Observation (CEACR) - adoptée 2020, publiée 109ème session CIT (2021)

Convention (n° 29) sur le travail forcé, 1930 - Paraguay (Ratification: 1967)

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Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2017 en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia internacional del Trabajo (en adelante Comisión de la Conferencia). La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno recibida en 2019 así como de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (IOE), recibidas el 1.º de septiembre de 2017, de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2017 y el 9 de septiembre de 2019, de las observaciones de la Central Unitaria de Trabajadores Auténtica (CUT-A), recibidas el 2 de septiembre de 2017 y el 30 de agosto de 2019, y de las observaciones de la Central Nacional de Trabajadores (CNT), recibidas el 26 de agosto de 2019.

Artículos 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. 1. Marco institucional de lucha contra el trabajo forzoso. En sus comentarios anteriores, la Comisión consideró que la adopción de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso 2016 2020 (Decreto núm. 6285 de 15 de noviembre de 2016) constituía un paso importante en la lucha contra el trabajo forzoso. Instó al Gobierno a que tome las medidas necesarias para su efectiva implementación, en particular en las regiones y los sectores en los que se han detectado indicios de trabajo forzoso, y para crear más conciencia acerca del mismo. La Comisión observa que en sus conclusiones, la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que siga incluyendo a los interlocutores sociales en el proceso de implementación de la Estrategia; a que elabore planes de acción regionales; y a que defina medidas prioritarias para sensibilizar sobre el trabajo forzoso y para proteger a las víctimas.

La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno informa que, mediante Decreto núm. 7865 de 12 de octubre de 2017, se estableció la Comisión Nacional de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención del Trabajo Forzoso (CONTRAFOR), bajo la dependencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS), en reemplazo de la Comisión de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención del Trabajo Forzoso. En dicha Comisión participan representantes de 14 ministerios, del Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) y del Consejo de Pueblos Indígenas del Chaco, así como representantes de organizaciones de empleadores y de trabajadores. La CONTRAFOR tiene como función general articular las políticas públicas para la prevención y erradicación del trabajo forzoso a nivel nacional, y de manera específica determinar los procesos de implementación de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso 2016 2020 y sugerir las correcciones pertinentes. La Comisión también saluda la adopción, a través de la CONTRAFOR, del Plan de Acción para la prevención y erradicación de trabajo forzoso en Paraguay 2017-2019. El Plan incluye tres áreas: i) elaboración de un estudio de diagnóstico sobre la situación del trabajo forzoso; ii) articulación interinstitucional y tripartita (incluyendo la coordinación de las acciones para la implementación de la estrategia y el fortalecimiento de la inspección del Trabajo para poder atender efectivamente a las quejas y denuncias), y iii) la socialización y visualización de la problemática del trabajo forzoso. El Plan también prevé que la Comisión de Monitoreo y Evaluación, que incluye a representantes de los interlocutores sociales, realice anualmente un reporte sobre el avance y cumplimiento de las metas previstas a efectos de realizar ajustes, y coordinar el diseño del próximo plan de acción.

La Comisión observa que, en su informe de 2018 relativo a su misión a Paraguay, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre las formas contemporáneas de esclavitud encomió al Gobierno por los avances positivos en el desarrollo de un marco legal e institucional del país en la lucha contra formas modernas de esclavitud y destacó también como avance positivo que existe mayor conciencia en la sociedad en relación con las diversas formas de explotación (A/HRC/39/52/Add.1, párrafo 18).

La Comisión saluda los esfuerzos realizados por el Gobierno para fortalecer el marco institucional de lucha contra el trabajo forzoso y alienta firmemente al Gobierno a seguir tomando medidas para la cabal implementación de la Estrategia Nacional de Prevención del Trabajo Forzoso y del Plan de Acción para la prevención y erradicación de trabajo forzoso en Paraguay 2017-2019. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre los resultados alcanzados, incluyendo información específica sobre los roles asignados a las instituciones responsables de su implementación, los mecanismos de coordinación interinstitucional, la adopción de planes regionales, los reportes anuales realizados por la Comisión de Monitoreo y Evaluación y el estudio de diagnóstico sobre el trabajo forzoso, incluyendo información sobre los factores que se han identificado como posibles propiciadores del trabajo forzoso. La Comisión también pide al Gobierno que informe sobre el proceso de elaboración y adopción de la Segunda Estrategia Nacional de Prevención de Trabajo Forzoso y alienta al Gobierno a promover el diálogo tripartito en sus acciones para la lucha contra el trabajo forzoso.

2. Explotación laboral de los trabajadores indígenas en el Chaco. Desde hace varios años, la Comisión insta al Gobierno a tomar medidas para poner fin a la explotación económica, y en particular a la servidumbre por deudas de trabajadores indígenas en la región del Chaco. La Comisión ha llamado la atención sobre la necesidad de reforzar la presencia del Estado en dicha región para poder identificar a las víctimas y llevar a cabo investigaciones sobre las quejas recibidas. Al respecto, la Comisión tomó nota del establecimiento de una Dirección de Trabajo en la localidad Teniente Irala Fernández (Chaco central) y de la contratación de 30 inspectores de trabajo a nivel nacional, del establecimiento de nuevos tribunales en el Chaco (incluyendo en materia laboral) así como de la sub-comisión de la Comisión de Derechos Fundamentales en el Trabajo y Prevención establecida en la Región del Chacho. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia también instó al Gobierno a que asigne recursos materiales y humanos suficientes a las oficinas del Ministerio de Trabajo de la región del Chaco para recibir las quejas de los trabajadores y las denuncias de trabajo forzoso, y a que adopte medidas apropiadas para que, en la práctica, las víctimas puedan acudir a las autoridades competentes.

En su memoria, el Gobierno informa sobre la suscripción, en julio de 2017, de un Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional entre el MTESS y la Gobernación del Departamento de Boquerón, cuya finalidad es fortalecer las acciones del MTESS en la región del Chaco de manera a que, entre otros, se facilite el acceso a los canales de información y de denuncias de toda persona que pertenezca a un pueblo originario. En este marco, en marzo de 2018, se estableció la Oficina de la Dirección de Trabajo de Pueblos Originarios en la ciudad de Filadelfia, Departamento de Boquerón (Chaco). Desde entonces, se ha fortalecido dicha oficina, la cual brinda un mecanismo de reclamación accesible para los trabajadores y sensibiliza a los pueblos indígenas sobre sus derechos y les brinda asesoramiento. El Gobierno también informa sobre campañas de sensibilización («Chaco paraguayo, con trabajo decente») y talleres de capacitación dirigidos a la población del Chaco paraguayo respecto de sus derechos laborales en diversos idiomas (español, guaraní, enxet, sanapaná, nivaclé, ayoreo, toba qom, alemán y dialecto menonita), así como al sector privado y a funcionarios públicos. El Gobierno indica que desde 2018, ha emprendido acciones de fortalecimiento de la Oficina Regional del MTESS en el Chaco que incluyen: la elaboración de un listado de instituciones públicas de los tres distritos de Boquerón (Filadelfia, Mariscal Estigarribia y Loma Plata) con los que la Oficina Regional tiene relación continua; la elaboración de un listado de comunidades indígenas en cada distrito; la organización de la Oficina para la recepción, asesoramiento y mediación de trabajadores/empleadores. Al mes de enero de 2019, un total de 117 personas recibieron asesoría por parte del MTESS en la ciudad de Filadelfia.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones, la CSI indica que la Oficina de Filadelfia no dispone de los recursos administrativos mínimos para funcionar ni de autonomía para averiguar in situ posibles irregularidades. La CSI señala que el Gobierno no ha ofrecido información a las organizaciones sindicales sobre las actuaciones de dicha oficina, el número de denuncias recibidas y gestionadas sobre trabajo forzoso u otra forma de violación de los derechos laborales. Por su parte, la CUT-A indica que la Oficina de Filadelfia no cuenta con personal capacitado para «construir un caso» y levantar los medios de pruebas, así como para hacer las entrevistas a las posibles víctimas. La CUT-A añade que no dispone de información sobre los resultados de cualquier intervención que se haya realizado, por lo que se sigue sin sanciones ejemplares.

La Comisión toma nota de que, en su informe, la Relatora Especial de las Naciones Unidas observa que, según la información recibida, en general las cooperativas y estancias cumplían con la legislación nacional y se habían registrado mejoras recientes en el grado de cumplimiento en la región del Chaco. Sin embargo, la Relatora sigue preocupada por los casos de trabajo forzoso y en condiciones de servidumbre en lugares de trabajo más pequeños y en estancias más alejadas y menos accesibles, así como por las prácticas laborales que considera explotadoras (párrafo 50).

La Comisión alienta al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para facilitar el acceso de trabajadores indígenas a mecanismos administrativos y judiciales para denunciar situaciones de trabajo forzoso, teniendo en cuenta su ubicación geográfica, situación lingüística y cultural y nivel educativo. Al respecto, la Comisión pide al Gobierno que siga tomando medidas para asegurar la presencia de inspectores en las zonas más remotas del Chaco, con presencia de trabajadores indígenas, indicando el número actual de inspectores que cubren dicha región y su distribución geográfica, de inspecciones realizadas, de denuncias recibidas y de sanciones administrativas y penales impuestas, así como la manera en que el Ministerio de Trabajo coopera con el Ministerio Público y la Policía en la investigación de casos de trabajo forzoso. Además, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas tomadas para proteger a los trabajadores que han denunciado ser víctimas de trabajo forzoso y para brindarles atención y asistencia. Sírvase también indicar cómo el MTESS colabora con el Instituto Paraguayo del Indígena (INDI) en la identificación y abordaje de problemas que afectan a los pueblos indígenas del Chacho y que los hacen vulnerables a situaciones de trabajo forzoso.

3. Artículo 25. Aplicación de sanciones penales. La Comisión observó anteriormente que no se habían iniciado acciones judiciales ni sancionado a las personas que imponían trabajo forzoso (servidumbre por deudas u otras prácticas que conllevan trabajo forzoso). Al igual que la Comisión de la Conferencia, la Comisión pidió al Gobierno que vele por que la legislación penal tipifique dichas prácticas con disposiciones suficientemente precisas y adaptadas a las circunstancias nacionales para que las autoridades competentes puedan iniciar acciones penales contra los autores de estas prácticas. El Gobierno indica que se elaboró un anteproyecto de ley que tipifica el trabajo forzoso y prevé una pena privativa de libertad de hasta cinco años o una multa para aquel «que mediante fuerza o amenaza constriña a otro a realizar un trabajo o prestar un servicio, sea retribuido o no». El anteproyecto contiene una lista de circunstancias agravantes, en las que se aplicará una pena privativa de libertad de hasta diez años. Entre estas circunstancias se incluye, entre otros, el hecho de que se someta a la víctima a una situación de esclavitud, servidumbre o a condiciones degradantes contra su humanidad o que la víctima se encuentre en grave situación de indefensión o vulnerabilidad. La Comisión también toma nota de la adopción de la Guía Tripartita e Interinstitucional de Intervención en casos de Trabajo Forzoso que contiene indicadores de trabajo forzoso y propone itinerarios de intervención ante denuncias de trabajo forzoso, tanto en el ámbito laboral como penal. La guía deja claro que en caso de no haberse realizado denuncia, pero igualmente conocida la situación de trabajo forzoso, el Ministerio Público debe actuar de oficio.

La Comisión observa que la sanción prevista cuando no concurren circunstancias agravantes, es decir una pena privativa de libertad de hasta cinco años o una multa, no reviste un carácter suficientemente disuasorio. En efecto, la Comisión ya señaló que «cuando las sanciones previstas consisten en una multa o una pena de prisión de corta duración, no pueden considerarse eficaces, si se tiene en cuenta la gravedad de la violación y la necesidad de que las sanciones tengan carácter disuasorio» (Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 319). Al tiempo que saluda la elaboración de un proyecto de ley que tipifica y sanciona el trabajo forzoso, la Comisión confía en que el Gobierno tomará las medidas necesarias para que se revise el proyecto de ley en cuestión a fin de que el hecho de imponer trabajo forzoso sea objeto de sanciones penales realmente eficaces y con carácter suficientemente disuasorio. La Comisión confía en que se adopte dicho proyecto a la mayor brevedad y pide al Gobierno que comunique informaciones sobre las actividades de sensibilización y de capacitación desarrolladas para promover su conocimiento y utilización por las autoridades competentes. Mientras tanto, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que proporcione información sobre las acciones judiciales incoadas contra las personas que imponen trabajo forzoso y sus resultados.

Artículo 2, párrafo 2 c). Trabajo obligatorio de personas en detención preventiva. Desde hace varios años, la Comisión viene subrayando la necesidad de modificar la Ley Penitenciaria núm. 210 de 1970 (artículo 10 leído conjuntamente con el artículo 39) mediante la cual se establece el trabajo obligatorio para personas que estén privadas de libertad como medida de seguridad. La Comisión pidió al Gobierno que adopte las medidas necesarias para derogar formalmente las disposiciones de dicha ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que se ha impulsado en el año 2017 la Propuesta de Derogación formal del artículo 39 de la Ley Nº 210/70 (Penitenciaria), a fin de adecuar la legislación nacional a lo dispuesto en el Convenio. Dicha propuesta, fue remitida a la Presidencia de la República para su posterior remisión al Congreso Nacional. La propuesta fue devuelta al MTESS por la Presidencia con un Dictamen jurídico A.J./2017/Nº1073 del 16 de julio de 2018, el cual recomendó que se obtenga el parecer jurídico del Ministerio de Justicia en relación al proyecto presentado. La Comisión insta al Gobierno a seguir tomando las medidas necesarias para alcanzar la pronta aprobación del proyecto de ley que deroga el artículo 39 de la Ley Penitenciaria Nº 210/70, y a presentar informaciones al respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.