Observation (CEACR) - adoptée 2018, publiée 108ème session CIT (2019)

Convention (n° 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - Pakistan (Ratification: 1952)

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Observation

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La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 1er septembre 2018 et des réponses du gouvernement à cet égard. Elle prend également note de la réponse du gouvernement aux observations de la CSI en 2017. En outre, la commission regrette que le gouvernement n’ait pas pleinement répondu aux allégations de licenciements antisyndicaux et d’actes d’ingérence des employeurs dans les affaires internes des syndicats (intimidation et liste noire des syndicats et de leurs membres) formulées par la CSI en 2012 et 2015. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir ses commentaires à cet égard.

Questions d’ordre législatif. La commission rappelle que, dans ses observations précédentes, elle avait pris note des éléments suivants: i) un 18e amendement à la Constitution a été adopté, par lequel les questions relatives aux relations professionnelles et aux syndicats sont désormais de la compétence des provinces; ii) l’adoption de la loi de 2012 sur les relations professionnelles (IRA), qui régit les relations professionnelles et l’enregistrement des syndicats et des fédérations de syndicats dans le territoire de la capitale (Islamabad) et dans les établissements exerçant leurs activités dans plus d’une province (art. 1(2) et (3) de l’IRA) sans prendre en considération la plupart des commentaires que la commission avait formulés antérieurement; iii) l’adoption en 2010 de l’IRA du Baloutchistan (BIRA), de l’IRA du Khyber Pakhtunkhwa (KPIRA), de l’IRA du Pendjab (PIRA) et de l’IRA du Sindh (loi rétablissant et modifiant les dispositions relatives aux relations professionnelles), lesquelles posent toutes les mêmes questions que l’IRA. La commission avait aussi pris note de l’adoption en 2013 de la loi (SIRA) sur les relations professionnelles au Sindh, qui remplace la précédente législation, ainsi que de la modification apportée à la BIRA en 2015. Elle a également pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle la responsabilité de la coordination pour les questions de relations professionnelles ainsi que la responsabilité de la conformité des lois du travail des provinces par rapport aux conventions internationales ratifiées sont du ressort du gouvernement fédéral.

Champ d’application de la convention. La commission avait précédemment noté que l’IRA, la BIRA, la KPIRA, la PIRA et la SIRA excluaient de leur champ d’application de nombreuses catégories de travailleurs (énumérées par la commission dans son observation portant sur l’application de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948), et également que la BIRA exclut de son champ d’application les travailleurs employés dans les zones tribales. Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) les exclusions identifiées dans le cadre de la PIRA sont destinées à assurer la bonne marche de la gouvernance et à fournir des services publics ininterrompus sans causer de préjudice ni de difficulté à la population; ii) le gouvernement du Khyber Pakhtunkhwa transmettra le point pour discussion et avis au Comité consultatif tripartite provincial (PTCC); iii) le gouvernement du Baloutchistan a proposé les modifications nécessaires à apporter dans la prochaine BIRA, 2017; de plus, dans son rapport au titre de la convention no 87, le gouvernement déclare qu’une proposition d’amendement a été faite, qui permettrait aux travailleurs employés dans les zones tribales administrées par la province de jouir de la liberté d’association; et iv) le gouvernement du Sindh a déjà pris des mesures pour accorder le droit d’association aux travailleurs de l’agriculture et de la pêche en vertu de la SIRA 2013, et les travailleurs employés dans divers ministères gouvernementaux jouissent de ce droit. Toutefois, pour des raisons de sécurité et d’intérêt public, le personnel de sécurité ne peut se voir accorder le droit d’association. En outre, le gouvernement du Sindh va soumettre une proposition visant à étendre la couverture de la SIRA aux hôpitaux et aux établissements d’enseignement.

En ce qui concerne les fonctionnaires en particulier, La commission avait déjà noté que l’IRA ne s’applique pas aux travailleurs employés dans l’administration de l’Etat autres que ceux employés comme ouvriers (art. 1(3)(b)), et que la BIRA, KPIRA et PIRA et l’article 1(3)(ii) de la SIRA ajoutent les mots «ouvriers employés par les chemins de fer et la poste du Pakistan». La commission avait également fait observer que le libellé de l’article 1(3)(b) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA «ne s’applique pas aux personnes employées dans l’administration de l’Etat autres que celles employées comme ouvriers par les chemins de fer et la poste pakistanaise» pourraient signifier que certaines personnes employées dans des entreprises publiques sont réputées être employées dans l’administration de l’Etat et, de ce fait, exclues du champ d’application de la loi, et avait prié le gouvernement de fournir des informations à cet égard. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) il est pris note des commentaires de la commission pour l’amélioration et l’évolution futures de la législation, et les gouvernements respectifs, avec l’appui des partenaires sociaux, font le nécessaire pour remédier aux anomalies et ambiguïtés de la législation; ii) les employés des «autorités», des «organismes autonomes» et des corporations d’Etat dans les ministères et les gouvernements provinciaux sont couverts par les lois sur les relations professionnelles à quelques exceptions près; iii) les travailleurs de «l’administration d’Etat» et des services qui leur sont rattachés, lorsque les travailleurs relèvent de la définition des fonctionnaires, ne forment pas de syndicats en vertu des lois sur les relations professionnelles, mais ils peuvent créer des «associations». Au cours des deux dernières décennies, ces associations ont été très actives, le mouvement de l’Association des employés de bureaux et l’Association pakistanaise des travailleuses de la santé de l’ensemble du Pakistan étant deux exemples éminents; iv) les personnes employées dans des entreprises publiques relèvent du champ d’application des lois existantes en matière de relations professionnelles, car ces lois sont applicables à tous les établissements, soit les entreprises publiques ou les institutions publiques, soit les sociétés à responsabilité limitée, sauf ceux qui sont exclus; le seul critère est le statut des personnes employées. Si la personne remplit les conditions requises pour être ouvrier au sens de la loi, elle relève du champ d’application de la loi; v) dans le Khyber Pakhtunkhwa, les fonctionnaires employés dans l’administration de l’Etat qui rejoignent temporairement des entreprises publiques sont exclus du champ d’application de la KPIRA, car ils relèvent du Code des établissements publics et du Code de la fonction publique de 1973; et vi) dans le Sindh, les ouvriers employés dans les services gouvernementaux tels que l’agriculture, les irrigations, les conseils syndicaux et les comités municipaux, et l’Autorité de développement de Karachi, jouissent du droit d’association et ont formé des syndicats dans leurs départements respectifs.

La commission note en particulier l’indication du gouvernement selon laquelle, dans tous les établissements, y compris les entreprises publiques, seuls les «ouvriers» entrent dans le champ d’application des lois sur les relations professionnelles. Elle note en outre que, conformément à l’«explication» de l’article 2(ix)(d) et (e), de l’IRA, l’article 2(i), (iv) et (v) de la BIRA, l’article 2(vii)(d) et (e) de la KPIRA et l’article 2(viii)(d) et (e) de la PIRA et de la SIRA, les dirigeants et employés des gouvernements fédéral et provinciaux ou des autorités locales qui appartiennent à la catégorie supérieure (administratif, secrétaire, directeur ou superviseur) qui ont été qualifiés comme tels par le Journal officiel, sont censés appartenir à la catégorie des «employeurs» et, en ce qui concerne tout autre établissement, le propriétaire de cet établissement et tout administrateur, gérant, secrétaire, agent ou dirigeant ou toute personne s’occupant de la gestion de ses affaires est considéré comme étant de la catégorie «employeur». La commission note avec préoccupation que les lois sur les relations professionnelles disposent que les droits prévus par la convention, y compris le droit de représenter les membres aux fins de la négociation collective, ne sont reconnus qu’aux syndicats d’ouvriers (art. 19 et 20 de l’IRA; art. 24 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA), ce qui exclut du droit à la négociation collective les fonctionnaires occupés dans le secrétariat, la supervision et les agences des gouvernements et tout administrateur, dirigeant, secrétaire, agent, responsable, ou personne concernée par la gestion de toute autre établissement. A cet égard, la commission prend note de l’observation de la Fédération des travailleurs du Pakistan (PWF) selon laquelle, en vertu de la définition étroite des termes «travailleur» et «ouvrier», et conformément aux articles 31(2) de l’IRA et 17(2) de la BIRA, KPIRA, SIRA et PIRA, un ouvrier obtenant une promotion doit quitter le syndicat et être privé du bénéfice des négociations collectives et des conventions collectives.

Prenant dûment note des informations fournies par le gouvernement, la commission souligne à nouveau que les seules catégories de travailleurs qui peuvent être exclues du champ d’application de la convention sont les forces armées, la police et les fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat (article 6 de la convention). En particulier, elle rappelle que les exceptions relatives aux forces armées et à la police ne s’appliquent pas automatiquement à tous les employés qui peuvent porter une arme dans l’exercice de leurs fonctions ou au personnel civil des forces armées, au personnel des services d’incendie et aux membres des services de sécurité des compagnies aériennes civiles, aux travailleurs des services de sécurité des imprimeries et aux membres des services de sécurité ou d’incendie des raffineries de pétrole, aéroports et ports maritimes. La commission considère également qu’en privant tous les cadres, secrétaires et autres agents des secteurs public et privé, qui ne sont ni membres des forces armées ou de la police ni commis à l’administration de l’Etat, du droit à la négociation collective, les lois fédérales et provinciales sur les relations professionnelles ne respectent pas la convention dans son champ d’application intégral. Rappelant ses demandes répétées dans ce sens, la commission prie instamment le gouvernement de veiller, ainsi que les gouvernements des provinces, à prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation pour faire en sorte que tous les travailleurs, à la seule exception, éventuellement, du personnel des forces armées et de la police, et des fonctionnaires commis à l’administration de l’Etat, jouissent pleinement des droits consacrés dans la convention.

Zones franches d’exportation (ZFE). La commission rappelle qu’elle avait déjà pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le gouvernement avait déclaré que le règlement (emploi et conditions de services) sur les ZFE de 2009 avait été finalisé en consultation avec les parties intéressées et devait être soumis au Cabinet pour approbation. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les règles proposées ont été partagées avec les investisseurs de l’autorité de la zone franche d’exportation (EPZA), étant donné que toute modification de l’ensemble des mesures d’incitation en vertu desquelles un investissement ou un régime a été sanctionné dans une zone ne peut être apportée que si cette modification est plus avantageuse pour les investisseurs et est également acceptée par eux. Le gouvernement ajoute que toute modification de la loi sur l’EPZA impliquerait l’approbation formelle du Conseil d’administration de l’EPZA suivie de l’approbation du Parlement, et que la question est toujours en cours de discussion à un niveau supérieur afin d’élaborer une stratégie visant à modifier la loi. Rappelant que, depuis treize ans, le gouvernement indique qu’il procède à l’élaboration de règlements qui accorderaient le droit syndical aux travailleurs des ZFE, la commission regrette profondément l’absence de progrès à cet égard. Rappelant que les travailleurs des ZFE devraient bénéficier des droits garantis par la convention, et que le fait de priver les travailleurs du droit syndical ne devrait pas être considéré comme une incitation pour les investisseurs, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les nouvelles règles garantissent le droit syndical, d’accélérer le processus de rédaction et d’approbation et de fournir des informations détaillées sur les progrès réalisés à cet égard.

Article 1 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale. Secteur bancaire. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de modifier l’article 27 B de l’ordonnance de 1962 sur les sociétés bancaires, qui prévoit l’application de peines d’emprisonnement et/ou d’amendes pour l’exercice d’activités syndicales pendant les heures de travail. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, lors d’une réunion tripartite tenue en août 2018 au ministère des Pakistanais de l’étranger et du Développement des ressources humaines, il a été convenu que le ministère soumettrait au gouvernement une proposition de modification de l’article 27-B. Le gouvernement indique en outre qu’à la fin de cette réunion il a été décidé que seules les activités syndicales ayant trait à l’examen des réclamations seraient autorisées pendant les heures de travail. Rappelant que, depuis seize ans, elle prie le gouvernement d’abroger les sanctions pénales prévues à l’article 27-B, la commission note avec préoccupation que les résultats de la réunion tripartite ne semblent pas à la hauteur de ses attentes de longue date. En conséquence, elle prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour abroger l’article 27 B de façon à ce que les travailleurs du secteur bancaire puissent exercer leurs activités syndicales, avec le consentement de l’employeur, pendant les heures de travail.

Article 4. Négociation collective. La commission avait noté précédemment qu’il résulte de l’article 19(1) de l’IRA et des articles 24(1) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA que, lorsqu’un syndicat est le seul syndicat de l’entreprise ou du groupe d’entreprises (ou de la branche, selon la BIRA, la KPIRA et la PIRA), mais que ses adhérents ne représentent pas au moins un tiers des salariés, aucune négociation collective ne peut être engagée au sein de l’entreprise ou de la branche considérée. La commission rappelle qu’elle avait auparavant prié le gouvernement de modifier des articles similaires qui existaient sous l’ancienne législation sur les relations professionnelles. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’objectif des dispositions susmentionnées n’est pas de donner du fil à retordre aux syndicats authentiques et de restreindre au seul syndicat le droit d’agir comme agent de négociation collective (CBA), mais d’écarter et de décourager les faux syndicats et les syndicats fantômes. Il n’est pas organisé de scrutin pour qu’un seul syndicat apporte la preuve qu’il détient le tiers requis, cela est laissé à l’appréciation du greffier et, habituellement, une procédure simple (signatures des membres et des travailleurs) est appliquée. Le gouvernement indique en outre que la suppression de la condition afférente à la majorité d’un tiers risque de donner lieu à un syndicalisme de poche par le biais de petits agents de négociation collective non représentatifs et privilégiés, travaillant dans l’intérêt de la direction et contre les travailleurs, et si les petits syndicats obtiennent le droit de négocier collectivement, aucun syndicat ne se battra pour obtenir un statut de CBA. Prenant dûment note des informations fournies par le gouvernement, la commission rappelle à cet égard que la détermination du seuil de représentativité pour désigner un agent exclusif aux fins de la négociation de conventions collectives destinées à s’appliquer à tous les travailleurs d’un secteur ou d’un établissement est compatible avec la convention dans la mesure où les conditions requises ne constituent pas un obstacle à la promotion dans la pratique de négociations collectives libres et volontaires. La commission ne demande donc pas au gouvernement de supprimer l’exigence de la majorité d’un tiers pour l’acquisition du statut exclusif de CBA. Toutefois, elle estime que, si aucun syndicat d’une unité de négociation spécifique n’atteint le seuil de représentativité requis pour pouvoir négocier au nom de tous les travailleurs, les syndicats minoritaires devraient pouvoir négocier, conjointement ou séparément, au moins au nom de leurs propres membres. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que, s’il n’y a pas de syndicat représentant le pourcentage requis pour être désigné comme agent de négociation collective, les droits de négociation collective soient accordés aux syndicats existants, conjointement ou séparément, au moins au nom de leurs propres membres. La commission souligne qu’il importe que les gouvernements des provinces prennent des mesures en ce sens.

La commission note que les articles 62(3) de l’IRA, 25(3) de la KPIRA et de la PIRA, l’article 25(2) de la SIRA et l’article 30(3) de la BIRA prévoient que, suite à l’accréditation d’une unité de négociation collective, un syndicat ne peut être enregistré que pour toute cette unité. Elle note en outre que, en vertu de l’article 62 de l’IRA et de l’article 30 de la BIRA, respectivement la Commission nationale et la Commission provinciale des relations professionnelles sont compétentes pour déterminer les unités de négociation collective; et que, en vertu de l’article 25 de la KPIRA et de la PIRA, le Tribunal d’appel du travail et, en vertu de l’article 25 de la SIRA, le greffier sont compétents à cet égard. Les décisions sur la détermination des unités de négociation collective peuvent faire l’objet d’un appel devant l’ensemble des membres de la commission en vertu de l’IRA et de la BIRA, devant la Cour suprême en vertu de la KPIRA et de la PIRA, et devant le Tribunal d’appel du travail, en vertu de la SIRA. La commission note que ces dispositions peuvent entraîner la perte du statut d’agent de négociation collective pour les syndicats antérieurement accrédités à la suite d’une décision dans laquelle les parties ne jouent aucun rôle, et qu’un tel cas est mentionné dans les observations de la CSI en 2017. La commission rappelle qu’elle avait pris note de dispositions similaires dans le cadre de l’ancienne loi sur les relations de travail, selon lesquelles la commission nationale des relations professionnelles (NIRC) pouvait déterminer ou modifier une unité de négociation collective à la demande d’une organisation de travailleurs ou sur recommandation du gouvernement fédéral, et avait demandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, conformément à la nouvelle législation sur les relations professionnelles, le choix de l’unité de négociation collective puisse être effectué par les partenaires sociaux, comme ils sont les mieux placés pour décider du niveau de négociation le plus approprié. La commission regrette que les lois fédérales et provinciales adoptées par la suite aient reproduit la disposition précédente. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que les gouvernements fédéral et provinciaux prennent les mesures nécessaires pour modifier la législation afin que les partenaires sociaux puissent jouer un rôle dans la détermination ou la modification de l’unité de négociation collective et de l’informer des progrès réalisés à cet égard.

La commission avait précédemment pris note des éléments suivants: i) les délégués du personnel sont soit désignés (par un agent à la négociation collective), soit élus (en l’absence d’un agent à la négociation collective) dans toute entreprise comptant plus de 50 travailleurs (25 dans le cas de l’IRA) pour faire le lien entre les travailleurs et l’employeur, contribuer à l’amélioration des dispositions relatives aux conditions matérielles de travail et aider les travailleurs à régler leurs problèmes (art. 23 et 24 de l’IRA, art. 33 de la BIRA, art. 29 de la KPIRA, et art. 28 de la PIRA); ii) les conseils d’entreprise (organes bilatéraux), qui sont constitués dans tout établissement employant plus de 50 travailleurs, ont des fonctions multiples (art. 25 et 26 de l’IRA, art. 39 et 40 de la BIRA, art. 35 et 36 de la KPIRA, et art. 29 de la PIRA et de la SIRA), et leurs membres sont soit désignés par un agent à la négociation collective, soit, en l’absence d’un tel agent, élus (PIRA et SIRA) ou «choisis de la manière prescrite, parmi les travailleurs engagés dans l’établissement» (IRA, BIRA et KPIRA); iii) la direction ne prendra aucune décision ayant trait aux conditions de travail sans avoir recueilli l’avis des représentants des travailleurs, lesquels peuvent être désignés (par un agent à la négociation collective) ou élus (en l’absence d’un tel agent) (art. 27 de l’IRA, art. 34 de la BIRA, art. 30 de la KPIRA, et art. 29 de la PIRA et SIRA); et iv) des conseils de gestion conjointe s’occuperont de la fixation des taux de rémunération par emploi ou des taux à la pièce, des regroupements ou transferts de travailleurs, de l’élaboration des principes de rémunération et de l’introduction des méthodes de rémunération, etc. (art. 28 de l’IRA, art. 35 de la BIRA et art. 31 de la KPIRA). Ces fonctions sont attribuées aux comités d’entreprise en vertu de la PIRA et de la SIRA (art. 29(5)). La commission avait prié le gouvernement de prendre, de même que les gouvernements des provinces, les mesures nécessaires pour garantir que, en l’absence d’un agent à la négociation collective, les représentants des travailleurs siégeant dans les instances susvisées ne sont pas désignés de manière arbitraire et que l’existence de représentants des travailleurs élus ne peut pas être utilisée pour diminuer l’autorité des syndicats concernés ou de leurs représentants. A cet égard, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: i) dans les cas où il n’y a pas d’agent à la négociation collective, l’employeur organise des élections pour élire les représentants des travailleurs au conseil d’entreprise au moyen d’un avis et d’une procédure prévus par le règlement; et ii) lors d’une réunion organisée pour discuter des recommandations de la commission, toutes les parties prenantes ont convenu que la détermination des représentants des travailleurs dans les établissements où il n’y a aucun syndicat pourrait être rendue plus efficace par une réforme. Par conséquent, tous les représentants des départements du travail des provinces ont été priés de discuter de la question au cours des réunions de leurs PTCC respectifs. La commission prend note avec intérêt de l’indication du gouvernement selon laquelle les membres travailleurs des conseils d’entreprise sont élus, et prie le gouvernement de fournir une copie des règles qui régissent l’avis et la procédure d’élection. Toutefois, la commission considère que, lorsqu’il n’y a pas d’agent à la négociation collective, le fait que le syndicat puisse chercher à convaincre les travailleurs, à l’occasion d’élections, de voter pour ses membres pour être représenté dans ces institutions n’élimine pas le risque que l’autorité du syndicat soit affaiblie par les représentants des travailleurs. Notant qu’une possibilité de réforme est à l’étude au sein du PTCC, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que celui-ci, ainsi que les gouvernements des provinces, garantissent que l’existence de représentants des travailleurs élus ne puisse pas être utilisée pour affaiblir le rôle des syndicats concernés ou de leurs représentants. Elle demande également au gouvernement de soumettre une copie des règles régissant le recours à un avis et à la procédure applicable pour l’élection des représentants des travailleurs dans les conseils d’entreprise.

Conciliation obligatoire. Ayant noté que la conciliation obligatoire est requise par la loi dans le processus de négociation collective, la commission avait observé précédemment que le conciliateur est désigné soit directement par le gouvernement (art. 43 de la BIRA, art. 39 de la KPIRA, art. 35 de la PIRA et art. 36 de la SIRA), soit par une commission dont les dix membres sont nommés par le gouvernement et dont un seul représente les employeurs et un autre les syndicats (art. 53 de l’IRA). La commission avait souligné qu’un tel système de désignation du conciliateur et de formation de cette commission pouvait soulever des interrogations quant à la confiance que les partenaires sociaux pourraient avoir en lui. La commission note que le gouvernement a indiqué qu’il était d’accord avec le commentaire de la commission, et que la procédure actuelle de nomination des conciliateurs fonctionne de manière satisfaisante. Le gouvernement transmet en outre les réponses des gouvernements du Khyber Pakhtunkhwa, du Pendjab, du Sindh et de la Commission nationale des relations professionnelles, qui affirment toutes que le processus fonctionne bien, qu’aucune plainte n’a été reçue d’aucune partie et que, s’il y a une plainte de partialité, la partie lésée dispose des mécanismes appropriés. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement.

En ce qui concerne l’article 6 de l’IRA, la commission renvoie aux commentaires qu’elle a formulés au titre de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, dans sa demande directe.

Négociation collective dans la pratique. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de conventions collectives conclues et en vigueur, les secteurs concernés et le nombre de travailleurs couverts par ces conventions, ainsi que sur toute nouvelle mesure prise pour promouvoir le plein développement et l’utilisation de la négociation collective en vertu de la convention.

La commission s’attend à ce que toutes les mesures nécessaires soient prises pour mettre la législation nationale et provinciale en pleine conformité avec la convention et prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission note que le projet du BIT financé par la Direction générale du commerce de la Commission européenne pour aider les pays bénéficiaires du système généralisé de préférences plus (GSP+) à appliquer efficacement les normes internationales du travail est mis en œuvre au Pakistan et elle veut croire que ce projet aidera le gouvernement à traiter les questions soulevées dans le présent commentaire.