universidad de Ingeniería y Tecnología de Bangladesh bajo la supervisión del Comité Nacional Tripartito, permitió inspeccionar 380 fábricas de las 1 500 inicialmente seleccionadas en el sector de la confección textil. La Comisión toma nota asimismo de que las iniciativas de evaluación privadas, a saber el Accord y la Alliance permitieron inspeccionar 1 094 (de las 1 400 fábricas inicialmente seleccionadas en el sector) y 587 (de las 587 fábricas inicialmente seleccionadas en el sector), respectivamente. La Comisión toma nota además de la información disponible en el sitio web del Accord, según la cual las iniciativas de evaluación del Accord identificaron más de 80 000 cuestiones de seguridad y más de 400 planes de acciones correctivas fueron ejecutados por las fábricas, compañías y firmantes y aprobadas por el jefe de la Inspección del Trabajo.

La Comisión toma nota de que la CSI deplora la falta de progresos realizados por el NTPA para alcanzar el objetivo anteriormente mencionado de realizar 1 500 inspecciones de evaluación antes de finales de 2014. La Comisión recuerda que los debates en el seno de la Comisión de la Conferencia trataron también de la grave falta de coordinación y cooperación entre los organismos gubernamentales competentes y las instituciones privadas en materia de seguridad contra incendios e integridad estructural e inspección del trabajo. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información detallada sobre las actividades emprendidas con el objeto de mejorar las condiciones de SST en el sector de la confección textil, en el marco de las diversas actividades y programas previstos a estos efectos y urge al Gobierno a tomar las medidas necesarias para reforzar y acelerar las inspecciones en materia de resistencia de las estructuras. La Comisión invita también al Gobierno a suministrar información sobre cualesquiera medidas adoptadas o previstas para promover la coordinación y la cooperación entre los servicios de la inspección del trabajo y los organismos de carácter público y privado que se ocupan de la resistencia de las estructuras, la seguridad eléctrica y contra incendios de las fábricas (tales como visitas de inspección conjuntas, o intercambio de información pertinente, etc.).

La Comisión ruega asimismo al Gobierno que se sirva proporcionar información sobre los resultados de las iniciativas de evaluación mencionadas (por ejemplo, el número de inspecciones efectuadas, el número de infracciones constatadas, el número y la naturaleza de las sanciones impuestas, así como de las medidas preventivas adoptadas con miras a corregir los defectos observados que pudieran constituir una amenaza para la salud o la seguridad de los trabajadores, incluyendo las medidas de aplicación inmediata).

2. Fortalecimiento de los recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo, incluyendo medios de transporte

Artículos 7, 10 y 11. Fortalecimiento de los recursos humanos y medios materiales de la inspección del trabajo. Formación de los inspectores del trabajo. La Comisión toma nota de las indicaciones comunicadas por el Gobierno y la OIE sobre los progresos realizados en el fortalecimiento y reestructuración de la inspección del trabajo, incluyendo el ascenso de la dirección de inspección a nivel de departamento de inspección, del aumento del número de sus oficinas de forma que cubran los 23 distritos, y de la propuesta de triplicar los medios presupuestarios y los recursos humanos del departamento. A estos efectos, la Comisión toma nota de la propuesta de aumento del número de inspectores del trabajo de 183 a 575 y del aumento del presupuesto de 60,29 mil millones taka de Bangladesh (BDT) en 2013 2014 (aproximadamente 781 310 dólares de los Estados Unidos) a 150,55 mil millones BDT en 2014-2015 (aproximadamente 1 953 925 dólares de los Estados Unidos). La Comisión toma nota que de los 392 puestos de inspección del trabajo adicionales que fueron aprobados, se ha contratado a 88 inspectores, a los cuales se les ha proporcionado formación básica. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno se refiere a los cursos de formación de cuatro semanas para inspectores del trabajo que se están impartiendo regularmente en los institutos de relaciones laborales, que dependen del Ministerio de Trabajo. La Comisión toma nota de que, con la asistencia técnica de la OIT, se proporcionará formación adicional.

La Comisión toma nota de que la CSI hace hincapié en la apremiante necesidad de contar con más inspectores del trabajo y en que los numerosos retrasos en su contratación ponen en tela de juicio el sentido de urgencia del Gobierno y, en última instancia, la sinceridad de su compromiso de establecer un servicio de inspección adecuado. En opinión de la CSI, los 200 inspectores del trabajo más que el Gobierno se comprometió a contratar antes de finales de 2013, pero que aún no han sido contratados, sigue siendo una cifra insuficiente para las necesidades de control del sector de la confección textil, que cuenta con 4 millones de trabajadores y no es suficiente tampoco para responder a los problemas de otros sectores, que emplean la inmensa mayoría de los trabajadores.

La Comisión toma nota además de la información comunicada por la CSI, según la cual el transporte para los inspectores es sumamente limitado o inexistente y la mayoría de ellos depende del transporte público para llegar hasta las fábricas, porque carecen de vehículos a esos efectos. Según la CSI, esto puede impedir la inspección de una fábrica en tiempo oportuno y abre la posibilidad de que los empleadores corrompan a los inspectores costeándoles el transporte y otros gastos. En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que se están proporcionando vehículos a los inspectores para el cumplimiento de sus obligaciones en las fábricas. El Gobierno declara en su memoria que la OIT se ha comprometido a facilitar motocicletas, con lo que aumentará la movilidad de los inspectores del trabajo. La Comisión insta una vez más al Gobierno a redoblar sus esfuerzos para dotar a la inspección del trabajo de los recursos necesarios para el desempeño eficaz de sus funciones. Al tiempo que saluda las medidas que el Gobierno ha adoptado, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno proceda, a la mayor brevedad, a cubrir las vacantes de puestos de inspector del trabajo que han sido aprobadas, así como a contratar un número adecuado de inspectores calificados en relación con el número de establecimientos sujetos a inspección. La Comisión solicita al Gobierno que continúe suministrando información sobre las mejoras en la dotación de recursos humanos, medios materiales y de transporte a los servicios de inspección del trabajo, así como información detallada sobre la formación que se imparte a los inspectores del trabajo (incluida la frecuencia, los temas y la duración, así como el número de participantes).

3. Reformas legislativas

Artículo 28. Información sobre la legislación. Reglamentos que aplican la Ley del Trabajo en su forma enmendada. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, tras consultar con las diversas partes interesadas, se está ultimando un proyecto de reglamento de aplicación de la Ley del Trabajo revisada. La Comisión toma nota de que, a solicitud del Gobierno, la Oficina examinó el citado proyecto de reglamento, en particular, en relación con la inspección del trabajo y la SST, y transmitió sus comentarios al Gobierno. Sin embargo, las observaciones de la CSI, indican que no se ha dado curso en su totalidad a los comentarios de la OIT sobre el proyecto, en particular en lo que a la SST se refiere. La Comisión toma nota además de que la CSI señala que no se ha emprendido ninguna iniciativa para introducir otras enmiendas en la Ley del Trabajo, tal como el Gobierno había anunciado anteriormente, a fin de armonizarla con las normas internacionales del trabajo. La Comisión alienta al Gobierno a que tenga en cuenta las observaciones de la Oficina al ultimar el reglamento de aplicación. La Comisión solicita al Gobierno que suministre información sobre los progresos realizados en la adopción de este reglamento, y que comunique una copia del mismo en cuanto haya sido adoptado. Solicita asimismo al Gobierno que comunique información sobre cualquier otra medida adoptada para continuar la revisión de la Ley del Trabajo.

4. Sanciones suficientemente disuasorias y mecanismos de aplicación efectiva

Artículos 17 y 18. Procedimientos legales y aplicación efectiva de las sanciones adecuadas. La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado la información solicitada sobre el número de infracciones detectadas, el número de casos presentados ante los tribunales del trabajo, y de sentencias dictadas. Toma nota también de que a raíz de la enmienda del Código del Trabajo de 2013, el nivel de las sanciones aplicables en caso de infracción al mismo, fue incrementado de 5 000 BDT a 25 000 BDT (de aproximadamente 65 dólares de los Estados Unidos a 325 dólares de los Estados Unidos). Además, según las enmiendas de 2013, las sanciones que se imponen por obstrucción de la labor de los inspectores del trabajo en el ejercicio de sus obligaciones pasó de 5 000 taka (BDT) a 25 000 BDT, es decir, aproximadamente 325 dólares de los Estados Unidos.

En este sentido, la Comisión toma nota de que, según la CSI, la aplicación de la ley sigue siendo un obstáculo grave. La CSI reitera que los inspectores del trabajo carecen de potestad para imponer multas y que únicamente pueden denunciar ante los tribunales los casos de incumplimiento. Ni la dirección del trabajo ni el DIFE cuentan con personal con formación jurídica, y los propietarios de las fábricas suelen contratar abogados experimentados para que los defiendan de las denuncias ante los tribunales, ejerciendo una presión legal abrumadora sobre los inspectores y los investigadores sin recursos suficientes, para que se apliquen las sanciones pertinentes correspondientes contra ellos. Según la CSI, por lo general, las multas que se imponen por infracciones de la ley siguen siendo demasiado reducidas para ser disuasorias y no llegan a aplicarse debido a los largos procedimientos legales y la corrupción. El sindicato señala que el importe de las multas previstas en la Ley del Trabajo sigue siendo insignificante. La Comisión toma nota de que, según la OIE, la pena máxima por obstrucción al ejercicio de las funciones de los inspectores ha sido aumentada a seis meses de reclusión. La CSI señala además que desconoce si hay algún proceso penal pendiente por alguna violación de la Ley del Trabajo, a excepción del caso Rana Plaza. Asimismo, desconoce la medida en que se imponen o cobran las multas, ya que no dispone de datos.

La Comisión toma nota de las observaciones de la OIE, según las cuales deben constituirse tres nuevos tribunales del trabajo en tres divisiones administrativas correspondientes. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas con el fin de garantizar que el nivel de las multas introducidas sea suficientemente disuasorio y que las sanciones sean efectivamente aplicadas. La Comisión pide una vez más al Gobierno que facilite información sobre el número de violaciones detectadas (incluyendo el número de infracciones relacionadas con la SST), número de casos presentados ante los tribunales de trabajo y de decisiones dictadas (número de condenas impuestas en relación con las infracciones contratadas, monto de las multas impuestas, etc.).

5. La protección de los trabajadores en las zonas francas de exportación (ZFE)

Artículos 2, 4 y 23. Inspección del trabajo en las ZFE. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que durante las discusiones mantenidas en la Comisión de la Conferencia que la Autoridad de la zona franca de exportación de Bangladesh (BEPZA) sigue siendo la institución responsable de garantizar el cumplimiento de los derechos y los privilegios de los trabajadores de las empresas que operan en las ZFE. La Comisión toma nota además de las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, según las cuales el Gobierno debería dar prioridad a las enmiendas introducidas en la legislación que regula las ZFE para que éstas entren en el ámbito de competencia de la inspección del trabajo. En este sentido, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que se está elaborando un proyecto de ley del trabajo independiente sobre las ZFE y que espera someterlo al Parlamento para su adopción. Toma nota de que, a solicitud del Gobierno, la Oficina examinó el proyecto de ley del trabajo para las ZFE, en particular con respecto a la inspección del trabajo, y transmitió sus comentarios al Gobierno.

La Comisión toma nota de que, según la información que figura en el sitio web de la BEPZA, «la BEPZA es el órgano oficial del Gobierno para promover, atraer y facilitar la inversión extranjera en las ZFE. El objetivo primordial de una ZFE consiste en procurar eliminar los trámites engorrosos en algunas zonas especiales donde los inversores potenciales consideran que el clima de inversión es propicio». La Comisión toma nota que el Gobierno ha señalado reiteradamente que los 60 consejeros que trabajan en las ZFE son responsables de garantizar los derechos de los trabajadores y condiciones de trabajo seguras y saludables.

La Comisión toma nota de que la CSI expresa una preocupación particular por el hecho de que las ZFE, donde trabajan más de 400 000 trabajadores siguen excluidas del ámbito de competencia de la Ley del Trabajo, y que los inspectores del trabajo carecen de potestades para llevar a cabo inspecciones en ellas. Los consejeros se ocupan de la tramitación de reclamaciones por un importe limitado, pero no hay inspección del trabajo en las ZFE. La Comisión toma nota asimismo de que la CSI señala que el proyecto de ley del trabajo sobre las ZFE plantea una serie de preocupaciones y en particular que: i) la inspección del trabajo y la aplicación de la ley en las ZFE sigue siendo competencia de la BEPZA y los inspectores del trabajo carecen de competencia en esta materia; ii) las facultades y funciones de los tribunales del trabajo en las ZFE y del tribunal de apelación del trabajo en las ZFE establecido en virtud del proyecto de ley sobre las ZFE son sumamente restringidas con respecto a los tribunales que se rigen por la Ley del Trabajo de Bangladesh (por ejemplo, los trabajadores deben solicitar autorización al director ejecutivo de las BEPZA para iniciar una acción penal contra un empleador ante los tribunales); y iii) la aplicación de una serie de disposiciones dependerá de las normas y reglamentos de aplicación que elaboren el Gobierno y la BEPZA, en la cual no se espera que los trabajadores tengan la oportunidad de contribuir.

La Comisión toma nota de que el Gobierno no ha suministrado la información solicitada sobre las actividades de los órganos responsables de las inspecciones en las ZFE; toma nota en particular que no ha sometido las estadísticas pertinentes sobre las actividades de la inspección del trabajo, incluyendo el número de accidentes del trabajo y casos de enfermedad profesional. La Comisión solicita al Gobierno que transmita información sobre las medidas adoptadas para incluir a las ZFE en el ámbito de competencia de la inspección del trabajo. En este sentido, la Comisión alienta al Gobierno a que tenga en cuenta los comentarios de la Oficina sobre el proyecto de ley del trabajo para las ZFE. La Comisión le solicita además que comunique información sobre las actividades del personal responsable de la aplicación de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores para las ZFE (incluyendo el número de violaciones detectadas y de sanciones impuestas), así como estadísticas sobre el número y la naturaleza de los accidentes laborales y de los casos de enfermedad profesional en las ZFE.

6. Publicación y comunicación a la OIT de un informe anual de la inspección del trabajo

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe anual de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota una vez más de que no ha recibido ningún informe anual sobre las actividades de la inspección del trabajo. Además, el Gobierno no ha suministrado ninguna información estadística sobre el número de inspecciones del trabajo efectuadas, el número de infracciones detectadas, las sanciones impuestas, así como tampoco de los accidentes laborales registrados ni de los casos de enfermedad profesional. La Comisión tomó nota anteriormente de que el Gobierno había expresado la necesidad de contar con asistencia técnica para la introducción de mejoras en los sistemas de gestión de datos. En este sentido, la Comisión toma nota con interés de que el Gobierno señala que, en marzo de 2014, se puso en marcha una base de datos de acceso público para las inspecciones del trabajo en el sector de la confección textil, con asistencia técnica de la OIT, que ahora está disponible en la página web de la DIFE. La Comisión toma nota de que esta página web contiene una lista de fábricas del sector de la confección textil, el número de asalariados que trabajan en ellas, el número de inspecciones efectuadas por la Alliance, el Accord y la NTPA, así como copias electrónicas de los informes de inspección de estos órganos en cada una de las fábricas del sector textil (incluyendo las deficiencias detectadas y las medidas pertinentes recomendadas). La Comisión toma nota asimismo de la información sobre el número total de fábricas que fueron cerradas o parcialmente cerradas como consecuencia de las inspecciones efectuadas por la Alliance, el Accord y la NTPA.

La Comisión toma nota de que la CSI indica que los informes de la inspección del trabajo son infrecuentes e incompletos y que esto deja mucho que desear en cuanto a la transparencia sobre sus iniciativas de inspección en el ámbito público y en el privado. La CSI declara que la base de datos del sector de la confección textil de la DIFE no contiene información sobre los procedimientos sancionadores incoados por incumplimiento de las disposiciones legales correspondientes. Tomando nota de las medidas que ya han sido adoptadas en relación con recopilación de datos de la inspección en el sector de la confección textil, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas con miras a establecer un registro de los establecimientos sujetos a inspección y de los trabajadores empleados en ellos así como a la recopilación de datos de la inspección en otros sectores. La Comisión solicita también al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas con miras al cumplimiento por parte de la autoridad central de inspección de su obligación de publicar y transmitir a la OIT un informe anual con arreglo a los artículos 20 y 21 del Convenio. La Comisión solicita al Gobierno que siga recurriendo a la asistencia técnica de la Oficina con este objetivo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se invita al Gobierno a que comunique una memoria detallada en 2015.]