Observation (CEACR) - adoptée 2017, publiée 107ème session CIT (2018)

Convention (n° 182) sur les pires formes de travail des enfants, 1999 - République démocratique du Congo (Ratification: 2001)

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La Comisión toma nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), recibidas el 30 de agosto de 2017, y de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2017, y de la amplia discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, en junio de 2017, sobre el tema de la aplicación del Convenio por la República Democrática del Congo.

Seguimiento dado a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

Artículo 3 del Convenio. Peores formas de trabajo infantil. Apartado a). Todas las formas de esclavitud o prácticas análogas. Reclutamiento forzoso de niños para su utilización en conflictos armados. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la ley núm. 09/001, de 10 de enero de 2009, prevé, en su artículo 187, la imposición de una pena de entre diez y veinte años de prisión por el enrolamiento o la utilización de menores de 18 años en las fuerzas y grupos armados y en la policía. La Comisión tomó nota de la indicación del Gobierno de que las Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo (FARDC) no reclutan a menores de 18 años en sus filas. No obstante, la Comisión subrayó que, según la información suministrada en el informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los niños y los conflictos armados, de 2011, un gran número de niños siguen siendo reclutados para las filas de las FARDC y continúan estando asociados con las mismas. En el informe se indicaba que los grupos armados y las FARDC eran autores de numerosas violaciones graves contra los niños, incluida la violencia física y sexual, asesinatos y mutilaciones.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales las graves violaciones cometidas por las FARDC no han dado lugar a que se emprendan acciones penales. La CSI indica además que muchos testigos han formulado alegaciones que ponen en entredicho a los oficiales de las FARDC que han participado activamente en el enrolamiento de niños, y que el Gobierno dispone de suficiente información para realizar investigaciones y entablar acciones judiciales contra los presuntos autores de estas atrocidades. Por último, la CSI subraya las acciones contradictorias del Gobierno, que por una parte emprende reformas para impedir nuevos reclutamientos y que, por otra, permite a la policía y a las fuerzas armadas enrolar a niños y utilizar la violencia física y sexual contra ellos.

La Comisión toma nota asimismo de la indicación de la OIE de que la adopción de leyes es insuficiente si no se aplican de manera eficaz.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que en 2012 se adoptó un Plan de acción para luchar contra el reclutamiento y la utilización de niños en conflictos armados, así como contra otras violaciones graves de los derechos del niño cometidas por las fuerzas armadas y los servicios de seguridad de la República Democrática del Congo. El Gobierno indica asimismo que una de las medidas adoptadas en el marco de este plan fue el nombramiento, en 2015, de la Consejera Especial del Jefe de Estado encargada de la lucha contra la violencia sexual y el reclutamiento de niños en las fuerzas armadas. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno de que se han establecido 17 tribunales para niños, los cuales están operativos. Observa que, según el informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los niños y los conflictos armados, de 20 de abril de 2016 (documento A/70/836 S/2016/360) (informe del Secretario General de 2016), se establecieron tres nuevos grupos de trabajo técnicos conjuntos a nivel provincial para acelerar la puesta en práctica del Plan de acción (párrafo 54). La Comisión toma nota a este respecto de que, según la información de la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO), en la República Democrática del Congo, en 2017, se establecieron un total de siete grupos de trabajo técnicos conjuntos en las provincias (Goma, Bukavu, Kisangani, Lubumbashi, Kalemie, Bunia y Katanga), además del grupo nacional. La Comisión toma nota igualmente, según el informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los niños y los conflictos armados, de 24 de agosto de 2017 (documento A/72/361-S/2017/821) (informe del Secretario General de 2017), de la validación de los procedimientos operativos estándar para la verificación de la edad y la aprobación de una directriz del Ministerio de Defensa para la difusión de estos procedimientos entre las FARDC y la verificación de los antecedentes de los nuevos reclutas. El informe indica además que las Naciones Unidas documentaron la detención de al menos 15 oficiales de las FARDC y de cinco agentes de la Policía Nacional Congolesa (PNC), entre otras cosas por delitos de reclutamiento y utilización de niños cometidos antes de 2016, y que 41 personas (23 de las FARDC y 11 de la PNC) fueron sentenciadas a penas de entre tres años de prisión y la pena de muerte por haber agredido sexualmente a niños. El Gobierno indicó que se había sentenciado a los autores de actos de violencia sexual contra niños en 129 casos (párrafo 71).

Al tiempo que toma nota de estas medidas, la Comisión observa, no obstante que, según el informe del Secretario General de 2017, durante el año 2016, las Naciones Unidas confirmaron que 492 niños (de los cuales 63 niñas) habían sido reclutados y utilizados por grupos armados, en el 82 por ciento de los casos en Kivu del Norte. En el momento de su reclutamiento, 129 niños tenían menos de 15 años (párrafo 63). Además, el informe indica que al menos 124 habían sido asesinados y 116 mutilados (párrafo 65). También se había confirmado la violación de 170 niñas y de un niño, en 64 casos por las FARDC y en 12 por la PNC (párrafo 66). La Comisión toma nota asimismo de que, según el informe del Secretario General de 2016, en 2015 se había verificado el reclutamiento nuevo de 488 niños, en el 89 por ciento de los casos en Kivu del Norte, por parte de grupos armados, y el reclutamiento de diez niños por las FARDC (párrafo 45). El informe menciona además 254 casos de niños víctimas de violencia sexual, en 68 casos por las FARDC, en 19 por la PNC y en dos por el Organismo Nacional de Información. Por último, menciona que 68 personas, incluidos oficiales de alto rango, fueron detenidas, de éstas 37 fueron condenadas a penas de hasta veinte años de prisión por delitos de violencia sexual contra las niñas (párrafo 55).

La Comisión observa asimismo que el informe del Secretario General sobre la MONUSCO, de 9 de marzo de 2016 (documento S/2016/233) menciona que el Commandante General de las Escuelas Militares (CGEM) hizo una revisión de los nuevos reclutas de las FARDC y encontró a 84 niños entre las filas que, posteriormente, fueron separados de las FARDC. El CGEM pidió al Estado Mayor Conjunto de las FARDC que impusiera sanciones a los miembros del equipo de reclutamiento (párrafo 48).

La Comisión toma nota asimismo, tras la lectura del informe del Secretario General sobre la MONUSCO, de 30 de junio de 2017 (documento S/2017/565), que entre enero y marzo de 2017, la MONUSCO contabilizó 28 nuevos casos de reclutamiento de niños por la milicia de Kamuina Nsapu, en las provincias de Kasaï, donde actualmente se dan innumerables casos de violencia. También ha documentado la muerte de al menos 59 niños, incluidas 25 niñas, y la mutilación de 44, de los cuales cuatro eran niñas (párrafo 48). La Comisión toma nota además de que, según el informe de la MONUSCO titulado: «Rescapées invisibles: les filles dans les groupes armés en République démocratique du Congo de 2009 à 2015», desde la adopción de la Ley relativa a la Protección del Niño, en 2009, que penaliza el reclutamiento de niños, 8 546 niños, 600 de ellos niñas, han sido reclutados por grupos armados en la República Democrática del Congo (hasta mayo de 2015). Además, la Comisión toma nota de que, en sus observaciones finales, de 28 de febrero de 2017, (documento CRC/C/COD/CO/3 5), el Comité de los Derechos del Niño toma nota de que, pese a ciertas mejoras, la información disponible muestra la implicación de niños en las actividades de las fuerzas armadas nacionales y una colaboración entre estas últimas y grupos armados conocidos por enrolar o utilizar niños soldados (párrafo 47). La Comisión observa además, tras la lectura del informe de la MONUSCO y del Alto Comisionado para los Derechos Humanos titulado: «Lutte contre l'impunité pour les violations ou abus des droits de l'homme en République démocratique du Congo: accomplissements, défis et recommandations» (1er janvier 2014 – 31 mars 2016)», que el número de condenas de miembros de los grupos armados sigue siendo mínimo. El informe explica que esto obedece en particular al contexto de seguridad volátil de las zonas en cuestión, lo que complica las investigaciones, especialmente en relación con la identificación de las víctimas y de los presuntos autores individuales de delitos (párrafo 47). El informe describe además los obstáculos, tales como consideraciones políticas o la inmunidad de facto de que gozan ciertos presuntos autores debido a su poder consuetudinario. Añade que la adopción de acciones judiciales contra los miembros de grupos armados transmitiría un mensaje claro a nivel nacional y tendría un fuerte impacto en el saneamiento de las fuerzas de seguridad, condena que impediría a la persona en cuestión formar parte de las fuerzas estatales (párrafos 54 y 55). A este respecto, la Comisión indica que, según el informe del Secretario General sobre la MONUSCO, de 30 de junio de 2017, la MONUSCO se ha dirigido a la Fiscalía militar para que se enjuicie a los autores de violaciones graves de los derechos del niño (párrafo 48).

La Comisión expresa su profunda preocupación ante el elevado número de niños que siguen siendo reclutados por grupos armados, especialmente por que la persistencia de esta peor forma de trabajo infantil conlleva otras violaciones de los derechos del niño, tales como el asesinato y la violencia sexual, cometidos igualmente por las fuerzas armadas. Reconociendo la complejidad de la situación que prevalece en el terreno y la presencia de un conflicto y de grupos armados en el país, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que adopte medidas con carácter urgente para proceder a la separación inmediata y total de todos los niños reclutados por las FARDC, y a que ponga fin, en la práctica, al reclutamiento forzoso de menores de 18 años en los grupos armados. La Comisión insta al Gobierno a que adopte medidas inmediatas y eficaces para que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas y se emprendan acciones judiciales contra las personas, incluidos los oficiales de las fuerzas armadas regulares, que reclutan o han reclutado por la fuerza a menores de 18 años para su utilización en un conflicto armado, y a que les sean impuestas medidas suficientemente eficaces y disuasorias en la práctica, de conformidad con la ley núm. 09/001, de 10 de enero de 2009, incluidos por los 17 tribunales establecidos a tal efecto. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre el número de investigaciones llevadas a cabo, de acciones judiciales emprendidas, de condenas pronunciadas contra estas personas y las sanciones impuestas.

Apartados a) y d). Trabajo forzoso u obligatorio y trabajo peligroso. Trabajo infantil en las minas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de las observaciones de la Confederación Sindical del Congo (CSC), según las cuales los menores de 18 años son empleados en las canteras de minerales en las provincias de Katanga y de Kasaï Oriental. Observó que la Relatora Especial de las Naciones Unidas había señalado que los grupos militares reclutaban a niños con el fin de someterlos al trabajo forzoso para la extracción de recursos naturales. La Comisión puso de relieve que, aunque la legislación esté de conformidad con el Convenio sobre este punto, el trabajo infantil en las minas constituía un problema en la práctica. La Comisión tomó nota de las estadísticas del UNICEF, que indican que casi 50 000 niños trabajan en las minas de la República Democrática del Congo, 20 000 de ellos en la provincia de Katanga (sudoriental), 12 000 en Ituri (nororiental) y 11 800 en Kasaï (central).

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI, según las cuales un informe de Amnistía Internacional de 2016 subrayó que los niños trabajan en las minas hasta doce horas al día, inclinándose sobre rocas, a cambio de una remuneración que no excede de 1 ó 2 dólares de los Estados Unidos por día. En el informe se menciona asimismo que los niños trabajan a cielo abierto, expuestos a temperaturas sofocantes o a la lluvia, sin equipo de protección y en contacto prolongado con grandes concentraciones de cobalto. La CSI menciona además que el clima de impunidad que prevalece en torno al empleo de menores en el sector minero está directamente relacionado con la ineficiencia y la incompetencia de la inspección del trabajo. Añade que las penas aplicables en caso de recurso al trabajo forzoso siguen siendo mínimas y no tienen un efecto disuasorio.

La Comisión toma nota además de que el miembro trabajador de la República Democrática del Congo en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia hizo referencia a un informe de Amnistía Internacional en cinco yacimientos mineros de Katanga, de 2015, según el cual los niños que trabajan en las minas están expuestos a riesgos para la salud, en particular una enfermedad pulmonar potencialmente mortal, una sensibilización de las vías respiratorias, crisis de asma, disnea y un debilitamiento de las funciones pulmonares.

La Comisión toma nota igualmente de las observaciones de la OIE, según las cuales, si los recursos humanos encargados del control de la aplicación de la legislación son escasos, los ingresos provenientes de estas provincias y del sector minero deben reinvertirse en la contratación de efectivos necesarios, en pro del país y de los niños.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la economía de la República Democrática del Congo se basa esencialmente en la explotación de recursos naturales, en particular las actividades de extracción, forestales y de extracción de hidrocarburos, consideradas todas ellas peligrosas. Añade que, en la explotación minera artesanal, los niños de 16 a 18 años de edad son los más expuestos a trabajos peligrosos. La Comisión toma nota del decreto ministerial núm. 0058/CAB.MIN/MINES/01/2012, de 29 de febrero de 2012, que establece los procedimientos de calificación y validación de los yacimientos mineros auríferos y estanníferos en las provincias de Katanga, Maniema, Kivu del Norte y Kivu del Sur y en la Provincia Oriental, anexo a la memoria del Gobierno. El artículo 8 de este decreto estipula como indicador la consideración de la situación socioeconómica en la región de los Grandes Lagos en general y en el país en particular, asegurando que no se emplee en los yacimientos mineros a los menores de 18 años (artículo 8). La Comisión toma nota asimismo de la información proporcionada por el Gobierno, según la cual en 2016 se estableció una comisión interministerial encargada del seguimiento de la problemática del trabajo infantil en las minas y yacimientos mineros. Indica que la misión de esta comisión es: 1) asegurar la coordinación y facilitar las medidas de las diferentes iniciativas encaminadas a luchar contra el trabajo infantil en las minas y los yacimientos mineros; 2) desempeñar la función de órgano de asesoramiento, de control y de seguimiento del Gobierno ante los ministerios y servicios competentes, y 3) sensibilizar a terceros. El informe menciona además que la Comisión ha elaborado un Plan de acción trienal 2017 2020 que tiene como objetivo general coordinar las medidas en el terreno para acabar con la presencia de niños en las actividades de explotación minera de aquí a 2020. Este plan contiene cinco objetivos concretos, a saber: i) seguir y evaluar la adopción de medidas para combatir el trabajo infantil en las minas y los yacimientos mineros; ii) controlar la situación de la presencia de niños; iii) reforzar la aplicación de medidas encaminadas a retirar a los niños de las cadenas de suministro de minerales, principalmente en los yacimientos mineros «3TG» (tungsteno, tantalio, estaño y oro) y en el sector de la minería de oro; iv) adoptar en el terreno medidas correctivas propuestas por los ministerios y servicios competentes, y v) elaborar una estrategia de comunicación. La Comisión toma nota por último de que, según la información recopilada por la OIT en la República Democrática del Congo, se ha elaborado y discutido un proyecto de estrategia sectorial durante un taller organizado en septiembre de 2017, que actualmente está pendiente de su adopción final. El objetivo principal de esta estrategia es la retirada progresiva de los niños de las minas artesanales y de los yacimientos mineros artesanales, garantizándoles una reinserción social adecuada en su comunidad nacional. Además, retoma los objetivos del Plan de acción trienal añadiendo asimismo un objetivo de lucha contra la impunidad. La Comisión toma nota de que esta estrategia prevé que deberá elaborarse sin dilación un plan operativo. Al tiempo que toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno, la Comisión expresa nuevamente su profunda preocupación por el elevado número de niños que trabajan en las minas en condiciones peligrosas. La Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte medidas inmediatas y eficaces para eliminar con carácter urgente el trabajo forzoso o el trabajo peligroso de los menores de 18 años en las minas. En relación con esto, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que se lleven a cabo investigaciones exhaustivas y se emprendan acciones judiciales eficaces contra los infractores, y que se impongan sanciones efectivas y suficientemente disuasorias en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas y los resultados obtenidos en el marco del establecimiento del Plan de acción trienal 2017 2020 y de la Estrategia sectorial de 2017 2025 tras su validación oficial.

Artículo 7, 2). Medidas eficaces adoptadas en un plazo determinado. Apartados a) y b). Impedir la ocupación de los niños en las peores formas de trabajo infantil y librarles de estas peores formas y asegurar su rehabilitación e inserción social. 1. Niños soldados. En seguimiento a sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su memoria de que se esfuerza por consolidar datos relativos a los niños que se han beneficiado de programas de separación y de rehabilitación social y económica. La Comisión toma nota de que, según el informe del Secretario General de 2017, de 24 de agosto de 2017 (documento A/72/361-S/2017/821), 1 662 niños (de los cuales 177 niñas) fueron retirados de grupos armados en 2016 (párrafo 149). En 2015, se retiró a un total de 2 045 menores de los grupos armados y a diez niños de las FARDC (informe del Secretario General, de 2016, documento A/70/836 S/2016/360, párrafo 53). La Comisión toma nota igualmente de que, según el informe del Secretario General sobre la MONUSCO, de 10 de marzo de 2017 (documento S/2017/206), de enero a marzo de 2017, 61 niños y nueve niñas fueron separados o escaparon de los grupos armados (párrafo 33). Asimismo, toma nota de que, según el informe del Secretario General sobre la MONUSCO, de 30 de junio de 2017 (documento S/2017/565), entre marzo y junio de 2017, al menos 269 niños fueron separados o escaparon de los grupos armados, incluidas 14 niñas (párrafo 47). La Comisión toma nota además de que en el informe de la MONUSCO titulado: «Rescapées invisibles: les filles dans les groupes armés en République démocratique du Congo de 2009 à 2015» se pone de relieve la dura realidad a la que se enfrentan las niñas, la mitad de las cuales son objeto de violencia sexual y a menudo quedan rezagadas dentro de los grupos armados por temor a ser víctimas de estigmatización. En relación con esto, la Comisión toma nota de que, según las observaciones finales de 2017 del Comité de los Derechos del Niño (documento CRC/C/COD/CO/3-5), los recursos humanos y financieros destinados a la separación y a la rehabilitación y reinserción de los niños soldados son limitados, lo que penaliza de manera desproporcionada a las niñas, que representan hasta el 30 por ciento de los niños asociados a las fuerzas y grupos armados (párrafo 47, e)). La Comisión menciona asimismo que las niñas soldados son objeto de estigmatización y rechazo por sus comunidades y que, por ese motivo, en algunas ocasiones se ven obligadas a reincorporarse a los grupos armados (párrafo 47, f)). La Comisión toma nota además de que, en sus observaciones finales, de 28 de febrero de 2017 sobre la venta de niños, la prostitución de niños y la pornografía infantil (documento CRC/C/OPSC/COD/CO/1), el Comité de los Derechos del Niño expresa su preocupación por el elevado número de niñas que los grupos armados siguen sometiendo a la explotación sexual y al trabajo forzoso (párrafo 40), y por la inexistencia de un procedimiento claramente definido y de servicios de orientación encaminados a brindar protección y asistencia a los niños víctimas de explotación sexual (párrafo 36). En este sentido, la Comisión toma nota de que, en 2016, el UNICEF prestó apoyo médico, psicosocial, económico y jurídico a 100 000 niños que habían sido víctimas de violencia sexual por motivo de género (UNICEF, informe anual de la República Democrática del Congo, pág. 1). La Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos y adopte medidas eficaces en un plazo determinado para librar a los niños de las fuerzas y grupos armados, del trabajo forzoso y de la explotación sexual, y para asegurar su rehabilitación e inserción social, prestando particular atención a la separación de las niñas. Además, la Comisión insta al Gobierno a que proporcione información sobre el número de niños soldados a los que se ha librado de las fuerzas y grupos armados y se ha reinsertado a través de una asistencia apropiada en materia de rehabilitación y de inserción social.

2. Niños que trabajan en las minas. La Comisión tomó nota anteriormente de que estaban llevándose a cabo varios proyectos encaminados a la prevención del trabajo infantil en las minas y a la reinserción de estos niños a través de la educación, dirigidos a un total de 12 000 niños, 4 000 de ellos con fines de prevención y 8 000 para librarlos de tal trabajo con miras a su reinserción a través de la formación profesional. El Gobierno indicó asimismo en su memoria que se había retirado a más de 13 000 niños de tres yacimientos mineros y de canteras en Katanga, Kasaï oriental e Ituri en el marco del proyecto de las ONG Save the Children y Solidarity Center. A continuación, se había incluido a estos niños en estructuras de educación formal y no formal, así como en programas de aprendizaje. No obstante, en la memoria se indicó asimismo que, habida cuenta de la persistencia del problema, era preciso seguir desplegando esfuerzos. Además, la Comisión tomó nota de que las niñas congolesas eran víctimas de prostitución forzosa en lugares de prostitución improvisados y en los campos, así como en las proximidades de las explotaciones mineras y en los mercados.

La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que intensificara sus esfuerzos para impedir que los niños no trabajen en las minas y en otros sectores peligrosos, y a que prestara la asistencia directa necesaria y apropiada para librarlos de estas peores formas de trabajo infantil.

La Comisión toma nota de la falta de información en la memoria presentada por el Gobierno sobre el número de niños librados del trabajo en las minas. Observa, no obstante, que el eje 5 de la Estrategia sectorial de lucha contra el trabajo infantil en las minas — a saber, la protección y el cuidado de los niños — establece que el enfoque previsto es alejar a los niños de las minas y atender sus necesidades en términos de protección y de reinserción socioeconómica. A este respecto, las medidas previstas son identificar el número de niños que trabajan en las minas artesanales, implantar soluciones alternativas y sostenibles en el ámbito educativo y socioeconómico, y reforzar los mecanismos comunitarios de prevención, protección y promoción de los derechos del niño y de la mujer. La Comisión toma nota además de que se ha adoptado un proyecto de plan de salida de los niños en la cadena de suministro del sector minero artesanal. La Comisión insta al Gobierno a que redoble sus esfuerzos para impedir que los menores de 18 años trabajen en las minas y sean víctimas de prostitución en las explotaciones mineras. Le pide que prevea la asistencia directa necesaria y apropiada para librarlos de estas peores formas de trabajo infantil y lograr su rehabilitación y reinserción social. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas en el marco del Plan de acción trienal para 2017 2020 y de la Estrategia sectorial para 2017 2025 tras su validación oficial, así como sobre los resultados obtenidos.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.