Observation (CEACR) - adoptée 2004, publiée 93ème session CIT (2005)

1. La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats du Japon (JTUC-RENGO) en date du 27 août 2003, de même que de celles du Syndicat féminin Kansai, de l’Association du personnel de l’Ecole de médecine de l’Université d’Okayama et du Conseil du district de Kinki du Syndicat national du personnel hospitalier (JNHWU-ZEN-IRO), toutes datées du 3 mars 2003, et enfin des réponses du gouvernement. La commission a également reçu d’autres communications, datées des 26 août 2003 et 4 août 2004, du JNHWU-ZEN-IRO, auxquelles le gouvernement a répondu. La commission rappelle également les commentaires de la Confédération internationale des syndicats libres en date du 31 octobre 2002 et de ceux du Syndicat du personnel des cantines scolaires de Miki, du Syndicat des travailleurs à temps partiel de la municipalité d’Amagasaki et de la branche d’Osaka du Syndicat national des travailleurs portuaires.

2. Articles 1 et 2 de la convention. Mesures de promotion de l’application du principe d’égalité de rémunération pour un travail de valeur égale. La commission note que, selon l’enquête de base de 2002 sur la structure des salaires, l’écart global des rémunérations (gains contractuels en espèces) entre hommes et femmes s’établissait à 35,1 pour cent, valeur un peu plus élevée que les 34,5 pour cent correspondant à l’an 2000. Selon le rapport de novembre 2002 du groupe d’étude sur la disparité des rémunérations entre hommes et femmes, cette disparité résulte principalement du fait que les hommes et les femmes occupent des types d’emploi différents et aussi des différences entre hommes et femmes sur les plans de l’ancienneté et de la manière dont les prestations familiales sont attribuées. L’étude constate que les disparités sur le plan de la rémunération sont imputables à l’administration de systèmes de gestion des salaires et de l’emploi y compris aux systèmes d’évaluation, plutôt qu’aux systèmes eux-mêmes.

3. La commission note avec intérêt que, suite au rapport du groupe d’étude, le gouvernement a émis en 2003 des Directives tendant à l’amélioration de la gestion des salaires et de l’emploi en vue de l’élimination des disparités de rémunération entre hommes et femmes. Cet ensemble de directives recommande que les entreprises analysent les gains de leurs salariés de l’un et l’autre sexe et améliorent leur gestion de l’emploi et des rémunérations. Pour cela, l’objectivité et la transparence dans les décisions en matière de rémunération et dans les évaluations personnelles doivent être améliorées, de même que les systèmes de prestation familiale doivent être revus. Les directives tendent également à une attribution non discriminatoire des postes et des emplois; elles soulignent qu’il faut qu’il existe des systèmes de suivi des carrières et que ces systèmes soient opérants; enfin, elles militent pour que l’emploi tienne compte des obligations familiales. Une politique volontariste est recommandée pour faire disparaître les disparités salariales résultant d’un accès limité des femmes à certains postes et des conditions d’ancienneté. La commission accueille favorablement ces directives, du fait qu’elles ciblent, encore que de manière générale, certains des problèmes qui sont à l’origine, au Japon, des inégalités entre hommes et femmes en termes de rémunération. La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur ces directives, leur application dans la pratique par les entreprises et leurs effets en termes de réduction des écarts de rémunération entre hommes et femmes.

4. Selon RENGO, les conclusions et recommandations relatives aux causes des disparités entre hommes et femmes en termes de rémunération telles que décrites dans l’étude susmentionnée ont une portée considérable. Cependant, de l’avis de RENGO, il faut des dispositions législatives applicables pour éliminer les causes sous-jacentes de ces disparités. Dans ce contexte, la commission rappelle également ses précédents commentaires concernant l’article 4 de la loi sur les normes du travail, article qui interdit aux employeurs de faire une discrimination entre hommes et femmes en matière de rémunération sous prétexte que le travailleur est une femme. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que cette disposition devrait satisfaire aux prescriptions de la convention et il réitère que l’application du principe d’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale est assurée par une supervision administrative. La commission reste d’avis que l’article 4 de la loi sur les normes du travail ne reflète pas pleinement le principe de la convention puisqu’il ne se réfère qu’à la notion de rémunération égale pour un travail de valeur égale. Sans méconnaître que certaines décisions judiciaires récentes ont reconnu des critères objectifs liés au contenu de l’emploi dans l’optique de la comparaison des tâches effectuées par des hommes et des femmes, se référant ainsi indirectement à la notion de valeur du travail, la commission incite le gouvernement à envisager de favoriser une meilleure application de la convention en donnant pleine expression dans la législation au principe d’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale. Elle le prie également d’indiquer s’il a été tenu compte des propositions législatives avancées par RENGO, comme par exemple celle d’introduire une interdiction de toute discrimination directe ou indirecte en matière d’emploi à l’égard aussi bien des femmes que des hommes.

5. La commission note que, suite à l’adoption en 2002 des «Propositions d’actions positives» par le Conseil de promotion de l’action positive, le gouvernement a constitué des conseils de cette nature auprès de tous les bureaux préfectoraux du travail. Ces conseils ont pour mission de mettre au point des initiatives d’action positive en faveur des femmes, en collaboration avec les organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note également que la proposition d’action positive explique la nature et les bienfaits des mesures de cet ordre aux employeurs, aux services de gestion du personnel, aux cadres, aux travailleurs et à l’administration publique. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les activités concrètes de ces conseils de promotion de l’action positive et des exemples pratiques de la manière dont les disparités en matière salariale sont traitées par des mesures d’action positive au niveau de l’entreprise.

6. Discrimination indirecte. La commission note que les observations de toutes les organisations de travailleurs mentionnées au paragraphe 1 ci-dessus visent des situations dans lesquelles des travailleurs employés à temps partiel, à titre temporaire ou rémunérés à la vacation sur une base journalière, perçoivent une rémunération moins élevée, prestations annexes comprises, que les travailleurs employés régulièrement, même quand ils accomplissent des tâches identiques ou similaires à celles de ces derniers. Il est déclaré que cette rémunération inférieure versée à des travailleurs non réguliers constitue une discrimination indirecte fondée sur le sexe du fait que la proportion de femmes dans ces catégories est particulièrement élevée. Par exemple, le Syndicat du personnel de l’Ecole de médecine de l’Université d’Okoyama déclare qu’au l^er avril 2002, cette école de médecine et l’hôpital universitaire employaient 299 travailleurs à temps partiel sous diverses formes de contrats de courte durée, 94,3 pour cent de ces travailleurs étant des femmes. Apparemment, ces travailleurs à temps partiel effectuent les mêmes tâches que les salariés réguliers mais moyennant des conditions de travail, notamment en matière de salaire et de prestations annexes, beaucoup moins favorables. Le syndicat de femmes Kansai signale des cas de travailleuses employées à temps partiel par les anciens chemins de fer nationaux du Japon, qui percevaient une rémunération inférieure à celle de leurs homologues employés à plein temps, sans donner cependant des informations suffisantes quant à la structure hommes/femmes de la main-d’œuvre à temps partiel dans cet établissement. Le JNHWU du Conseil de district de Kinki apporte d’autres informations sur les conditions de travail des travailleurs à la vacation, qui sont de manière prédominante des femmes, dans les hôpitaux et sanatoriums nationaux. Le JNHWU déclare que, après les réductions de salaire intervenues en 2002 dans ces établissements pour les personnels réguliers et ceux payés à la vacation, les disparités en termes de rémunération entre ces deux catégories sont restées inchangées. La CISL et RENGO expriment des préoccupations persistantes concernant les systèmes de gestion du personnel selon deux filières et leur impact discriminatoire au regard du niveau de rémunération des femmes.

7. La commission note que, d’après les statistiques communiquées par le gouvernement, en 2001, chez les salariés réguliers des établissements publics nationaux et locaux, 31,8 pour cent des travailleurs à plein temps étaient des femmes et 70,2 pour cent des travailleurs à temps partiel étaient des femmes. Dans le secteur privé, 31,6 pour cent seulement des travailleurs à plein temps réguliers étaient des femmes, et 68,6 pour cent des salariés réguliers employés à temps partiel étaient des femmes. Le gouvernement indique que le Conseil tripartite d’observation des normes du travail a adopté un rapport sur la politique future de l’emploi à temps partiel, qui recommande un traitement équitable à l’égard de cette catégorie. La commission note que cette approche a été suivie par la suite dans les amendements des directives prises en application de la loi sur le travail à temps partiel. Le gouvernement est prié de continuer de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir l’égalité de rémunération à l’égard des travailleurs à temps partiel, compte tenu des principes d’égalité de rémunération entre hommes et femmes pour un travail de valeur égale, et notamment de fournir des informations sur les mesures prises pour favoriser l’application effective des directives et autres indications susmentionnées. Elle le prie également de donner des statistiques précises faisant apparaître la répartition entre hommes et femmes dans l’emploi à temps partiel dans les différents secteurs ainsi que les niveaux de rémunération des hommes et des femmes chez les travailleurs à temps partiel.

8. S’agissant du système des «voies de carrière», suite aux commentaires de la commission, le gouvernement se réfère aux Directives précitées concernant l’amélioration de l’administration des rémunérations et de l’emploi en vue de l’élimination des disparités entre hommes et femmes dans ce domaine, directives qui prévoient de conseiller les entreprises sur l’opportunité d’adopter la double voie envisagée dans ce cadre et sur l’importance de permettre la mobilité entre l’une et l’autre. Ces directives soulignent également la nécessité d’une information appropriée des salariés concernés quant au fonctionnement de ce système. De plus, le gouvernement indique que l’administration a continué de conseiller les entreprises pour assurer que celles-ci mettent en œuvre ce système dans le respect de la loi sur l’égalité de chances en matière d’emploi et de la directive concernant les questions à prendre en considération dans la gestion différenciée de l’emploi par voies. Rappelant ses précédents commentaires sur l’application du système des voies de carrière, la commission prend note de ces efforts supplémentaires tendant à une utilisation limitée de ces systèmes et à une atténuation de leurs effets discriminatoires entre hommes et femmes. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact de ces mesures, notamment sur leurs effets en termes de niveaux de rémunération entre hommes et femmes employés dans des sociétés appliquant ce système des voies de carrière, des statistiques récentes illustrant l’extension de ces systèmes et la répartition hommes/femmes dans chacune des voies.

9. La commission note que, selon le rapport du gouvernement, en 2001, sur un total de 177 715 travailleurs temporaires ou journaliers employés par des administrations nationales ou locales, 78,9 pour cent étaient des femmes. Dans le secteur privé, globalement, la répartition entre hommes et femmes dans la catégorie des salariés temporaires et journaliers est assez équilibrée. Le nombre de salariés payés à la vacation employés sur une base journalière dans les hôpitaux et sanatoriums nationaux a diminué de 2 742 entre 1996 et 2002, tandis que le nombre d’infirmières permanentes a augmenté de 1 983 au cours de la même période. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur la répartition hommes/femmes chez les travailleurs temporaires et journaliers ou payés à la vacation dans les différents secteurs et branches d’activité. S’agissant de la mesure dans laquelle il est recouru à cette forme d’emploi dans les administrations nationales et locales, la commission souhaiterait recevoir des informations sur la répartition des travailleurs temporaires et journaliers (hommes et femmes) dans les différentes institutions. Elle le prie également de préciser la nature et la teneur du travail effectué par ces travailleurs, comparéà celui qu’effectuent les salariés réguliers.

10. La commission note que, de l’avis du gouvernement, le travail à temps partiel, l’emploi à la vacation ou l’emploi temporaire et les systèmes à deux voies de carrière ne sont pas discriminatoires en soi et qu’il y a au niveau national un débat continu sur ce qui constitue de la discrimination indirecte. La commission saisit cette occasion pour souligner que, dans le contexte de la convention, la notion de discrimination indirecte vise des situations, règlements ou pratiques qui sont apparemment neutres mais qui se traduisent par un traitement inégal sur le plan de la rémunération entre des hommes et des femmes qui accomplissent un travail de valeur égale. Elle se produit lorsque les mêmes conditions, le même traitement ou les mêmes critères sont appliqués de manière égale à des hommes et à des femmes mais ont des conséquences d’une rigueur disproportionnée pour l’un des sexes et que leur application n’est pas justifiée par des considérations objectivement liées à l’emploi. La commission est d’avis que le recours au travail à temps partiel, à l’emploi temporaire ou à l’emploi rémunéréà la vacation, de même que les systèmes d’administration des carrières à deux voies peuvent ne pas être discriminatoires en soi. Elle souligne que, cependant, lorsque des travailleurs appartenant à ces catégories perçoivent une rémunération inférieure à celle des travailleurs réguliers pour l’accomplissement d’un travail de valeur égale et que ces catégories se caractérisent par la prédominance d’un sexe (en l’occurrence les femmes), la question de la discrimination indirecte fondée sur le sexe se pose et elle doit être examinée à la lumière de conditions spécifiques et des raisons invoquées à l’appui de la différence de traitement. S’il n’existe pas une raison objectivement justifiable liée à l’emploi qui explique cette différence de traitement, assurément il se peut qu’il y ait discrimination indirecte. La commission estime donc important que le gouvernement, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs, mette en place le cadre légal, institutionnel et de procédure appropriée dans lequel les cas de discrimination indirecte dans le travail à temps partiel, l’emploi temporaire et l’emploi payéà la vacation, de même que dans les systèmes de gestion des carrières à deux voies, puissent être identifiés et corrigés.

11. Article 3. Evaluation objective de l’emploi. RENGO déclare qu’il serait nécessaire d’étudier et mettre au point des mesures d’évaluation des emplois pour assurer l’application du principe d’égalité de rémunération pour un travail de valeur égale. Le gouvernement est priéà cet égard de fournir des informations sur toutes mesures prises ou envisagées pour promouvoir des méthodes d’évaluation objectives des emplois sur la base du travail effectué.

12. Mesures de réparation. La commission note que les inspections du travail menées en 2002 ont mis au jour 12 cas de violations de l’article 4 de la loi sur les normes du travail, mais qu’aucun de ces cas n’est allé jusqu’au bureau du procureur. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur toute affaire concernant la loi sur l’égalité de chances en matière d’emploi dont les commissions de règlement des différends viendraient àêtre saisies. Elle le prie également de continuer de fournir des informations sur toute décision de justice relative à l’application de la convention.