Observation (CEACR) - adoptée 2009, publiée 99ème session CIT (2010)

1. Suivi des conclusions et recommandations du comité constitué pour examiner la réclamation présentée, en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, par certains syndicats de travailleurs de sociétés d’administration de fonds de pension (AFP). Dans sa dernière observation, la commission avait invité le gouvernement à répondre devant la 98^e session de la Conférence internationale du Travail, et à communiquer un rapport détaillé en 2009 concernant la mise en œuvre des recommandations adoptées par le Conseil d’administration en mars 2000 concernant la réclamation susmentionnée (Conseil d’administration, 277^e session, mars 2000 (GB.277/17/5, mars 2000)). Ces recommandations préconisaient notamment: i) que le système de pension établi en 1980 par le décret-loi n^o 3.500, tel que modifié, soit administré par des institutions ne poursuivant aucun but lucratif; ii) que les représentants des assurés participent à la gestion du système dans les conditions déterminées par la législation et la pratique nationales; et iii) que les employeurs contribuent au financement du système d’assurance. La commission note que, suite à la discussion du cas du Chili à la Conférence en juin 2009, la Commission de la Conférence a constaté que la réforme de 2008, créant un pilier fondé sur la solidarité, n’a suscité aucun changement notable du régime de retraite à gestion privée établi par le décret-loi n^o 3.500 de 1980. Inquiète de la gravité de la situation financière du système privé, le Commission de la Conférence a exhorté le gouvernement à fournir un rapport détaillé sur les mesures prises pour assurer la viabilité du système en faisant appel, si nécessaire, à l’assistance technique du BIT.

La commission ne peut que déplorer le fait que, nonobstant les promesses faites par la représentante du gouvernement et la demande expresse de la Conférence, aucune information relative à ces questions n’a été communiquée par le gouvernement pour être examinée. En revanche, le gouvernement a jugé opportun de répondre uniquement aux observations formulées par le Collège des professeurs du Chili AG concernant la «dette historique» (voir ci-dessous). La commission se déclare préoccupée par la détermination du gouvernement à ignorer, depuis 2000, les recommandations lui ayant été adressées par la communauté internationale et les appels au dialogue maintes fois lancés par la commission et le prie de reconsidérer son attitude.

La commission a décidé de procéder à l’examen de la situation nationale sur la base des informations fournies oralement par la représentante du gouvernement à la Conférence et de la loi n^o 20.255 de 2008 portant réforme du système de pensions.

i) Administration par des institutions ne poursuivant pas de but lucratif (article 10, paragraphe 1, de la convention). Selon les informations fournies par la représentante du gouvernement à la Conférence, la réforme structurelle de 2008 a complété le système de prévoyance sociale par capitalisation individuelle qui a été mis en place au Chili depuis 1981 par un nouveau régime de prévoyance sociale universelle, fondé sur la solidarité et venant compléter les prestations assurées par les AFP lorsque celles-ci s’avèrent minimales. Le nouveau régime est destiné à protéger ceux qui ne parviennent pas à se qualifier pour une pension. Le système de protection vieillesse a ainsi été transformé en un système mixte administré par l’Institut de sécurité du travail (ISL), l’Institut de prévoyance sociale (IPS), les sociétés d’administration de fonds de pensions (AFP) et les sociétés d’administration de fonds de l’assurance chômage (AFC). L’ISL et l’IPS sont des entités publiques, alors que les AFP et l’AFC sont, aux termes de la déclaration de la représentante du gouvernement, «des entités privées sans but lucratif». La commission saurait gré au gouvernement d’expliquer par quel moyen il est parvenu à convertir les AFP, qui sont constituées sous la forme juridique de sociétés anonymes autorisant la recherche d’un but lucratif, en des «entités privées à but non-lucratif» considérant que, dans tous ses précédents rapports, il avait toujours présenté ces entités comme des sociétés privées qui sont, par définition, des institutions à but lucratif. La commission constate que la logique générale du système mixte de pensions chilien demeure axée sur la capacité d’épargne individuelle: les personnes en mesure d’épargner sont tenues par la loi de s’affilier à l’une des AFP. En ce sens, la réforme a non seulement maintenu les AFP comme le mécanisme principal de la protection vieillesse, mais a renforcé leur position étant donné que, si leur gestion privée génère des pensions dérisoires, celles-ci vont être complétées par une pension complémentaire de vieillesse (APS) financée par la solidarité nationale et versée aux personnes dont les retraites n’atteindraient pas un seuil minimum. La commission note, par ailleurs, que la loi n^o 20.255 accorde de nouvelles fonctions à la Superintendencia de Pensiones (SUPEN), anciennement chargée de contrôler les AFP (sociétés privées) et dorénavant chargée également de contrôler l’Institut de prévoyance sociale (IPS) – organe public administrant le système solidaire. La commission saurait gré au gouvernement d’expliquer quelles sont les raisons qui l’ont poussé à soumettre les institutions privées recherchant un but lucratif et les organes publics ne recherchant pas un tel but sous le contrôle d’un seul et même organisme – le SUPEN.

ii) Participation des assurés à la gestion du système (article 10, paragraphe 4). Concernant la recommandation selon laquelle des représentants des assurés devraient participer à la gestion du système de protection vieillesse, la commission note l’indication de la représentante du gouvernement à la Conférence selon laquelle, depuis la réforme du système de prévoyance sociale de 2008, les usagers participent à l’évaluation du système, au contrôle de son fonctionnement et à la formulation de propositions de politiques destinées à renforcer son développement. Le nouveau système comprend une commission des usagers du système de pensions, chargée de réaliser des évaluations du fonctionnement du système de pensions et de proposer des stratégies. Néanmoins, bien que des représentants des travailleurs et des pensionnés entrent dans la composition de cette commission, ce qui constitue une avancée notable en matière de dialogue social, celle-ci dispose exclusivement de fonctions consultatives et ne saurait prendre part dans la gestion du système de pensions. La loi n^o 20.255 a également créé un conseil technique pour les investissements chargé d’étudier les placements effectués par les AFP aux fins d’une meilleure rentabilité et sécurité. Alors que ce conseil dispose d’une influence considérable en ce qui concerne l’investissement des fonds de pensions gérés par les AFP, la commission constate qu’aucune participation de représentants des assurés n’y est prévue. Or, le défaut de contrôle des investissements par les personnes assurées peut conduire à la réalisation de placements où les risques, et donc potentiellement les pertes, sont considérables. Selon les indications fournies par les membres travailleurs, la crise financière a occasionné des pertes comprises entre 30 et 40 pour cent des montants des comptes individuels gérés par les AFP, soit l’équivalent de entre 7 et 14 années de contributions. Cela a conduit la Conférence à exprimer des craintes concernant la viabilité et la durabilité du système. La commission ne peut, dans ces conditions, qu’observer que le fait d’exclure les représentants des personnes protégés (travailleurs actifs et retraités) de la participation à la gestion des AFP et du Conseil technique pour les investissements est contraire au droit des personnes assurées de participer à l’administration des systèmes de prévoyance financés par leur contributions, conformément à l’article 10 de la convention.

iii) Contribution des employeurs au financement des pensions (article 9). Suite à l’adoption du décret-loi n^o 3.500 en 1980, les versements sur les comptes individuels de capitalisation ont été intégralement placés à la seule charge des assurés. La réforme de 2008 ne modifie pas le mode de financement obligatoire des prestations vieillesse gérées par les AFP. La commission note néanmoins que cette réforme a autorisé l’établissement de «fonds de pensions collectifs» permettant aux employeurs d’effectuer des contributions volontaires équivalentes à celles effectuées par les assurés, mesure dont la mise en œuvre dépend de l’existence d’un haut niveau de négociation collective. Selon l’indication de la représentante du gouvernement à la Conférence, suite à la réforme de 2008, les employeurs contribuent désormais au système de cotisations sociales en finançant la cotisation destinée au financement de l’assurance-décès, à laquelle se rapporte l’article 59 du décret législatif n^o 3.500 de 1980. La commission prie le gouvernement de l’informer de toute autre initiative tendant à assurer la participation financière des employeurs au système des cotisations sociales.

2. Suivi des conclusions et recommandations du comité constitué pour examiner la réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par le Collège des professeurs du Chili AG. La commission prend note des informations fournies oralement par la représentante du gouvernement à la Commission de la Conférence concernant la mise en œuvre des recommandations adoptées par le Conseil d’administration en 2007 suite au rapport du comité constitué pour l’examen de la réclamation présentée par le Collège des professeurs du Chili AG, en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT (document GB.298/15/6), alléguant l’inexécution par le Chili des conventions n^os 35 et 37 en relation avec le problème des arriérés de cotisations de sécurité sociale résultant du non-paiement des prestations dues au titre de la formation permanente. La représentante du gouvernement a indiqué que le système de contrôle de l’utilisation des subventions publiques a été renforcé tant au niveau de l’éducation publique municipale que de l’éducation privée. Le Chili met en place progressivement depuis mars 2008 une importante réforme des juridictions du travail qui permet de réduire considérablement la durée des actions en justice et d’assurer un service gratuit d’assistance juridique. L’Inspection générale et la Direction du travail doivent, en outre, rechercher des solutions appropriées permettant de déterminer les montants des arriérés. La loi organique municipale a ainsi été modifiée et prévoit désormais des sanctions accrues pouvant aller jusque la destitution des maires ne respectant pas leurs obligations, notamment celle de verser les cotisations vieillesse. La commission saurait gré au gouvernement d’expliquer, dans son prochain rapport, chiffres à l’appui, comment ces mesures ont contribué à résoudre le problème des arriérés de cotisation en suivant les recommandations de 2007 du Conseil d’administration.

3. Dette historique. S’agissant de la question de la «dette historique» de la sécurité sociale provoquée par la non-prise en considération aux fins du calcul du droit à pension d’une partie de la rémunération de près de 80 000 enseignants, la commission prend note de la déclaration faite par la représentante du gouvernement à la Commission de la Conférence, selon laquelle il s’agit d’une réclamation d’ordre politique sans fondement juridique, émanant des travailleurs de l’enseignement, exigeant la prise en considération aux fins du droit à pension d’une allocation spéciale qui leur était accordée sous une forme non imposable. Cette position a été confirmée par le gouvernement dans sa réponse du 5 novembre 2009 aux allégations du Collège des professeurs. Tout en reconnaissant les efforts déployés par les gouvernements démocratiques pour améliorer le système de sécurité sociale et assurer une protection vieillesse à la frange la plus vulnérable de la société, les membres travailleurs ont, quant à eux, indiqué qu’ils continuent d’espérer la mise en œuvre des recommandations formulées par le Conseil d’administration afin de réformer les problèmes structurels dans l’administration du système de pension à gestion privée, de lutter contre les retards dans le paiement des cotisations de sécurité sociale ainsi que de la «dette historique». Dans ses conclusions, la Commission de la Conférence a rappelé que les problèmes d’application de la convention remontent à plusieurs années, sans que le gouvernement y ait apporté de solution effective. Elle a, dès lors, exhorté le gouvernement à transmettre des informations juridiques et techniques, de manière à permettre à la commission d’experts de procéder à leur examen en même temps qu’à celui du rapport détaillé demandé au gouvernement sur l’application de la convention.

La commission note également les communications du Collège des professeurs du Chili AG, reçues en juillet, septembre et octobre 2009, concernant les développements intervenus en ce qui concerne la question de la «dette historique». Elle note, en particulier, l’adoption à l’unanimité, en août 2009, par la commission spéciale créée à cet effet par la Chambre des députés, de propositions financières permettant de résoudre la situation. En novembre 2009, le refus du gouvernement de reconnaître «la dette historique» a provoqué une action de grève nationale des enseignants et des conflits politiques internes. La situation se complique davantage par le fait que le rapport de la commission parlementaire considère non seulement les aspects juridiques du problème, mais évoque l’obligation morale de l’Etat envers les enseignants. La commission a été informée que le 9 novembre 2009 le Collège des professeurs du Chili AG a adressé au Bureau international du Travail une réclamation fondée sur l’article 24 de la Constitution alléguant l’inexécution par le Chili des obligations découlant des conventions n^os 35 et 37. Dans cette situation, la commission se voit obligée de reporter la considération de cette question à sa prochaine session en attendant l’examen de ladite réclamation par le Conseil d’administration.

[Le gouvernement est prié de communiquer un rapport détaillé en 2010.]