Observation (CEACR) - adoptée 2010, publiée 100ème session CIT (2011)

La commission a pris note du rapport du gouvernement reçu en septembre 2008 et contenant une réponse à ses commentaires antérieurs dans lesquels la commission s’était référée à la réponse du gouvernement du 27 novembre 2007 à des observations formulées par un certain nombre de syndicats (le Syndicat des travailleurs de l’Université nationale autonome de Mexico, le Syndicat national des travailleurs du ministère de l’Agriculture, de l’Elevage, du Développement rural, des Pêches et de l’Alimentation, le Syndicat unique des travailleurs de l’industrie nucléaire, le Syndicat indépendant des travailleurs de la région autonome Metropolitan University, l’Union nationale des travailleurs de l’éducation (14 sections), le Syndicat du Conseil national pour la culture et des arts; l’Union d’administration de l’Université Autonome de San Luis Potosí), alléguant le non-respect de la convention par la nouvelle loi sur l’Institut de la sécurité sociale et des services sociaux des travailleurs de l’Etat (ISSSTE). D’autres observations sur cette question, en date du 26 août 2008, ont été reçues en provenance de l’Union des avocats du Mexique agissant au nom de l’organisation Alianza de Tranviarios de México, du Syndicat unique des travailleurs du gouvernement du District fédéral (SUTGDF), de la Section XVIII (Michoacan) du Syndicat national des travailleurs de l’éducation (SNTE) et de la Section XXII (Oaxaca) du SNTE. Le SUTGDF a fourni des observations supplémentaires dans une communication datée du 27 août 2008. La commission note que les allégations des syndicats contestent l’application par le Mexique de quasiment tous les articles de la convention. Compte tenu du volume et de la nature détaillée de ces allégations et du fait que le prochain rapport du gouvernement doit être un rapport détaillé contenant des informations complètes sur l’application de chaque article de la convention selon le formulaire de rapport adopté par le Conseil d’administration, la commission a décidé de concentrer ses commentaires sur les questions principales, ce qui aidera le gouvernement à préparer un rapport complet contenant les informations nécessaires pour examen par la commission lors de sa prochaine session. Pour effectuer un tel examen en pleine connaissance de la situation, la commission aurait besoin que le rapport l’éclaire en particulier sur les deux questions suivantes: la sécurité juridique quant à l’état de la législation actuelle compte tenu du fait que la constitutionnalité de l’ISSSTE est contestée devant la Cour suprême de justice, et la certitude quant au niveau et à la durabilité des prestations fournies par le système de sécurité sociale réformé après le remplacement du précédent système à prestations définies par répartition à financement collectif par un système à cotisations définies financé par le biais de comptes d’épargne individuels.

Sécurité juridique quant à l’état de la législation nationale applicable

Selon les informations communiquées par les syndicats, 85 pour cent des 2,3 millions d’employés du secteur public assurés par l’ISSSTE considèrent que cette loi viole leurs droits acquis et impose des conditions plus strictes pour avoir droit à certaines prestations. Ainsi, plus de 2 millions de travailleurs du secteur public ont déposé des plaintes constitutionnelles (amparos constitucionales) contestant la constitutionnalité de la loi et du règlement sur l’exercice du droit d’option en vertu de l’article 10 des dispositions transitoires (o Décimo Transitorio BONOISSSTE). Conformément à la loi sur les plaintes constitutionnelles (Ley de Amparo), toute plainte doit être réglée dans un délai de 60 jours et suspend pendant cette période l’application de la disposition litigieuse de la législation. Pour faire face au nombre de ces plaintes, la Cour suprême de justice (SCNJ) a établi deux tribunaux spéciaux ayant pour mandat d’examiner ces plaintes.

La commission note que le rapport du gouvernement a été reçu en septembre 2008 lorsque la Cour suprême venait de commencer à examiner ces cas et ne contenait, par conséquent, aucune information à cet égard. Dans la mesure où l’application des dispositions litigieuses de l’ISSSTE pourrait avoir été suspendue, la commission demande au gouvernement d’expliquer les décisions prises par la Cour suprême dans ces cas et leur effet sur l’application de la loi de l’ISSSTE en droit et dans la pratique. La commission note, en outre, que la Cour suprême a déclaré inconstitutionnels les articles 20, 25, 60, dernière partie, 136, 251 et le paragraphe IV de l’article 10 des dispositions transitoires; en juin 2008, la Cour a également déclaré inconstitutionnelle la disposition relative au calcul de la pension sur la base du salaire moyen perçu au cours des trois dernières années avant la retraite, ce qui avait eu pour effet de réduire la possibilité pour les employés du secteur public de recevoir une pension plus élevée et décidé que la pension devrait être calculée en tenant compte uniquement de la dernière année de salaire. La commission prie le gouvernement d’indiquer s’il y a eu d’autres décisions de la Cour suprême déclarant inconstitutionnelles les dispositions de l’ISSSTE et de fournir le nouveau texte de toutes les dispositions ayant été modifiées.

Certitude quant au niveau et à la durabilité des prestations

Dans son observation précédente, la commission avait souligné que la réforme de l’ISSSTE avait rendu nécessaire de procéder à une évaluation globale actuarielle du système de sécurité sociale afin d’assurer l’équilibre financier du nouveau système et d’évaluer le niveau estimé des prestations, y compris le taux de remplacement du nouveau système. Une telle évaluation actuarielle devrait être globale et devrait désormais inclure l’ensemble des charges financières pesant sur le nouveau régime de l’ISSSTE, et la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer si une telle évaluation avait été effectuée et, le cas échéant, d’en fournir les résultats. Le rapport du gouvernement de 2008 n’avait pas fourni les informations demandées tout en indiquant que les systèmes de traitement de l’information des deux institutions de sécurité sociale – ISSSTE et IMSS – étaient dans un processus de coordination. Dans l’intervalle, le Conseil d’administration de l’ISSSTE a approuvé le rapport actuariel de 2008 qui conclut que, dans la période 2008-2013, les ressources disponibles de l’institut permettraient en moyenne de ne couvrir que 88 pour cent du coût total des prestations qu’il aurait à fournir en vertu de la nouvelle loi. La commission demande au gouvernement de fournir une copie de ce rapport et d’indiquer les mesures prises ou envisagées par le gouvernement pour combler le déficit et assurer le service des prestations dans le cadre du régime de l’ISSSTE.

Compte tenu du fait que la réforme du régime des travailleurs de l’Etat a nécessité le transfert à l’ISSSTE des fonds de sécurité sociale du régime général (IMSS), la commission souligne une nouvelle fois l’importance d’une évaluation actuarielle du système de sécurité sociale dans son ensemble, évaluation qui devrait englober les différents régimes de retraite récapitulant, à une date d’évaluation déterminée, les dettes à long terme et de contingent, ainsi que toutes les dettes et engagements de l’Etat découlant de l’ancien et du nouveau système de sécurité sociale. En effet, seule une évaluation globale actuarielle de l’ensemble du système rendra possible d’estimer les déficits éventuels devant être garantis par l’Etat et de faire les prévisions correspondantes. La commission demande donc au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour mener une telle étude actuarielle, comme l’exige l’article 71, paragraphe 3, de la convention.

En ce qui concerne la question du niveau des prestations, que la commission avait abordé dans ses précédents commentaires sous la Partie XI de la convention (normes à respecter par les paiements périodiques), dans le régime entièrement capitalisé à cotisations définies, le montant de la pension n’est pas déterminé à l’avance mais dépend du capital épargné dans les comptes personnels des travailleurs et du profit réalisé. La commission demande donc au gouvernement d’expliquer, en référence aux prévisions actuarielles pertinentes, quel niveau de remplacement le régime ISSSTE vise-t-il à atteindre après trente années de cotisations et si le niveau de remplacement de 40 pour cent exigé par la convention serait atteint pour le bénéficiaire type. Dans l’affirmative, la commission demande au gouvernement de fournir des informations quant aux hypothèses de base sur lesquelles les prévisions actuarielles ont été réalisées, notamment en ce qui concerne les taux d’intérêt réel, la densité des contributions garantissant les 40 pour cent requis par la convention. La commission demande également au gouvernement de décrire le mécanisme d’ajustement des prestations aux changements du coût de la vie et du niveau général des gains.

Conformément à l’article 92 de la loi de l’ISSSTE, les travailleurs répondant aux exigences en termes d’âge et de période de stage prévues par l’article 89 de la loi, ont droit à une «pension garantie» d’un montant mensuel de 3 034,20 pesos fournie par l’Etat. Le gouvernement a indiqué dans son rapport de 2008 que ce montant représente le double du niveau des pensions minimales établies par la convention et que le montant de la pension moyenne est égal à quatre fois le salaire minimum et est quatre fois plus élevé que le minimum requis par la convention. La commission prend note de ces informations avec intérêt. Elle n’a néanmoins pas trouvé dans le rapport du gouvernement les informations statistiques demandées dans sa précédente observation en vertu de l’article 66 de la convention, visant à permettre à la commission de vérifier si le montant minimum de la pension de vieillesse atteint le pourcentage prescrit par la convention. La commission prie le gouvernement de justifier les déclarations ci-dessus en comparant le montant de la pension garantie avec le salaire de référence d’un manœuvre ordinaire adulte masculin, tel que requis dans le formulaire de rapport sous l’article 66 de la convention.

Dans le régime général de l’IMSS, en vertu de l’article 170 de la loi sur la sécurité sociale, l’Etat garantit aux travailleurs qui remplissent les conditions d’âge et les périodes de qualification fixés à l’article 162 de cette loi, la fourniture d’une «pension garantie» dont le montant est égal au salaire minimum général dans le District fédéral. Selon les statistiques fournies précédemment par le gouvernement, le montant de la pension minimum garantie pour 2006 atteignait 42,95 pour cent du salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin choisi conformément aux dispositions de l’article 66 de la convention. La commission souhaite que le gouvernement explique la différence entre la pension garantie en vertu de l’ISSSTE qui, selon le gouvernement, représente le double du niveau des pensions minimales établies par la convention, et la pension garantie de l’IMSS, qui est à peine au-dessus de ce minimum.

La commission note à cet égard que, selon l’observation des syndicats de 2007, ni la pension garantie en vertu de l’article 92 de l’ISSSTE ni les pensions de vieillesse et d’invalidité en vertu des articles 91, 121 et 139 de l’ISSSTE ne permettent d’assurer le niveau de remplacement de 40 pour cent requis par la convention. Se référant à la réponse du gouvernement à l’observation des syndicats, la commission observe que, pour contester ces allégations, le gouvernement ne fait pas référence à des données statistiques et semble confondre le salaire minimum général pour le District fédéral avec le salaire d’un manœuvre ordinaire adulte masculin, qui devrait être utilisé comme salaire de référence pour mesurer le niveau de remplacement des pensions garanties. La commission prie donc une nouvelle fois le gouvernement de fournir dans son prochain rapport détaillé en 2011 les informations statistiques demandées par le formulaire de rapport sous l’article 66 de la convention (titres I, II et IV). Elle prie également le gouvernement d’indiquer si la pension garantie s’applique également à la pension résultant de la mort et, si oui, aux termes de quelles dispositions.

Communications d’organisations représentatives sur l’application de la convention. La commission prend note des informations transmises par le Syndicat des téléphonistes de la République mexicaine dans une communication en date du 22 février 2010 concernant la situation des travailleurs de l’entreprise AVON et le règlement intervenu auprès de l’IMSS, qui faisaient l’objet des commentaires antérieurs de la commission. La commission examinera cette communication à sa prochaine session avec les commentaires que le gouvernement souhaiterait formuler à cet égard.