Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 156) sur les travailleurs ayant des responsabilités familiales, 1981 - Japon (Ratification: 1995)

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La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.a reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno este año, y de la información de que disponía en 2019.

Medidas especiales para hacer frente a la COVID-19. En su información complementaria, el Gobierno indica que se estableció un subsidio financiero especial a fin de apoyar la conciliación de las responsabilidades laborales y familiares en respuesta a la COVID-19, aplicable en particular a los trabajadores afectados por el cierre de las escuelas. El subsidio se proporciona cuando los empleadores permiten a los trabajadores que son tutores de niños tomar licencias remuneradas (excluyendo las vacaciones anuales remuneradas reglamentarias) durante el cierre temporal de las escuelas primarias o de otras instalaciones. Según el Gobierno, a partir de abril de 2020, se paga una suma equivalente al salario regular de los trabajadores, a saber, 15 000 yens (142 dólares de los Estados Unidos) al día, a las pequeñas y medianas empresas (pymes). Además, los trabajadores de las pymes también tienen derecho a licencias remuneradas para el cuidado de la familia. Según el Gobierno, si el número total de días de licencia que se toma un trabajador —que debe cuidar de su familia— es de cinco o más, pero de menos de diez, se pagará una suma de 200 000 yens (1 890 dólares de los Estados Unidos), mientras que, si el número total de días que se toma es de diez o más, se pagarán 350 000 yens (3 310 dólares de los Estados Unidos). La Comisión toma nota de que esta medida es aplicable para las licencias tomadas entre el 1.º de abril de 2020 y el 31 de diciembre de 2020.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO) anexas a la memoria del Gobierno. Toma nota asimismo de las observaciones de la Federación de Comercio de Japón (NIPPON KEIDANREN), recibidas el 29 de agosto de 2019.

Artículo 2 del Convenio. Aplicación a todas las categorías de trabajadores. Trabajadores no regulares. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que intensificara sus esfuerzos para garantizar la aplicación efectiva del Convenio a los trabajadores no regulares, como los trabajadores con contratos de duración determinada, los trabajadores a tiempo parcial y los trabajadores cedidos en el sector tanto público como privado. El Gobierno indica en su memoria que la Ley sobre la licencia para el cuidado de los hijos, la licencia de cuidador y otras medidas para el bienestar de los trabajadores que cuidan de los hijos o de otros familiares (Ley sobre las Licencias para el Cuidado de los Hijos y de la Familia) fue enmendada por la Ley núm. 14 de 2017. Las enmiendas permiten que los trabajadores con contratos de duración determinada tomen la licencia para el cuidado de los hijos, a condición de que: 1) el trabajador haya trabajado de manera continua para el mismo empleador durante un año o más en el momento de presentar la solicitud de licencia para el cuidado de los hijos, y 2) no esté claro si el contrato de trabajo (o el contrato de trabajo renovado) finalizará/vencerá antes de que el niño alcance la edad de un año y seis meses. Las enmiendas también permiten al trabajador con un contrato de duración determinada tomar una licencia para el cuidado de la familia, a condición de que: 1) el trabajador haya trabajado de manera continua para el mismo empleador durante un año o más en el momento de presentar la solicitud de licencia para el cuidado de la familia, y 2) no esté claro si el contrato de trabajo (o el contrato de trabajo renovado) finalizará/vencerá seis meses después del vencimiento de 93 días a partir de la fecha de inicio de la licencia de cuidador.

Según el Gobierno, en 2018 se preparó un folleto titulado «Trabajadores con contratos de duración determinada que tienen derecho a una licencia para el cuidado de los hijos y de la familia», como parte de la campaña de sensibilización sobre las enmiendas emprendida en 2017. En lo que respecta a la información estadística, el Gobierno indica que: 1) no existe información estadística sobre la tasa de licencia para el cuidado de la familia tomada por los trabajadores con contratos de duración determinada; 2) la tasa de licencia para el cuidado de los hijos tomada en 2017 por los trabajadores con contratos de duración determinada fue del 7,5 por ciento para los trabajadores varones y del 93 por ciento para las trabajadoras; 3) en 2017, 242 trabajadores a tiempo parcial de los servicios públicos a nivel nacional tomaron una licencia para el cuidado de los hijos, incluidos siete trabajadores varones y 234 trabajadoras, y 4) el mismo año, 36 trabajadores a tiempo parcial de los servicios públicos tomaron una licencia para el cuidado de la familia, incluidos 4 trabajadores y 32 trabajadoras.

La Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC-RENGO, que indican que: 1) de las mujeres que tenían una relación de trabajo regular antes del embarazo, solo el 62,2 por ciento seguía teniendo una relación de trabajo regular cuando su primer hijo cumplió un año, y que el porcentaje de estas mujeres que tomó una licencia para el cuidado de los hijos fue del 54,7 por ciento, y que 2) durante el debate que condujo a las enmiendas de 2017, la JTUC-RENGO indicó que las condiciones impuestas para que los trabajadores con contratos de duración determinada tomen una licencia deberían abolirse y que, como consecuencia, se relajaron algunas de ellas (como mostrar la probabilidad de renovar los contratos de trabajo).

La Comisión acoge con agrado los esfuerzos legislativos desplegados por el Gobierno para aumentar la aplicación del Convenio a todos los trabajadores, con independencia de su situación contractual. Sin embargo, toma nota de que, según la información estadística proporcionada anteriormente, la tasa de licencias para el cuidado de los hijos tomadas en 2017 por los trabajadores con contratos de duración determinada es considerablemente desproporcionada entre los hombres y las mujeres, y entre los trabajadores regulares y no regulares. Recordando que el Convenio se aplica a todas las categorías de trabajadores y a todas las ramas de la actividad económica, la Comisión insta al Gobierno a que vele por que el Convenio se aplique en la práctica a todas las categorías de trabajadores, en particular a los trabajadores no regulares, y a que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto y su impacto. La Comisión pide asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para sensibilizar a los trabajadores con contratos de duración determinada acerca de las enmiendas de 2017 a la Ley sobre las Licencias para el Cuidado de los Hijos y de la Familia. Por último, pide al Gobierno que siga comunicando información estadística desglosada por sexo sobre el número de trabajadores no regulares que solicitan y obtienen una licencia para el cuidado de los hijos y de la familia en los sectores público y privado.

Artículo 4, a). Organización del trabajo. Largas jornadas de trabajo. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que intensificara sus esfuerzos a fin de reducir las horas de trabajo anuales para que los hombres y mujeres con responsabilidades familiares puedan incorporarse al mercado de trabajo y permanecer en el mismo. La Comisión toma nota con interés de la adopción, en 2018, de la «legislación sobre la reforma de la manera de trabajar», que agrupa enmiendas a ocho leyes, incluida la Ley sobre las Medidas de Empleo, núm. 132, de 1966, la Ley sobre las Normas del Trabajo, núm. 49, de 1947, y la Ley sobre la Mejora del Ordenamiento del Tiempo de Trabajo, núm. 90, de 1992, a fin de encarar, entre otras cosas, el fenómeno de «karoshi» (muerte por exceso de trabajo). La Ley exige que los empleadores adopten medidas concretas para limitar las horas de trabajo de los trabajadores, a fin de cerciorarse de que los trabajadores tomen vacaciones anuales, y crear así un entorno de trabajo más saludable y más flexible. En lo que respecta a las horas extraordinarias, la nueva ley contiene, entre otras medidas, dos reglas que establecen límites máximos a las horas extraordinarias: 1) la Regla sobre el Límite Básico, que indica que las horas extraordinarias no pueden exceder de cuarenta y cinco horas al mes o de trescientas sesenta horas al año, y 2) la Regla sobre el Límite Extendido, que permite a los empleadores extender el límite básico en circunstancias especiales (p. ej., un periodo excepcionalmente activo, un volumen inesperado de quejas de clientes o un cambio repentino en las expectativas de los productos). El límite extendido no puede exceder de cien horas al mes y de setecientas veinte horas al año, y los trabajadores no pueden trabajar, en promedio, más de ochenta horas extraordinarias al mes. El número de meses en los que el trabajador supere el límite básico no puede exceder los seis meses al año. Las empresas que no observen dichos límites se enfrentan a una sanción de hasta 300 000 yens (2 660 dólares de los Estados Unidos) por trabajador. La Comisión toma nota de que los trabajadores profesionales altamente calificados pueden estar exentos de las nuevas disposiciones sobre las horas extraordinarias, y de que, debido a que la escasez de mano de obra en el Japón es más notoria en algunos sectores que en otros, las siguientes ocupaciones estarán exentas de esta ley durante cinco años: conductores de automóviles, trabajadores de la construcción, médicos y trabajadores en los ámbitos de la investigación y del desarrollo de nueva tecnología. El Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar Social ha establecido diferentes plazos para el cumplimiento, que oscilan entre el 1.º de abril de 2019 y el 1.º de abril de 2023 en lo que respecta a diferentes requisitos de la Ley, a fin de conceder a los empleadores suficiente tiempo para enmendar sus normas del trabajo y para establecer mecanismos, dependiendo del tamaño de la empresa. Además de los límites a las horas extraordinarias, la Ley exige que los trabajadores que tienen derecho a al menos diez días de vacaciones anuales tomen al menos cinco de estos días cada año. Si un trabajador no opta voluntariamente por utilizar estos días, el empleador tiene la responsabilidad de determinar el momento en que debe tomarse la licencia. Además, las Directrices para la revisión de las horas de trabajo (Directrices para la mejora del ordenamiento del tiempo de trabajo) se revisaron con miras a fomentar la introducción del sistema de intervalos entre los turnos, en respuesta a la aplicación de la legislación sobre la reforma de la manera de trabajar.

La Comisión toma nota de las observaciones de la NIPPON KEIDANREN, que indican que el límite de las horas extraordinarias ha sido acordado con los sindicatos, y que se han adoptado medidas de sensibilización a fin de promover la toma de la licencia remunerada, y el cumplimiento y la revisión de las leyes sobre las horas de trabajo. El Gobierno indica asimismo que, en 2017, se llevaron a cabo inspecciones en 25 676 lugares de trabajo, y que 11 592 de estos lugares de trabajo recibieron orientaciones para corregir y mejorar las horas extraordinarias ilegales.

La Comisión acoge con agrado los esfuerzos desplegados por el Gobierno para cambiar la cultura japonesa de largas jornadas de trabajo, que representa un gran obstáculo para la aplicación efectiva del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas proactivas para velar por la aplicación efectiva de la legislación sobre la reforma de la manera de trabajar a todos los trabajadores. La Comisión pide asimismo al Gobierno que suministre información sobre las medidas adoptadas o previstas para: i) hacer cumplir estrictamente los límites de las horas extraordinarias introducidos en el periodo 2019-2020; ii) supervisar de cerca el sistema que exime a los trabajadores profesionales calificados del cumplimiento de las normas sobre las horas extraordinarias a fin de evitar horas de trabajo excesivas, e iii) introducir un límite mínimo al intervalo de tiempo entre el final de un día de trabajo y el principio del siguiente día de trabajo. Además, la Comisión al Gobierno que comunique información estadística sobre el número de casos en los que se han impuesto sanciones a las empresas que no respetan los límites máximos de las horas extraordinarias así como el número de trabajadores afectados por las violaciones y el monto de las sanciones impuestas.

Artículos 4, b) y 5. Licencia e instalaciones para el cuidado de los hijos y de la familia. La Comisión toma nota de que las enmiendas legislativas de 2017 a la Ley sobre las Licencias para el Cuidado de los Hijos y de la Familia también introdujeron un conjunto de nuevos derechos de licencia para los trabajadores tanto regulares como no regulares. Estos últimos tienen derecho ahora a solicitar una extensión del periodo de licencia para el cuidado de los hijos hasta que el niño alcance la edad de dos años, si el niño no puede entrar en una guardería. A este respecto, se han emprendido una serie de iniciativas para mejorar la licencia para el cuidado de los hijos tomada por los trabajadores, en particular: 1) el establecimiento de un sistema en el que los trabajadores varones puedan tomar nuevamente una licencia para el cuidado de los hijos en los casos en que la hayan tomado en el periodo de ocho meses tras el nacimiento; 2) la posibilidad de utilizar la licencia para el cuidado de la familia en su totalidad o en tres veces distintas, y 3) la facilitación de subsidios para las empresas que alienta a los trabajadores varones a tomar una licencia para el cuidado de los hijos. El Gobierno indica que, en 2017, el porcentaje de trabajadores que tomó una licencia para cuidar de los hijos ascendió al 5,14 por ciento para los trabajadores varones, y al 83,2 por ciento para las trabajadoras, mientras que, en 2014, este porcentaje fue del 5,2 por ciento y del 25,3 por ciento, respectivamente. Asimismo, en 2014, el porcentaje de trabajadores que utilizó la licencia para el cuidado de la familia fue del 1,2 por ciento entre las trabajadoras y del 1,1 por ciento entre los trabajadores, mientras que, en 2017, este porcentaje fue del 2,4 por ciento y del 3,1 por ciento, respectivamente. Además, en 2017, el número de trabajadores a tiempo completo de los servicios públicos locales que tomaron una licencia para el cuidado de los hijos ascendió a 46 207 (2 750 trabajadores varones y 43 457 trabajadoras), mientras que el número de aquéllos que tomaron una licencia para cuidar de la familia fue de 2 816 (819 trabajadores varones y 1 997 trabajadoras). La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la JTUC-RENGO expresó su preocupación por el hecho de que la gran mayoría de los trabajadores que tomaban una licencia para el cuidado de los hijos son mujeres, y por que dicha situación conducirá a una inversión de la promoción de la participación de las mujeres. Añade que el porcentaje de hombres que toman una licencia para el cuidado de los hijos sigue siendo muy inferior al de las mujeres, ya que alcanza el 82,2 por ciento en el caso de las mujeres en comparación con el 6,16 por ciento en el caso de los hombres. Esto obedece fundamentalmente a la cuestión del número de niños que están en listas de espera para las instalaciones autorizadas de cuidado infantil. La JTUC-RENGO indica que, a pesar de los planes del Gobierno de expandir las instalaciones de cuidado de niños, en abril de 2018, un total de 19 895 niños estaban en listas de espera para las guarderías […]. El principal motivo de esta situación es la escasez de cuidadores de niños y su nivel de remuneración, que es inferior a la remuneración promedio de los trabajadores de otros sectores (aproximadamente 110 000 yens (900 dólares de los Estados Unidos) al mes). Aunque en abril de 2019 se determinó un aumento salarial de 3 000 yens al mes tras la adopción de las «Nuevas medidas de política económica» («las medidas»), esta medida no será suficiente para poner fin a la disparidad salarial. La JTUC-RENGO recuerda que el Gobierno debe aplicar políticas eficaces para solucionar rápidamente el problema de los niños que están en listas de espera y para promover la utilización por los hombres de la licencia para el cuidado de los hijos, proporcionando suficientes guarderías de calidad. Remitiéndose al Estudio sobre la situación laboral realizado en 2017 por el Ministerio del Interior y de Comunicaciones, la JTUC-RENGO señala que 3 millones de los 59,21 millones de trabajadores en el Japón cuidan de sus hijos mientras trabajan, de los cuales 1,27 millones son hombres y 1,73 millones son mujeres. En lo referente a los servicios de licencia para el cuidado de la familia, la JTUC-RENGO opina que, para responder a las necesidades de las poblaciones que envejecen de forma extrema, es importante conciliar el trabajo y el cuidado infantil, y debe expandirse la licencia para el cuidado de los hijos y el tiempo libre para dedicarlo a este menester.

En su respuesta, el Gobierno indica que ha adoptado una serie de medidas para aumentar el establecimiento de instalaciones de cuidado de niños, entre ellas la adopción de: 1) las «Nuevas medidas de política económica» encaminadas a incentivar a las personas que realizan actividades de cuidado infantil a través de un aumento salarial equivalente a 3 000 yens al mes; 2) la puesta en práctica del «Plan de aceleración para la eliminación de las listas de espera de niños», en cuyo marco se crearon 535 000 instalaciones para el cuidado de niños en 2017; 3) el «Plan para criar a los hijos con tranquilidad», adoptado en junio de 2017, en cuyo marco se crearán 320 000 instalaciones para el cuidado de niños a finales de 2020, y 4) el Plan integral para los niños fuera del horario escolar», que tiene por objeto crear una capacidad adicional para aproximadamente 250 000 niños para el periodo 2019-2021. Según el Gobierno, en abril de 2018, se crearon en total 27 916 plazas para el cuidado de niños, y se inscribieron 2 505 niños. Además, con el fin de mejorar las instalaciones fuera del horario escolar, se obtendrá una capacidad adicional para unos 300 000 niños a finales de 2023.

A la luz de lo anterior, la Comisión acoge con agrado los esfuerzos del Gobierno para promover una mayor conciliación de las responsabilidades laborales y familiares, expandiendo el derecho a las licencias a los trabajadores tanto regulares como no regulares, y permitiendo un mejor reparto de la licencia parental y de la licencia para el cuidado de la familia, en particular para los hombres. Sin embargo, toma nota de que, en la práctica; i) las mujeres acaban tomando la mayoría de estas licencias; ii) la mayoría de las mujeres se retiran del mercado de trabajo al nacer su primer hijo, y iii) las mujeres solo se incorporan a la fuerza de trabajo cuando sus hijos han crecido y la carga de la crianza se ha reducido, y a menudo se incorporan como trabajadoras no regulares para poder cuidar de sus padres en edad avanzada. Además, la Comisión toma nota de que, aunque el Gobierno había prometido eliminar para 2018 las largas listas de espera para los centros autorizados de cuidado infantil, había pospuesto la consecución de este objetivo a marzo de 2021, y toma nota de que se trata de un fenómeno agravado por la escasez de cuidadores de niños y por el costo de tales servicios. A este respecto, recuerda que tanto los hombres como las mujeres han puesto de relieve la falta de servicios de cuidado asequibles y de calidad como uno de los mayores retos a los que se enfrentan las mujeres con responsabilidades familiares que realizan un trabajo remunerado, así como la inflexibilidad de las horas de cuidado de estos servicios. Remitiéndose a su Observación general de 2019, la Comisión señala que es esencial que los trabajadores con responsabilidades familiares tengan acceso a instalaciones de cuidado de los hijos y de la familia que atiendan las necesidades de niños de diferentes edades, a servicios fuera del horario escolar, a servicios de cuidado para las personas con discapacidad, y a servicios de cuidado de mayores que sean asequibles, accesibles desde sus hogares y su trabajo y compatibles con los horarios de trabajo, y que presten cuidados de calidad. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que siga adoptando medidas proactivas a fin de abordar efectivamente: i) las cuestiones que desalientan el empleo de mujeres; ii) los estereotipos de género, para que se aliente a más hombres a recurrir efectivamente a las nuevas licencias de cuidado de los hijos y de la familia, y iii) la falta de oportunidades/incentivos para que las mujeres se incorporen al mercado de trabajo y permanezcan en él. También pide al Gobierno que informe sobre los progresos realizados para lograr el objetivo de la eliminación de las listas de espera, con miras a facilitar la inscripción de los niños en guarderías de aquí a marzo de 2021, y sobre las medidas adoptadas para extender la cobertura de los servicios e instalaciones de cuidado para otros miembros dependientes de la familia, así como sobre los resultados obtenidos. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que comunique información estadística, desglosada por sexo y por categorías de trabajadores (regulares, no regulares) sobre la medida en que los trabajadores y las trabajadoras utilizan los derechos de licencia tras las enmiendas de las disposiciones pertinentes de la Ley núm. 14 sobre las Licencias para el Cuidado de los Hijos y de la Familia.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.