Observation (CEACR) - adoptée 2011, publiée 101ème session CIT (2012)

Convention (n° 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949 - Israël (Ratification: 1953)

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La commission prend note de la discussion qui a eu lieu au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence en juin 2009 et des conclusions qui ont fait suite. Elle prend également note des informations contenues dans le rapport du gouvernement relatives à la législation et aux statistiques. La commission prend également note de la communication de l’Union internationale des travailleurs de l’alimentation, de l’agriculture, de l’hôtellerie-restauration, du tabac et des branches connexes (UITA) reçue le 25 juillet 2011 et de la réponse du gouvernement à ce sujet.

La commission note, d’après les chiffres communiqués par le gouvernement, qu’en 2009 quelque 54 000 travailleurs migrants temporaires avaient un emploi légal dans le secteur des soins, 25 000 dans celui de l’agriculture, 5 000 dans celui de la construction, 500 dans les industries manufacturières et 500 autres comme cuisiniers. Dans le secteur des soins, la plupart de ces travailleurs migrants temporaires sont des femmes, alors que, dans les autres secteurs, ce sont des hommes. L’UITA indique que les travailleurs migrants viennent principalement des pays suivants: Chine, Inde, Népal, Philippines, Sri Lanka et Thaïlande. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des données statistiques actualisées sur le nombre de travailleurs migrants temporaires présents en Israël, ventilées par sexe, pays, origine et âge ainsi que par secteur d’activité.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes de la Conférence (Conférence internationale du Travail, 98e session, juin 2009).

Article 6 de la convention. Egalité de traitement. La commission avait noté précédemment que, suite à la décision de la Haute Cour de justice dans l’affaire Kav LaOved Workers Hotline et consorts c. le gouvernement d’Israël (2006), le gouvernement avait pris des dispositions afin d’accroître la protection des travailleurs migrants employés dans le secteur des soins et dans celui de l’agriculture, et avait simplifié la procédure de changement d’employeur. La commission note que la Commission de la Conférence s’est félicitée des mesures prises par le gouvernement, mais a considéré que des difficultés subsistent par rapport à l’application intégrale de la convention dans certains secteurs. Elle a demandé de plus amples informations sur l’impact des mesures prises afin de réduire la dépendance des travailleurs migrants à l’égard de leur employeur, puisqu’il s’agit là d’un aspect important de l’égalité de traitement à l’égard des migrants dans la pratique. La commission note à ce sujet que, d’après les informations communiquées par le gouvernement, avec le nouveau système d’emploi, les travailleurs étrangers sont libres de changer d’employeur et d’agence, et peuvent décider de quitter leur employeur sans avoir à se faire enregistrer auprès du ministère de l’Intérieur, mais simplement auprès d’une agence de l’emploi (dans le secteur de la construction) ou auprès d’une agence agréée de recrutement (pour les soins à domicile et l’agriculture). Le gouvernement indique que, dans l’agriculture, avec la délivrance de permis de travail supplémentaires, l’accent a été mis sur la conclusion d’accords bilatéraux garantissant un recrutement équitable et transparent des travailleurs agricoles étrangers. Pour ce qui est des fournisseurs de soins, le gouvernement déclare que les employeurs et les travailleurs étrangers employés temporairement en cette qualité sont tenus de s’enregistrer auprès de l’une des agences de recrutement agréées, qui sont tenues d’envoyer périodiquement un de leurs agents au domicile de l’employeur pour contrôler la relation d’emploi et résoudre éventuellement les malentendus. La commission note cependant que, le 16 mai 2011, le gouvernement a adopté la loi de modification (no 21) sur l’entrée en Israël, 5771 2011, autorisant le ministre de l’Intérieur à spécifier le secteur d’activité du travailleur étranger sur son visa ou permis de séjour et adopter des règlements limitant le nombre de fois qu’un travailleur étranger occupé dans le secteur des soins peut changer d’employeur et limitant, au surplus, l’emploi de ces travailleurs à des zones géographiques déterminées. La commission note que, en pratique, la mise en œuvre de cette loi pourrait se traduire par «le rétablissement d’une relation d’emploi restrictive» des travailleurs migrants avec leur employeur, telle qu’elle avait été précédemment critiquée dans la décision de la Haute Cour de justice de 2006. La commission demande donc que le gouvernement fournisse des informations détaillées sur la mise en œuvre de la loi de modification (no 21) sur l’entrée en Israël, 5771-2011, dans la pratique, notamment sur le nombre des changements d’employeur demandés, autorisés ou refusés à des travailleurs étrangers du secteur des soins, en indiquant, le cas échéant, le motif du refus. Elle le prie de continuer de suivre l’impact du nouveau système d’emploi sur les travailleurs migrants employés dans l’agriculture, la construction, les industries manufacturières et comme cuisiniers, et de fournir des informations à cet égard, et notamment le texte des accords bilatéraux conclus pour le secteur de l’agriculture.

Egalité de traitement pour les travailleurs du secteur des soins à la personne (rémunération, durée du travail, arrangements concernant les heures supplémentaires). La commission prend note de la décision de la Haute Cour de justice dans l’affaire Yolanda Gloten c. le Tribunal national du travail (HCJ 1678/07) du 29 novembre 2009 (ci-après le jugement Gloten). Dans cette affaire, la Haute Cour a décidé de rejeter un appel contre un jugement du Tribunal national du travail, selon lequel le paiement d’heures supplémentaires ne pouvait être accordé aux travailleurs étrangers assurant des soins à la personne au domicile du prestataire parce que les exceptions prévues aux articles 30(A)(5) et (6) de la loi de 1951 sur la durée du travail et le repos étaient applicables. La commission note que la Haute Cour de justice a conclu que le cadre légal actuel n’offre pas de mécanisme approprié convenant à la situation unique des travailleurs assurant des soins à la personne, et qu’une interprétation étroite et partielle de la loi en ce qui concerne les heures supplémentaires pourrait avoir des conséquences préjudiciables. Elle a donc rejeté l’appel eu égard à la difficulté de n’appliquer la loi que partiellement, et aussi parce qu’elle a considéré que la situation des travailleurs assurant des soins à la personne 24 heures sur 24 entre dans le cadre général des dispositions protectrices de la législation du travail. La commission note que l’UITA se déclare préoccupée par l’impact du jugement Gloten sur la situation d’un grand nombre de travailleuses migrantes assurant des soins à la personnes de manière ininterrompue au domicile d’une personne, et elle se réfère à cet égard à plusieurs jugements de tribunaux régionaux du travail rejetant les actions intentées par des migrants appartenant à cette catégorie pour obtenir le paiement de leurs heures supplémentaires en application de la loi sur la durée du travail et le repos, en invoquant le jugement Gloten. L’UITA attire l’attention sur le raisonnement de la Cour, qui a estimé que, dans des circonstances où l’application de la loi sur le travail risque de «léser» le travailleur migrant (en supposant qu’une majoration de la rémunération en raison d’heures supplémentaires pourrait entraîner pour l’intéressé une diminution de ses chances en matière d’emploi), la possibilité de s’écarter des dispositions protectrices de la législation du travail doit être envisagée. Selon l’UITA, le jugement Gloten facilite l’application d’un régime légal discriminatoire et défavorable sur le travail des travailleuses migrantes.

La commission note que le gouvernement répond que les exceptions prévues aux articles 30(A)(5) et (6) de la loi sur la durée du travail et le repos, sur lesquels la Haute Cour de justice s’est appuyée, s’applique à tous les travailleurs assurant des soins à la personne, que ce soient des nationaux ou des étrangers. Elle note que les articles 30(A)(5) et (6) énoncent dans des termes généraux que la loi ne s’appliquera pas «aux personnes occupées dans des emplois exigeant un degré particulier de confiance», ni aux «salariés dont les conditions d’emploi ne permettent pas à l’employeur de contrôler la durée du travail et du repos en ce qui les concerne». Le gouvernement déclare également que la Haute Cour de justice vient d’être saisie d’une demande d’audience supplémentaire relative à cette question. La commission note que la Haute Cour a reconnu la nécessité d’un cadre législatif clair et approprié, garantissant une rémunération adéquate et des conditions de travail favorables, législation qui, au moment où la décision a été rendue, était apparemment en train d’être élaborée par le ministère de l’Industrie, du Commerce et du Travail (MoITAL). La commission rappelle que la convention demande aux Etats Membres de s’engager à appliquer aux travailleurs migrants séjournant légalement dans le pays, sans discrimination fondée sur la nationalité, la race, la religion et le sexe, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qu’il applique à ses propres ressortissants, en droit et dans la pratique (article 6, paragraphe 1 a) i), de la convention). La commission note que les travailleurs étrangers assurant des soins à la personne, qui sont à 80 pour cent des femmes, constituent l’écrasante majorité des travailleurs migrants. Si aucune information n’a été fournie sur la situation effective des travailleurs nationaux employés dans ce secteur, la commission note que les travailleurs nationaux sont très peu nombreux à vouloir travailler dans ce secteur, comme cela a été reconnu dans le jugement Gloten, ce qui suggère que la politique actuelle s’appliquant aux travailleurs du secteur des soins à la personne pourrait, en pratique, avoir une incidence négative disproportionnée à l’égard des travailleuses étrangères de ce secteur. La commission prie le gouvernement de donner des informations sur la suite accordée par la Haute Cour de justice à la demande de nouveaux examens. Croyant comprendre que la Commission de la Knesset en charge des travailleurs étrangers a recommandé une réforme extensive du secteur des soins à la personne, la commission demande que le gouvernement donne des informations détaillées à cet égard, et elle exprime l’espoir qu’une telle réforme garantira que les travailleurs étrangers de ce secteur ne seront pas traités moins favorablement que les travailleurs israéliens sur le plan de la rémunération, de la durée du travail, des arrangements concernant les heures supplémentaires et des autres questions visées à l’article 6, paragraphe 1 a) i), de la convention. Elle prie en outre le gouvernement d’indiquer toutes les mesures prises ou envisagées pour assurer qu’en droit et dans la pratique les travailleuses migrantes soient traitées sur un pied d’égalité avec leurs homologues masculins, étrangers ou non, en termes de conditions de travail et de vie, de fiscalité sur les revenus du travail et d’accès à la justice.

Egalité de traitement en matière de sécurité sociale. Ayant pris note des restrictions affectant les travailleurs migrants dans le cadre du système d’assurance-maladie qui résultent de la loi sur les travailleurs étrangers et de l’ordonnance du même objet (interdiction de l’emploi illégal et assurance à des conditions équitables) («panier» de services de santé pour les travailleurs), 5761 2001, la commission avait demandé que le gouvernement clarifie les raisons de l’instauration d’un système séparé d’assurance-maladie pour les travailleurs migrants et des exclusions ou limitations résultant des articles 3 et 4 de l’ordonnance. La commission note qu’au cours des discussions menées pendant la Conférence des préoccupations se sont exprimées à propos de l’insuffisance de la couverture maladie, chômage et vieillesse, de même que des frais afférents à la maternité, et que des difficultés persistaient à propos de la sécurité sociale. La commission note que le gouvernement répond que les raisons de l’instauration d’un régime séparé d’assurance santé privée tiennent au séjour relativement court (généralement d’un maximum de cinq ans) des travailleurs migrants temporaires venus en Israël. Le gouvernement affirme que le système contient le même «panier» de services médicaux que ceux du régime d’assurance médicale national, et il indique que la Commission interministérielle des obligations et droits sociaux concernant les travailleurs étrangers envisage favorablement l’inclusion des droits qui ne l’ont jusqu’à présent pas été dans le «panier» de couverture santé des travailleurs étrangers. Le gouvernement fournit en outre des informations sur les efforts déployés par rapport à l’obligation d’assurance santé par la Direction de la population, de l’immigration et des frontières (PIBA) et le ministère de l’Industrie, du Commerce et du Travail (MoITAL), de même que sur les formalités à accomplir par les employeurs et les agences de recrutement pour démontrer ou confirmer qu’une assurance médicale valable a été conclue pour les travailleurs étrangers. Notant qu’aucune information n’a été fournie sur la manière dont il est garanti que tous les travailleurs admis en Israël, en application de la loi sur les travailleurs étrangers, jouissent pleinement du droit à un traitement non moins favorable que les nationaux israéliens en matière de sécurité sociale et, notamment, pour ce qui est de la maternité, de la maladie, du chômage et de la retraite, la commission demande que le gouvernement fournisse des indications exhaustives à cet égard dans son prochain rapport. Elle le prie également de faire connaître l’issue des discussions menées à cet égard au sein de la Commission interministérielle sur les obligations et droits sociaux concernant les travailleurs étrangers.

Contrôle de l’application et accès aux procédures. La commission rappelle l’importance qui s’attache à ce que les lois garantissant l’égalité de traitement entre travailleurs étrangers et travailleurs nationaux soient assorties de sanctions efficaces et dissuasives. Elle note que, dans le courant des années 2008 et 2009, le PIBA et le ministère de l’Intérieur sont devenus la nouvelle autorité compétente pour les questions concernant les travailleurs migrants, en lieu et place de l’unité du MoITAL chargée précédemment des travailleurs étrangers. Elle note que, d’après le rapport du gouvernement, selon les statistiques de 2009, 930 dossiers ont été ouverts sur des employeurs suspectés de violation de la loi sur les travailleurs étrangers, et 1 662 amendes administratives ont été infligées à des employeurs pour de telles violations; 196 amendes ont été infligées à des employeurs pour des violations de la loi sur le salaire minimal et 171 jugements ont été rendus. Elle note également qu’en mars 2010 la loi sur les travailleurs étrangers a été modifiée de manière à renforcer l’institution du Commissaire pour les droits des salariés étrangers au regard de la législation du travail (art. 1V(a)). Le Commissaire a autorité pour participer à des procédures légales, traiter des plaintes de travailleurs migrants contre des employeurs, qu’il s’agisse de leurs employeurs effectifs ou des agences d’emploi ou de sous-traitants de main-d’œuvre, et engager des actions civiles devant le tribunal du travail ou toute autre juridiction compétente. La commission note cependant que le Commissaire ne peut pas exercer l’un quelconque de ces pouvoirs lorsqu’il s’agit de plaintes émanant de travailleurs étrangers du secteur des soins à la personne contre leur employeur, sauf dans les cas relevant de la traite des êtres humains, de conditions relevant de l’esclavage ou du travail forcé et des cas d’abus ou violences sexuels ou de harcèlement sexuel (art. 1(31)(3)). La commission estime, notamment à la lumière des récentes modifications apportées à la loi sur l’entrée en Israël et du jugement Gloten, que l’exclusion de catégories importantes de travailleurs étrangers, principalement des femmes, de la protection assurée par le Commissaire pour les droits des travailleurs étrangers et, simultanément, de déléguer le contrôle de la relation d’emploi entre ces travailleurs et leur employeur aux agences de recrutement agréées, soulève des interrogations quant à la faculté des travailleurs étrangers du secteur des soins à la personne de jouir de leurs droits et de les faire valoir de manière effective dans les domaines visés à l’article 6, paragraphe 1 a) à c), de la convention, sur un pied d’égalité avec les travailleurs nationaux, comme le prévoit l’article 6, paragraphe 1 d), de cet instrument. La commission demande que le gouvernement indique les raisons pour lesquelles les travailleurs étrangers du secteur des soins à la personne sont exclus du mandat du Commissaire pour les droits des travailleurs étrangers et fournisse des informations complètes sur la façon dont il est assuré que ces travailleurs étrangers bénéficient de l’égalité de traitement, en droit et en pratique, avec les travailleurs israéliens dans chacun des domaines visés à l’article 6, paragraphe 1 a) à d), de la convention. Elle le prie de communiquer à cet égard des informations sur le nombre et la nature des plaintes déposées par des travailleurs étrangers et des travailleurs nationaux du secteur des soins de la santé auprès des autorités compétentes, et l’issue de ces plaintes. Elle le prie de continuer de communiquer des statistiques sur le contrôle de l’application et sur le nombre et la nature des infractions aux lois et réglementations pertinentes examinées par les diverses autorités responsables, y compris sur les sanctions imposées dans les principaux secteurs d’emploi, notamment la construction, l’agriculture et les industries manufacturières. Prenant note de l’intention exprimée par le gouvernement d’examiner et d’intégrer, en collaboration avec les partenaires sociaux, les meilleures pratiques de traitement des travailleurs étrangers selon les dispositions de la convention, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès à cet égard.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.