Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Myanmar (Ratification: 1955)

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La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno este año, así como sobre la base de la información de que disponía en 2019.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), que se recibieron el 1.º de septiembre de 2019. Asimismo, toma nota de la discusión detallada que tuvo lugar en la 108.ª reunión de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que se celebró en junio de 2019, en relación con la aplicación del Convenio por Myanmar.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 108.ª reunión, junio de 2019)

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. Eliminación de todas las formas de trabajo forzoso. 1. Compromiso de la OIT con la eliminación del trabajo forzoso. a) Antecedentes históricos. En marzo de 1997, se estableció una comisión de encuesta en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT para abordar la situación del trabajo forzoso en Myanmar. Tal como se señaló al Consejo de Administración de la OIT, a lo largo de los años el trabajo forzoso ha adoptado diversas formas en el país, que incluyeron el trabajo forzoso en zonas de conflictos, así como para empresas públicas y privadas. En sus recomendaciones, la comisión de encuesta instó al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que: i) los textos legislativos pertinentes, en particular la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades, se ponían en conformidad con el Convenio; ii) en la práctica las autoridades, en particular los militares, no imponían más trabajo forzoso u obligatorio, y iii) se aplicaban estrictamente las sanciones que podían imponerse con arreglo al artículo 374 del Código Penal por exigir trabajo forzoso u obligatorio.

Desde entonces, y durante más de un decenio, la cuestión ha sido el eje de la cooperación entre el Gobierno y la OIT. En 2002, se estableció un Memorando de Entendimiento entre el Gobierno y la OIT que permitió nombrar a un funcionario de enlace de la OIT. En 2007, se firmó un Protocolo de Entendimiento Complementario para, en particular, establecer un mecanismo de presentación de quejas con el objeto de «ofrecer oficialmente a las víctimas del trabajo forzoso la posibilidad de comunicar sus quejas a las autoridades competentes a través de los servicios del funcionario de enlace, a fin de obtener las reparaciones previstas en la legislación pertinente y de conformidad con el Convenio». Además, en 2012, la OIT firmó un Memorando de Entendimiento sobre una estrategia conjunta relativa a la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso en Myanmar para 2015, que sentó las bases para siete planes de acción interrelacionados. La OIT también participó en el equipo especial de tareas sobre vigilancia y presentación de informes en el país respecto de los casos de reclutamiento de menores.

b) Acontecimientos recientes. El Plan de Acción para la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, 2018, y el Memorando de Entendimiento que preveía un mecanismo de presentación de quejas expiraron en diciembre de 2018. El 21 de septiembre de 2018, el Gobierno, las organizaciones de trabajadores y de empleadores y la OIT firmaron el Memorando de Entendimiento sobre un Programa de Trabajo Decente por País (PTDP) (2018-2021). Tal como se indica en el documento del PTDP, los resultados significativos que se quieren lograr a través de la implementación son la institucionalización de los mecanismos nacionales de presentación de quejas en materia de trabajo forzoso y el reforzamiento de la protección contra formas inaceptables de trabajo, en particular el trabajo forzoso y el trabajo infantil para 2021. La Comisión observa que, en relación con los progresos en la eliminación del uso del trabajo forzoso, durante la discusión de octubre-noviembre de 2019, el Consejo de Administración tomó nota de que el número de quejas recibidas continuaba reduciéndose desde 2016 lo cual sugería que se estaban produciendo progresos en relación con el reclutamiento de menores, que generalmente representaba la proporción más elevada de las quejas que se recibían. Tomó nota de que, en 2019, la OIT recibió 108 quejas de trabajo forzoso, 48 de las cuales se evaluaron como quejas que entraban dentro de la definición de trabajo forzoso, mientras que no se recibieron quejas de trabajo forzoso relacionado con el uso involuntario de civiles como guías y porteadores en las zonas de conflicto. Desde marzo de 2019 se han recibido muy pocos informes en relación con el trabajo forzoso en el sector privado. Asimismo, el Consejo de Administración tomó nota de que la propuesta de establecimiento de un mecanismo nacional de presentación de quejas fue aprobada por el Gobierno por carta de fecha 7 de agosto de 2019 (GB.337/INS/9). El Consejo de Administración tomó nota de que la OIT precisó cuáles son los elementos necesarios para que un mecanismo de esta índole sea fiable y eficaz: a) imparcialidad en el examen y la investigación de las quejas; b) protección garantizada de las víctimas; c) rendición de cuentas fiable; d) descentralización de la responsabilidad de eliminar el trabajo forzoso, y, e) programas de sensibilización orientados, en particular, a las personas que viven en zonas remotas y afectadas por conflictos. Si bien el Gobierno ha señalado públicamente su intención de establecer un mecanismo de presentación de quejas, no se ha hecho ninguna referencia al hecho de que los demandantes puedan continuar presentando quejas a la OIT. El Consejo de Administración también tomó nota de que pese a que el Gobierno ha realizado esfuerzos a fin de establecer procedimientos provisionales para tratar las quejas, un marco para la creación del mecanismo nacional de presentación de quejas y un plan de acción destinado a eliminar el trabajo forzoso en el contexto del PTDP, las medidas de protección de las víctimas siguen siendo poco claras y todavía está por resolver la cuestión de la descentralización a las autoridades estatales y regionales de la responsabilidad de acabar con el trabajo forzoso.

2. Aplicación del Convenio en la legislación y la práctica. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas, de 2012, que derogaba la Ley de Aldeas y la Ley de Ciudades de 1907, establecía que la utilización de trabajo forzoso por cualquier persona era un delito penal que podía ser castigado con penas de prisión y multas (artículo 27A). Asimismo, tomó nota de que no se habían tomado medidas para enmendar el artículo 359 de la Constitución (capítulo VIII-Ciudadanía, derechos fundamentales de los ciudadanos), que exime de la prohibición del trabajo forzoso «las obligaciones asignadas por la República de Unión, de conformidad con la ley, y en aras de los intereses del pueblo» y podría interpretarse de un modo que permita la imposición generalizada de trabajo forzoso a la población. También tomó nota de los cambios que se han producido en el proceso de paz, tales como el Acuerdo nacional de alto el fuego de 2015, así como del diálogo entre el Gobierno y los grupos étnicos armados que dio como resultado que dos grupos armados no estatales se comprometieran a acabar con el trabajo forzoso, y condujo a un importante descenso del número de casos notificados de reclutamiento forzoso con fines militares tanto por parte de las fuerzas de seguridad como por parte de los grupos armados. Sin embargo, la Comisión tomó nota de que según el informe de la Misión Internacional Independiente de Investigación sobre Myanmar (Report of the Detailed Findings of the Independent International Fact Finding Mission) de 17 de septiembre de 2018 (A/HRC/39/CRP.2) persiste el uso de trabajo forzoso por el Tatmadaw (ejército de Myanmar), especialmente en los estados de Kachin y Shan, así como entre los grupos étnicos Rakhine y Rohingya. En muchos casos, el Tatmadaw llega a una aldea y se lleva a los aldeanos directamente de sus casas o de las zonas aledañas a la aldea cuando están pescando, cultivando, haciendo recados o viajando, y en algunos casos esto se hace de forma organizada, casa por casa, sobre la base de las cuotas de cada familia y utilizando una lista o con la cooperación de los líderes de las aldeas. A las personas obligadas a realizar trabajos forzosos se les encomiendan diversas tareas y la duración de estos trabajos oscila entre varios días y meses. Muchas de estas personas tienen que trabajar como porteadores, transportando cargas pesadas que incluyen comida, ropa y en algunos casos armas. Otros tipos habituales de trabajo son excavar trincheras, limpiar, cocinar, recoger leña, cortar árboles y construir carreteras o edificios en campamentos militares. Asimismo, algunas veces se exige a las víctimas que luchen o participen en las hostilidades. A menudo, no se proporciona comida suficiente a las víctimas, esta es de mala calidad o no tienen nada para comer. No tienen acceso al agua y su alojamiento es inadecuado o incluso duermen al aire libre sin camas y carecen de instalaciones sanitarias adecuadas. Si se resisten, trabajan lentamente o descansan, las víctimas son tratadas con violencia. Las víctimas de sexo femenino, en particular, también son objeto de violencia sexual (párrafos 258-273, 412-424 y 614 615). La Comisión tomó nota con profunda preocupación de la persistencia de trabajo forzoso impuesto por el Tatmadaw en los estados Kachin y Shan, así como entre los grupos étnicos Rakhine y Rohingya. Instó al Gobierno a intensificar sus esfuerzos para garantizar la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso, tanto en la legislación como en la práctica, en particular el trabajo forzoso impuesto por el Tatmadaw; a tomar las medidas necesarias para garantizar la aplicación estricta de las disposiciones de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 2012 y del Código Penal, y a proporcionar información sobre todos los progresos realizados en lo que respecta a la enmienda del artículo 359 de la Constitución.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CSI respecto a que se impone trabajo forzoso de forma sistemática y continúa, trabajo que en la práctica también persiste en el sector privado, especialmente en el sector agrícola (pesquerías, caña de azúcar, frijoles) y en la industria del jade. Asimismo, la CSI hace hincapié en la difícil situación de la población Rohingya, y concretamente de alrededor de 700 000 personas pertenecientes a esta población que fueron expulsadas del estado de Rakhine después de las llamadas operaciones de limpieza que se iniciaron en 2017 y que cada vez corren más riesgo de ser víctimas del trabajo forzoso impuesto tanto por actores estatales como por actores no estatales.

La Comisión toma nota de la declaración que realizó el representante gubernamental de Myanmar ante la Comisión de la Conferencia respecto a que un total de diez fuerzas armadas étnicas ya han firmado el Acuerdo Nacional de alto el fuego y se anunció un cese el fuego unilateral en los estados de Kachin y Shan entre diciembre de 2018 y abril de 2019. Asimismo, el representante gubernamental indicó que se utilizan procedimientos provisionales para recibir las quejas presentadas y que se estableció un comité parlamentario conjunto para enmendar la Constitución. En su declaración ante la Comisión de la Conferencia, los miembros trabajadores alegaron que el Gobierno no ha llevado a cabo la mayor parte de las actividades diseñadas con arreglo a los planes de acción de 2012 y 2018. La Comisión toma nota de que si bien, en sus observaciones finales, la Comisión de la Conferencia acogió con agrado los esfuerzos para eliminar el trabajo forzoso, expresó su preocupación por el recurso persistente a este tipo de trabajo y, por consiguiente, instó al Gobierno a adoptar todas las medidas necesarias para garantizar que, en la práctica, los militares o las autoridades civiles ya no imponen trabajo forzoso; para asegurar que las víctimas de trabajo forzoso pueden acceder a recursos efectivos y a servicios integrales de apoyo a las víctimas sin temor a represalias; aumentar la visibilidad de las actividades de sensibilización y de creación de capacidad orientadas al público en general y a las autoridades administrativas, con miras a disuadir de la utilización del trabajo forzoso; proporcionar información detallada sobre los progresos realizados en el marco del Programa de Trabajo Decente por País, e intensificar su cooperación con la OIT mediante la elaboración de un plan de acción de duración determinada, con miras a establecer un procedimiento efectivo para la tramitación de quejas y a asegurar la transición hacia dicho procedimiento.

La Comisión toma nota de que en su memoria el Gobierno señala que en el marco del PTDP, en enero de 2019, se realizó una formación para formadores sobre la eliminación del trabajo forzoso con la participación de representantes del grupo de trabajo de alto nivel, miembros del grupo de trabajo técnico y representantes de la OIT. Además, durante el mismo periodo se realizó un taller de intercambio de conocimientos en el que participaron 50 personas, incluidos miembros del grupo de trabajo de alto nivel y del grupo de trabajo técnico, representantes de la OIT y del Gobierno, así como de organizaciones de empleadores y de trabajadores para compartir buenas prácticas de otros países sobre el desarrollo del mecanismo nacional de presentación de quejas. El Gobierno indica que hasta que se establezca el mecanismo nacional de presentación de quejas el grupo de trabajo de alto nivel se ocupará de los procedimientos provisionales para recibir y resolver quejas en materia de trabajo forzoso.

A este respecto, la Comisión toma debida nota de que en sus informaciones complementarias el Gobierno indica que ha establecido el mecanismo nacional de presentación de quejas, el cual está operativo desde febrero de 2020. Se creó un Comité Nacional para el mecanismo nacional de presentación de quejas con el fin de poner en práctica efectivamente este último, integrado por representantes de 16 ministerios y de la Comisión de Derechos Humanos de Myanmar, así como por representantes de la Federación de Cámaras de Comercio e Industria de Myanmar (UMFCCI), la Confederación de Sindicatos de Myanmar (CTUM), la Federación de Agricultores y Campesinos de Myanmar (Trabajadores Agrícolas y Afines) (AFFM-IUF), y la Federación Sindical de Industrias, Oficios y Servicios de Myanmar (MICS-TUsF). Se llevó a cabo una sesión de orientación, facilitada por la OIT, dirigida a los miembros del Comité Nacional para el mecanismo nacional de presentación de quejas. Además, se proporcionó formación para detectar e investigar casos de trabajo forzoso, así como la definición internacional de trabajo forzoso y de derecho humanitario internacional, a 38 funcionarios y miembros del personal de diversos Ministerios y departamentos que reciben quejas de trabajo forzoso. La Comisión también toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, el mecanismo nacional de presentación de quejas ha resuelto 20 casos de los 38 casos recibidos en 2020, incluidos los 24 casos recibidos durante el funcionamiento del mecanismo provisional de presentación de quejas.

La Comisión también toma nota de que el Gobierno informa de que entre julio 2018 y agosto de 2019 se realizaron un total de 6 423 talleres de sensibilización sobre el trabajo forzoso para alrededor de 507 935 personas de todo el país y se distribuyeron 115 113 posters. Además, para impedir que se utilice trabajo forzoso en el sector privado, entre enero de 2018 y julio de 2019 se realizaron 1 903 talleres de intercambio de conocimientos en los que participaron 92 698 personas de 4 252 fábricas, tiendas, establecimientos y centros de formación.

En lo que respecta a la enmienda del artículo 359 de la Constitución, que exime de la prohibición del trabajo forzoso «las obligaciones asignadas por la República de Unión, de conformidad con la ley, y en aras de los intereses del pueblo», la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la propuesta se presentó ante la Pyidaungsu Hluttaw (Asamblea de la Unión), el 19 de marzo de 2020. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que, según la declaración del Gobierno, aunque 409 de los 654 representantes votaron a favor de ella, el artículo no pudo enmendarse, ya no se recibió el voto requerido de más del 75 por ciento de todos los representantes de la Asamblea.

El Gobierno indica además que, hasta julio de 2020, se recibieron 1 105 casos relativos al reclutamiento de menores en el marco del mecanismo de presentación de quejas del Protocolo de Entendimiento Complementario, de los cuales se han resuelto 707 casos. La Comisión también toma nota de que, durante el periodo comprendido entre abril de 2019 y julio de 2020, diez oficiales militares y ocho militares fueron castigados por el reclutamiento irregular de niños. Además, se puso en libertad a 23 niños menores que habían sido reclutados de una manera irregular. Sin embargo, la Comisión observa una ausencia de información sobre las políticas concretas aplicadas a los diez oficiales militares y a los ocho militares por el reclutamiento irregular de niños.

También toma nota de que el Gobierno informa de que nadie ha sido castigado con arreglo a la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas y el Código Penal entre julio de 2018 y julio de 2019. Tomando nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para eliminar todas las formas de trabajo forzoso, la Comisión recuerda de nuevo al Gobierno que, en virtud del artículo 25 del Convenio, el hecho de exigir ilegalmente trabajo forzoso u obligatorio será objeto de sanciones penales, y las sanciones impuestas por la ley han de ser realmente eficaces y aplicarse estrictamente.

Por consiguiente, la Comisión insta firmemente al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar la aplicación estricta de la legislación nacional, especialmente de las disposiciones de la Ley sobre la Administración de Distritos y Aldeas de 2012 y el Código Penal, a fin de que en todos los casos se impongan y apliquen a los responsables penas de prisión lo suficientemente disuasorias. A este respecto, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre la aplicación en la práctica de la legislación antes mencionada a fin de garantizar la responsabilidad, incluidos datos estadísticos sobre los casos de trabajo forzoso detectados, los procedimientos judiciales iniciados, las condenas pronunciadas y la naturaleza de las sanciones impuestas a las personas condenadas. También solicita al Gobierno que continúe transmitiendo información detallada sobre las medidas adoptadas para garantizar que, en la práctica, ni los militares ni las autoridades civiles ni las empresas del sector privado imponen trabajo forzoso, tales como medidas de sensibilización y de creación de capacidades dirigidas a los administradores locales, el personal militar, otras partes interesadas y el público en general. La Comisión solicita asimismo al Gobierno que continúe proporcionando información acerca del número de quejas sobre trabajo forzoso recibidas y resueltas por mecanismo nacional de presentación de quejas. Además, al tiempo que reconoce los esfuerzos realizados por el Gobierno con respecto a los procedimientos para enmendar el artículo 359 de la Constitución, la Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno siga adoptando las medidas necesarias para ponerlo en conformidad con el Convenio, y de que proporcione información sobre todo progreso realizado a este respecto. Reitera de nuevo la firme esperanza de que se tomen sin demora todas las medidas necesarias, en la legislación y en la práctica, para lograr el pleno cumplimiento del Convenio con miras a garantizar que se elimina completamente el trabajo forzoso obligatorio en Myanmar.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.