Observation (CEACR) - adoptée 2012, publiée 102ème session CIT (2013)

Convention (n° 122) sur la politique de l'emploi, 1964 - Japon (Ratification: 1986)

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Observation

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La commission prend note du rapport du gouvernement reçu en octobre 2011, qui inclut des réponses à son observation de 2010. Sont également jointes à ce rapport des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC RENGO) et des réponses aux observations soumises en octobre 2010 par le Syndicat des travailleurs des services postaux du Japon (YUSANRO). La commission prend note en outre des observations de la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN), qui ont été transmises au gouvernement en septembre 2011. Enfin, elle prend note de remarques supplémentaires soumises par YUSANRO, transmises au gouvernement en juin 2012.

Article 3 de la convention. Participation des partenaires sociaux à l’élaboration des politiques de l’emploi. Dans sa réponse aux commentaires précédents de la commission, le gouvernement indique que les avis exprimés au sein des commissions compétentes ont été reflétés dans la planification et l’élaboration de la politique de l’emploi. JTUC-RENGO déclare à nouveau que les points de vue et avis exprimés par les représentants des travailleurs et des employeurs n’ont pas été pris en considération lors des discussions menées au sein du Conseil de la politique du travail à propos du projet de loi de soutien aux demandeurs d’emploi et que, par conséquent, ces discussions n’ont eu qu’un caractère restreint. JTUC-RENGO fait valoir avec force que la consultation des partenaires sociaux en vue des décisions à prendre dans le cadre de la politique de l’emploi devrait être pleinement respectée. Le gouvernement affirme prendre au sérieux ces critiques, du fait que le Conseil de la politique du travail a jugé cette situation extrêmement regrettable. La commission invite le gouvernement à illustrer la manière dont les points de vue exprimés par les représentants des travailleurs et des employeurs au sein du Conseil de la politique du travail et des autres instances compétentes sont mis concrètement à profit pour l’élaboration, la révision et la mise en œuvre des politiques de l’emploi. A cet égard, elle prie le gouvernement de faire porter ses efforts sur les procédures consultatives permettant de prendre pleinement en considération les avis et données d’expérience des personnes concernées par les mesures de politique de l’emploi, afin que ces personnes coopèrent pleinement à l’élaboration de ces mesures et les soutiennent.

Articles 1 et 2. Mise en œuvre d’une politique active de l’emploi. Selon les données communiquées par le gouvernement, les taux de chômage se sont accrus entre 2007 et 2010, passant de 3,9 pour cent à 5,4 pour cent pour les hommes et de 3,7 pour cent à 4,6 pour cent pour les femmes. Ils ont enregistré une légère baisse en avril 2011, se chiffrant à 5 pour cent pour les hommes et 4,2 pour cent pour les femmes, malgré les effets du séisme qui a frappé l’est du pays en mars 2011. La mise en œuvre des mesures de promotion de l’emploi engagées en 2009, notamment de l’aide spéciale pour la réactivation de l’emploi et le projet de création d’urgence d’emplois, s’est poursuivie au cours de l’exercice fiscal 2010. Les mesures actives du marché du travail ont porté notamment sur la réduction des besoins en mesures transitoires de soutien de l’emploi. De plus, des mesures ont été mises en place pour offrir des possibilités de formation aux demandeurs d’emploi ayant des possibilités limitées d’accès à l’emploi. Il s’agissait notamment d’une réforme du système des cartes de travail, menée en avril 2011, et de la mise en place, en octobre 2011, d’un système d’aide aux demandeurs d’emploi prévu par la loi de soutien aux demandeurs d’emploi. Ledit système repose sur un soutien financier de la formation professionnelle des demandeurs d’emploi. Pour faire face aux conséquences du séisme, il est prévu d’étendre le projet de création d’emplois dans les zones prioritaires à la reconstruction de la région touchée. Il est notamment prévu de créer 20 000 emplois, en particulier à travers ce projet. De plus, un autre projet, «Japan as One Work Project», vient de voir le jour. Il s’agit là de créer des emplois grâce à des projets d’urbanisme, un renforcement des aides aux entreprises qui engagent des victimes de la catastrophe, un soutien de l’emploi par une activité de conseil sur les lieux de travail et un renforcement à la fois des aides transitoires à l’adaptation dans l’emploi et des prestations d’assurance liées à l’emploi, dans le but de préserver l’emploi et introduire une certaine stabilité dans la vie quotidienne des victimes de la catastrophe. Le Japon anticipait un ralentissement à 0,7 pour cent de la croissance de son PIB en 2011, puis une nouvelle progression à 2,9 pour cent en 2012. La relance devait se poursuivre en 2012, avec la reprise des exportations, de la demande intérieure et des dépenses de reconstruction. La commission invite le gouvernement à fournir dans son prochain rapport des informations sur l’impact des mesures prises pour promouvoir le plein emploi dans le cadre d’une politique économique et sociale coordonnée, notamment sur les niveaux de l’emploi chez les personnes qui ont été affectées par le séisme.

Travailleurs affectés par la privatisation des services postaux. Dans ses remarques d’octobre 2010, YUSANRO déclarait que, par suite d’une réduction des coûts en personnel, le nombre des travailleurs occasionnels occupés par le Groupe de la poste japonais a atteint 15 000 tandis que celui des travailleurs réguliers est descendu à 6 000 au cours des deux années qui ont fait suite à la privatisation des postes, en 2007. Dans ses commentaires de juin 2012, YUSANRO indique que, sur 208 604 travailleurs ayant un contrat à durée déterminée auprès du Groupe de la poste, près de 121 000 y sont employés depuis près de trois ans. YUSANRO expose en outre que le gouvernement a élaboré en février 2010 un plan de réforme des postes qui prévoyait une amélioration des conditions de travail de la masse des travailleurs occasionnels employés par les services postaux et le recrutement de 100 000 salariés à plein temps. Suite à cela, les entreprises appartenant au Groupe de la poste ont annoncé un plan de recrutement prévoyant que seuls les travailleurs satisfaisant aux conditions requises en matière d’ancienneté (au moins trois ans), de durée du travail (plus de 20 heures par semaine) et d’âge (moins de 60 ans) étaient admis à passer un test en vue d’accéder au statut de travailleur régulier. Le Groupe de la poste a ainsi déterminé que 65 000 travailleurs occasionnels étaient admis à passer ce test, mais 9 500 travailleurs seulement ont passé le test en 2010 et 2011. YUSANRO insiste sur le fait que les travailleurs ayant un contrat à durée déterminée ont accompli leur travail pendant des années comme travailleurs à plein temps. Ils ont donc l’expérience et les capacités requises mais l’accès à la sécurité de l’emploi ne leur a pas été donné. YUSANRO déclare en outre que la Société de services postaux japonais n’a pas admis de travailleurs en contrat de travail à durée déterminée au statut de travailleur régulier au cours de l’exercice fiscal 2011, repoussant cette mesure à juin 2012. En septembre 2011, la Société de services postaux japonais a mis fin à l’emploi de 13 694 personnes en contrat à durée déterminée. De l’avis de YUSANRO, une réforme de la privatisation des services postaux devrait être axée sur l’égalité de traitement des travailleurs occasionnels et la promotion pour l’accès de ceux-ci au statut de salarié régulier employé à plein temps. YUSANRO déclare qu’il n’y a eu aucune consultation des partenaires sociaux sur la politique de l’emploi dans le secteur postal et qu’il serait donc nécessaire que de telles consultations aient lieu entre le gouvernement et les représentants des employeurs et des travailleurs du secteur afin d’élaborer une politique de plein emploi. Le rapport du gouvernement reçu en octobre 2011 reconnaît d’une manière générale qu’il est important que les employeurs se soucient des conditions d’emploi de leurs salariés mais fait valoir que l’emploi de travailleurs occasionnels dans des sociétés du Groupe de la poste, qui sont des entreprises privées, est une question qui est du ressort de la direction de ces entreprises. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur l’impact que la privatisation du secteur postal a eu sur le marché du travail. Elle apprécierait également de recevoir des informations sur la manière dont les contrats de travail pratiqués dans le secteur postal ont contribué effectivement à générer un emploi productif plutôt que de correspondre à une redistribution des emplois existants moyennant des conditions plus précaires.

Travailleurs occasionnels. Dans ses observations de septembre 2011, ZENROREN estime que le gouvernement n’a pas pris les mesures propres à enrayer la détérioration constante de la situation des travailleurs occasionnels, y compris des travailleurs en contrat à durée déterminée, des travailleurs à temps partiel, des travailleurs contractuels et des travailleurs recrutés par des agences d’emploi temporaire. Les travailleurs occasionnels sont les premiers à perdre leur emploi dès que l’économie subit un revers. Ce sont donc eux qui sont les plus exposés au sous-emploi et au chômage de longue durée. Un grand nombre de travailleurs occasionnels ont perdu leur emploi à la suite du séisme de mars 2011. Malgré cela, la pratique des entreprises japonaises consistant à engager des travailleurs substituables dans un même emploi persiste. Les travailleurs occasionnels pâtissent non seulement de conditions de rémunération et de travail inférieures à celles des travailleurs réguliers mais, en outre, ils ont plus de difficultés à accéder à un emploi régulier et sont exclus de toute couverture de sécurité sociale, notamment du bénéfice des prestations de chômage. Le système particulièrement lacunaire de soutien du revenu et d’accès à la formation professionnelle en cas de licenciement a pour effet d’entraîner les travailleurs occasionnels vers les emplois les moins désirables, restreignant ainsi leur liberté de choix. ZENROREN déclare en outre que, suite aux réformes engagées depuis la fin des années quatre-vingt-dix et aux révisions répétées de la législation du travail, les employeurs sont incités à employer davantage de travailleurs occasionnels. Il n’existe ni réglementation ni système de contrôle qui permettrait de corriger les effets négatifs résultant de ces changements. Dans ses remarques de juin 2012, le syndicat YUSANRO déplore lui aussi que les grandes entreprises remplacent de plus en plus leurs salariés à plein temps par des travailleurs occasionnels, tels que des travailleurs recrutés par des agences d’emploi temporaire ou par des contractants indépendants. Les grandes entreprises procèdent à des coupes dans leurs effectifs et restreignent les augmentations de rémunération en invoquant comme prétexte les retombées négatives du séisme. Pour sa part, le gouvernement déclare que la loi révisée sur les travailleurs à temps partiel a favorisé un traitement équilibré et égal de cette catégorie. La législation en question interdit aux principaux opérateurs économiques de pratiquer une discrimination à l’égard des travailleurs à temps partiel sur le plan de la rémunération et des autres conditions. Des aides sont accordées aux entreprises qui favorisent l’égalité de traitement des travailleurs à contrat à durée déterminée ou à temps partiel. Le Conseil de la politique du travail a tenu des discussions sur les règles devant régir les contrats d’emploi à durée déterminée. La commission observe que les travailleurs occasionnels constituent plus d’un tiers du total de la main-d’œuvre. Dans son étude d’ensemble de 2010 sur les instruments relatifs à l’emploi (paragr. 576), la commission notait en outre qu’au Japon le dualisme du marché du travail s’est accentué par suite du déclin de la prévalence du système d’emploi à vie. La commission rappelle que, dans son observation de 2010, elle a relevé une aggravation du chômage chez les travailleurs occasionnels à la suite du ralentissement économique. La commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les mesures mises en œuvre en concertation avec les partenaires sociaux afin de réduire le dualisme du marché du travail et sur les résultats concrets de ces mesures en termes d’accès des travailleurs occasionnels à des emplois productifs et durables.

Emploi des femmes. En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement indique que le nombre total des femmes ayant un emploi a progressé en 2010, pour atteindre 23,29 millions, leur part dans l’ensemble de la population active représentant 42,6 pour cent. La loi révisée sur le congé pour soin d’un enfant ou d’un membre de la famille, qui fait obligation à l’employeur de mettre en place en faveur des personnes intéressées un système de durée du travail plus courte, d’exemption des heures supplémentaires et d’extension du congé pour soin d’enfants, est entrée en vigueur en juin 2010. Sur l’exercice financier 2010, le nombre des consultations relatives à cette loi a doublé par rapport à l’année précédente, où il s’était élevé à 143 000. S’agissant du système de continuité des carrières, le gouvernement indique que, pour éviter toute distorsion sexiste dans ce cadre, les offices du travail préfectoraux dispensent à un nombre déterminé d’entreprises une information systématique sur ce système, en application de la loi sur l’égalité de chances dans l’emploi. La commission invite le gouvernement à fournir des informations sur l’impact des politiques et mesures prises pour promouvoir l’emploi des femmes et l’égalité de chances entre hommes et femmes en matière d’emploi. Elle le prie également de fournir des informations, y compris statistiques, sur les résultats des initiatives qui ont été prises pour abroger le système de suivi des carrières des hommes et des femmes afin d’instaurer une plus grande liberté de choix et d’offrir à chaque travailleur le plus de chances possible d’accéder à des qualifications et des compétences et d’en tirer parti, dans les conditions définies à l’article 1, paragraphe 2 c), de la convention.

Emploi des jeunes. Le gouvernement indique qu’il poursuit la mise en œuvre des mesures de promotion de l’emploi des jeunes diplômés, avec par exemple un doublement des effectifs des services de l’emploi assurant le soutien des nouveaux diplômés, la mise en place de Hello Work, un nouveau numéro d’appel gratuit s’adressant à cette catégorie, et l’octroi d’incitations financières aux entreprises qui engagent des jeunes dans les trois ans qui suivent l’obtention de leur diplôme. Il indique que, grâce au plan de promotion de l’emploi régulier chez les freeters 304 000 de ces jeunes travailleurs occupant des emplois temporaires ou à temps partiel ont accédé à un emploi régulier. Le taux de chômage chez les jeunes de 15 à 24 ans s’est accru en 2011, passant de 7,7 pour cent en janvier à 9,5 pour cent en avril. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’impact des mesures mises en œuvre en termes de création de possibilités d’emplois productifs et durables pour les jeunes.

Travailleurs âgés. La commission prend note des observations de JTUC RENGO selon lesquelles, au 1er juin 2010, 3,4 pour cent des entreprises comptant 31 salariés ou plus n’avaient toujours pas mis en œuvre la moindre mesure de sécurité de l’emploi en faveur des travailleurs âgés. De l’avis de JTUC-RENGO, les injonctions adressées par le gouvernement aux entreprises qui n’ont toujours pas mis en œuvre de telles mesures ne sont pas assez fermes pour assurer l’application de la loi sur la stabilisation des travailleurs âgés dans l’emploi. Le gouvernement indique que le Conseil de la politique du travail procède actuellement à une révision de l’ensemble des politiques de l’emploi des travailleurs âgés en vue, notamment, d’un renforcement de l’application de la loi sur la stabilisation de l’emploi de ces travailleurs. Il indique également que diverses aides financières sont accordées aux entreprises pour les inciter à prendre des mesures de cet ordre. La commission invite le gouvernement à inclure dans son prochain rapport des données qui lui permettront d’évaluer l’efficacité des mesures mises en œuvre pour promouvoir les possibilités d’emplois productifs pour les travailleurs âgés.

Le Conseil de liaison des syndicats des entreprises publiques (TOKUSHUHOJIN-ROREN) a fait parvenir des observations sur l’application de la convention, lesquelles ont été transmises au gouvernement en août 2012. La commission entend examiner ces observations ainsi que les commentaires que le gouvernement voudra faire éventuellement au sujet des questions qui y sont abordées, à sa prochaine session, en 2013.