Demande directe (CEACR) - adoptée 2003, publiée 92ème session CIT (2004)

La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement. Elle prend note, en outre, de l’entrée en vigueur de la loi n^o 13 de 2003 concernant la main-d’œuvre.

La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait demandé au gouvernement de faire parvenir ses observations sur la communication de la Confédération internationale des syndicats libres (CISL) de septembre 2002. Entre-temps, par communication en date du 25 juin 2003, la CISL a fait parvenir d’autres commentaires sur cette même question.

La CISL évoque certaines restrictions concernant à la fois le droit de constituer des syndicats et le droit de grève. De plus, elle argue que la nouvelle loi sur la main-d’œuvre comporte de nombreuses dispositions contraires aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective. Elle signale aussi que l’introduction récente de la loi sur la main-d’œuvre a soulevé une vague de protestations chez les travailleurs indonésiens.

La commission prend note de la réponse du gouvernement, en date du 3 novembre 2003, aux commentaires de la CISL. La commission note avec intérêt que le gouvernement entend mener, avec la coopération de l’OIT, des activités suivies de sensibilisation, se traduisant notamment par une formation dans certains domaines qui permettrait aux employeurs, aux travailleurs, y compris les journaliers, et à la société dans son ensemble de mieux comprendre la convention et, partant, de mieux l’appliquer.

Ayant à l’esprit les observations de la CISL et ses commentaires précédents, la commission appelle l’attention du gouvernement sur les points suivants.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. Droit des membres de la fonction publique de se syndiquer. Dans ses précédents commentaires, la commission notait qu’en vertu de l’article 44 1) de la loi n^o 21 de 2000 de la République d’Indonésie sur les syndicats les membres de la fonction publique jouissent de la liberté syndicale et du droit d’organisation. Cependant, elle notait également que, selon le paragraphe 2 de cet article, l’exercice de la liberté syndicale et du droit d’organisation par les membres de la fonction publique est régi par une loi distincte. Selon le gouvernement, les dispositions relatives à la faculté des membres de la fonction publique de créer des syndicats ont été intégrées dans la loi n^o 43 de 1999 concernant les dispositions fondamentales relatives au personnel. La commission note que l’article 30 1) de ce dernier instrument dispose: «l’encouragement de l’esprit de corps, le code de déontologie et les règles disciplinaires de la fonction publique ne seront pas en contradiction avec l’article 27, clause 1), et l’article 28 de la Constitution de 1945». La clause 2) de l’article 30 dispose en outre: «l’encouragement de l’esprit de corps, le code de déontologie et les règles disciplinaires visées à la clause 1) seront conformes aux règles émises par les autorités». La commission considère que la loi n^o 43 de 1999 ne traite pas de la liberté syndicale ni du droit des membres de la fonction publique de se syndiquer. Elle rappelle que les membres de la fonction publique, comme tous les autres travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, ont le droit de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation préalable, pour la défense de leurs intérêts professionnels. De plus, si la législation reconnaît d’une manière générale le droit des membres de la fonction publique de se syndiquer, à travers l’article 44 de la loi n^o 21 de 2000, cet instrument prévoit également que l’application de ce droit sera garantie par une autre législation. La commission prie le gouvernement de préciser quelle loi ou quel règlement assure l’application du droit des membres de la fonction publique de se syndiquer et de préciser de quelle manière ceux-ci ont une activité syndicale dans la pratique, en fournissant notamment des statistiques sur le nombre d’organisations syndicales existant aux différents niveaux.

Droit des employeurs de s’organiser. La commission prend note de l’article 104 1) de la loi sur la main-d’œuvre, qui énonce de manière générale le droit de tout travailleur de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier. Elle constate que l’article 105 1) reconnaît le même droit aux employeurs et précise que «les décisions concernant les organisations d’entrepreneurs seront prises conformément à la législation applicable». Elle prie le gouvernement de communiquer copie de toute décision de cette nature concernant des organisations d’entrepreneurs.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs et de formuler leur programme d’action. Restrictions au droit de grève. La CISL déclare que le droit de grève est prévu par la législation mais qu’il existe des restrictions importantes, notamment en ce qui concerne les travailleurs des services publics, des services essentiels et des entreprises au service de l’intérêt public. Le gouvernement répond que le droit de grève est un droit fondamental des travailleurs, selon ce que prévoit l’article 137 de la loi sur la main-d’œuvre, et que l’article 143 fait encourir des sanctions pénales à quiconque s’oppose à l’exercice légal, ordonné et pacifique du droit de grève par des travailleurs ou des organisations de travailleurs.

La commission note que l’article 137 de la loi sur la main-d’œuvre garantit le droit de grève. Elle note cependant que l’article 139 vise les grèves «dans les entreprises répondant à des intérêts publics et/ou les entreprises dont l’activité, si elle est interrompue par une grève, met en danger des vies humaines». Selon les notes explicatives de cette loi, les entreprises de cette nature incluent: les hôpitaux; la lutte contre les incendies; les transports ferroviaires; les canaux et les trafics aérien et maritime. De plus, l’article 139 prévoit que la grève «sera organisée de manière à ne pas perturber les intérêts publics ou constituer une menace pour la sécurité d’autrui», ce qui veut dire, selon les notes explicatives, que seuls les travailleurs qui ne sont pas de service peuvent faire grève. La commission rappelle que, s’agissant d’une exception au principe général du droit de grève, les services essentiels qui permettent une dérogation totale ou partielle à ce principe devraient être définis restrictivement, la commission estime dès lors que seuls peuvent être considérés essentiels les services dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne. Néanmoins, afin d’éviter des dommages irréversibles ou exagérément disproportionnés par rapport aux intérêts professionnels des parties aux différends, ainsi que les dommages causés à des tiers, à savoir les usagers ou les consommateurs qui subissent les effets économiques des conflits collectifs, les autorités pourraient établir un régime de service minimum dans les autres services d’utilité publique plutôt que d’interdire purement et simplement la grève, interdiction qui devrait être limitée aux services essentiels dans le sens strict du terme (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 159 et 160). Dans cette optique, la commission signale que, s’agissant des services mentionnés dans les notes explicatives, elle estime que les chemins de fer ne sont pas un service essentiel au sens strict du terme mais peuvent néanmoins être considérés comme une entreprise dans laquelle un service minimum peut être prévu. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer que les salariés des chemins de fer puissent exercer pleinement le droit de grève sans encourir de sanction.

De plus, la commission note que l’article 138 semble autoriser les grèves de solidarité. Elle estime que les organisations responsables de la défense des intérêts économiques et sociaux et professionnels des travailleurs devraient en principe pouvoir utiliser la grève pour appuyer leur position dans la recherche de solutions aux problèmes posés par les grandes orientations de politique économique et sociale qui ont des répercussions immédiates pour leurs membres, et plus généralement pour les travailleurs, notamment en matière d’emploi, de protection sociale et de niveau de vie (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 165). En conséquence, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les travailleurs peuvent mener une action revendicative de protestations contre une politique économique et sociale sans encourir de sanctions.

Sanctions pour action de grève. La commission note qu’aux termes de l’article 142 de la loi sur la main-d’œuvre les conséquences légales de l’organisation de grèves illégales seront déterminées par une décision ministérielle. La commission prie le gouvernement de communiquer copie de toutes décisions ministérielles pertinentes.

En outre, l’infraction à l’article 139 susmentionné expose à une peine d’emprisonnement de un à quatre ans et une amende de 100 à 400 millions de roupies. La commission rappelle que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour fait de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux dispositions de la convention. Même dans ces cas, tant la «judiciarisation» excessive des relations professionnelles que l’existence de très lourdes sanctions pour fait de grève risquent de créer plus de problèmes qu’elles n’en résolvent. L’application de sanctions pénales disproportionnées n’étant pas propre à favoriser le développement de relations professionnelles harmonieuses et stables, si des mesures d’emprisonnement sont imposées, elles devraient être justifiées par la gravité des infractions commises. Une grève pacifique ne devrait pas donner lieu à des peines d’emprisonnement (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177-178). De plus, les sanctions pécuniaires prises à l’encontre de grévistes, pour violation des dispositions limitant le droit de grève de manière compatible avec la convention, devraient être également proportionnées à la gravité des infractions commises. La commission prie le gouvernement de modifier sa législation de telle sorte que les sanctions prévues en cas d’action de grève illégale ne soient pas disproportionnées par rapport à la gravité des infractions.

Enfin, dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note de l’existence d’un projet de loi sur le règlement des conflits. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur la suite donnée à ce projet de loi dans le processus législatif et de communiquer copie, avec son prochain rapport, de ce projet de loi ou du texte qui aura été finalement adopté.

Article 4. Dissolution et suspension d’organisations par voie administrative. La commission note que le gouvernement réitère son refus de supprimer la référence aux articles 21 et 31 dans l’article 42 de la loi n^o 21 de 2000 concernant les syndicats. La commission rappelle que l’article 42 de la loi n^o 21 de 2000 prévoit une sanction administrative, à savoir l’annulation de l’enregistrement du syndicat et la perte des droits de celui-ci dans le cas où ses effectifs tombent en deçà d’un minimum prescrit et en cas d’infraction aux articles 21 et 31 de la loi. L’article 21 fait obligation aux dirigeants d’une organisation syndicale d’informer sous 30 jours les pouvoirs publics de tout changement dans la constitution ou les statuts de ce syndicat. L’article 31 1) fait obligation de déclarer toute aide financière provenant de sources étrangères. La commission note que le gouvernement fait valoir que ces prescriptions ont été adoptées aux termes de longues négociations à des niveaux tripartite, interministériel et parlementaire. Il indique en outre que l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat n’intervient qu’à l’égard des syndicats qui ne satisfont pas pleinement aux exigences prévues et que le droit d’un syndicat de recruter des membres demeure même lorsqu’il ne satisfait pas complètement auxdites exigences. Les objectifs de ces dernières sont de garantir que les syndicats soient compétents, crédibles et responsables dans la conduite de leurs affaires, d’éviter les malversations de la part de leurs dirigeants et de protéger les tiers. Enfin, le gouvernement déclare qu’une telle annulation ou suspension de l’enregistrement ne peut intervenir que dans le respect des principes de la liberté syndicale et, comme une telle décision est prise par une institution gouvernementale, un droit de recours contre celle-ci devant une instance judiciaire est garanti par la loi n^o 5 de 1986 relative aux tribunaux administratifs.

S’agissant de l’article 31 1), la commission rappelle que cette disposition, lue conjointement avec l’article 42, revient à imposer une autorisation préalable pour recevoir des fonds de l’étranger. Elle rappelle qu’une législation imposant à un syndicat national d’obtenir une autorisation pour recevoir une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs porte atteinte au droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs et de bénéficier d’une telle affiliation. De plus, toutes les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs doivent avoir le droit de recevoir une aide financière d’organisations internationales respectivement de travailleurs et d’employeurs, qu’elles soient affiliées ou non à ces dernières. La commission prie le gouvernement de fournir plus de précisions quant à la manière dont l’obligation de procéder à une déclaration sur toute aide financière provenant de sources étrangères s’applique dans la pratique.

La commission reste d’avis qu’une infraction à l’article 21 ou à l’article 31 ne devrait pas donner lieu à des sanctions aussi graves que celles prévues, à savoir l’annulation de l’enregistrement ou l’annulation ou la suspension des droits du syndicat. Elle rappelle que, dans la pratique, des sanctions administratives de cet ordre équivalent à une suspension du syndicat. Elle estime qu’une telle mesure de la part de l’autorité administrative constitue une grave atteinte aux droits syndicaux. En conséquence, elle prie une fois de plus le gouvernement de modifier sa législation en supprimant la référence aux articles 21 et 31 dans l’article 42 de la loi sur les syndicats, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à cet égard.

S’agissant de la faculté d’annuler l’enregistrement d’un syndicat dans le cas où l’effectif de celui-ci tombe en deçà d’un minimum prescrit, la commission note qu’un droit de recours contre une telle décision devant une instance judiciaire est prévu par la loi n^o 5 de 1986 sur les tribunaux administratifs. Elle prie à nouveau le gouvernement d’indiquer si le recours est suspensif de la sanction (en attendant que le jugement soit rendu) et de communiquer copie de cette loi n^o 5 de 1986.